Aviz nr.4 din 28.11.2002 asupra proiectului de lege constituţională pentru modificarea şi completarea unor articole din Constituţia Republicii Moldova

HOTĂRÎREA CURŢII CONSTITUŢIONALE Aviz asupra proiectului de lege constituţională pentru modificarea şi completarea unor articole din Constituţia Republicii Moldova Nr.4 din 28.11.2002 Monitorul Oficial al R.Moldova nr.170-172/32 din 13.12.2002 * * * În numele Republicii Moldova, Curtea Constituţională în componenţa: Victor PUŞCAŞ - preşedinte Mircea IUGA - judecător-raportor Constantin LOZOVANU - judecător Dumitru PULBERE - judecător Elena SAFALERU - judecător Ion VASILATI - judecător-raportor cu participarea grefierului Maia Ţurcan, deputatului în Parlament Nicolae Zara, unul din autorii sesizării, şi reprezentantului permanent al Parlamentului la Curtea Constituţională Ion Creangă, în conformitate cu art. 135 alin. (1) lit. c) din Constituţie, art. 4 alin. (1) lit. c) din Legea cu privire la Curtea Constituţională, art. 4 alin. (1) lit. c) şi art. 16 alin. (1) din Codul jurisdicţiei constituţionale, a examinat în şedinţă plenară publică sesizarea unui grup de 71 de deputaţi în Parlament, care solicită avizul Curţii Constituţionale asupra proiectului de lege constituţională privind modificarea şi completarea unor articole din Legea Supremă. Prin decizia Curţii Constituţionale din 9 ianuarie 2002 sesizarea a fost acceptată spre examinare în fond. Curtea Constituţională, avînd competenţa de a se pronunţa asupra iniţiativelor de revizuire a Constituţiei, examinînd sesizarea grupului de deputaţi în Parlament, proiectul de lege constituţională anexat, audiind informaţia judecătorilor-raportori şi argumentele participanţilor la şedinţă, a c o n s t a t a t: 1. La 9 noiembrie 2001 deputaţii în Parlament Victor Stepaniuc, Eugenia Ostapciuc, Vadim Mişin, Ivan Calin, Vladimir Ţurcan, Ludmila Borgula, Ivan Grec, Oleg Morii, Mihail Andronic, Petru Silivestru, Vladimir Panfilov, Iurie Stoicov, Iurie Zabunov, Victoria Novic, Valeriu Doga, Serafima Borgan, Valerii Burca, Afanasie Smochin, Mihail Rusu, Boris Ştepa, Vladimir Eremciuc, Dumitru Prijmireanu, Anton Miron, Oleg Mantorov, Mircea Anton, Ivan Pismac, Djumbei Todua, Andrei Neguţa, Alexandru Ciugurean, Nicolae Bondarciuc, Simion Dragan, Spiridon Martîniuc, Iosif Chetraru, Vasile Iovv, Vladislav Mostovoi, Ivan Semeniuc, Valeriu Calmaţui, Gheorghe Popa, Vladimir Dragomir, Iurie Eriomin, Mihail Chiţul, Ion Şpac, Ion Ursu, Alexandru Jdanov, Valentin Dragan, Vladimir Iuzvenco, Alexei Ivanov, Anatolii Stîngaci, Victor Andruşciac, Petru Palamarciuc, Marina Podolean, Iurie Cicinov, Gheorghe Anton, Nicolae Zara, Vladimir Doronin, Afanasii Mandaji, Ivan Cîlcic, Natalia Gavriliuc, Dimitrie Carapirea, Raisa Morarenco, Nicolae Pamujac, Gheorghe Tabunşcic, Tatiana Necoară, Boris Cojuhari, Victor Ciobanu, Marc Tkaciuc, Maria Postoico, Ion Filimon, Boris Hotniciuc, Clavdia Sadcovscaia şi Antonina Baldovici au iniţiat revizuirea Constituţiei, propunînd următoarele modificări şi completări: 1) Articolul 73 va avea următorul cuprins: "Articolul 73. Iniţiativa legislativă. Dreptul de iniţiativă legislativă aparţine deputaţilor în Parlament, Preşedintelui Republicii Moldova, Guvernului, Adunării Populare a unităţii teritoriale autonome Găgăuzia". 2) Capitolul VIII se va compune din două secţiuni. După denumirea capitolului se introduc cuvintele: "Secţiunea I Administraţia publică centrală". După articolul 108 se introduc cuvintele : "Secţiunea II Administraţia publică locală". 