Заключение N 3 от 18.04.2016 по законопроекту о дополнении Конституции Республики Молдова статьей 59/1 (народный адвокат) (Обращение № 32c/2016)

КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

по законопроекту о дополнении Конституции

Республики Молдова статьей 59¹ (народный адвокат)

(Обращение № 32c/2016)

№ 3  от  18.04.2016

 (в силу 18.04.2016) 

Мониторул Офичиал ал Р. Молдова № 114-122 ст. 33 от 29.04.2016

* * *

Именем Республики Молдова

Конституционный суд в составе:

Александру ТЭНАСЕ, председатель,

Аурел БЭЕШУ,

Игорь ДОЛЯ,

Виктор ПОПА, судьи,

при участии секретаря заседания Теодора Папук,

принимая во внимание обращение, представленное 5 апреля 2016 года и зарегистрированное тем же числом,

рассмотрев указанное обращение в открытом пленарном заседании, учитывая акты и материалы дела,

выносит следующее заключение.

ПРОЦЕДУРНЫЕ ВОПРОСЫ

1. Основанием для рассмотрения настоящего дела послужило обращение Правительства Республики Молдова, представленное в Конституционный суд 5 апреля 2016 года, на основании положений ст.135 ч.(1) п.с) и ст.141 ч.(1) п.с) Конституции Республики Молдова, ст.4 ч.(1) п.с) Закона о Конституционном суде и ст.4 ч.(1) п.с), ст.38 ч.(2) и ст.63 п.а) Кодекса конституционной юрисдикции для дачи заключения по законопроекту о внесении дополнений в Конституцию Республики Молдова.

2. Законопроект о внесении дополнений в Конституцию Республики Молдова имеет следующее содержание:

«Единственная статья. – Раздел II Конституции Республики Молдова, принятой 29 июля 1994 года («Monitorul Oficial al Republicii Moldova», 1994 г, № 1), с последующими изменениями и дополнениями, дополнить главой III¹ следующего содержания:

«Глава III¹

НАРОДНЫЙ АДВОКАТ

Статья 59¹

Статус и роль народного адвоката

(1) Народный адвокат обеспечивает продвижение и защиту прав и основных свобод человека.

(2) Народным адвокатом назначается лицо, обладающее безупречной репутацией, высоким профессионализмом и выдающейся деятельностью в области защиты и продвижения прав человека.

(3) Народный адвокат назначается на должность Парламентом, большинством голосов избранных депутатов, на основе прозрачной избирательной процедуры, установленной законом, на 7-летний срок, который не может продлеваться. При исполнении мандата народный адвокат является независимым и беспристрастным. Народный адвокат не подвергается императивному или представительному мандату.

(4) Народный адвокат не несет юридической ответственности за мнения, выраженные при исполнении мандата.

(5) Народный адвокат не имеет права занимать какую-либо другую оплачиваемую должность, за исключением преподавательской, научной или творческой деятельности. Народный адвокат не имеет права осуществлять политическую деятельность и состоять в политической партии.

(6) Вмешательство в деятельность народного адвоката, умышленное игнорирование его обращений и рекомендаций, а также препятствование под любым видом его деятельности, влекут за собой юридическую ответственность в соответствии с законом.

(7) Народный адвокат может быть отозван 2/3 голосов избранных депутатов, при соблюдении процедуры, установленной законом, предусматривающей его предварительное заслушивание.

(8) Порядок организации и функционирования института народного адвоката устанавливается законом.»

ПРИМЕНИМОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО

3. Применимые положения Конституции Республики Молдова (переопубликована в M.O., 2016 г., № 78, ст.140):

Статья 1

Государство Республика Молдова

«[…] (3) Республика Молдова – демократическое правовое государство, в котором достоинство человека, его права и свободы, свободное развитие человеческой личности, справедливость и политический плюрализм являются высшими ценностями и гарантируются».

Статья 7

Конституция – высший закон

«Конституция Республики Молдова является ее высшим законом. Ни один закон или иной правовой акт, противоречащие положениям Конституции, не имеют юридической силы».

