Aviz nr.3 din 18.04.2016 la proiectul de lege pentru completarea Constituţiei Republicii Moldova cu articolul 59/1 (Avocatul Poporului) (Sesizarea nr.32c/2016)

CURTEA CONSTITUŢIONALĂ

A V I Z

la proiectul de lege pentru completarea Constituţiei Republicii

Moldova cu articolul 59¹ (Avocatul Poporului)

(Sesizarea nr.32c/2016)

nr. 3  din  18.04.2016

 (în vigoare 18.04.2016) 

Monitorul Oficial al R. Moldova nr. 114-122 art. 33 din 29.04.2016

* * *

În numele Republicii Moldova,

Curtea Constituţională, statuând în componenţa:

Dl Alexandru TĂNASE, preşedinte,

Dl Aurel BĂIEŞU,

Dl Igor DOLEA,

Dl Victor POPA, judecători,

cu participarea dlui Teodor Papuc, grefier,

Având în vedere sesizarea depusă la 5 aprilie 2016

şi înregistrată la aceeaşi dată,

Examinând sesizarea menţionată în camera de consiliu,

Având în vedere actele şi lucrările dosarului,

Adoptă următorul aviz:

PROCEDURA

1. La originea cauzei se află sesizarea depusă la Curtea Constituţională la 5 aprilie 2016 de către Guvernul Republicii Moldova, în temeiul prevederilor articolului 135 alin.(1) lit.c) şi articolului 141 alin.(1) lit.c) din Constituţia Republicii Moldova, ale articolului 4 alin.(1) lit.c) din Legea cu privire la Curtea Constituţională şi articolului 4 alin.(1) lit.c), articolului 38 alin.(2), ale articolului 63 lit.a) din Codul jurisdicţiei constituţionale, prin care se solicită avizarea proiectului de lege pentru completarea Constituţiei Republicii Moldova.

2. Proiectul de lege pentru completarea Constituţiei este prezentat în următoarea redacţie:

“Articol unic – Titlul II din Constituţia Republicii Moldova, adoptată la 29 iulie 1994 (Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 1994, nr.1), cu modificările şi completările ulterioare, se completează cu capitolul III¹ cu următorul cuprins:

“Capitolul III¹

AVOCATUL POPORULUI

Articolul 59¹

Statutul şi rolul Avocatului Poporului

(1) Avocatul Poporului asigură promovarea şi protecţia drepturilor şi libertăţilor fundamentale ale omului.

(2) Poate fi numit Avocat al Poporului persoana care se bucură de o reputaţie ireproşabilă, are înaltă competenţă profesională şi activitate notorie în domeniul apărării şi promovării drepturilor omului.

(3) Avocatul Poporului este numit în funcţie de către Parlament cu votul majorităţii deputaţilor aleşi, în baza unei proceduri transparente de selecţie prevăzută de lege, pentru un mandat de 7 ani, care nu poate fi reînnoit. Pe durata mandatului, Avocatul Poporului este independent şi imparţial. Acesta nu poate fi supus nici unui mandat imperativ sau reprezentativ.

(4) Avocatul Poporului nu răspunde juridic pentru opiniile exprimate în legătură cu exercitarea mandatului.

(5) Avocatul Poporului nu poate îndeplini nici o altă funcţie remunerată, cu excepţia activităţii didactice, ştiinţifice sau de creaţie. Avocatul Poporului nu are dreptul să desfăşoare activitate politică şi nu poate fi membru al unui partid politic.

(6) Imixtiunea în activitatea Avocatului Poporului, ignorarea intenţionată a sesizărilor şi a recomandărilor acestuia, precum şi împiedicarea sub oricare formă a activităţii lui atrag răspunderea juridică în conformitate cu legea.

(7) Avocatul Poporului poate fi revocat din funcţie cu votul a 2/3 din deputaţii aleşi, cu respectarea procedurii stabilite de lege, care să prevadă audierea prealabilă a acestuia.

(8) Modul de organizare şi funcţionare a instituţiei Avocatului Poporului se stabileşte prin lege.”

LEGISLAŢIA PERTINENTĂ

3. Prevederile relevante ale Constituţiei (republicată în M.O., 2016, nr.78, art.140) sunt următoarele:

Articolul 1

Statul Republica Moldova

“(3) Republica Moldova este un stat de drept, democratic, în care demnitatea omului, drepturile şi libertăţile lui, libera dezvoltare a personalităţii umane, dreptatea şi pluralismul politic reprezintă valori supreme şi sunt garantate.”

Articolul 7

Constituţia, Lege Supremă

“Constituţia Republicii Moldova este Legea ei Supremă. Nici o lege şi nici un alt act juridic care contravine prevederilor Constituţiei nu are putere juridică.”

Articolul 72

Categorii de legi

“(1) Parlamentul adoptă legi constituţionale, legi organice şi legi ordinare.

