Aviz nr.7 din 06.12.2016 la proiectul de lege pentru modificarea Constituţiei Republicii Moldova (competenţa şi structura Curţii Constituţionale) (sesizarea nr.142c/2016)

CURTEA CONSTITUŢIONALĂ

A V I Z

la proiectul de lege pentru modificarea Constituţiei Republicii Moldova

(competenţa şi structura Curţii Constituţionale)

(sesizarea nr.142c/2016)

nr. 7  din  06.12.2016

 (în vigoare 06.12.2016) 

Monitorul Oficial al R. Moldova nr. 2-8 art. 2 din 06.01.2017

* * *

În numele Republicii Moldova,

Curtea Constituţională, statuând în componenţa:

Dl Alexandru TĂNASE, preşedinte,

Dl Aurel BĂIEŞU,

Dl Igor DOLEA,

Dl Victor POPA,

Dl Veaceslav ZAPOROJAN, judecători,

cu participarea dlui Marcel Lupu, grefier,

Având în vedere sesizarea depusă la 28 noiembrie 2016

şi înregistrată la aceeaşi dată,

Examinând sesizarea menţionată în camera de consiliu,

Având în vedere actele şi lucrările dosarului,

Adoptă următorul aviz:

PROCEDURA

1. La originea cauzei se află sesizarea depusă la Curtea Constituţională la 28 noiembrie 2016 de către Guvernul Republicii Moldova, în temeiul prevederilor art.135 alin.(1) lit.c) şi art.141 alin.(1) lit.c) din Constituţia Republicii Moldova, art.4 alin.(1) lit.c) din Legea cu privire la Curtea Constituţională şi art.4 alin.(1) lit.c), art.38 alin.(2), art.63 lit.a) din Codul jurisdicţiei constituţionale, prin care se solicită avizarea proiectului de lege pentru modificarea Constituţiei Republicii Moldova.

2. Proiectul de lege pentru modificarea Constituţiei are următorul cuprins:

“Articolul I – Constituţia Republicii Moldova, adoptată la 29 iulie 1994 (republicată în Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 2016, nr.78, art.140), se modifică după cum urmează:

1. La articolul 135 alineatul (1) litera g), cuvintele “Curtea Supremă de Justiţie” se substituie cu cuvintele “instanţele judecătoreşti”.

2. Articolul 136:

la alineatul (1), textul “6 judecători” se substituie cu textul “7 judecători”, iar textul “6 ani” se substituie cu textul “9 ani, care nu poate fi reînnoit”;

alineatul (2) va avea următorul cuprins:

“(2) Doi judecători sînt numiţi de Parlament, doi – de Guvern, doi – de Consiliul Superior al Magistraturii, iar un judecător este numit de Preşedintele Republicii Moldova.”

Articolul II. – Mandatul judecătorilor Curţii Constituţionale aflaţi în exerciţiul funcţiei la data intrării în vigoare a prezentei legi se prelungeşte cu 3 ani.”

3. Proiectul de lege constituţională a fost aprobat prin Hotărârea Guvernului nr.1265 din 21 noiembrie 2016.

LEGISLAŢIA PERTINENTĂ

4. Prevederile relevante ale Constituţiei (republicată în M.O., 2016, nr.78, art.140) sunt următoarele:

Articolul 1

Statul Republica Moldova

“[...]

(3) Republica Moldova este un stat de drept, democratic, în care demnitatea omului, drepturile şi libertăţile lui, libera dezvoltare a personalităţii umane, dreptatea şi pluralismul politic reprezintă valori supreme şi sunt garantate.”

Articolul 7

Constituţia, Lege Supremă

“Constituţia Republicii Moldova este Legea ei Supremă. Nici o lege şi nici un alt act juridic care contravine prevederilor Constituţiei nu are putere juridică.”

Articolul 72

Categorii de legi

“(1) Parlamentul adoptă legi constituţionale, legi organice şi legi ordinare.

(2) Legile constituţionale sunt cele de revizuire a Constituţiei.

[...]”

Articolul 135

Atribuţiile Curţii Constituţionale

“(1) Curtea Constituţională:

[...]

c) se pronunţă asupra iniţiativelor de revizuire a Constituţiei;

[...]

g) rezolvă cazurile excepţionale de neconstituţionalitate a actelor juridice, sesizate de Curtea Supremă de Justiţie;

[...]”

Articolul 136

Structura [Curţii Constituţionale]

“(1) Curtea Constituţională se compune din 6 judecători, numiţi pentru un mandat de 6 ani.

(2) Doi judecători sunt numiţi de Parlament, doi de Guvern şi doi de Consiliul Superior al Magistraturii.”

