Заключение N 2 от 26.10.2021 по законопроекту о внесении изменений и дополнений в ст.70 Конституции (неприкосновенность депутата) (обращение №197c/2021)

КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

по законопроекту о внесении изменений

и дополнений в ст.70 Конституции

(неприкосновенность депутата)

(обращение № 197c/2021)

№ 2  от  26.10.2021

 (в силу 26.10.2021) 

Мониторул Офичиал ал Р. Молдова № 266-272 ст. 193 от 05.11.2021

* * *

Именем Республики Молдова

Конституционный суд в составе:

Домника МАНОЛЕ, председатель,

Николае РОШКА,

Люба ШОВА,

Сергей ЦУРКАН,

Владимир ЦУРКАН, судьи,

при участии помощника судьи Думитру Аворника,

принимая во внимание обращение,

зарегистрированное 2 сентября 2021 года,

рассмотрев обращение в пленарном заседании,

учитывая акты и материалы дела,

проведя обсуждение в совещательной комнате,

выносит следующее заключение.

ПРОЦЕДУРНЫЕ ВОПРОСЫ

1. Основанием для рассмотрения дела послужило обращение 63 депутатов Парламента Республики Молдова, представленное в Конституционный суд 2 сентября 2021 года, в соответствии с положениями ст.135 ч.(1) п.с) и ст.141 ч.(1) п.b) Конституции, о даче заключения по законопроекту о внесении изменений в ст.70 Конституции Республики Молдова.

2. Проект Закона о внесении изменений в ст.70 Конституции имеет следующее содержание:

"Статья I. – В ст.70 ч.(3) Конституции Республики Молдова (повторное опубликование: Официальный монитор Республики Молдова, 2016 г., № 78, ст.140), с последующими изменениями, внести следующие изменения:

"Согласие Парламента на задержание, арест, обыск или привлечение депутата к судебной ответственности не является необходимым в случае совершения преступлений активного или пассивного коррумпирования, извлечения выгоды из влияния, превышения власти или злоупотребления властью, незаконного обогащения и отмывания денег".

Статья II. – Настоящий закон вступает в силу со дня опубликования в Официальном мониторе Республики Молдова".

3. При оглашении резолютивной части настоящего заключения присутствовали представитель автора обращения – депутат Парламента Республики Молдова Игорь Кирияк и представитель Парламента – Раду Раду.

ПРИМЕНИМОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО

4. Применимые положения Конституции:

Статья 70

Несовместимость и неприкосновенность

"(1) Положение депутата несовместимо с какой-либо другой оплачиваемой должностью, за исключением преподавательской и научной деятельности.

(2) Иные условия несовместимости устанавливаются органическим законом.

(3) Депутат не может быть задержан, арестован, подвергнут обыску, кроме случаев задержания на месте преступления, или привлечен к судебной ответственности без согласия Парламента, данного после заслушивания депутата".

Статья 72

Виды законов

"(1) Парламент принимает конституционные, органические и ординарные законы.

(2) Конституционные законы – это законы по пересмотру Конституции.

[…]".

Статья 135

Полномочия [Конституционного суда]

"(1) Конституционный суд:

[…]

с) высказывается по предложениям о пересмотре Конституции;

[…]".

Статья 141

Инициатива пересмотра

"(1) Инициатива пересмотра Конституции может исходить от:

[…]

b) не менее чем одной трети депутатов Парламента;

[…]

(2) Проекты конституционных законов представляются Парламенту только вместе с заключением Конституционного суда, принятым не менее чем четырьмя судьями".

Статья 142

Пределы пересмотра

"(1) Положения о суверенном, независимом и унитарном характере государства, а также о его постоянном нейтралитете могут быть пересмотрены только при их одобрении путем референдума большинством граждан, включенных в избирательные списки.

(2) Не допускается пересмотр, следствием которого было бы упразднение основных прав и свобод граждан или гарантий таковых.

(3) Конституция не может быть пересмотрена во время чрезвычайного, осадного и военного положения".

Статья 143

Закон о внесении изменений в Конституцию

"(1) Парламент вправе принять закон о внесении изменений в Конституцию не ранее шести месяцев после представления соответствующего предложения. Закон принимается двумя третями голосов депутатов.

(2) Если в течение года после представления предложения о внесении изменений в Конституцию Парламент не принял соответствующий конституционный закон, предложение считается утратившим силу".

