Aviz nr.5 din 19.04.2016 la proiectul de lege pentru modificarea şi completarea Constituţiei Republicii Moldova (instituţia procuraturii) (Sesizarea nr.40c/2016)

CURTEA CONSTITUŢIONALĂ

A V I Z

la proiectul de lege  pentru  modificarea şi completarea

Constituţiei Republicii Moldova (instituţia procuraturii)

(Sesizarea nr.40c/2016)

nr. 5  din  19.04.2016

 (în vigoare 19.04.2016) 

Monitorul Oficial al R. Moldova nr. 114-122 art. 35 din 29.04.2016

* * *

În numele Republicii Moldova,

Curtea Constituţională, statuând în componenţa:

Dl Alexandru TĂNASE, preşedinte,

Dl Aurel BĂIEŞU,

Dl Igor DOLEA,

Dl Victor POPA, judecători,

cu participarea dnei Eugenia Mîţa, grefier,

Având în vedere sesizarea depusă la 12 aprilie 2016

şi înregistrată la aceeaşi dată,

Examinând sesizarea menţionată în camera de consiliu,

Având în vedere actele şi lucrările dosarului,

Adoptă următorul aviz:

PROCEDURA

1. La originea cauzei se află sesizarea depusă la Curtea Constituţională la 12 aprilie 2016 de către Guvernul Republicii Moldova, în temeiul prevederilor art.135 alin.(1) lit.c) şi art.141 alin.(1) lit.c) din Constituţia Republicii Moldova, art.4 alin.(1) lit.c) din Legea cu privire la Curtea Constituţională şi art.4 alin.(1) lit.c), art.38 alin.(2), art.63 lit.a) din Codul jurisdicţiei constituţionale, prin care se solicită avizarea proiectului de lege pentru modificarea şi completarea Constituţiei Republicii Moldova.

2. Proiectul de lege pentru modificarea şi completarea Constituţiei este expus în următoarea redacţie:

“Articolul I. – Constituţia Republicii Moldova, adoptată la 29 iulie 1994 (Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 1994, nr.1), se modifică şi se completează după cum urmează:

1. Articolele 124 şi 125 vor avea următorul cuprins:

“Articolul 124

Procuratura

(1) Procuratura este o instituţie publică autonomă în cadrul autorităţii judecătoreşti, ce contribuie la înfăptuirea justiţiei, apărarea drepturilor, libertăţilor şi intereselor legitime ale persoanei, societăţii şi a statului prin intermediul procedurilor penale şi a altor proceduri prevăzute de lege.

(2) Procuratura îşi exercită atribuţiile prin procurori.

(3) Competenţele, modul de organizare şi funcţionare a Procuraturii se stabileşte prin lege.

Articolul 125

Procurorul

(1) Procurorul General este numit în funcţie de către Preşedintele Republicii Moldova, la propunerea Consiliului Superior al Procurorilor pentru un mandat de 7 ani, care nu poate fi reînnoit.

(2) Procurorul General este demis din funcţie de către Preşedintele Republicii Moldova, la propunerea Consiliului Superior al Procurorilor în condiţiile legii, pentru motive obiective şi în temeiul unei proceduri transparente.

(3) Numirea, transferarea, promovarea şi demiterea procurorilor ierarhic inferiori se efectuează de către Procurorul General la propunerea Consiliului Superior al Procurorilor.”

2. Se completează cu articolul 125¹ cu următorul cuprins:

“Articolul 125¹

Consiliul Superior al Procurorilor

“(1) Consiliul Superior al Procurorilor este garantul independenţei şi imparţialităţii procurorilor.

(2) Consiliul Superior al Procurorilor este constituit, în condiţiile legii, din procurori aleşi din cadrul procuraturilor de toate nivelele şi din reprezentanţi ai altor autorităţi, instituţii publice sau ai societăţii civile. Procurorii în cadrul Consiliului Superior al Procurorilor constituie o parte importantă.

(3) Consiliul Superior al Procurorilor asigură numirea, transferarea, promovarea în funcţie şi aplicarea măsurilor disciplinare faţă de procurori.

(4) Modul de organizare şi funcţionare a Consiliului Superior al Procurorilor se stabileşte prin lege.”

Articolul II. – (1) Procurorul General în funcţie la data intrării în vigoare a prezentei legi îşi exercită mandatul până la expirarea termenului pentru care a fost numit.

