Заключение N 4 от 28.11.2002 по проекту конституционного закона о внесении изменений и дополнений в некоторые статьи Конституции Республики Молдова

ПОСТАНОВЛЕНИЕ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА Заключение по проекту конституционного закона о внесении изменений и дополнений в некоторые статьи Конституции Республики Молдова N 4 от 28.11.2002 Мониторул Офичиал ал Р.Молдова N 170-172/32 от 13.12.2002 * * * Именем Республики Молдова Конституционный суд в составе: Виктор ПУШКАШ - председатель Мирча ЮГА - судья-докладчик Константин ЛОЗОВАНУ - судья Думитру ПУЛБЕРЕ - судья Елена САФАЛЕРУ - судья Ион ВАСИЛАТИ - судья-докладчик при участии Майи Цуркан, секретаря заседания, депутата Парламента Николае Зара, одного из авторов обращения, Иона Крянгэ, постоянного представителя Парламента в Конституционном суде, в соответствии со ст.135 ч.(1) п.с) Конституции, ст.4 ч.(1) п.с) Закона о Конституционном суде, ст.4 ч.(1) п.с) и ст.16 ч.(1) Кодекса конституционной юрисдикции, рассмотрел в открытом пленарном заседании обращение 71 депутата Парламента с просьбой дать заключение Конституционного суда по проекту конституционного закона о внесении изменений и дополнений в некоторые статьи Высшего закона. Определением Конституционного суда от 9 января 2002 года обращение было принято к рассмотрению по существу. Конституционный суд, наделенный компетенцией высказываться по инициативе пересмотра Конституции, рассмотрев обращение группы депутатов Парламента, приложенный проект конституционного закона, заслушав сообщение судей-докладчиков и аргументы участников заседания, у с т а н о в и л: 1. 9 ноября 2001 года депутаты Парламента Виктор Степанюк, Еуджения Остапчук, Вадим Мишин, Иван Калин, Владимир Цуркан, Людмила Боргула, Иван Грек, Олег Морий, Михаил Андроник, Петру Силивестру, Владимир Панфилов, Юрие Стойков, Юрие Забунов, Виктория Новик, Валериу Дога, Серафима Борган, Валерий Бурка, Афанасие Смокин, Михаил Русу, Борис Штепа, Владимир Еремчук, Думитру Прижмиряну, Антон Мирон, Олег Манторов, Мирча Антон, Иван Писмак, Джумбей Тодуа, Андрей Негуца, Александру Чугуряну, Николае Бондарчук, Симион Драган, Спиридон Мартынюк, Иосиф Кетрару, Василе Иовв, Владислав Мостовой, Иван Семенюк, Валериу Калмацуй, Георге Попа, Владимир Драгомир, Юрие Еремин, Михаил Кицул, Ион Шпак, Ион Урсу, Александру Жданов, Валентин Драган, Владимир Юзвенко, Алексей Иванов, Анатолий Стынгач, Виктор Андрущак, Петру Паламарчук, Марина Подолян, Юрие Чичинов, Георге Антон, Николае Зара, Владимир Доронин, Афанасий Мандажи, Иван Кылчик, Наталья Гаврилюк, Дмитрие Карапиря, Раиса Мораренко, Николае Памужак, Георге Табунщик, Татьяна Некоарэ, Борис Кожухарь, Виктор Чобану, Марк Ткачук, Мария Постойко, Ион Филимон, Борис Хотничук, Клавдия Садковская и Антонина Балдович инициировали пересмотр Конституции, предложив внести следующие изменения и дополнения: 1) Статья 73 будет иметь следующее содержание: "Статья 73. Законодательная инициатива. Право законодательной инициативы принадлежит депутатам Парламента, Президенту Республики Молдова, Правительству, Народному собранию автономного территориального образования Гагаузия". 2) Глава VIII будет состоять из двух частей. После названия главы добавляются слова: "Часть I. Центральное публичное управление". После статьи 108 добавляются слова: "Часть II. Местное публичное управление". 3) Статья 110 будет иметь следующее содержание: "Статья 110. Административно-территориальное устройство". (1) В административном отношении территория Республики Молдова подразделяется на села, города, районы и автономное территориальное образование Гагаузия. (2) Населенным пунктам левобережья Днестра могут быть предоставлены особые формы и условия автономии в соответствии с особым статусом, установленным специальным органическим законом. (3) Статус столицы Республики Молдова - муниципия Кишинэу регламентируется органическим законом". 4) Статья 111 будет иметь следующее содержание: "Статья 111. Власти автономных территориальных образований. (1) Автономные территориальные образования имеют представительные и исполнительные органы в соответствии с законом. (2) Высшие официальные лица автономных территориальных образований избираются в соответствии со специальными органическими законами, устанавливающими их статус. (3) В автономных территориальных образованиях контроль за соблюдением Конституции и законодательства Республики Молдова осуществляется Правительством в соответствии с законом". 