Заключение N 5 от 19.04.2016 к законопроекту о внесении изменений и дополнений в Конституцию Республики Молдова (о прокуратуре) (Обращение № 40c/2016)

КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

к законопроекту о внесении изменений и дополнений

в Конституцию Республики Молдова

(о прокуратуре)

(Обращение № 40c/2016)

№ 5  от  19.04.2016

 (в силу 19.04.2016) 

Мониторул Офичиал ал Р. Молдова № 114-122 ст. 35 от 29.04.2016

* * *

Именем Республики Молдова

Конституционный суд в составе:

Александру ТЭНАСЕ, председатель,

Аурел БЭЕШУ,

Игорь ДОЛЯ,

Виктор ПОПА, судьи,

при участии секретаря заседания Еуджении Мыца,

принимая во внимание обращение, представленное 12 апреля 2016 года и зарегистрированное тем же числом,

рассмотрев указанное обращение в совещательной комнате,

учитывая акты и материалы дела,

выносит следующее заключение.

ПРОЦЕДУРНЫЕ ВОПРОСЫ

1. Основанием для рассмотрения дела послужило обращение Правительства Республики Молдова, представленное в Конституционный суд 12 апреля 2016 года, на основании положений ст.135 ч.(1) п.с) и ст.141 ч.(1) п.с) Конституции Республики Молдова, ст.4 ч.(1) п.с) Закона о Конституционном суде и ст.4 ч.(1) п.с), ст.38 ч.(2) и ст.63 п.а) Кодекса конституционной юрисдикции, о даче заключения к законопроекту о внесении изменений и дополнений в Конституцию Республики Молдова.

2. Законопроект о внесении изменений и дополнений в Конституцию изложен в следующей редакции:

«Статья I – В Конституцию Республики Молдова, принятую 29 июля 1994 года («Monitorul Oficial al Republicii Moldova», 1994 г, № 1), вносятся следующие изменения и дополнения:

1. Статьи 124 и 125 изложить в следующей редакции:

«Статья 124

Прокуратура

(1) Прокуратура является автономным государственным органом в рамках судебной системы, участвующая в осуществлении правосудия, защите прав, свобод и законных интересов личности, общества и государства, в своей деятельности руководствуясь положениями уголовного производства и другими процедурами, предусмотренными законом.

(2) Прокуратура осуществляет свою деятельность посредством прокуроров.

(3) Полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры определяются законом.

Статья 125

Прокурор

(1) Генеральный прокурор назначается на должность Президентом Республики Молдова по представлению Высшего Совета прокуроров сроком на 7 лет без права продления.

(2) Генеральный прокурор освобождается от должности Президентом Республики Молдова по представлению Высшего Совета прокуроров в соответствии с законом на основании объективных причин и в условиях прозрачности.

(3) Назначение на должность, передвижение, продвижение по службе и освобождение от должности нижестоящих прокуроров осуществляется Генеральным прокурором по представлению Высшего Совета прокуроров.»

2. Дополнить статьей 125¹ следующего содержания:

«Статья 125¹

Высший Совет прокуроров

“(1) Высший Совет прокуроров является гарантом независимости и беспристрастности прокуроров.

(2) Высший Совет прокуроров состоит в соответствии с законом из прокуроров, избранных из состава прокуратур всех уровней, и представителей других органов власти, публичных учреждений или гражданского общества. Основной состав Высшего Совета прокуроров формируется из прокуроров.

(3) Высший Совет прокуроров обеспечивает назначение на должность, передвижение, продвижение по службе и применение дисциплинарных мер к прокурорам.

(4) Организация и порядок деятельности Высшего Совета прокуроров определяются законом.»

Статья II. – (1) Действующий на день вступления в силу настоящего закона Генеральный прокурор осуществляет свои полномочия до истечения срока, на который он был назначен.

(2) Правительство в трехмесячный срок со дня опубликования настоящего закона представит Парламенту предложения по приведению действующего законодательства в соответствие с настоящим законом.»

3. Проект конституционного закона был одобрен Постановлением Правительства № 431 от 11 апреля 2016 года.

ПРИМЕНИМОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО

4. Применимые положения Конституции (переопубликована в M.O., 2016г., № 78, ст.140):

Статья 7

Конституция – высший закон

«Конституция Республики Молдова является ее высшим законом. Ни один закон или иной правовой акт, противоречащие положениям Конституции, не имеют юридической силы».

Статья 72

Виды законов

«(1) Парламент принимает конституционные, органические и ординарные законы.

(2) Конституционные законы – это законы по пересмотру Конституции.

[…]».