(2) Guvernul, în termen de trei luni de la data publicării prezentei legi, prezintă Parlamentului propuneri privind aducerea în concordanţă a legislaţiei cu prezenta lege.”

3. Proiectul de lege constituţională a fost aprobat prin Hotărârea Guvernului nr.431 din 11 aprilie 2016.

LEGISLAŢIA PERTINENTĂ

4. Prevederile relevante ale Constituţiei (republicată în M.O., 2016, nr.78, art.140) sunt următoarele:

Articolul 7

Constituţia, Lege Supremă

“Constituţia Republicii Moldova este Legea ei Supremă. Nici o lege şi nici un alt act juridic care contravine prevederilor Constituţiei nu are putere juridică.”

Articolul 72

Categorii de legi

“(1) Parlamentul adoptă legi constituţionale, legi organice şi legi ordinare.

(2) Legile constituţionale sunt cele de revizuire a Constituţiei.

[...]”

Articolul 124

Atribuţiile şi structura [Procuraturii]

(1) Procuratura reprezintă interesele generale ale societăţii şi apără ordinea de drept, precum şi drepturile şi libertăţile cetăţenilor, conduce şi exercită urmărirea penală, reprezintă învinuirea în instanţele judecătoreşti în condiţiile legii.

(2) Sistemul organelor Procuraturii cuprinde Procuratura Generală, procuraturile teritoriale şi procuraturile specializate.

(3) Organizarea, competenţa şi modul de desfăşurare a activităţii Procuraturii sînt stabilite prin lege.

Articolul 125

Mandatul procurorilor

(1) Procurorul General este numit în funcţie de către Parlament, la propunerea Preşedintelui acestuia.

(2) Procurorii ierarhic inferiori sînt numiţi de Procurorul General şi îi sînt subordonaţi.

(3) Mandatul procurorilor este de 5 ani.

(4) Funcţia de procuror este incompatibilă cu orice altă funcţie publică sau privată, cu excepţia activităţii didactice şi ştiinţifice.

(5) În exercitarea mandatului procurorii se supun numai legii.

Articolul 135

Atribuţiile [Curţii Constituţionale]

“(1) Curtea Constituţională:

[...]

c) se pronunţă asupra iniţiativelor de revizuire a Constituţiei;

[...]”

Articolul 141

Iniţiativa revizuirii

“(1) Revizuirea Constituţiei poate fi iniţiată de:

[...]

c) Guvern.

(2) Proiectele de legi constituţionale vor fi prezentate Parlamentului numai împreună cu avizul Curţii Constituţionale, adoptat cu votul a cel puţin 4 judecători.”

Articolul 142

Limitele revizuirii

“(1) Dispoziţiile privind caracterul suveran, independent şi unitar al statului, precum şi cele referitoare la neutralitatea permanentă a statului, pot fi revizuite numai cu aprobarea lor prin referendum, cu votul majorităţii cetăţenilor înscrişi în listele electorale.

(2) Nici o revizuire nu poate fi făcută, dacă are ca rezultat suprimarea drepturilor şi libertăţilor fundamentale ale cetăţenilor sau a garanţiilor acestora.

(3) Constituţia nu poate fi revizuită pe durata stării de urgenţă, de asediu şi de război.”

Articolul 143

Legea privind modificarea Constituţiei

“(1) Parlamentul este în drept să adopte o lege cu privire la modificarea Constituţiei după cel puţin 6 luni de la data prezentării iniţiativei corespunzătoare. Legea se adoptă cu votul a două treimi din deputaţi.

(2) Dacă, de la prezentarea iniţiativei cu privire la modificarea Constituţiei, Parlamentul nu a adoptat timp de un an legea constituţională corespunzătoare, propunerea se consideră nulă.”

ÎN DREPT

5. Din conţinutul sesizării, Curtea observă că aceasta vizează revizuirea Constituţiei, prin modificarea articolelor 124 (Atribuţiile şi structura [Procuraturii]) şi 125 (Mandatul procurorilor) şi completarea cu un nou articol 125¹, referitor la Consiliul Superior al Procurorilor.

6. Competenţa Curţii Constituţionale de a soluţiona prezenta cauză este prevăzută de dispoziţiile articolului 135 alin.(1) lit.c) din Constituţie, potrivit cărora Curtea Constituţională se pronunţă asupra iniţiativelor de revizuire a Constituţiei.