3) Articolul 110 va avea următorul cuprins: "Articolul 110 Organizarea administrativ-teritorială (1) Teritoriul Republicii Moldova este organizat, sub aspect administrativ, în sate, oraşe, raioane şi unitatea teritorială autonomă Găgăuzia. (2) Localităţilor din stînga Nistrului le pot fi atribuite forme şi condiţii speciale de autonomie după un statut special adoptat prin lege organică specială. (3) Statutul capitalei Republicii Moldova - municipiului Chişinău se reglementează prin lege organică". 4) Articolul 111 va avea următorul cuprins: "Articolul 111. Autorităţile unităţilor teritoriale autonome. (1) Unităţile teritoriale autonome dispun de organe reprezentative şi executive potrivit legii. (2) Persoanele oficiale supreme ale unităţilor teritoriale autonome se aleg în conformitate cu legile organice speciale, care determină statutul lor. (3) Controlul asupra respectării Constituţiei şi legislaţiei Republicii Moldova în unităţile teritoriale autonome se exercită de Guvern în condiţiile legii". 5) După articolul 111 se introduce un articol nou, 111/1, cu următorul cuprins: "Articolul 111/1. Unitatea teritorială autonomă Găgăuzia. (1) Găgăuzia este o unitate teritorială autonomă cu un statut special, care, fiind o formă de autodeterminare a găgăuzilor, este parte integrantă şi inalienabilă a Republicii Moldova şi soluţionează de sine stătător, în cadrul legii, în limitele competenţei sale, în interesul întregii populaţii, problemele dezvoltării politice, economice şi culturale. (2) Pe teritoriul unităţii teritoriale autonome Găgăuzia sînt garantate toate drepturile şi libertăţile prevăzute de Constituţia şi legislaţia Republicii Moldova. (3) Pămîntul, subsolul, apele, regimul vegetal şi cel animal, alte resurse naturale aflate pe teritoriul unităţii teritoriale autonome Găgăuzia sînt proprietate a poporului Republicii Moldova şi constituie totodată baza economică a unităţii teritoriale autonome Găgăuzia. (4) Bugetul unităţii teritoriale autonome Găgăuzia se formează în conformitate cu normele stabilite în legea specială organică care determină statutul Găgăuziei. (5) În cazul pierderii statutului de stat independent al Republicii Moldova, populaţia unităţii teritoriale autonome Găgăuzia are dreptul la autodeterminare. (6) Perfecţionarea legislaţiei Republicii Moldova atrage după sine şi perfecţionarea legii organice speciale cu privire la statutul special al unităţii teritoriale autonome Găgăuzia, modificarea căreia se efectuează cu votul a trei cincimi din numărul deputaţilor aleşi". 2. Pronunţîndu-se asupra iniţiativei grupului de deputaţi privind revizuirea Constituţiei, Curtea Constituţională reţine următoarele. În conformitate cu dispoziţiile art. 141 alin. (1) lit. b) din Constituţie, revizuirea Legii Supreme poate fi iniţiată de un număr de cel puţin o treime de deputaţi în Parlament. Avînd în vedere că Parlamentul, conform art. 60 alin. (2) din Constituţie, este compus din 101 deputaţi, iar iniţiativa de revizuire a Constituţiei este înaintată de 71 de deputaţi în Parlament, ceea ce constituie mai mult de o treime, Curtea Constituţională constată că iniţiativa în cauză întruneşte condiţia constituţională menţionată. Potrivit art. 142 alin. (2) din Constituţie, nici o revizuire a Legii Supreme nu poate fi făcută dacă are ca rezultat suprimarea drepturilor şi libertăţilor fundamentale ale cetăţenilor sau a garanţiilor acestora. Cît priveşte dispoziţiile constituţionale referitoare la caracterul suveran, independent şi unitar al statului, precum şi la neutralitatea permanentă a statului, ele pot fi revizuite numai cu aprobarea lor prin referendum. Curtea Constituţională constată că proiectul legii constituţionale nu depăşeşte limitele de revizuire a Constituţiei, prevăzute de art. 142 din Legea Supremă. Dispoziţia art. 111/1 alin. (5) din proiectul legii constituţionale prevede dreptul populaţiei unităţii teritoriale autonome Găgăuzia la autodeterminare în cazul pierderii statutului de stat independent