Заключение N 7 от 06.12.2016 по законопроекту о внесении изменений в Конституцию Республики Молдова (компетенция и структура Конституционного суда) (Обращение № 142c/2016)

КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

по законопроекту о внесении изменений в Конституцию Республики Молдова

(компетенция и структура Конституционного суда)

(обращение № 142c/2016)

№ 7  от  06.12.2016

 (в силу 06.12.2016) 

Мониторул Офичиал ал Р. Молдова № 2-8 ст. 2 от 06.01.2017

* * *

Именем Республики Молдова

Конституционный суд в составе:

Александру ТЭНАСЕ, председатель,

Аурел БЭЕШУ,

Игорь ДОЛЯ,

Виктор ПОПА,

Вячеслав ЗАПОРОЖАН, судьи,

при участии секретаря заседания Марчела Лупу,

принимая во внимание обращение, представленное 28 ноября 2016 года и зарегистрированное тем же числом,

проведя обсуждение в совещательной комнате,

учитывая акты и материалы дела,

выносит следующее заключение.

ПРОЦЕДУРНЫЕ ВОПРОСЫ

1. Основанием для рассмотрения настоящего дела послужило обращение Правительства Республики Молдова, представленное в Конституционный суд 28 ноября 2016 года на основании положений ст.135 ч.(1) п.с) и ст.141 ч.(1) п.с) Конституции Республики Молдова, ст.4 ч.(1) п.с) Закона о Конституционном суде и ст.4 ч.(1) п.с), ст.38 ч.(2) и ст.63 п.а) Кодекса конституционной юрисдикции, для дачи заключения по законопроекту о внесении изменений в Конституцию Республики Молдова.

2. Законопроект о внесении изменений в Конституцию Республики Молдова имеет следующее содержание:

«Статья I. – В Конституцию Республики Молдова, принятую 29 июля 1994 года (повторное опубликование в «Monitorul Oficial al Republicii Moldova», 2016 г., № 78, ст.140), внести следующие изменения:

1. В статье 135 ч.(1) п.g) синтагму «Высшей судебной палатой» заменить синтагмой «судебными инстанциями».

2. В статье 136:

в части (1) слова «шести судей» заменить словами «семи судей», а слова «шестилетний срок» заменить текстом «девятилетний срок, без права на повторное назначение»;

часть (2) изложить в следующей редакции:

«(2) Двое судей назначаются Парламентом, двое – Правительством, двое – Высшим советом магистратуры и один – Президентом Республики Молдова».

Статья II. – Срок полномочий судей Конституционного суда, находящихся в должности на день вступления в силу настоящего закона, продлевается на три года».

3. Законопроект о внесении изменений в Конституцию Республики Молдова был принят Правительством Постановлением № 1265 от 21 ноября 2016 года.

ПРИМЕНИМОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО

4. Применимые положения Конституции (повторное опубликование в M.O., 2016 г., № 78, ст.140):

Статья 1

Государство Республика Молдова

«[…]

(3) Республика Молдова – демократическое правовое государство, в котором достоинство человека, его права и свободы, свободное развитие человеческой личности, справедливость и политический плюрализм являются высшими ценностями и гарантируются».

Статья 7

Конституция – высший закон

«Конституция Республики Молдова является ее высшим законом. Ни один закон или иной правовой акт, противоречащие положениям Конституции, не имеют юридической силы».

Статья 72

Виды законов

«(1) Парламент принимает конституционные, органические и ординарные законы.

(2) Конституционные законы – это законы по пересмотру Конституции.

[…]»

Статья 135

Полномочия [Конституционного суда]

«(1) Конституционный суд:

[…]

с) высказывается по предложениям о пересмотре Конституции;

[…]

g) разрешает исключительные случаи неконституционности правовых актов, представленные Высшей судебной палатой;

[…]».

Статья 136

Структура [Конституционного суда]

«(1) Конституционный суд состоит из шести судей, назначаемых на шестилетний срок.

(2) Двое судей назначаются Парламентом, двое – Правительством и двое – Высшим советом магистратуры».

Статья 141

Инициатива пересмотра

«(1) Инициатива пересмотра Конституции может исходить от:

[…]

с) Правительства.

[…]

(2) Проекты конституционных законов представляются Парламенту только вместе с заключением Конституционного суда, принятым не менее чем четырьмя судьями».

Статья 142

Пределы пересмотра

«(1) Положения о суверенном, независимом и унитарном характере государства, а также о его постоянном нейтралитете могут быть пересмотрены только при их одобрении путем референдума большинством граждан, включенных в избирательные списки.