I. CU PRIVIRE LA PROPUNEREA LEGISLATIVĂ

7. Prin proiectul de lege înaintat se propune operarea modificărilor constituţionale ce vizează instituţia Procuraturii şi statutul procurorilor.

8. Astfel, proiectul legii reglementează instituţia Procuraturii ca o instituţie publică autonomă în cadrul autorităţii judecătoreşti, ce contribuie la înfăptuirea justiţiei, apărarea drepturilor, libertăţilor şi intereselor legitime ale persoanei, societăţii şi statului prin intermediul procedurilor penale şi al altor proceduri prevăzute de lege.

9. De asemenea, potrivit proiectului legii constituţionale, Procurorul General urmează a fi numit în funcţie de către Preşedintele Republicii Moldova, la propunerea Consiliului Superior al Procurorilor, pentru un mandat de 7 ani, care nu poate fi reînnoit. La fel, acesta va fi demis din funcţie de către Preşedintele Republicii Moldova, la propunerea Consiliului Superior al Procurorilor, în condiţiile legii, pentru motive obiective şi în temeiul unei proceduri transparente.

10. Numirea, transferarea, promovarea şi demiterea procurorilor ierarhic inferiori se efectuează de către Procurorul General la propunerea Consiliului Superior al Procurorilor.

11. În acelaşi timp, prin proiectul de lege înaintat se propune completarea Constituţiei cu prevederi referitoare la Consiliul Superior al Procurorilor.

12. Astfel, potrivit proiectului de lege, Consiliul Superior al Procurorilor este constituit, în condiţiile legii, din procurori aleşi din cadrul procuraturilor de toate nivelele şi din reprezentanţi ai altor autorităţi, instituţii publice sau ai societăţii civile. În cadrul Consiliului Superior al Procurorilor procurorii constituie o parte importantă.

13. Consiliul Superior al Procurorilor asigură numirea, transferarea, promovarea în funcţie şi aplicarea măsurilor disciplinare faţă de procurori.

II. REGULI SPECIFICE REVIZUIRII CONSTITUŢIEI

1. Iniţiativa de revizuire a Constituţiei

14. Potrivit articolului 141 din Constituţie:

“Revizuirea Constituţiei poate fi iniţiată de:

a) un număr de cel puţin 200 000 de cetăţeni ai Republicii Moldova cu drept de vot [...];

b) un număr de cel puţin o treime de deputaţi în Parlament;

c) Guvern.”

15. În prezenta cauză, propunerea legislativă de revizuire a Constituţiei este înaintată spre avizare Curţii Constituţionale de Guvern, fiind aprobată prin Hotărârea nr.431 din 11 aprilie 2016. Prin urmare, dreptul de iniţiativă legislativă privind revizuirea Constituţiei a fost exercitat cu respectarea prevederilor art.141 alin.(1) lit.c) din Constituţie.

2. Limitele revizuirii Constituţiei

16. În ceea ce priveşte limitele revizuirii, articolul 142 din Constituţie prevede următoarele:

“(1) Dispoziţiile privind caracterul suveran, independent şi unitar al statului, precum şi cele referitoare la neutralitatea permanentă a statului, pot fi revizuite numai cu aprobarea lor prin referendum, cu votul majorităţii cetăţenilor înscrişi în listele electorale.

(2) Nici o revizuire nu poate fi făcută, dacă are ca rezultat suprimarea drepturilor şi libertăţilor fundamentale ale cetăţenilor sau a garanţiilor acestora.

(3) Constituţia nu poate fi revizuită pe durata stării de urgenţă, de asediu şi de război.”

17. Textul citat reglementează condiţii de constituţionalitate intrinsecă a iniţiativei de revizuire [alin.(1) şi (2) ale art.142] şi de constituţionalitate extrinsecă a acesteia [alin.(3) al art.142].

a) Constituţionalitatea extrinsecă (limitele temporale)

18. Sub aspectul constituţionalităţii extrinseci, cu privire la împrejurările revizuirii Constituţiei, textul articolului 142 alin.(3) din Legea fundamentală, care interzice revizuirea Constituţiei pe durata stării de urgenţă, de asediu şi de război, coroborează cu cel al articolului 63 alin.(3) teza a doua din Constituţie, potrivit căruia Parlamentul nu poate revizui Constituţia în perioada în care mandatul se prelungeşte până la întrunirea legală a noii componenţe.