5) После статьи 111 добавляется новая статья 111/1 следующего содержания: "Статья 111/1. Автономное территориальное образование Гагаузия. (1) Гагаузия - это автономное территориальное образование с особым статусом как форма самоопределения гагаузов, являющееся составной и неотчуждаемой частью Республики Молдова, которое в рамках закона, в пределах своей компетенции решает вопросы политического, экономического и культурного развития в интересах всего населения. (2) На территории автономного территориального образования Гагаузия гарантируются все права и свободы, предусмотренные Конституцией и законодательством Республики Молдова. (3) Земля, недра, воды, растительный и животный мир, а также другие природные ресурсы, находящиеся на территории автономного территориального образования Гагаузия, являются собственностью народа Республики Молдова и экономической базой автономного территориального образования Гагаузия. (4) Бюджет автономного территориального образования Гагаузия формируется в соответствии с нормами, установленными органическим специальным законом, определяющим статус Гагаузии. (5) В случае утраты статуса Республики Молдова как независимого государства население автономного территориального образования Гагаузия имеет право на самоопределение. (6) Совершенствование законодательства Республики Молдова влечет за собой совершенствование специального органического закона об особом статусе автономного территориального образования Гагаузия, изменение которого осуществляется не менее чем тремя пятыми избранных депутатов". 2. Высказываясь по инициативе группы депутатов о пересмотре Конституции, Конституционный суд отмечает следующее. В соответствии с положениями ст.141 ч.(1) п.b) Конституции инициатива пересмотра Высшего закона может исходить от не менее чем одной трети избранных депутатов. Учитывая, что Парламент согласно ст.60 ч.(2) Конституции состоит из 101 депутата, а инициатива пересмотра Конституции исходит от 71 депутата Парламента, что составляет больше одной трети, Конституционный суд констатирует, что данная инициатива соответствует вышеназванному конституционному условию. Согласно ст.142 ч.(2) Конституции не допускается пересмотр Высшего закона, следствием которого было бы упразднение основных прав и свобод граждан или гарантий таковых. Что касается конституционных положений о суверенном, независимом и унитарном характере государства, а также о его постоянном нейтралитете, то они могут быть пересмотрены только при одобрении путем референдума. Конституционный суд констатирует, что проект конституционного закона не превышает пределы пересмотра Конституции, предусмотренные ст.142 Высшего закона. Положения ст.111/1 ч.(5) проекта конституционного закона предусматривают право населения автономного территориального образования Гагаузия на самоопределение в случае утраты статуса Республики Молдова как независимого государства. Конституционный суд считает, что признание или отклонение данного предложения группы депутатов относится к исключительной компетенции Парламента как высшего представительного органа народа Республики Молдова и единственной законодательной власти государства. По данному вопросу Конституционный суд высказался в Постановлении от 21 декабря 1995 года* . -------------------- * М.О., 1996, N 2-3, ст.35. Следует также отметить, что согласно проекту Гагаузия является автономным территориальным образованием с особым статусом. Учитывая, что в соответствии со ст.2 Европейской хартии о местном самоуправлении "принцип местного самоуправления должен быть признан во внутреннем законодательстве и, по возможности, в Конституции", - предложение группы депутатов не противоречит и международным нормам. Вместе с тем Конституционный суд считает, что во избежание нарушения принципа единства материи Парламенту следует рассмотреть проект конституционного закона во взаимосвязи с другими проектами законов, на которые ранее были даны заключения Конституционного суда, так как в проекте используются понятия "специальный органический закон", "органический специальный закон", "высшие официальные лица", которые не предусмотрены Конституцией или другими законами. Вопреки ст.14 Конституции, которая устанавливает, что столицей Республика Молдова является город Кишинэу, в проекте конституционного закона используется понятие "муниципий Кишинэу". Учитывая изложенное и принимая во внимание, что согласно ст.141 ч.(2) Конституции проекты конституционных законов представляются Парламенту только вместе с заключением Конституционного суда, руководствуясь ст.26 ч.(1) Закона о Конституционном суде, ст.61 ч.(1) и ст.63 п.а) Кодекса конституционной юрисдикции, Конституционный суд пятью голосами судей дает следующее ЗАКЛЮЧЕНИЕ: 1. Пересмотр Конституции, инициированный 71 депутатом Парламента, соответствует положениям ст.141 ч.