(2) Legile constituţionale sunt cele de revizuire a Constituţiei.

[...]”

Articolul 135

Atribuţiile [Curţii Constituţionale]

“(1) Curtea Constituţională:

[...]

c) se pronunţă asupra iniţiativelor de revizuire a Constituţiei;

[...]”

Articolul 141

Iniţiativa revizuirii

“(1) Revizuirea Constituţiei poate fi iniţiată de:

[...]

c) Guvern.

(2) Proiectele de legi constituţionale vor fi prezentate Parlamentului numai împreună cu avizul Curţii Constituţionale, adoptat cu votul a cel puţin 4 judecători.”

Articolul 142

Limitele revizuirii

“(1) Dispoziţiile privind caracterul suveran, independent şi unitar al statului, precum şi cele referitoare la neutralitatea permanentă a statului, pot fi revizuite numai cu aprobarea lor prin referendum, cu votul majorităţii cetăţenilor înscrişi în listele electorale.

(2) Nici o revizuire nu poate fi făcută, dacă are ca rezultat suprimarea drepturilor şi libertăţilor fundamentale ale cetăţenilor sau a garanţiilor acestora.

(3) Constituţia nu poate fi revizuită pe durata stării de urgenţă, de asediu şi de război.”

Articolul 143

Legea privind modificarea Constituţiei

“(1) Parlamentul este în drept să adopte o lege cu privire la modificarea Constituţiei după cel puţin 6 luni de la data prezentării iniţiativei corespunzătoare. Legea se adoptă cu votul a două treimi din deputaţi.

(2) Dacă, de la prezentarea iniţiativei cu privire la modificarea Constituţiei, Parlamentul nu a adoptat timp de un an legea constituţională corespunzătoare, propunerea se consideră nulă.”

ÎN DREPT

4. Din conţinutul sesizării, Curtea observă că aceasta vizează revizuirea Constituţiei, prin completarea ei cu un nou capitol, Capitolul III¹, referitor la instituţia Avocatului Poporului.

5. Competenţa Curţii Constituţionale de a soluţiona prezenta cauză este prevăzută de dispoziţiile articolului 135 alin.(1) lit.c) din Constituţie, potrivit cărora Curtea Constituţională se pronunţă asupra iniţiativelor de revizuire a Constituţiei.

I. CU PRIVIRE LA PROPUNEREA LEGISLATIVĂ DE COMPLETARE A CONSTITUŢIEI

6. Prin proiectul de lege înaintat se propune reglementarea constituţională a modului de numire a Avocatului Poporului, termenul mandatului, precum şi garanţiile privind independenţa acestuia în exercitarea mandatului.

7. Astfel, potrivit proiectului, Avocatul Poporului este numit în funcţie de către Parlament, în baza unei proceduri transparente de selecţie, pentru un mandat de 7 ani, care nu poate fi reînnoit. Acesta poate fi revocat din funcţie, în condiţiile legii, cu votul a 2/3 din deputaţi.

8. De asemenea, proiectul de lege stabileşte că Avocatul Poporului nu răspunde juridic pentru opiniile exprimate în legătură cu exercitarea mandatului.

II. REGULI SPECIFICE REVIZUIRII CONSTITUŢIEI

1. Iniţiativa de revizuire a Constituţiei

9. Potrivit articolului 141 din Constituţie:

“Revizuirea Constituţiei poate fi iniţiată de:

a) un număr de cel puţin 200 000 de cetăţeni ai Republicii Moldova cu drept de vot [...];

b) un număr de cel puţin o treime de deputaţi în Parlament;

c) Guvern.”

10. În prezenta cauză, propunerea legislativă de revizuire a Constituţiei este înaintată spre avizare Curţii Constituţionale de Guvern, fiind aprobată prin Hotărârea nr.374 din 1 aprilie 2016. Prin urmare, dreptul de iniţiativă legislativă privind revizuirea Constituţiei a fost exercitat cu respectarea prevederilor art.141 alin.(1) lit.c) din Constituţie.

2. Limitele revizuirii Constituţiei

11. În ceea ce priveşte limitele revizuirii, articolul 142 din Constituţie prevede următoarele:

“(1) Dispoziţiile privind caracterul suveran, independent şi unitar al statului, precum şi cele referitoare la neutralitatea permanentă a statului, pot fi revizuite numai cu aprobarea lor prin referendum, cu votul majorităţii cetăţenilor înscrişi în listele electorale.

(2) Nici o revizuire nu poate fi făcută, dacă are ca rezultat suprimarea drepturilor şi libertăţilor fundamentale ale cetăţenilor sau a garanţiilor acestora.

(3) Constituţia nu poate fi revizuită pe durata stării de urgenţă, de asediu şi de război.”