al Republicii Moldova. Curtea consideră că acceptarea sau respingerea acestei propuneri a grupului de deputaţi ţine în exclusivitate de competenţa Parlamentului, ca organ reprezentativ suprem al poporului Republicii Moldova şi unica autoritate legislativă a statului. La acest subiect Curtea Constituţională şi-a expus punctul de vedere prin Hotărîrea din 21 decembrie 1995* . -------------------- *M.O., 1996, nr. 2-3, art. 35. De observat de asemenea că, potrivit proiectului, Găgăuzia este o unitate teritorială autonomă cu un statut special. Avînd în vedere că, potrivit art. 2 din Carta Europeană a Autonomiei Locale, "principiul de autonomie locală trebuie să fie recunoscut în legislaţia internă şi, pe cît e posibil, în Constituţie", propunerile grupului de deputaţi nu contravin nici normelor internaţionale. Totodată, Curtea consideră că pentru a evita încălcarea principiului unităţii materiei, Parlamentul va trebui să examineze proiectul de lege constituţională în corelaţie cu alte proiecte de legi avizate de Curtea Constituţională anterior, or, în proiect se operează cu noţiunile "lege organică specială", "lege specială organică" şi "persoane oficiale supreme", care nu sînt prevăzute în Constituţie sau în alte legi. Contrar art. 14 din Constituţie, care stipulează că capitala Republicii Moldova este oraşul Chişinău, în proiectul legii constituţionale se utilizează termenul "municipiul Chişinău". Pentru considerentele expuse şi avînd în vedere că, potrivit art. 141 alin. (2) din Constituţie, proiectele de legi constituţionale se prezintă Parlamentului numai împreună cu avizul Curţii Constituţionale, conducîndu-se după art. 26 alin. (1) din Legea cu privire la Curtea Constituţională, art. 61 alin. (1) şi art. 63 lit. a) din Codul jurisdicţiei constituţionale, Curtea Constituţională, cu votul a 5 judecători, adoptă următorul A V I Z: 1. Revizuirea Constituţiei iniţiată de 71 de deputaţi în Parlament este conformă prevederilor art. 141 alin. (1) lit. b) din Constituţie. 2. Proiectul legii constituţionale nu depăşeşte limitele revizuirii Constituţiei, prevăzute în art. 142 din Constituţie, şi poate fi prezentat Parlamentului pentru examinare în fond. 3. Prezentul aviz este definitiv, nu poate fi supus nici unei căi de atac, intră în vigoare la data adoptării şi se publică în "Monitorul Oficial al Republicii Moldova". PREŞEDINTELE CURŢII CONSTITUŢIONALE Victor PUŞCAŞ Chişinău, 28 noiembrie 2002. Nr. 4. OPINIE SEPARATĂ expusă în temeiul art. 27 alin. (5) din Legea cu privire la Curtea Constituţională şi art. 67 din Codul jurisdicţiei constituţionale La 9 ianuarie 2002 un grup de deputaţi în Parlament a iniţiat procedura de revizuire a Constituţiei Republicii Moldova, solicitînd avizul Curţii asupra proiectului de lege pentru modificarea şi completarea art. 73, art. 110, art. 111 din Constituţie şi completarea ei cu art. 111/1. La 28 noiembrie 2002 Curtea Constituţională, examinînd acest proiect de lege, a pronunţat aviz pozitiv, acceptînd să fie prezentat Parlamentului pentru examinare în fond. Fără a contesta conformitatea formală a iniţiativei de revizuire a Constituţiei cu art. 141 alin. (1) lit. c) din Constituţie, consider că proiectul de lege trebuia respins pentru următoarele motive. La elaborarea unui proiect de lege constituţională este strict necesar să se ţină cont de prevederile în domeniu ale tratatelor internaţionale la care Republica Moldova este parte, de principiile şi normele unanim recunoscute ale dreptului internaţional, de dispoziţiile constituţionale care nu fac obiectul proiectului, asigurîndu-se concordanţa cu cadrul juridic existent, cu sistemul de codificare şi unificare a legislaţiei. De asemenea, este necesar să se respecte principiile