(2) Не допускается пересмотр, следствием которого было бы упразднение основных прав и свобод граждан или гарантий таковых.

(3) Конституция не может быть пересмотрена во время чрезвычайного, осадного и военного положения».

Статья 143

Закон о внесении изменений в Конституцию

«(1) Парламент вправе принять закон о внесении изменений в Конституцию не ранее шести месяцев после представления соответствующего предложения. Закон принимается двумя третями голосов депутатов.

(2) Если в течение года после представления предложения о внесении изменений в Конституцию Парламент не принял соответствующий конституционный закон, предложение считается утратившим силу».

ВОПРОСЫ ПРАВА

5. Из содержания обращения Конституционный суд заключает, что оно, по сути, касается пересмотра Конституции путем внесения изменений в ст.135 (Полномочия Конституционного суда) и ст.136 (Структура Конституционного суда).

6. Компетенция Конституционного суда решать рассматриваемое дело предусмотрена в ст.135 ч.(1) п.с) Конституции, согласно которой Конституционный суд высказывается по предложениям о пересмотре Конституции.

I. ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЕ ПРЕДЛОЖЕНИЕ

7. Изменения, предложенные законопроектом, касаются: (1) полномочия Конституционного суда рассматривать обращения об исключительных случаях неконституционности; (2) структуры Конституционного суда и продолжительности мандата судей Конституционного суда.

8. Так, законопроект предусматривает право обращения судебных инстанций всех уровней в Конституционный суд для разрешения исключительных случаев неконституционности. Данное предложение основано на практике Конституционного суда (Постановление № 2 от 9 февраля 2016 года). В указанном постановлении Конституционный суд отметил, что положения п.g) ч.(1) ст.135 Конституции не могут толковаться в смысле ограничения права обращения других общих судов в орган конституционной юрисдикции.

9. В соответствии с законопроектом, число судей Конституционного суда увеличивается с 6 до 7, одного из судей назначает Президент Республики Молдова.

10. В законопроекте предлагается назначать судей на один срок продолжительностью в 9 лет.

11. Заключительные положения законопроекта предусматривают, что срок полномочий судей Конституционного суда (назначенных на 6 лет), находящихся в должности на день вступления в силу настоящего закона, продлевается на три года.

II. ПРАВИЛА ПЕРЕСМОТРА КОНСТИТУЦИИ

1. Инициатива пересмотра Конституции

12. Согласно ст.141 Конституции:

«Инициатива пересмотра Конституции может исходить от:

а) не менее чем 200000 граждан Республики Молдова, имеющих право избирать […];

b) не менее чем одной трети депутатов Парламента;

с) Правительства».

13. В рассматриваемом случае законодательное предложение о пересмотре Конституции исходит от Правительства, которое одобрило его Постановлением № 1265 от 21 ноября 2016 года. Таким образом, право на законодательную инициативу пересмотра Конституции осуществлено с соблюдением положений ст.141 ч.(1) п.с) Конституции.

2. Пределы пересмотра Конституции

14. Относительно пределов пересмотра Конституции ст.142 Конституции предусматривает следующее:

«(1) Положения о суверенном, независимом и унитарном характере государства, а также о его постоянном нейтралитете могут быть пересмотрены только при их одобрении путем референдума большинством граждан, включенных в избирательные списки.

(2) Не допускается пересмотр, следствием которого было бы упразднение основных прав и свобод граждан или гарантий таковых.

(3) Конституция не может быть пересмотрена во время чрезвычайного, осадного и военного положения».

15. Указанные нормы определяют материальные [ч.(1) и ч.(2) ст.142] и формальные [ч.(3) ст.142] требования конституционности инициативы пересмотра Конституции.

a) Формальные требования конституционности (временные рамки)

16. Что касается конституционности инициативы пересмотра Конституции с формальной точки зрения, а именно обстоятельств его внесения, содержание ст.142 ч.(3) Высшего закона, запрещающее пересмотр Конституции во время чрезвычайного, осадного и военного положения, находится в соотношении с содержанием второго предложения ч.(3) ст.63 Конституции, согласно которому Парламент не может вносить изменения в Конституцию в период продления срока полномочий до законного созыва нового состава Парламента.

17. Временные рамки включают срок принятия законодательного предложения о пересмотре Конституции.

18. В соответствии со ст.143 Конституции, Парламент вправе принять закон о внесении изменений в Конституцию не ранее шести месяцев после представления соответствующего предложения.