12. Textul citat reglementează condiţii de constituţionalitate intrinsecă a iniţiativei de revizuire [alin.(1) şi (2) ale art.142] şi de constituţionalitate extrinsecă a acesteia [alin.(3) al art.142].

a) Constituţionalitatea extrinsecă (limitele temporale)

13. Sub aspectul constituţionalităţii extrinseci, cu privire la împrejurările revizuirii Constituţiei, textul articolului 142 alin.(3) din Legea fundamentală, care interzice revizuirea Constituţiei pe durata stării de urgenţă, de asediu şi de război, coroborează cu cel al articolului 63 alin.(3) teza a doua din Constituţie, potrivit căruia Parlamentul nu poate revizui Constituţia în perioada în care mandatul se prelungeşte până la întrunirea legală a noii componenţe.

14. De asemenea, limitele temporale includ termenul de adoptare a iniţiativei de revizuire a Constituţiei.

15. În conformitate cu articolul 143 din Constituţie, care reglementează modificarea Constituţiei, o lege cu privire la modificarea Constituţiei poate fi adoptată după cel puţin 6 luni de la data prezentării iniţiativei corespunzătoare.

16. Curtea constată că, în momentul iniţierii revizuirii Constituţiei în prezenta cauză, nu subzistă niciuna dintre situaţiile la care fac referire textele constituţionale menţionate, fiind întrunite condiţiile de constituţionalitate extrinsecă a iniţiativei de revizuire.

b) Constituţionalitatea intrinsecă (limitele materiale)

17. Curtea reţine că instituţia Avocatului Poporului joacă un rol fundamental în consolidarea democraţiei, a statului de drept şi a drepturilor omului. Această instituţie este un garant al dezvoltării democratice şi reprezintă una dintre autorităţile mediatoare între societate şi stat, în vederea asigurării dialogului şi a respectării valorilor universale privind drepturile şi libertăţile omului.

18. Instituţia Ombudsmanului poate acţiona ca mecanism al responsabilităţii democratice, promovând astfel progresul drepturilor omului într-un stat, şi poate fi considerată o instituţie cu responsabilitate orizontală în guvernările democratice.

19. Rolul Ombudsmanului trebuie să constea în îmbunătăţirea responsabilităţii administrative a guvernanţilor, prin analiza imparţială şi obiectivă a comportamentului administraţiei publice, prin recomandările de lege ferenda şi inclusiv prin acţiuni în faţa justiţiei.

20. În jurisprudenţa sa (HCC nr.22 din 16 iulie 2015) Curtea a subliniat faptul că Avocatul Poporului acţionează, de obicei, în societăţile democratice, pentru consolidarea mecanismelor de responsabilizare a tuturor actorilor implicaţi în protecţia drepturilor fundamentale, facilitând realizarea bunei-guvernări într-un stat de drept.

21. Dată fiind importanţa ei, această instituţie este prezentă în constituţiile mai multor state europene. De altfel, în recomandările Comisiei de la Veneţia care vizează instituţia Avocatului Poporului (CDL(2011)079), se susţine că independenţa acestei instituţii faţă de puterea politică poate fi garantată mai bine prin consacrarea ei la nivel constituţional.

22. Analizând proiectul de lege care i-a fost prezentat, Curtea nu remarcă neconcordanţe cu Constituţia sau inexactităţi de ordin juridic. Acest proiect de lege respectă limitele impuse de articolul 142 alin.(2) din Constituţie, în sensul că nu are ca rezultat suprimarea drepturilor şi libertăţilor fundamentale ale cetăţenilor sau a garanţiilor acestora. Curtea subliniază că prin completările propuse se urmăreşte consolidarea mecanismelor de protecţie a drepturilor şi libertăţilor fundamentale ale persoanei.

Pentru considerentele expuse, în temeiul articolului 135 alin.(1) lit.c), articolului 141 alin.(2) din Constituţie, articolului 26 alin.(1) din Legea cu privire la Curtea Constituţională, articolelor 61 alin.(1) şi 63 lit.a) din Codul jurisdicţiei constituţionale, Curtea Constituţională adoptă următorul

AVIZ:

1. Iniţiativa de completare a Constituţiei cu articolul 59¹, provenind de la Guvern, este prezentată de subiectul autorizat şi, în acest sens, este conformă prevederilor articolului 141 alin.(1) lit.c) din Constituţie.

2. Proiectul de lege pentru completarea Constituţiei cu articolul 59¹ nu încalcă limitele revizuirii impuse de dispoziţiile articolului 142 alin.(2) din Constituţie şi poate fi înaintat spre examinare Parlamentului.

3. Proiectul de lege pentru completarea Constituţiei cu articolul 59¹ poate fi adoptat după cel puţin 6 luni de la data prezentării iniţiativei de modificare a Constituţiei.

4. Acest aviz este definitiv, nu poate fi supus nici unei căi de atac, intră în vigoare la data adoptării şi se publică în Monitorul Oficial al Republicii Moldova.