19. De asemenea, limitele temporale includ termenul de adoptare a iniţiativei de revizuire a Constituţiei.

20. În conformitate cu articolul 143 din Constituţie, care reglementează modificarea Constituţiei, o lege cu privire la modificarea Constituţiei poate fi adoptată după cel puţin 6 luni de la data prezentării iniţiativei corespunzătoare.

21. Curtea constată că, în momentul iniţierii revizuirii Constituţiei în prezenta cauză, nu subzistă niciuna dintre situaţiile la care fac referire textele constituţionale menţionate, fiind întrunite condiţiile de constituţionalitate extrinsecă a iniţiativei de revizuire.

b) Constituţionalitatea intrinsecă (limitele materiale)

22. Curtea reţine rolul important al Procuraturii în sistemul autorităţilor statului şi în protecţia libertăţii persoanei. Procuratura joacă un rol important în asigurarea funcţionării sistemului justiţiei penale în mod independent şi imparţial.

23. Procuratura este o instituţie publică, care, în procedurile penale şi în alte proceduri prevăzute de lege, contribuie la respectarea ordinii de drept, apărarea drepturilor şi intereselor legitime ale persoanei, societăţii şi statului.

24. Recomandările Comitetului de Miniştri al Consiliului Europei (Rec(2000)19 privind rolul procuraturii în sistemul justiţiei penale, Rec(2012)11 privind rolul procurorilor în afara sistemului justiţiei penale) şi Recomandarea 1604 (2003) a Adunării Parlamentare a Consiliului Europei privind rolul procuraturii într-o societate democratică bazată pe statul de drept recunosc importanţa instituţiei Procuraturii ca o autoritate împuternicită să supravegheze, în numele societăţii şi în interesul general, aplicarea legii, ţinând cont, pe de o parte, de drepturile indivizilor şi, pe de altă parte, de necesitatea eficacităţii sistemului de justiţie penală.

25. Curtea reţine că instituţia procuraturii se regăseşte în constituţiile mai multor state europene. În ceea ce priveşte locul procuraturii în sistemul de drept, există sisteme în care procuraturile se bucură de independenţă totală faţă de parlament şi guvern şi cele în care procuraturile sunt subordonate uneia dintre aceste autorităţi, beneficiind totuşi de un anumit grad de independenţă de acţiune. Indiferent de modelul adoptat de stat, procuratura trebuie să fie protejată de ingerinţe sau influenţe necorespunzătoare, inclusiv influenţe venite din partea legislativului şi executivului.

26. Curtea constată că prin proiectul de lege se operează modificări esenţiale în ceea ce priveşte modul de numire şi destituire a Procurorului General. Respectiv, acesta urmează a fi numit şi destituit din funcţie de către Preşedintele Republicii Moldova, la propunerea Consiliului Superior al Procurorilor.

27. În acest sens, Comisia de la Veneţia, în Raportul privind standardele europene referitoare la independenţa sistemului judiciar, decembrie 2010, partea a doua, CDL-AD(2010)040, a menţionat:

“34. Modalitatea în care este numit şi revocat Procurorul General joacă un rol foarte important în cadrul sistemului menit să garanteze funcţionarea corectă a parchetelor. În cadrul avizului privind conceptul regulator al Constituţiei Ungariei, Comisia de la Veneţia a statuat: “Este important ca metoda de selecţie a procurorului general să fie de aşa natură încât să câştige încrederea publicului şi respectul puterii judecătoreşti şi al celorlalte profesii juridice. Astfel, în acest proces de selecţie trebuie luată în considerare experienţa profesională şi neapartenenţa politică. Cu toate acestea, datorită importantei activităţii de urmărire penală în asigurarea ordinii şi funcţionării eficiente a statului este de aşteptat ca Guvernul să îşi dorească să aibă un anumit control în privinţa numirii şi să nu dorească să dea un “cec în alb” pentru procesul de selectare de către un alt organ, oricare ar fi el. De aceea, este recomandată luarea în considerare a posibilităţii constituirii unei comisii pentru numire, care sa fie compusă din persoane care se bucură atât de încrederea publicului, cât şi de cea a Guvernului.

35. În situaţia în care Procurorul General nu este subordonat Guvernului nu poate fi formulat un principiu unic şi categoric dacă acesta ar trebui numit de Preşedinte sau de Parlament. Această chestiune este soluţionată în mod variat în diferite state. Acceptarea principiului cooperării între instituţiile statului pare o soluţie bună, care ar permite evitarea unor numiri politice unilaterale. În asemenea cazuri, ar trebui atins un consens. În orice caz, dreptul de a numi candidatul ar trebui definit în mod clar. Ar trebui solicitată o părere în privinţa calificării profesionale a candidaţilor din partea unor persoane relevante, cum ar fi reprezentanţii comunităţii juridice (incluzând procurori) şi ai societăţii civile.”