19. Конституционный суд подчеркивает, что на момент внесения предложения о пересмотре Конституции таких обстоятельств не наблюдалось, следовательно, формальные требования пересмотра соблюдены.

b) Материальные требования конституционности (материальные пределы)

1.1. Общие рассуждения

20. Чтобы оценить конституционность предложенных изменений с материальной точки зрения (материальные требования), необходимо рассмотреть их в свете ст.142 ч.(1) и ч.(2) Конституции, чтобы выяснить, если объектом пересмотра не является суверенный, независимый и унитарный характер государства, а также постоянный нейтралитет государства, и если результатом пересмотра не является упразднение прав и основных свобод граждан или гарантий таковых.

21. Конституционный суд рассмотрит также, если конституционные поправки не противоречат другим конституционным нормам и обеспечивают их совокупное применение без взаимоисключения.

22. В Постановлении № 7 от 4 марта 2016 года о контроле конституционности некоторых положений Закона № 1115-XIV от 5 июля 2000 года о внесении изменений и дополнений в Конституцию Республики Молдова Конституционный суд подчеркнул, что конституционные нормы, касающиеся пересмотра Конституции, исходят из понятия, природы и цели Конституции. В этом смысле, внесение изменений возможно только при соблюдении принципов верховенства Конституции, незыблемости Конституции, единства материи и равновесия ценностей, закрепленных Высшим законом, а также компетенции Конституционного суда высказываться по инициативам пересмотра Конституции в рамках раздельных полномочий Парламента и Конституционного суда в процессе пересмотра Конституции. Не может быть внесено ни одно изменение в Конституцию, которое бы нарушало гармонию положений Конституции или гармонию ценностей, установленных в ней. Природа Конституции, как акта, обладающего высшей юридической силой, и идея конституционализма предполагают, что не существует и не может существовать пробелов или противоречий в Конституции.

1.2. Полномочие Конституционного суда рассматривать обращения об исключительных случаях неконституционности

23. Конституционный суд отмечает, что в целях соблюдения прав и основных свобод, гарантированных Конституцией, при рассмотрении дел судебными инстанциями общей юрисдикции конституционный законодатель установил в ст.135 ч.(1) п.g) Конституции, что Конституционный суд разрешает исключительные случаи неконституционности.

24. Исключительный случай неконституционности – это процессуальное средство защиты, при помощи которого обращается внимание Конституционного суда на несоответствие Конституции положений закона, применяемых судом при рассмотрении дела.

25. Прерогатива разрешения исключительных случаев неконституционности, которой был наделен Конституционный суд ст.135 ч.(1) п.g) Конституции, предполагает установление соотношения между законодательными нормами и текстом Конституции, с учетом принципа ее верховенства и применимости оспариваемых положений при разрешении главного спора в судебной инстанции.

26. Целесообразность установления подобной формы контроля имеет в основе необходимость надзора и вмешательства Конституционного суда в процесс применения судебными инстанциями нормы, конституционность которой вызывает сомнения.

27. Конституционный суд отмечает, что согласно действующим положениям ст.135 ч.(1) п.g) Конституции Конституционный суд «разрешает исключительные случаи неконституционности правовых актов, представленные Высшей судебной палатой».

28. Законопроект предлагает вместо синтагмы «Высшей судебной палатой» синтагму «судебными инстанциями».

29. В Постановлении № 2 от 9 февраля 2016 года о толковании ст.135 ч.(1) п.а) и п.g) Конституции Республики Молдова Конституционный суд подчеркнул, что обращение о контроле конституционности положений, подлежащих применению при рассмотрении дела, подается в Конституционный суд как Высшей судебной палатой, так и апелляционными палатами и судами.

30. Исходя из сущности института исключительного случая неконституционности, в Постановлении № 2 от 9 февраля 2016 года Конституционный суд отметил, что поскольку право обращения в связи с исключительным случаем неконституционности принадлежит судьям судебных инстанций всех уровней, принимая во внимание формальный характер роли Высшей судебной палаты и отсутствие у нее компетенции высказываться по предмету обращений об исключительных случаях неконституционности, представленных нижестоящими судебными инстанциями, положения п.а) и п.g) ч.(1) ст.135 Конституции не могут толковаться в смысле ограничения права обращения других общих судов в орган конституционной юрисдикции.

31. Конституционный суд отмечает, что Конституция в ст.135 ч.(1) п.g) содержит синтагму «rezolvă cazurile excepţionale de neconstituţionalitate» (разрешает исключительные случаи неконституционности). Однако в настоящее время используется общепризнанный термин «excepţie de neconstituţionalitate» (обращение об исключительном случае неконституционности). В связи с этим, для усовершенствования текста, при принятии проекта конституционного закона в ст.135 ч.(1) п.g) Конституции необходимо использовать этот термин. Конституционный суд подчеркивает, что это предложение не влечет за собой концептуальное изменение данного института.