Articolul 141

Iniţiativa revizuirii

“(1) Revizuirea Constituţiei poate fi iniţiată de:

[...]

c) Guvern.

(2) Proiectele de legi constituţionale vor fi prezentate Parlamentului numai împreună cu avizul Curţii Constituţionale, adoptat cu votul a cel puţin 4 judecători.”

Articolul 142

Limitele revizuirii

“(1) Dispoziţiile privind caracterul suveran, independent şi unitar al statului, precum şi cele referitoare la neutralitatea permanentă a statului, pot fi revizuite numai cu aprobarea lor prin referendum, cu votul majorităţii cetăţenilor înscrişi în listele electorale.

(2) Nici o revizuire nu poate fi făcută, dacă are ca rezultat suprimarea drepturilor şi libertăţilor fundamentale ale cetăţenilor sau a garanţiilor acestora.

(3) Constituţia nu poate fi revizuită pe durata stării de urgenţă, de asediu şi de război.”

Articolul 143

Legea privind modificarea Constituţiei

“(1) Parlamentul este în drept să adopte o lege cu privire la modificarea Constituţiei după cel puţin 6 luni de la data prezentării iniţiativei corespunzătoare. Legea se adoptă cu votul a două treimi din deputaţi.

(2) Dacă, de la prezentarea iniţiativei cu privire la modificarea Constituţiei, Parlamentul nu a adoptat timp de un an legea constituţională corespunzătoare, propunerea se consideră nulă.”

ÎN DREPT

5. Din conţinutul sesizării, Curtea observă că aceasta vizează revizuirea Constituţiei, prin modificarea articolelor 135 (Atribuţiile Curţii Constituţionale) şi 136 (Structura Curţii Constituţionale).

6. Competenţa Curţii Constituţionale de a soluţiona prezenta cauză este prevăzută de dispoziţiile articolului 135 alin.(1) lit.c) din Constituţie, potrivit cărora Curtea Constituţională se pronunţă asupra iniţiativelor de revizuire a Constituţiei.

I. Cu privire la propunerea legislativă

7. Prin proiectul de lege înaintat se propune operarea modificărilor constituţionale ce vizează: (1) atribuţiile Curţii Constituţionale în partea soluţionării excepţiilor de neconstituţionalitate; (2) structura Curţii Constituţionale şi durata mandatului judecătorilor constituţionali.

8. Astfel, proiectul legii reglementează dreptul instanţelor judecătoreşti de toate nivelele de a sesiza Curtea Constituţională pentru soluţionarea excepţiilor de neconstituţionalitate. Propunerea se fundamentează pe jurisprudenţa Curţii Constituţionale (Hotărârea nr.2 din 9 februarie 2016), care a reţinut că prevederile lit.g) de la alin.(1) al art.135 din Constituţie nu pot fi interpretate în sensul restrângerii dreptului altor instanţe judecătoreşti ordinare de a sesiza instanţa de jurisdicţie constituţională.

9. De asemenea, potrivit proiectului legii constituţionale, numărul judecătorilor constituţionali urmează a fi modificat de la 6 la 7, cel de-al şaptelea judecător fiind numit de Preşedintele Republicii Moldova.

10. Cu referire la mandatul judecătorilor, se propune desemnarea judecătorilor pentru un singur mandat cu o durată de 9 ani.

11. La fel, potrivit dispoziţiilor finale ale proiectului, mandatul judecătorilor Curţii Constituţionale (numiţi pentru un mandat de 6 ani) aflaţi în exerciţiul funcţiei la data intrării în vigoare a prezentei legi se prelungeşte cu 3 ani.

II. Reguli specifice revizuirii Constituţiei

1. Iniţiativa de revizuire a Constituţiei

12. Potrivit articolului 141 din Constituţie:

“Revizuirea Constituţiei poate fi iniţiată de:

a) un număr de cel puţin 200000 de cetăţeni ai Republicii Moldova cu drept de vot [...];

b) un număr de cel puţin o treime de deputaţi în Parlament;

c) Guvern.”

13. În prezenta cauză, propunerea legislativă de revizuire a Constituţiei este înaintată spre avizare Curţii Constituţionale de către Guvern, fiind aprobată prin Hotărârea nr.1265 din 21 noiembrie 2016. Prin urmare, dreptul de iniţiativă legislativă privind revizuirea Constituţiei a fost exercitat cu respectarea prevederilor art.141 alin.(1) lit.c) din Constituţie.