Статья 72

Виды законов

«(1) Парламент принимает конституционные, органические и ординарные законы.

(2) Конституционные законы – это законы по пересмотру Конституции.

[…]»

Статья 135

Полномочия [Конституционного суда]

«(1) Конституционный суд:

[…]

с) высказывается по предложениям о пересмотре Конституции;

[…]»

Статья 141

Инициатива пересмотра

«(1) Инициатива пересмотра Конституции может исходить от:

[…]

с) Правительства.

[…]

(2) Проекты конституционных законов представляются Парламенту только вместе с заключением Конституционного суда, принятым не менее чем четырьмя судьями».

Статья 142

Пределы пересмотра

«(1) Положения о суверенном, независимом и унитарном характере государства, а также о его постоянном нейтралитете могут быть пересмотрены только при их одобрении путем референдума большинством граждан, включенных в избирательные списки.

(2) Не допускается пересмотр, следствием которого было бы упразднение основных прав и свобод граждан или гарантий таковых.

(3) Конституция не может быть пересмотрена во время чрезвычайного, осадного и военного положения».

Статья 143

Закон о внесении изменений в Конституцию

«(1) Парламент вправе принять закон о внесении изменений в Конституцию не ранее шести месяцев после представления соответствующего предложения. Закон принимается двумя третями голосов депутатов.

(2) Если в течение года после представления предложения о внесении изменений в Конституцию Парламент не принял соответствующий конституционный закон, предложение считается утратившим силу».

ВОПРОСЫ ПРАВА

4. Из содержания обращения Конституционный суд заключает, что оно, по сути, касается дополнения Конституции главой III¹, предусматривающей институт народного адвоката.

5. Компетенция Конституционного суда решать рассматриваемое дело предусмотрена в ст.135 ч.(1) п.с) Конституции, согласно которой Конституционный суд высказывается по предложениям о пересмотре Конституции.

I. ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЕ ПРЕДЛОЖЕНИЕ О ВНЕСЕНИИ ДОПОЛНЕНИЙ В КОНСТИТУЦИЮ

6. Законопроект предлагает закрепить в Конституции институт народного адвоката, определяя порядок его назначения, срок полномочий и гарантии его независимости при осуществлении полномочий.

7. Так, согласно проекту, народный адвокат назначается на должность Парламентом на основе прозрачной избирательной процедуры на семилетний срок, который не может продлеваться. Народный адвокат может быть отозван в условиях закона 2/3 голосов избранных депутатов.

8. Законопроект предусматривает, что народный адвокат не несет юридической ответственности за мнения, выраженные при исполнении мандата.

II. ОСОБЫЕ ПРАВИЛА ПЕРЕСМОТРА КОНСТИТУЦИИ

1. Инициатива пересмотра Конституции

9. Согласно ст.141 Конституции:

«(1) Инициатива пересмотра Конституции может исходить от:

а) не менее чем 200000 граждан Республики Молдова, имеющих право избирать […];

b) не менее чем одной трети депутатов Парламента;

с) Правительства».

10. В рассматриваемом случае законодательное предложение о пересмотре Конституции исходит от Правительства, которое одобрило его Постановлением № 374 от 1 апреля 2016 года. Таким образом, право на законодательную инициативу пересмотра Конституции было осуществлено с соблюдением положений ст.141 ч.(1) п.с) Конституции.

2. Пределы пересмотра Конституции

11. Относительно пределов пересмотра Конституции ст.142 Конституции предусматривает следующее:

«(1) Положения о суверенном, независимом и унитарном характере государства, а также о его постоянном нейтралитете могут быть пересмотрены только при их одобрении путем референдума большинством граждан, включенных в избирательные списки.

(2) Не допускается пересмотр, следствием которого было бы упразднение основных прав и свобод граждан или гарантий таковых.

(3) Конституция не может быть пересмотрена во время чрезвычайного, осадного и военного положения».