oportunităţii, coerenţei, consecvenţei şi echilibrului între reglementările concurente, ale consecutivităţii, stabilităţii, predictabilităţii normelor juridice, transparenţei şi accesibilităţii lor. Proiectul de lege privind modificarea Constituţiei nu trebuie să încalce principiul unităţii materiei, fiind obligatorie existenţa unui raport intrinsec între toate elementele Constituţiei. Proiectul de lege prezentat spre avizare nu corespunde acestor cerinţe. Analizînd prevederile proiectului de lege constituţională sub raportul dispoziţiilor Constituţiei Republicii Moldova, consider că ele contrazic art. 1 alin. (1), art. 2, art. 3, art. 10 alin. (1), art. 38 alin. (1), art. 39, art. 73, art. 109, art. 110, art. 111 şi art. 142 din Legea Supremă. Potrivit art. 1 alin. (1) din Constituţie, Republica Moldova este un stat suveran şi independent, unitar şi indivizibil, iar potrivit art. 2 alin. (1), suveranitatea naţională aparţine poporului Republicii Moldova, care o exercită în mod direct şi prin organele sale reprezentative, în formele stabilite de Constituţie. Conform teoriei generale a dreptului, subiect al integrităţii şi suveranităţii naţionale a statului poate fi numai poporul în persoana reprezentanţilor săi legali. Suveranitatea statului se exprimă nu numai prin supremaţia puterii politice, ci şi prin jurisdicţia asupra populaţiei ce locuieşte în hotarele statului. Atributele obligatorii ale suveranităţii sînt integritatea, inviolabilitatea şi indivizibilitatea teritorială a statului. Statul unitar constituie: - o singură formaţiune statală; - are un regim constituţional unic, consacrat printr-o singură constituţie; - îşi constituie un singur şir de organe de vîrf (legislative, executive, judecătoreşti), care îşi exercită autoritatea la nivel central în raport cu întregul teritoriu şi întreaga populaţie, formînd o unică organizare politică şi juridică, care dispune de totalitatea competenţelor de stat, neexistînd nici o altă organizaţie concurentă de acelaşi tip cu care să-şi partajeze competenţele pe acelaşi teritoriu şi cu privire la aceeaşi populaţie; - populaţia are de regulă o singură cetăţenie; - statul unitar - şi numai el - este subiect de drept internaţional. Astfel, propunerea de a abilita, prin art. 73 din Constituţie, Adunarea Populară a unităţii teritoriale autonome Găgăuzia cu dreptul de iniţiativă legislativă contravine art. 1 alin. (1) din Constituţie, care statuează imperativ că Republica Moldova este un stat unitar, şi deci, dreptul de iniţiativă legislativă îl deţin numai organele statale de drept, care îşi exercită autoritatea la nivel central în raport cu întregul teritoriu şi întreaga populaţie. În plus, atribuirea dreptului de iniţiativă legislativă unei administraţii locale de nivelul al doilea subminează integritatea şi suveranitatea statului Republica Moldova, din punct de vedere administrativ este discriminatorie faţă de alte administraţii locale de acelaşi nivel, iar din punct de vedere etnic - faţă de alte etnii conlocuitoare, mult mai numeroase, din Republica Moldova. În proiectul de lege se propune să se introducă după denumirea capitolului VIII cuvintele "Secţiunea I . Administraţia publică centrală", iar după articolul 108 cuvintele "Secţiunea II. Administraţia publică locală". Această propunere încalcă principiul unităţii materiei expuse în capitolul VIII intitulat "Administraţia publică". Art. 107 din Constituţie, cu care începe capitolul VIII, stipulează norme privind administraţia publică centrală de specialitate, şi nu privind administraţia publică centrală în general. Argumentul invocat în sprijinul modificării art. 110, prin care se susţine că astfel se confirmă existenţa UTA Găgăuzia, este nefondat, deoarece acest fapt este atestat în art. 111 din