2. Limitele revizuirii Constituţiei

14. În ceea ce priveşte limitele revizuirii, articolul 142 din Constituţie prevede următoarele:

“(1) Dispoziţiile privind caracterul suveran, independent şi unitar al statului, precum şi cele referitoare la neutralitatea permanentă a statului, pot fi revizuite numai cu aprobarea lor prin referendum, cu votul majorităţii cetăţenilor înscrişi în listele electorale.

(2) Nici o revizuire nu poate fi făcută, dacă are ca rezultat suprimarea drepturilor şi libertăţilor fundamentale ale cetăţenilor sau a garanţiilor acestora.

(3) Constituţia nu poate fi revizuită pe durata stării de urgenţă, de asediu şi de război.”

15. Textul citat reglementează condiţii de constituţionalitate intrinsecă a iniţiativei de revizuire [alin.(1) şi (2) ale art.142] şi de constituţionalitate extrinsecă a acesteia [alin.(3) al art.142].

a) Constituţionalitatea extrinsecă (limitele temporale)

16. Sub aspectul constituţionalităţii extrinseci, cu privire la împrejurările revizuirii Constituţiei, textul articolului 142 alin.(3) din Legea fundamentală, care interzice revizuirea Constituţiei pe durata stării de urgenţă, de asediu şi de război, coroborează cu cel al articolului 63 alin.(3) teza a doua din Constituţie, potrivit căruia Parlamentul nu poate revizui Constituţia în perioada în care mandatul se prelungeşte până la întrunirea legală a noii componenţe.

17. De asemenea, limitele temporale includ termenul de adoptare a iniţiativei de revizuire a Constituţiei.

18. În conformitate cu articolul 143 din Constituţie, care reglementează modificarea Constituţiei, o lege cu privire la modificarea Constituţiei poate fi adoptată după cel puţin 6 luni de la data prezentării iniţiativei corespunzătoare.

19. Curtea constată că, în momentul iniţierii revizuirii Constituţiei în prezenta cauză, nu subzistă niciuna dintre situaţiile la care fac referire textele constituţionale menţionate, fiind întrunite condiţiile de constituţionalitate extrinsecă a iniţiativei de revizuire.

b) Constituţionalitatea intrinsecă (limitele materiale)

1.1. Consideraţii generale

20. Pronunţarea cu privire la constituţionalitatea intrinsecă (limitele materiale) impune analiza modificărilor propuse prin raportare la dispoziţiile art.142 alin.(1) şi alin.(2) din Constituţie, pentru a determina dacă obiectul revizuirii îl constituie caracterul suveran, independent şi unitar al statului, precum şi cele referitoare la neutralitatea permanentă a statului, precum şi dacă modificările propuse au ca rezultat suprimarea drepturilor şi libertăţilor fundamentale ale cetăţenilor sau a garanţiilor acestora.

21. De asemenea, Curtea va examina dacă modificările constituţionale propuse nu contravin altor prevederi constituţionale şi dacă vor asigura aplicabilitatea în ansamblu a acestora fără a se exclude reciproc.

22. În acest sens, în Hotărârea nr.7 din 4 martie 2016, privind controlul constituţionalităţii unor prevederi ale Legii nr.1115-XIV din 5 iulie 2000 cu privire la modificarea şi completarea Constituţiei Republicii Moldova, Curtea a menţionat că prevederile constituţionale referitoare la revizuirea Constituţiei sunt determinate de noţiunea, natura şi scopul Constituţiei înseşi. În acest sens, orice revizuire poate fi operată doar cu respectarea principiilor supremaţiei Constituţiei, stabilităţii acesteia, unităţii materiei şi echilibrului valorilor consacrate prin Legea Supremă, precum şi a atribuţiei Curţii Constituţionale de a se pronunţa în privinţa iniţiativelor de revizuire a Constituţiei în cadrul competenţei partajate a Parlamentului şi a Curţii în procesul de modificare a Constituţiei. Nu poate fi adoptată nici o modificare a Constituţiei care ar afecta armonia prevederilor Constituţiei sau armonia valorilor consacrate prin acestea. Or, natura Constituţiei de act cu forţă juridică supremă şi ideea de constituţionalitate implică faptul că nu există şi nici nu pot exista lacune sau contradicţii interne ale Constituţiei.

1.2. Cu referire la atribuţia Curţii Constituţionale de a soluţiona excepţiile de neconstituţionalitate

23. În vederea asigurării respectării drepturilor şi libertăţilor fundamentale garantate de Constituţie în procesul soluţionării litigiilor de către instanţele judecătoreşti de drept comun, legiuitorul constituant, la art.135 alin.(1) lit.g) din Constituţie, a stabilit că Curtea Constituţională rezolvă cazurile excepţionale de neconstituţionalitate.