ВОПРОСЫ ПРАВА

Оценка Конституционного суда

А) Предложение о пересмотре Конституции

5. Конституционный суд отмечает, что проектом конституционного закона предлагается ограничить депутатскую неприкосновенность в случае совершения депутатами преступлений активного или пассивного коррумпирования, извлечения выгоды из влияния, превышения власти или злоупотребления властью, незаконного обогащения и отмывания денег. Итак, в перечисленных случаях задержание, арест, обыск депутата или передача дела в суд могут быть произведены без согласия Парламента.

6. Согласно информационной справке к проекту конституционного закона, ограничение депутатской неприкосновенности вызвано необходимостью укрепления доверия общества к представителям народа в контексте роста уровня коррупции. Целью данной поправки является продвижение политики нетерпимости к коррупции, будучи обозначена как задача национального значения. Авторы обращения считают, что общество вправе устанавливать действенные конституционные механизмы в случае возникновения подозрений в использовании парламентариями депутатской неприкосновенности в других целях, кроме тех, которые вытекают из Конституции.

7. Вместе с тем в информационной справке отмечается, что предложенная поправка обеспечивает равновесие между необходимостью противодействовать преступлениям и необходимостью защитить оппозицию от давления или притеснения со стороны правящей власти.

B) Соблюдение процедуры при внесении предложения о пересмотре Конституции

8. Согласно ст.135 ч.(1) п.с) Конституции, Конституционный суд вправе высказываться по предложениям о пересмотре Конституции. Таким образом, разрешение данного обращения входит в компетенцию ratione materiae Конституционного суда.

9. В соответствии со ст.141 ч.(1) Конституции, инициатива пересмотра Конституции может исходить от: а) не менее чем 200 000 граждан Республики Молдова, имеющих право избирать […]; b) не менее чем одной трети от числа депутатов Парламента и c) Правительства.

10. В этом случае законодательное предложение о пересмотре Конституции было представлено в Конституционный суд группой из 63 депутатов для вынесения заключения.

11. В отношении пределов пересмотра Конституции, Конституционный суд отмечает, что ст.63 ч.(3) и ст.142 Конституции определяют временные и материальные требования при пересмотре Конституции.

С) Соблюдение временных требований при пересмотре Конституции (внешняя конституционность)

12. Исходя из временных требований, Конституция не может быть пересмотрена в период продления полномочий Парламента до законного созыва нового состава [ст.63 ч.(3) Конституции], во время чрезвычайного, осадного и военного положения [ст.142 ч.(3) Конституции].

13. Конституционный суд отмечает, что инициатива депутатов о пересмотре Конституции не подпадает под действие какого-либо временнóго запрета, установленного Конституцией. Таким образом, формальные условия, предусмотренные ст.63 ч.(3) и ст.142 ч.(3) Конституции, соблюдены.

D) Соблюдение материальных требований при пересмотре Конституции (внутренняя конституционность)

14. Согласно материальным условиям, положения о суверенном, независимом и унитарном характере государства, а также о его постоянном нейтралитете, могут быть пересмотрены только при их одобрении путем референдума большинством граждан, включенных в избирательные списки [ст.142 ч.(1) Конституции]. Кроме того, запрещается упразднение посредством предлагаемых поправок основных прав и свобод граждан или гарантий таковых [ст.142 ч.(2) Конституции].

15. Ранее Конституционный суд отметил, что для того, чтобы оценить конституционность предложенных изменений с материальной точки зрения (материальные требования), необходимо анализировать их в свете ст.142 ч.(1) и ч.(2) Конституции и выяснить, если объектом пересмотра не является суверенный, независимый и унитарный характер государства, а также постоянный нейтралитет государства, и если результатом пересмотра не является упразднение прав и основных свобод граждан или гарантий таковых.

16. Конституционный суд заключает, что инициатива о пересмотре Конституции не затрагивает суверенный, независимый и унитарный характер государства Республика Молдова, закрепленный в ст.1 ч.(1) Конституции, и не нарушает статус постоянного нейтралитета, предусмотренный в ст.11 Конституции. В содержании законопроекта о пересмотре Конституции Конституционный суд не усматривает, что он может повлечь за собой упразднение прав и основных свобод или умаление гарантий таковых.