(1) п.b) Конституции. 2. Проект конституционного закона не превышает пределов пересмотра Конституции, предусмотренных в ст.142 Конституции, и может быть представлен Парламенту для рассмотрения по существу. 3. Настоящее заключение является окончательным, обжалованию не подлежит, вступает в силу со дня принятия и публикуется в "Monitorul Oficial al Republicii Moldova". ПРЕДСЕДАТЕЛЬ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА Виктор ПУШКАШ Кишинэу, 28 ноября 2002 г. N 4. ОСОБОЕ МНЕНИЕ, изложенное на основании ст.27 ч.(5) Закона о Конституционном суде и ст.67 Кодекса конституционной юрисдикции 9 января 2002 года группа депутатов Парламента инициировала процедуру пересмотра Конституции Республики Молдова, обратившись в Конституционный суд с запросом о даче заключения по проекту конституционного закона о внесении изменений и дополнений в ст.73, ст.110 и ст.111 Конституции, а также о введении новой ст.111/1. 28 ноября 2002 года Конституционный суд дал положительное заключение на проект конституционного закона и одобрил его представление Парламенту для рассмотрения по существу. ----------------- Не оспаривая формальное соответствие инициативы пересмотра Конституции статье 141 ч.(1) п.с) Конституции, считаю, что данный проект закона следовало отклонить по следующим основаниям. При разработке проекта конституционного закона необходимо строго соблюдать положения в данной области международных договоров, одной из сторон которых является Республика Молдова, общепризнанные принципы и нормы международного права, конституционные положения, обеспечивая соответствие проекта действующему законодательству, системе кодификации и унификации законодательства. Необходимо также следовать принципам целесообразности, согласованности, последовательности и соотносимости конкурирующих норм, преемственности, стабильности и предсказуемости норм права, их гласности и доступности. Проект закона о внесении изменений в Конституцию не должен нарушать принцип единства материи, в обязательном порядке требуется наличие внутреннего соотношения между всеми элементами Конституции. Представленный для дачи заключения проект закона не соответствует данным требованиям. Проанализировав положения проекта конституционного закона во взаимосвязи с положениями Конституции Республики Молдова, считаю, что они противоречат ст.1 ч.(1), ст.2, ст.3, ст.10 ч.(1), ст.38 ч.(1), ст.39, ст.73, ст.109, ст.110, ст.111 и ст.142 Высшего закона. Согласно ст.1 ч.(1) Конституции Республика Молдова является суверенным и независимым, единым и неделимым государством. Ст.2 ч.(1) Высшего закона закрепляет, что национальный суверенитет принадлежит народу Республики Молдова, осуществляющему его непосредственно и через свои представительные органы в формах, определенных Конституцией. В соответствии с общей теорией права субъектом национальной целостности и суверенитета государства может быть только народ в лице своих законных представителей. Суверенитет государства выражается не только в верховенстве политической власти, но и юрисдикции, распространяющейся на население, проживающее в пределах государства. Обязательными атрибутами суверенитета являются территориальная целостность, нерушимость и территориальная неделимость государства. Унитарное государство - это: - единое государственное образование; - единый конституционный режим, закрепленный единой Конституцией; - совокупность ряда высших органов власти (законодательных, исполнительных и судебных), осуществляющих свои полномочия на центральном уровне по отношению ко всей территории и всему населению, составляя единое политическое и правовое образование, располагающее всеми полномочиями в государстве в отсутствие какой-либо другой, аналогичной структуры, с которой органы власти делили бы компетенции на одной и той же территории по отношению к одному и тому же населению; - как правило, единое гражданство для всего населения; - единое государство - и только оно - является субъектом международного права. Так, предложение о наделении статьей 73 Конституции Народное собрание автономного территориального образования Гагаузия правом законодательной инициативы противоречит ст.1 ч.