Статья 124

Полномочия и структура [прокуратуры]

«(1) Прокуратура представляет общие интересы общества и защищает правопорядок, а также права и свободы граждан, руководит уголовным преследованием и осуществляет его, представляет в соответствии с законом обвинение в судебных инстанциях.

(2) Система органов прокуратуры включает Генеральную прокуратуру, территориальные и специализированные прокуратуры.

(3) Организация, компетенция и порядок деятельности прокуратуры устанавливаются законом».

Статья 125

Срок полномочий прокуроров

«(1) Генеральный прокурор назначается Парламентом по представлению Председателя Парламента.

(2) Нижестоящие прокуроры назначаются Генеральным прокурором и подчиняются ему.

(3) Срок полномочий прокуроров – пять лет.

(4) Должность прокурора несовместима с какой-либо другой государственной или частной должностью, за исключением преподавательской и научной деятельности.

(5) При осуществлении своих полномочий прокуроры подчиняются только закону».

Статья 135

Полномочия [Конституционного суда]

«(1) Конституционный суд:

[…]

с) высказывается по предложениям о пересмотре Конституции;

[…]».

Статья 141

Инициатива пересмотра

«(1) Инициатива пересмотра Конституции может исходить от:

[…]

с) Правительства.

(2) Проекты конституционных законов представляются Парламенту только вместе с заключением Конституционного суда, принятым не менее чем четырьмя судьями».

Статья 142

Пределы пересмотра

«(1) Положения о суверенном, независимом и унитарном характере государства, а также о его постоянном нейтралитете могут быть пересмотрены только при их одобрении путем референдума большинством граждан, включенных в избирательные списки.

(2) Не допускается пересмотр, следствием которого было бы упразднение основных прав и свобод граждан или гарантий таковых.

(3) Конституция не может быть пересмотрена во время чрезвычайного, осадного и военного положения».

Статья 143

Закон о внесении изменений в Конституцию

«(1) Парламент вправе принять закон о внесении изменений в Конституцию не ранее шести месяцев после представления соответствующего предложения. Закон принимается двумя третями голосов депутатов.

(2) Если в течение года после представления предложения о внесении изменений в Конституцию Парламент не принял соответствующий конституционный закон, предложение считается утратившим силу».

ВОПРОСЫ ПРАВА

5. Из содержания обращения Конституционный суд заключает, что оно касается пересмотра Конституции путем внесения изменений в статьи 124 (Полномочия и структура [прокуратуры]) и 125 (Срок полномочий прокуроров) и дополнения ее новой статьей 125¹, касающейся Высшего Совета прокуроров.

6. Компетенция Конституционного суда в разрешении данного дела предусмотрена ст.135 ч.(1) п.с) Конституции, согласно которой Конституционный суд высказывается по предложениям о пересмотре Конституции.

I. О ЗАКОНОДАТЕЛЬНОМ ПРЕДЛОЖЕНИИ

7. В представленном проекте закона предлагается внести изменения в Конституцию, касающиеся прокуратуры и статуса прокуроров.

8. Так, законопроект предусматривает, что прокуратура является автономным государственным органом в рамках судебной системы, участвующая в осуществлении правосудия, защите прав, свобод и законных интересов личности, общества и государства, в своей деятельности руководствуясь положениями уголовного производства и другими процедурами, предусмотренными законом.

9. Кроме того, согласно проекту конституционного закона, Генеральный прокурор назначается на должность Президентом Республики Молдова по представлению Высшего Совета прокуроров сроком на 7 лет без права продления. Освобождение его от должности также осуществляется Президентом Республики Молдова по представлению Высшего Совета прокуроров в соответствии с законом на основании объективных причин и в условиях прозрачности.

10. Назначение на должность, передвижение, продвижение по службе и освобождение от должности нижестоящих прокуроров осуществляется Генеральным прокурором по представлению Высшего Совета прокуроров.

11. В то же время представленный проект закона предлагает дополнить Конституцию положениями о Высшем Совете прокуроров.

12. Так, согласно законопроекту, Высший Совет прокуроров состоит в соответствии с законом из прокуроров, избранных из состава прокуратур всех уровней и представителей других органов власти, публичных учреждений или гражданского общества. Основной состав Высшего Совета прокуроров формируется из прокуроров.

13. Высший Совет прокуроров обеспечивает назначение на должность, передвижение, продвижение по службе и применение дисциплинарных мер к прокурорам.

II. ОСОБЫЕ ПРАВИЛА ПЕРЕСМОТРА КОНСТИТУЦИИ

1. Инициатива пересмотра Конституции

14. Согласно ст.141 Конституции:

«(1) Инициатива пересмотра Конституции может исходить от:

а) не менее чем 200000 граждан Республики Молдова, имеющих право избирать […];

b) не менее чем одной трети от числа депутатов Парламента;

с) Правительства».