17. Конституционный суд подчеркивает, что на этом этапе он рассматривает, если конституционные поправки не противоречат другим конституционным нормам, и обеспечивают их реализацию в целом, не исключая друг друга. Конституционный суд неоднократно отмечал, что внесение изменений возможно только при соблюдении принципов верховенства и незыблемости Конституции, единства конституционной материи и равновесия конституционных ценностей (см. ЗКС № 1 от 29 февраля 2016 г., § 20-21; ЗКС № 2 от 16 марта 2016 г., § 28-29; ЗКС № 4 от 18 апреля 2016 г., § 28-29; ЗКС № 1 от 22 сентября 2020 г., § 26, ЗКС № 2 от 3 декабря 2020 г. § 23).

18. Чтобы удостовериться в том, что предложение о внесении поправок в Конституцию отвечает материальным требованиям пересмотра, установленным Основным законом, Конституционный суд рассмотрит содержание проекта конституционного закона, разработанного депутатами.

Е) Ограничение депутатской неприкосновенности

19. Конституционный суд отмечает, что, согласно действующим нормам ст.70 ч.(3) Конституции, "депутат не может быть задержан, арестован, подвергнут обыску, кроме случаев задержания на месте преступления, или привлечен к судебной ответственности без согласия Парламента, данного после заслушивания депутата". Данная конституционная норма закрепляет депутатскую неприкосновенность и обеспечивает депутатам защиту от судебного преследования за действия, которые не имеют отношения к парламентской деятельности (см. ПКС № 2 от 20 января 2015 г., § 73).

20. Законопроектом о пересмотре Конституции авторы обращения предлагают ограничить депутатскую неприкосновенность в случае предполагаемого совершения отдельной группы преступлений. Так, согласно проекту конституционного закона, ст.70 ч.(3) дополняется в конце следующим предложением: "Согласие Парламента на задержание, арест, обыск или привлечение депутата к судебной ответственности не является необходимым в случае совершения преступлений активного или пассивного коррумпирования, извлечения выгоды из влияния, превышения власти или злоупотребления властью, незаконного обогащения и отмывания денег". Принимая во внимание тот факт, что Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции от 31 октября 2003 года (ратифицированная Республикой Молдова Законом № 158 от 6 июля 2007 года) рассматривает преступления, указанные в законопроекте о пересмотре Конституции, как коррупционные преступления или преступления, связанные с коррупцией, Конституционный суд будет использовать в настоящем заключении термин "коррупционные преступления", в смысле вышеуказанной Конвенции.

21. Проанализировав предложение о пересмотре Конституции, Конституционный суд отмечает, что ранее он вынес заключения по проектам о пересмотре Основного закона в отношении депутатской неприкосновенности.

22. При вынесении Заключения № 1 от 25 января 2001 года Конституционный суд отметил, что исключение парламентской неприкосновенности не превышает пределов пересмотра Конституции, предусмотренных ст.142 Конституции, соответствует положениям о суверенном и унитарном характере государства и не ограничивает основные права и свободы граждан или гарантии таковых.

23. В последующих заключениях № 1 от 25 ноября 2011 года, № 2 от 16 марта 2016 года и № 4 от 18 апреля 2016 года, в которых были воспроизведены рассуждения, изложенные в Заключении № 1 от 25 января 2001 года, Конституционный суд отметил, что парламентская неприкосновенность включает две составляющие: свободу выражения мнения и неприкосновенность депутата. Международная практика показывает, что государства отдают преимущество составляющей, предусматривающей защиту свободы выражения мнения, в то время, как гарантии, связанные с неприкосновенностью депутата, варьируют от государства к государству, в зависимости от традиций правового характера. По мнению Венецианской комиссии, положения о парламентской неприкосновенности не являются необходимыми в современной демократии. В хорошо налаженной политической системе для членов Парламента существуют другие механизмы защиты, они не нуждаются в иммунитете такого рода. Несмотря на это Венецианская комиссия признает, что в других странах положения о неприкосновенности могут выполнить демократическую функцию по защите Парламента, как института, и парламентской оппозиции, в частности, от ненадлежащего давления или преследования со стороны исполнительной власти или политических оппонентов. Положения о парламентской неприкосновенности оправданы там, где нет других адекватных мер для защиты членов Парламента. Однако эти положения должны подвергаться ограничительному толкованию и применению. Подобные положения должны подчиняться определенным ограничениям и условиям, и предоставлять возможность лишить депутата иммунитета, используя ясную и беспристрастную процедуру. Конституционный суд подчеркнул, что оправданием для парламентской неприкосновенности служит необходимость защитить депутатский мандат, гарантируя исполнение конституционных прерогатив, и оградить депутата от неправомерных и произвольных мер со стороны политической власти, которые затрагивают его независимость. Конституционный суд указал, что Парламент – единственный орган, который вправе решать вопросы, связанные с введением, отменой или ограничением иммунитета депутата (см. ЗКС № 4 от 18 апреля 2016, § 31-32, 34 и 36).