(1) Конституции, определяющей в императивном порядке, что Республика Молдова является единым государством. Следовательно, право законодательной инициативы принадлежит только правовым государственным органам, осуществляющим власть на центральном уровне на всей территории страны по отношению ко всему населению. Более того, наделение органов местного публичного управления второго уровня правом законодательной инициативы подрывает целостность и суверенитет государства Республика Молдова; с точки зрения административного управления оно является дискриминационным по отношению к другим местным органам управления того же уровня, а с этнической точки зрения - по отношению к другим совместно проживающим на территории республики более многочисленным национальностям. Согласно проекту закона после названия Главы VIII предусмотрено внесение слов "Часть I. Центральное публичное управление", а после статьи 108 - "Часть II. Местное публичное управление". Данное предложение нарушает принцип единства материи, содержащийся в главе VIII "Публичное управление". Ст.107 Конституции, которой начинается глава VIII, содержит положения о центральном отраслевом публичном управлении, а не о центральном публичном управлении в целом. Приведенный в поддержку изменения ст.110 аргумент, подтверждающий существование АТО Гагаузия, необоснован, поскольку это закреплено в ст.111 Конституции и в Законе N 344-XII от 23 декабря 1994 года "Об особом правовом статусе Гагаузии "Гагауз-Ери"* . Следовательно, нет необходимости в других конституционных положениях, касающихся административно-территориального устройства. ------------------- * М.О., 1995, N 3-4, ст.51. Противоречит принципу единства материи и предложение о дополнении ст.110 частью (3), положения которой содержатся в ст.14 Конституции, устанавливающей, что столицей Республики Молдова является город Кишинэу. Следует отметить, что в проекте используется термин "муниципий", не предусмотренный ни Высшим законом, ни другими действующими законами. Предложение о дополнении Конституции статьей 111/1 не только нарушает принцип единства материи, но и противоречит ст.1 ч.(1), ст.2, ст.3, ст.10 ч.(1), ст.38 и в особенности ст.142 Конституции. Считаю, что ст.111/1, в частности ч.(5), предусматривающая, что "в случае утраты статуса Республики Молдова как независимого государства население автономного территориального образования Гагаузия имеет право на самоопределение", является прямым посягательством на государственность Республики Молдова. Авторы проекта и Конституционный суд не делают различий между правом народов и правом национальных меньшинств на самоопределение, перепутаны и два аспекта самоопределения: внутренний, дающий право на самоуправление, и внешний, дающий народу право на независимость и самоопределение. Статья 2 Резолюции 1514 (XV), принятой Генеральной Ассамблеей Организации Объединенных Наций 14 декабря 1960 года, предусматривает, что "все народы имеют право на самоопределение; в силу данного права они устанавливают свой политический статус и осуществляют экономическое, социальное и культурное развитие". Вместе с тем, ст.6 Резолюции предусматривает, что "любое посягательство на частичное или полное уничтожение национального единства и территориальной целостности страны не совместимы с целями и принципами Хартии Организации Объединенных Наций". Провозглашенный тезис о самоопределении народов ничего общего с сепаратизмом не имеет. Как внутренние акты республики, так и международные, закрепляют, что национальный суверенитет принадлежит народу, осуществляющему его непосредственно и через свои представительные органы. Ни одно частное лицо, ни одна часть народа, ни одна социальная группа, ни одна политическая партия или иное общественное объединение не могут осуществлять государственную власть от своего имени, не могут разрушить, частично или полностью, территориальную целостность и национальное единство. Ст.142 ч.(2) Конституции предусматривает в императивном порядке, что не допускается пересмотр, следствием которого было бы упразднение основных прав и свобод граждан или гарантий таковых. Считаю, что авторы проекта о пересмотре Конституции и Конституционный суд, одобривший данный проект, проигнорировали приведенные положения Высшего закона. Подтверждением приведенных аргументов служит заключение по данному проекту закона, содержащее комментарии членов Венецианской комиссии Джеймса Гамильтона, Каарло Туори и эксперта Джоана Винтро, зачитанное в заседании Конституционного суда, в котором было отмечено, что проект свидетельствует о явном нарушении принципа материи и внутренней связи, существующей между элементами действующей Конституции. Нарушение принципа единства материи при разработке проекта констатировал и Конституционный суд в принятом заключении. Следует отметить, что в представленном проекте используются термины "высшие официальные лица", "специальный органический закон" и другие, которые не закреплены ни Высшим законом, ни другими законами Республики Молдова. Судья Конституционного суда Мирча ЮГА 28 ноября 2002 года.