1.3. Структура Конституционного суда

32. В своих постановлениях Конституционный суд подчеркнул, что в рамках надлежащего устройства государства Конституционный суд играет существенную и определяющую роль, являясь подлинным оплотом государства и демократии, гарантируя равенство всех перед законом, права и основные свободы человека.

33. Согласно действующим положениям ст.136 Конституции, Конституционный суд состоит из шести судей. Двое судей назначаются Парламентом, двое – Правительством и двое – Высшим советом магистратуры.

34. Конституционный суд указал, что порядок назначения судей Конституционного суда Республики Молдова «обеспечивает его представительный и демократический состав, поскольку выражает выбор публичных органов всех трех ветвей государственной власти: законодательной, исполнительной и судебной. Разделение властей в значительной мере определяет гарантии беспристрастности и институциональной независимости судей Конституционного суда» (Постановление № 6/2013).

35. В соответствии с проектом конституционного закона, в состав Конституционного суда входят семь судей, один из которых назначается Президентом Республики Молдова.

36. В этой связи, Конституционный суд отмечает, что в соответствии с рекомендуемыми нормами число судей должно быть нечетным, чтобы исключить блокирование деятельности Конституционного суда, а именно ситуацию равенства голосов.

37. Что касается назначения на девятилетний срок, без права на повторное назначение, Конституционный суд отмечает, что целью этих изменений является гарантирование судебной независимости в осуществление судьей Конституционного суда своих полномочий. Так, в принятых постановлениях Конституционный суд указал, что судьи должны иметь неограниченную свободу беспристрастно принимать решения, в соответствии со своими убеждениями, толкованием фактов и действующими нормами права.

38. По вопросу о сроках полномочий и возможности повторного назначения судей Конституционного суда Венецианская комиссия в заключение о структуре Конституционного суда (CDL-STD(1997)020) подчеркнула:

«4.2. Продолжительность мандата судьи Конституционного суда и вопрос о его переизбрании имеют важное значение для структуры Конституционного суда. Эти критерии могут влиять на такие аспекты, как эффективность трудовой деятельности, возможность политических перемен в суде, независимость судей и институциональную стабильность. […]

4.4. Повторное назначение может подорвать в большой степени судебную независимость. Чтобы это исключить, рекомендуются такие меры, как более длительный срок полномочий или назначение на должность до достижения пенсионного возраста […]».

39. Конституционный суд отмечает, что согласно законопроекту срок полномочий судей Конституционного суда, находящихся в должности на день вступления закона в силу, с их согласия продлевается на три года. Конституционный суд подчеркивает, что действующие судьи были назначены на шестилетний срок. Если судья решает не продолжать судебную деятельность, мандат в шесть лет, на который он был назначен, считается исполненным в полном объеме.

1.4. Выводы

40. Проанализировав представленный законопроект, Конституционный суд не выявил несоответствий с Конституцией или юридических неточностей. Данный законопроект соблюдает пределы, установленные ст.142 ч.(2) Конституции, так как его следствием не является упразднение основных прав и свобод граждан или гарантий таковых. Конституционный суд подчеркивает, что предложенные дополнения призваны способствовать укреплению Конституционного суда в качестве единственного органа конституционной юрисдикции в Республике Молдова.

41. Принимая во внимание положения ст.135 ч.(1) п.с) в сочетании с положениями ст.141 ч.(2) Конституции, Конституционный суд отмечает, что после вынесения заключения Конституционного суда не допускаются изменения в проект закона о пересмотре Конституции.

На основании изложенного, руководствуясь положениями ст.135 ч.(1) п.с), ст.141 ч.(2) Конституции, ст.26 ч.(1) Закона о Конституционном суде, ст.61 ч.(1) и ст.63 п.a) Кодекса конституционной юрисдикции, Конституционный суд дает следующее

ЗАКЛЮЧЕНИЕ:

1. Предложение о пересмотре Конституции Республики Молдова внесено уполномоченным субъектом – Правительством – и, в этом смысле, соответствует положениям ст.141 ч.(1) п.с) Конституции.

2. Проект конституционного закона о внесении изменений в Конституцию Республики Молдова не превышает пределы пересмотра, установленные положениями ст.142 ч.(2) Конституции, и может быть представлен Парламенту на рассмотрение.

3. Проект конституционного закона о внесении изменений в Конституцию Республики Молдова может быть принят не ранее 6 месяцев после представления соответствующего предложения.

4. Настоящее заключение является окончательным, обжалованию не подлежит, вступает в силу со дня принятия и публикуется в «Monitorul Oficial al Republicii Moldova».