24. Excepţia de neconstituţionalitate reprezintă o acţiune procesuală de apărare, prin care Curtea Constituţională este sesizată asupra neconcordanţei cu prevederile Constituţiei a unor dispoziţii legale aplicabile în cauza dedusă instanţei de judecată.

25. Prerogativa de a soluţiona excepţiile neconstituţionalitate, cu care a fost învestită Curtea Constituţională prin articolul 135 alin.(1) lit.g) din Constituţie, presupune stabilirea corelaţiei dintre normele legislative şi textul Constituţiei, ţinând cont de principiul supremaţiei acesteia şi de pertinenţa prevederilor contestate pentru soluţionarea litigiului principal în instanţele de judecată.

26. Raţiunea instituirii acestui control are la bază cenzurarea şi intervenţia instanţei constituţionale în procesul aplicării de către instanţa de judecată ordinară a unei norme în privinţa căreia există incertitudini de constituţionalitate.

27. Curtea menţionează că în prezent, potrivit 135 alin.(1) lit.g) din Constituţie, Curtea Constituţională “rezolvă cazurile excepţionale de neconstituţionalitate a actelor juridice, sesizate de Curtea Supremă de Justiţie”.

28. Potrivit proiectului de lege, se propune substituirea cuvintelor “Curtea Supremă de Justiţie” cu cuvintele “instanţele judecătoreşti”.

29. În acest sens, în Hotărârea nr.2 din 9 februarie 2016 pentru interpretarea articolului 135 alin.(1) lit.a) şi g) din Constituţia Republicii Moldova, Curtea a stabilit că sesizarea privind controlul constituţionalităţii unor norme ce urmează a fi aplicate la soluţionarea unei cauze se prezintă direct Curţii Constituţionale atât de către Curtea Supremă de Justiţie, cât şi de către Curţile de Apel şi judecătorii.

30. Pornind de la esenţa instituţiei excepţiei de neconstituţionalitate, în Hotărârea nr.2 din 9 februarie 2016 Curtea a menţionat că, în timp ce dreptul de a ridica excepţia de neconstituţionalitate aparţine judecătorilor din cadrul instanţelor judecătoreşti de toate nivelele, precum şi având în vedere caracterul formal al rolului Curţii Supreme de Justiţie şi lipsa competenţei acesteia de a se pronunţa asupra excepţiilor de neconstituţionalitate ridicate de instanţele judecătoreşti ierarhic inferioare, prevederile literei g) de la alin.(1) al articolului 135 din Constituţie nu pot fi interpretate în sensul restrângerii dreptului altor instanţe judecătoreşti ordinare de a sesiza instanţa de jurisdicţie constituţională.

31. Totodată, Curtea menţionează că, la adoptarea Constituţiei, în cuprinsul articolului 135 alin.(1) lit.g) a fost utilizată sintagma “rezolvă cazurile excepţionale de neconstituţionalitate”, însă în prezent se operează cu noţiunea unanim acceptată de “excepţie de neconstituţionalitate”. Astfel, în vederea ajustării redacţionale a acestui text, la adoptarea proiectului de lege constituţională de către Parlament, sintagma “rezolvă cazurile excepţionale de neconstituţionalitate” de la articolul 135 alin.(1) lit.g) din Constituţie urmează a fi substituită cu sintagma “rezolvă excepţiile de neconstituţionalitate”. Curtea subliniază că aceste ajustări redacţionale nu implică modificarea de concept a respectivei instituţii.

1.2. Cu referire la structura Curţii Constituţionale

32. În jurisprudenţa sa Curtea a subliniat că, în cadrul bunei organizări a autorităţii statului, rolul Curţilor Constituţionale este unul esenţial şi definitoriu, reprezentând un adevărat pilon de susţinere a statului şi a democraţiei, garantând egalitatea în faţa legii, libertăţile fundamentale şi drepturile omului.

33. Potrivit actualelor prevederi ale art.136 din Constituţie, Curtea Constituţională se compune din 6 judecători. Doi judecători sunt numiţi de Parlament, doi de Guvern şi doi de Consiliul Superior al Magistraturii.

34. Curtea Constituţională a reţinut că procedura de desemnare a judecătorilor constituţionali “este de natură să asigure o componenţă cât mai reprezentativă şi democratică, întrucât exprimă opţiunile autorităţilor publice din toate cele trei puteri ale statului: legislativă, executivă şi judecătorească. Separaţia puterilor conferă garanţii semnificative pentru imparţialitatea şi independenţa instituţională a judecătorilor Curţii Constituţionale” (Hotărârea nr.6/2013).