15. В рассматриваемом случае Правительство представило Конституционному суду для дачи заключения законодательное предложение о пересмотре Конституции, которое было одобрено Постановлением Правительства № 431 от 11 апреля 2016 года. Таким образом, право на законодательную инициативу о пересмотре Конституции было осуществлено с соблюдением положений ст.141 ч.(1) п.с) Конституции.

2. Пределы пересмотра Конституции

16. Статья 142 Конституции предусматривает следующие пределы пересмотра Конституции:

«(1) Положения о суверенном, независимом и унитарном характере государства, а также о его постоянном нейтралитете могут быть пересмотрены только при их одобрении путем референдума большинством граждан, включенных в избирательные списки.

(2) Не допускается пересмотр, следствием которого было бы упразднение основных прав и свобод граждан или гарантий таковых.

(3) Конституция не может быть пересмотрена во время чрезвычайного, осадного и военного положения.»

17. Указанные нормы определяют материальные [ч.(1) и ч.(2) ст.142] и формальные [ч.(3) ст.142] требования конституционности инициативы пересмотра Конституции.

a) Формальные требования конституционности (временные рамки)

18. Что касается конституционности с формальной точки зрения (временных рамок), Конституционный суд отмечает, что ст.142 ч.(3) Высшего закона запрещает пересмотр Конституции во время чрезвычайного, осадного и военного положения. Также, согласно ст.63 ч.(3) Конституции, Парламент не может вносить изменения в Конституцию в период продления срока полномочий до законного созыва нового состава Парламента.

19. Временные рамки включают также срок принятия законодательного предложения о пересмотре Конституции.

20. В соответствии со ст.143 Конституции, устанавливающей пересмотр Конституции, закон о внесении изменений в Конституцию не может быть принят ранее шести месяцев после представления соответствующего предложения.

21. Конституционный суд подчеркивает, что на момент внесения предложения о пересмотре Конституции таких обстоятельств не отмечено, следовательно, формальные требования пересмотра соблюдены.

b) Материальные требования конституционности (материальные пределы)

22. Конституционный суд отмечает важную роль прокуратуры в системе государственной власти и в защите свободы каждого. Прокуратуре отведена значительная роль в обеспечении осуществления уголовного судопроизводства в условиях независимости и беспристрастности.

23. Прокуратура – это государственный орган, обеспечивающий в процессе уголовного производства и в других процедурах, предусмотренных законом, соблюдение правопорядка, защиту прав и законных интересов граждан, общества и государства.

24. В Рекомендациях Комитета министров Совета Европы (Рек(2000)19 о роли прокуратуры в системе уголовного правосудия, Рек(2012)11 о роли прокуратуры вне уголовно-правовой системы) и в Рекомендации 1604 (2003) Парламентской Ассамблеи Совета Европы о роли прокуратуры в демократическом обществе, основанном на верховенстве закона, признается существенная роль органов прокуратуры в деле повсеместного обеспечения безопасности и свободы общества путем обеспечения верховенства закона, защиты граждан от посягательства на их права и законные интересы, и путем осуществления надзора за надлежащим функционированием органов уголовного судопроизводства.

25. Конституционный суд отмечает, что институт прокуратуры закреплен в конституциях ряда европейских государств. Что касается места прокуратуры в системе права, есть системы, где прокуроры обладают полной независимостью от парламента и правительства, и системы, где прокуроры подчиняются одному из этих органов, имея, однако, определенную степень независимости в действиях. Независимо от принятой государством формы, прокуратура должна быть защищена от негативного влияния или вмешательства, в том числе от влияния со стороны законодательной и исполнительной властей.

26. Конституционный суд отмечает, что данный законопроект вносит существенные изменения в порядок назначения на должность и освобождения от должности Генерального прокурора. Так, законопроект предусматривает назначение и освобождение Генерального прокурора Президентом Республики Молдова по представлению Высшего Совета прокуроров.