24. В обращении авторы просят Конституционный суд высказать свое мнение по вопросу ограничения депутатской неприкосновенности в случае совершения преступлений активного и пассивного коррумпирования, извлечения выгоды из влияния, превышения власти или злоупотребления властью, незаконного обогащения и отмывания денег.

25. В этой связи Конституционный суд отмечает, что, с одной стороны, принцип депутатской неприкосновенности, гарантированный ст.70 ч.(3) Конституции, предусматривает особую правовую защиту парламентариев от задержания, ареста, обыска, кроме случаев задержания на месте преступления, или привлечения к судебной ответственности. Для проведения этих процессуальных мер ст.70 ч.(3) Конституции предусматривает, что следственные органы должны заручиться согласием Парламента.

26. В Докладе о пределах и лишении парламентской неприкосновенности, принятом на 98-й пленарной сессии от 21-22 марта 2014 года, CDL-AD(2014)011, Венецианская комиссия отметила, что главным оправданием для института парламентской неприкосновенности является защита работы Парламента от давления со стороны исполнительной власти, в том числе со стороны прокуратуры. Его действие имеет значение и для парламентской оппозиции, которая обычно находится в меньшинстве и нуждается в защите от давления со стороны правящего большинства. Этот институт защищает членов Парламента также от политического преследования со стороны других партий, выражаемого, к примеру, в необоснованных уголовных жалобах политических оппонентов. В некоторых странах, которые находятся в переходном периоде к подлинной демократии или где демократия находится в зародыше и еще не окрепла, встречаются случаи, когда полиция или прокуратура используются в целях дискредитирования, наказания или уничтожения политических оппонентов, включая членов Парламента. В некоторых государствах члены Парламента, особенно члены парламентской оппозиции, могут стать очень уязвимыми перед политическим преследованием в виде беспочвенных обвинений, имеющих юридические последствия. При этих обстоятельствах, сохранение института парламентской неприкосновенности и его применение в особых случаях являются оправданными (см. § 152, 154 и 155 вышеуказанного Доклада).

27. С другой стороны, принцип депутатской неприкосновенности может стать препятствием в расследовании коррупционных преступлений. В этом смысле Венецианская комиссия отметила, что в действительности борьба с коррупцией является важным фактором для ограничения парламентской неприкосновенности (см. Мнение о проектах конституционных поправок, касающихся иммунитета депутатов и судей в Украине, принятое на 103-й пленарной сессии от 19-20 июня 2015 года, CDL-AD(2015)013-e, § 18).

28. В Заключении № 2 от 16 марта 2016 года Конституционный суд привел Резолюцию № (97) 24 Комитета министров Совета Европы (принятую 6 ноября 1997 г.), где обозначены двадцать главных принципов борьбы с коррупцией. Резолюция предусматривает, что государства должны ограничивать иммунитет в случае расследования, судебного преследования или применения наказания за коррупционные преступления в той мере, в какой это необходимо в демократическом обществе, и поощрять расследование преступлений в области коррупции (см. § 31 Заключения).

29. Так, Конституционный суд отмечает, что положения, дополняющие ст.70 ч.(3) Конституции, в варианте, предложенном авторами обращения, особо выделяют напряжение, присутствующее между принципом депутатской неприкосновенности и интересом расследования коррупционных преступлений. Чтобы узнать, вписывается ли предложение о дополнении Конституции в пределы пересмотра Основного закона, Конституционный суд рассмотрит, если ограничение депутатской неприкосновенности обеспечивает справедливое равновесие между конкурирующими интересами.

30. В этом контексте Конституционный суд отмечает, что, согласно информационной справке к законопроекту, ограничение депутатской неприкосновенности вызвано необходимостью укрепления доверия общества к представителям народа в контексте роста уровня коррупции. Кроме того, данная поправка необходима для продвижения политики нетерпимости к коррупции, в качестве задачи национального значения. Авторы обращения отмечают, что общество вправе устанавливать действенные конституционные механизмы в случае возникновения подозрений в использовании парламентариями иммунитета в других целях, кроме тех, которые допущены Конституцией.