Constituţie şi în Legea privind statutul juridic special al Găgăuziei (Gagauz-Yeri) nr. 344-XII din 23 decembrie 1994* şi, prin urmare, alte prevederi constituţionale referitoare la organizarea administrativ-teritorială nu sînt necesare. --------------------- *M.O., 1995, nr. 3-4, art. 51. Contravine principiului unităţii materiei şi propunerea privind completarea art. 110 din Constituţie cu alin. (3), prevedere cuprinsă în art. 14 din Constituţie, care statuează expres că capitala Republicii Moldova este oraşul Chişinău. De menţionat că în proiect se operează cu termenul "municipiu", care nu este prevăzut nici de Legea Supremă, nici de alte legi în vigoare. Propunerea de a completa Constituţia cu art. 111/1, pe lîngă faptul că încalcă principiul unităţii materiei, contravine art. 1 alin. (1), art. 2, art. 3, art. 10 alin. (1), art. 38 şi îndeosebi art. 142 din Constituţie. Consider că art.111/1, în special alin. (5), care stipulează că, "în cazul pierderii statutului de stat independent al Republicii Moldova, populaţia unităţii teritoriale autonome Găgăuzia are dreptul la autodeterminare", atentează direct la statalitatea Republicii Moldova. Autorii proiectului şi Curtea nu fac distincţie între dreptul popoarelor şi dreptul minorităţilor naţionale la autodeterminare. De asemenea, se confundă cele două aspecte ale autodeterminării: internă, ce oferă dreptul la autoadministrare, şi externă, ce oferă poporului dreptul la independenţă şi autodeterminare. Art. 2 din Rezoluţia nr. 1514 (XV), adoptată de Adunarea Generală a Organizaţiei Naţiunilor Unite la 14 decembrie 1960, stipulează că "toate popoarele au dreptul la autodeterminare; în virtutea acestui drept ele îşi stabilesc statutul politic şi realizează dezvoltarea economică, socială şi culturală", dar concomitent, art. 6 din aceeaşi Rezoluţie prevede că "orice tentativă de a distruge parţial sau total unitatea naţională şi integritatea teritorială a ţării este incompatibilă cu obiectivele şi principiile Cartei Organizaţiei Naţiunilor Unite". Ideea declarată a autodeterminării popoarelor nu are nimic comun cu separatismul. Atît actele interne ale republicii, cît şi cele internaţionale statuează că suveranitatea naţională aparţine poporului, care o exercită în mod direct şi prin organele sale reprezentative. Nici o persoană particulară, nici o parte din popor, nici un grup social, nici un partid politic sau o altă formaţiune obştească nu poate dispune de suveranitatea naţională, nu poate distruge parţial sau total integritatea teritorială şi unitatea naţională. Art. 142 alin. (2) din Constituţie stipulează imperativ că "nici o revizuire nu poate fi făcută dacă are ca rezultat suprimarea drepturilor şi libertăţilor fundamentale ale cetăţenilor sau garanţiilor acestora". Consider că autorii proiectului de revizuire a Constituţiei şi Curtea, care a aprobat acest proiect, au ignorat prevederile precitate ale Legii Supreme. Argumentele expuse sînt confirmate în mare măsură şi de opinia consolidată asupra proiectului de lege, cuprinzînd comentariile membrilor Comisiei de la Veneţia James Hamilton şi Kaarlo Tuori şi ale expertului Joan Vintro, făcută publică în şedinţa Curţii, în care se menţionează că proiectul denotă încălcărea vădită a principiului unităţii materiei, dezechilibrarea raportului intrinsec existent între elementele Constituţiei în vigoare. Asupra încălcării principiului unităţii materiei la elaborarea proiectului se atenţionează şi în avizul Curţii. De remarcat că în proiectul propus se utilizează termenii "persoane oficiale supreme", "lege organică specială" ş.a., care nu-şi află consacrare în Legea Supremă, precum şi în alte legi ale Republicii Moldova. JUDECĂTOR AL CURŢII CONSTITUŢIONALE Mircea IUGA 28 noiembrie 2002.