27. По этому поводу Венецианская комиссия во второй части Доклада о европейских стандартах независимости судебной системы, принятого в декабре 2010 года, CDL-AD (2010)040, отмечала:

«34. Порядок назначения на должность и освобождения от должности Генерального прокурора играет очень важную роль в системе, призванной гарантировать надлежащее функционирование прокуратуры. В своем Заключении о регулирующей роли Конституции Венгрии Венецианская комиссия установила: «Важно, чтобы установленный порядок отбора Генерального прокурора обеспечивал доверие общественности и уважение к судебной власти, а также к другим юридическим профессиям. Так, в процессе отбора необходимо учитывать профессиональный опыт и политическую независимость. Однако, учитывая значимость деятельности органов уголовного преследования в области обеспечения порядка и надлежащего функционирования государства, следует ожидать, что Правительство захочет иметь определенный контроль над порядком назначения и не захочет давать «карт-бланш» в процедуре отбора другому органу, кем бы он ни являлся. Поэтому рекомендуется рассмотреть возможность создания комиссии по назначению, сформированную из лиц, пользующихся как доверием общественности, так и доверием Правительства.

35. В ситуации, когда Генеральный прокурор не подчинен Правительству, не может быть сформулирован единый и безусловный принцип по вопросу, кем он должен назначаться – Президентом или Парламентом. Этот вопрос в разных странах решается по-разному. Применение принципа взаимодействия государственных институтов кажется приемлемым решением, позволяющим избежать односторонних политических назначений. Для этого необходимо достижение консенсуса. В любом случае, право выдвигать кандидата должно быть четко определено. Относительно профессиональной квалификации кандидатов следовало бы запрашивать мнение компетентных лиц, например, представителей юридического сообщества (включая прокуроров) и гражданского общества».

28. Вместе с тем в целях обеспечения полной независимости Генерального прокурора предлагается установить срок полномочий в 7 лет без права продления. В связи с этим Венецианская комиссия в указанном докладе обратила внимание на следующее:

«37. Важно, чтобы Генеральный прокурор не мог быть назначен повторно, по крайней мере, не законодательной или исполнительной властями. Существует потенциальный риск того, что прокурор, преследующий цель добиться повторного назначения со стороны политического органа, будет вести себя таким образом, чтобы получить расположение этого органа или чтобы его именно так воспринимали. Генеральный прокурор должен быть назначен на постоянной основе или на достаточно продолжительный срок без возможности занимать эту должность по истечении мандата. Срок пребывания на этом посту не должен совпадать со сроком полномочий Парламента. Это обеспечило бы большую стабильность прокурора и сделало бы его независимым от политических перемен».

29. Дополнительно законопроект предлагает закрепить в Конституции положения о Высшем Совете прокуроров, независимом органе со статусом юридического лица, созданном для участия в процессе формирования, функционирования и обеспечения системы самоуправления органов прокуратуры.

30. В отношении института Высшего Совета прокуроров Венецианская комиссия отметила:

«65. В случае если подобные советы сформированы сбалансированно, например, из прокуроров, адвокатов и представителей гражданского общества, и являются независимыми от других государственных органов, они имеют преимущества в обеспечении экспертных заключений в процессе назначения и разрешения дисциплинарных вопросов, а также в защите прокуроров от политического влияния. В зависимости от порядка назначения членов, советы могут обеспечить легитимность демократической системы уголовного преследования. В дополнение к участию в порядке назначения прокуроров советы, там, где они существуют, играют важную роль в дисциплинарной процедуре, в том числе в процедуре освобождения прокуроров от должности.

66. […] состав Совета прокуроров должен состоять из прокуроров прокуратур всех уровней, а также из других специалистов права, таких как адвокаты или профессора права».

31. Проанализировав представленный законопроект, Конституционный суд не выявил несоответствий с Конституцией или неточностей юридического характера. Этот законопроект не превышает пределы, установленные положениями ст.142 ч.(2) Конституции, и не влечет за собой упразднение основных прав и свобод граждан или гарантий таковых. Конституционный суд отмечает, что предложенные дополнения направлены на укрепление и расширение механизмов по защите прав и основных свобод человека.

На основании вышеизложенного, руководствуясь положениями ст.135 ч.(1) п.с), ст.141 ч.(2) Конституции, ст.26 ч.(1) Закона о Конституционном суде, ст.61 ч.(1) и ст.63 п.a) Кодекса конституционной юрисдикции, Конституционный суд дает следующее

ЗАКЛЮЧЕНИЕ:

1. Предложение о пересмотре Конституции внесено уполномоченным субъектом – Правительством – и, в этом смысле, соответствует положениям ст.141 ч.(1) п.с) Конституции.

2. Законопроект о внесении изменений и дополнений в Конституцию не превышает пределы пересмотра, установленные положениями ст.142 ч.(2) Конституции, и может быть представлен Парламенту на рассмотрение.

3. Законопроект о внесении изменений и дополнений в Конституцию может быть принят не ранее шести месяцев после представления соответствующего предложения.

4. Настоящее заключение является окончательным, обжалованию не подлежит, вступает в силу со дня принятия и публикуется в «Monitorul Oficial al Republicii Moldova».