31. В своих решениях Конституционный суд неоднократно отмечал, что коррупция подрывает демократическую и правовую основу государства, приводит к нарушению прав человека, подрывает экономику и ухудшает качество жизни. Борьба с коррупцией является неотъемлемой частью обеспечения уважения правового государства (см. ПКС № 2 от 20 января 2015 г., § 33; ОКС № 81 от 3 июня 2021 г., § 33).

32. Конституционный суд допускает, что ограничение депутатской неприкосновенности в случае совершения преступлений в виде активного или пассивного коррумпировавния, извлечения выгоды из влияния, превышения власти или злоупотребления властью, незаконного обогащения или отмывания денег будет способствовать эффективному расследованию этих преступлений и привлечению виновных к ответственности.

33. Конституционный суд отмечает, что только в случае совершения таких преступлений, как активное или пассивное коррумпирование, извлечение выгоды из влияния, превышение власти или злоупотребление властью, незаконное обогащение или отмывание денег, следственные органы освобождаются от обязанности подавать запрос о лишении депутатов неприкосновенности. Следовательно, проект конституционного закона имеет ограниченную сферу действия.

34. Конституционный суд отмечает, что необходимость в том, чтобы заручиться согласием Парламента для задержания, ареста, обыска депутата, подвергнутого уголовному преследованию за совершение преступлений, перечисленных в проекте конституционного закона, может отрицательно сказаться на эффективность расследования. К примеру, если для обыска депутата, подозреваемого в совершении коррупционного преступления, следственные органы должны запрашивать согласие Парламента, является очевидным, что депутат может узнать об этом заранее и уничтожить доказательства, или может повлиять на лица, которые причастны к совершению преступления, в то же время, органы могут не найти разыскиваемые вещи в том месте, где они предполагали, что находятся. Этот вывод действителен и в случае запроса о получении согласия Парламента на арест или задержание депутата, подозреваемого в совершении преступлений, перечисленных в проекте конституционного закона.

35. Конституционный суд отмечает, что такое развитие событий может наносить урон борьбе с коррупцией в верхах и снизить доверие общества к эффективности расследования в отношении его представителей, которые используют депутатскую неприкосновенность в разрез со смыслом Конституции.

36. Конституционный суд отмечает, что проект конституционного закона не предлагает полностью отменить парламентскую неприкосновенность, а лишь ограничить ее с целью расследования конкретных преступлений. Таким образом, Конституционный суд считает, что предложение авторов обращения учитывает хрупкий характер демократии в Республике Молдова и не ставит под угрозу независимую деятельность Парламента (для сравнения см. § 18 Мнения Венецианской комиссии о проектах конституционных поправок, касающихся иммунитета депутатов и судей в Украине, указанного выше в § 27).

37. Конституционный суд заключает, что проект конституционного закона обеспечивает справедливое равновесие между принципом депутатской неприкосновенности и интересом расследования коррупционных преступлений. Конституционный суд отмечает, что законопроект, предложенный группой депутатов, не нарушает пределы пересмотра, установленные ст.142 Конституции.

Руководствуясь положениями ст.135 ч.(1) п.с), ст.140 ч.(2) и ст.141 Конституции, ст.26 Закона о Конституционном суде, ст.6, ст.61, ст.63 п.а) и ст.68 Кодекса конституционной юрисдикции, Конституционный суд

ЗАКЛЮЧАЕТ:

1. Предложение о пересмотре Конституции Республики Молдова внесено уполномоченным субъектом – группой из 63 депутатов, и, с этой точки зрения, соответствует положениям ст.141 ч.(1) п.b) Конституции.

2. Проект конституционного Закона о дополнении ст.70 Конституции соответствует временным и материальным пределам пересмотра Конституции, установленным в ст.63 ч.(3) и ст.142 Конституции, и может быть представлен Парламенту на рассмотрение.

3. Проект конституционного Закона о дополнении ст.70 Конституции может быть принят не ранее шести месяцев после представления соответствующего предложения.

4. Настоящее заключение является окончательным, обжалованию не подлежит, вступает в силу со дня принятия и публикуется в "Monitorul Oficial al Republicii Moldova".