12. Указанные нормы определяют материальные [ч.(1) и ч.(2) ст.142] и формальные [ч.(3) ст.142] требования конституционности инициативы пересмотра Конституции.

a) Формальные требования конституционности (временные рамки)

13. Что касается конституционности предложения о пересмотре Конституции с формальной точки зрения, а именно обстоятельств его внесения, содержание ст.142 ч.(3) Высшего закона, запрещающее пересмотр Конституции во время чрезвычайного, осадного и военного положения, находится в соотношении с содержанием второго предложения ч.(3) ст.63 Конституции, согласно которому Парламент не может вносить изменения в Конституцию в период продления срока полномочий до законного созыва нового состава Парламента.

14. Временные рамки включают срок принятия законодательного предложения о пересмотре Конституции.

15. В соответствии со ст.143 Конституции, касающейся пересмотра Конституции, закон о внесении изменений в Конституцию не может быть принят ранее шести месяцев после представления соответствующего предложения.

16. Конституционный суд подчеркивает, что на момент внесения предложения о пересмотре Конституции таких обстоятельств не отмечено, следовательно, формальные требования пересмотра соблюдены.

b) Материальные требования конституционности (материальные пределы)

17. Конституционный суд напоминает, что институт народного адвоката играет важную роль в укреплении демократии, правового государства и прав человека. Данный институт является гарантом демократического развития и выполняет посредническую роль во взаимоотношениях общества и государства, обеспечивая диалог и уважение всеобщих ценностей – прав и свобод человека.

18. Институт омбудсмена может действовать как механизм демократической ответственности, способствуя прогрессу государства в защите прав человека. В демократическом режиме он рассматривается как институт с горизонтальной ответственностью.

19. Роль омбудсмена заключается в повышении административной ответственности властей при помощи беспристрастного и объективного анализа поведения органов публичной власти, рекомендаций lex ferenda и подачи исков в судебные инстанции.

20. В своей юриспруденции (ПКС № 22 от 16 июля 2015 года) Конституционный суд подчеркнул, что своей активностью народный адвокат должен бороться в демократическом обществе за укрепление механизмов, направленных на повышение ответственности всех субъектов, вовлеченных в процесс защиты основных прав, способствуя, таким образом, установлению надлежащего правления в правовом государстве.

21. Данный институт, в силу его значимости, закреплен конституциями многих европейских государств. Так, Венецианская комиссия в своих рекомендациях, касающихся института народного адвоката (CDL(2011)079), отметила, что закрепление его на конституционном уровне благоприятствует независимости этого института по отношению к политической власти.

22. Проанализировав представленный законопроект, Конституционный суд не выявил несоответствий с Конституцией и неточностей юридического характера. Законопроект не превышает пределы, установленные положениями ст.142 ч.(2) Конституции, так как не влечет за собой упразднение основных прав и свобод граждан или гарантий таковых. Конституционный суд подчеркивает, что указанные дополнения преследуют цель укрепления механизмов защиты прав и основных свобод человека.

На основании изложенного, руководствуясь положениями ст.135 ч.(1) п.с), ст.141 ч.(2) Конституции, ст.26 ч.(1) Закона о Конституционном суде, ст.61 ч.(1) и ст.63 п.a) Кодекса конституционной юрисдикции, Конституционный суд дает следующее

ЗАКЛЮЧЕНИЕ:

1. Предложение о дополнении Конституции статьей 59¹ внесено уполномоченным субъектом – Правительством – и, в этом смысле, соответствует положениям ст.141 ч .(1) п.с) Конституции.

2. Проект конституционного закона о дополнении Конституции статьей 59¹ не превышает пределы пересмотра, установленные положениями ст.142 ч.(2) Конституции, и может быть представлен Парламенту на рассмотрение.

3. Проект конституционного закона о дополнении Конституции статьей 59¹ может быть принят не ранее 6 месяцев после представления соответствующего предложения.

4. Настоящее заключение является окончательным, обжалованию не подлежит, вступает в силу со дня принятия и публикуется в «Monitorul Oficial al Republicii Moldova».