28. Totodată, în vederea asigurării unei independenţe depline a Procurorului General, se propune exercitarea atribuţiilor pentru un mandat de 7 ani, care nu poate fi reînnoit. În acest sens, Comisia de la Veneţia, în raportul menţionat mai sus, a subliniat următoarele:

“37. Este important ca Procurorul General să nu poată fi reînvestit, cel puţin nu de către puterea legislativă sau executiv. Există un risc potenţial ca un procuror şi care urmăreşte reînvestirea sa de către un organism politic să aibă o conduită de aşa natură încât să obţină favoarea acelui organism ori cel puţin să fie perceput în acest sens. Un Procuror General ar trebui să fie numit permanent sau pentru o perioadă de timp relativ mare fără posibilitatea de a fi reînvestit la finalul mandatului. Perioada mandatului nu ar trebui să coincidă cu mandatul Parlamentului. Acest lucru ar asigura o mai mare stabilitate a procurorului şi l-ar face independent de schimbările politice.”

29. Adiţional modificărilor propuse, prin proiectul de lege se propune reglementarea constituţională a Consiliului Superior al Procurorilor, organ independent, cu statut de persoană juridică, format în vederea participării la procesul de constituire, funcţionare şi asigurare a autoadministrării sistemului Procuraturii.

30. Cu referire la instituţia Consiliului Superior al Procurorilor, Comisia de la Veneţia a reţinut că:

65. Dacă sunt formate într-un mod echilibrat, spre exemplu, din procurori, avocaţi şi reprezentanţi ai societăţii civile, şi dacă sunt independente de alte organe ale statului, asemenea consilii au avantajul de a furniza expertiză în procesul de numire şi disciplinare şi să-i apere pe procurori cel puţin de influenţele politice. În funcţie de procedura de numire a membrilor, consiliile pot oferi legitimitate democratică pentru sistemul de urmărire penală. Acolo unde există, în plus faţă de participarea la procedura de numire a procurorilor, consiliile joacă un rol important în procedura disciplinară, inclusiv cu privire la demiterea din funcţie a procurorilor.

66. […] componenţa Consiliului Procurorilor ar trebui să includă procurori de la toate nivelurile, dar şi alţi practicieni ai dreptului, precum avocaţi sau profesori de drept.

31. Analizând proiectul de lege care i-a fost prezentat, Curtea nu remarcă neconcordanţe cu Constituţia sau inexactităţi de ordin juridic. Acest proiect de lege respectă limitele impuse de articolul 142 alin.(2) din Constituţie, în sensul că nu are ca rezultat suprimarea drepturilor şi libertăţilor fundamentale ale cetăţenilor sau a garanţiilor acestora. Curtea subliniază, completările propuse au drept obiectiv fortificarea şi consolidarea mecanismelor de protecţie a drepturilor şi libertăţilor fundamentale ale persoanei.

Pentru considerentele expuse, în temeiul articolului 135 alin.(1) lit.c), articolului 141 alin.(2) din Constituţie, articolului 26 alin.(1) din Legea cu privire la Curtea Constituţională, articolului 61 alin.(1) şi articolului 63 lit.a) din Codul jurisdicţiei constituţionale, Curtea Constituţională adoptă următorul

AVIZ:

1. Iniţiativa de modificare a Constituţiei, provenind de la Guvern, este prezentată de subiectul autorizat şi, în acest sens, este conformă prevederilor articolului 141 alin.(1) lit.c) din Constituţie.

2. Proiectul de lege pentru modificarea şi completarea Constituţiei nu încalcă limitele revizuirii impuse de dispoziţiile constituţionale ale art.142 alin.(2) şi poate fi înaintat spre examinare Parlamentului.

3. Proiectul de lege pentru modificarea şi completarea Constituţiei poate fi adoptat după cel puţin 6 luni de la data prezentării iniţiativei de modificare a Constituţiei.

4. Prezentul aviz este definitiv, nu poate fi supus nici unei căi de atac, intră în vigoare la data adoptării şi se publică în Monitorul Oficial al Republicii Moldova.