35. În acelaşi timp, potrivit proiectului de lege constituţională, Curtea Constituţională urmează a fi compusă din 7 judecători, cel de-al şaptelea judecător fiind numit de Preşedintele Republicii Moldova.

36. În acest sens, Curtea menţionează că, potrivit bunelor practici, numărul judecătorilor constituţionali urmează a fi impar în vederea excluderii blocajelor în procesul decizional, şi anume pentru a evita situaţia parităţii votului.

37. Cu referire la stabilirea mandatului pentru o durată de 9 ani, fără posibilitatea de a fi reînnoit, Curtea reţine că această modificare constituţională are drept obiectiv garantarea independenţei judecătorului constituţional în exercitarea mandatului. Astfel, în jurisprudenţa sa Curtea a menţionat că judecătorii trebuie să beneficieze de libertate neîngrădită pentru a soluţiona cauzele imparţial, potrivit convingerilor lor şi propriului mod de interpretare a faptelor şi în conformitate cu prevederile legale în vigoare.

38. În ceea ce priveşte durata mandatului şi posibilitatea reînnoirii mandatului judecătorilor Curţii Constituţionale, Comisia de la Veneţia în opinia privind structura Curţii Constituţionale (CDL-STD(1997)020) a subliniat:

“4.2. Durata mandatului judecătorului constituţional, în combinaţie cu aspectul privind realegerea judecătorului, este foarte importantă pentru structura Curţii. Aceste criterii pot influenţa aşa aspecte, cum ar fi randamentul, posibilitatea unor schimbări de ordin politic în cadrul Curţii, independenţa judecătorilor şi stabilitatea instituţională. […]”

4.4. Posibilitatea reînnoirii mandatului poate submina în mare măsură independenţa judecătorului. Pentru a evita acest risc, poate fi recomandată opţiunea unui termen mai lung al mandatului sau numirea până la atingerea vârstei de pensionare. [...]”.

39. În acelaşi timp, Curtea constată că, potrivit proiectului de lege, mandatul judecătorilor Curţii Constituţionale aflaţi în exerciţiul funcţiei la data intrării în vigoare a legii se prelungeşte, cu acordul acestora, cu 3 ani. Curtea subliniază că judecătorii aflaţi în funcţie au fost numiţi pentru un mandat de 6 ani. Astfel, în cazul în care ulterior judecătorul nu îşi continuă activitatea jurisdicţională, mandatul de 6 ani, pentru care a fost numit, se consideră a fi exercitat deplin.

1.3. Concluzii

40. Analizând proiectul de lege care i-a fost prezentat, Curtea nu remarcă neconcordanţe cu Constituţia sau inexactităţi de ordin juridic. Acest proiect de lege respectă limitele impuse de articolul 142 alin.(2) din Constituţie, în sensul că nu are ca rezultat suprimarea drepturilor şi libertăţilor fundamentale ale cetăţenilor sau a garanţiilor acestora. Curtea subliniază că completările propuse au drept obiectiv consolidarea activităţii Curţii Constituţionale, în calitate de unica autoritate de jurisdicţie constituţională în Republica Moldova.

41. În acelaşi timp, Curtea menţionează că, în sensul articolului 135 alin.(1) lit.c) coroborat cu prevederile articolului 141 alin.(2) din Constituţie, după pronunţarea avizului de către Curtea Constituţională, nu se admit intervenţii în textul proiectului legii de revizuire a Constituţiei.

Pentru considerentele expuse, în temeiul articolului 135 alin.(1) lit.c), articolului 141 alin.(2) din Constituţie, articolului 26 alin.(1) din Legea cu privire la Curtea Constituţională, articolului 61 alin.(1) şi articolului 63 lit.a) din Codul jurisdicţiei constituţionale, Curtea Constituţională adoptă următorul

AVIZ:

1. Iniţiativa de modificare a Constituţiei, provenind de la Guvern, este prezentată de subiectul autorizat şi, în acest sens, este conformă prevederilor articolului 141 alin.(1) lit.c) din Constituţie.

2. Proiectul de lege pentru modificarea Constituţiei nu încalcă limitele revizuirii impuse de dispoziţiile constituţionale ale articolului 142 alin.(2) şi poate fi înaintat spre examinare Parlamentului.

3. Proiectul de lege pentru modificarea Constituţiei poate fi adoptat după cel puţin 6 luni de la data prezentării iniţiativei de modificare a Constituţiei.

4. Acest aviz este definitiv, nu poate fi supus nici unei căi de atac, intră în vigoare la data adoptării şi se publică în Monitorul Oficial al Republicii Moldova.