Decizia protocolară nr.11.21 din 18.03.2026 \rAviz la proiectul de lege privind instituirea moratoriului asupra efectuării controalelor şi aplicării sancţiunilor faţă de persoanele fizice care desfăşoară activitate independentă până la intrarea în vigoare a mecanismului de protecţie a datelor cu caracter personal în procesul de documentare fiscală (iniţiativa legislativă nr.35 din 19 februarie 2026)

GUVERNUL REPUBLICII MOLDOVA

A V I Z

la proiectul de lege  privind  instituirea  moratoriului  asupra  efectuării  controalelor şi

aplicării sancţiunilor faţă de persoanele fizice care desfăşoară activitate independentă

până la  intrarea în vigoare a mecanismului de protecţie a datelor cu

caracter personal în procesul de documentare fiscală

(iniţiativa legislativă nr.35 din 19 februarie 2026)

nr. 11.21  din  18.03.2026

 (în vigoare 19.03.2026) 

Monitorul Oficial al R. Moldova nr.125-128 art. 32 din 19.03.2026

* * *

Aprobat

în şedinţa Guvernului din 18 martie 2026

Decizia protocolară nr.11.21/2026

PRIM-MINISTRU  Alexandru MUNTEANU

Guvernul a examinat proiectul de lege privind instituirea moratoriului asupra efectuării controalelor şi aplicării sancţiunilor faţă de persoanele fizice care desfăşoară activitate independentă până la intrarea în vigoare a mecanismului de protecţie a datelor cu caracter personal în procesul de documentare fiscală, înaintat cu titlu de iniţiativă legislativă (nr.35 din 19 februarie 2026) de către un grup de deputaţi în Parlament, şi comunică următoarele.

Potrivit notei de fundamentare, proiectul de lege înaintat spre examinare urmăreşte instituirea moratoriului temporar asupra efectuării controalelor fiscale, aplicării sancţiunilor contravenţionale şi fiscale faţă de persoanele fizice care desfăşoară activitate independentă până la implementarea mecanismului tehnic de protecţie a datelor cu caracter personal în procesul de documentare fiscală.

Referitor la art.1 şi 2 din proiectul de lege, în partea ce ţine de obiectul şi domeniul de aplicare, din punct de vedere conceptual, impunerea unui moratoriu asupra efectuării controlului de stat la persoanele fizice care desfăşoară activitate independentă implică riscuri potenţiale, deoarece suspendarea controlului poate avea un efect diametral opus – crearea unui mediu favorabil care să contribuie la riscuri pentru securitatea muncii, pentru normele de sănătate publică şi calitatea produselor. Menţinerea controlului asigură funcţionarea mecanismului de conformitate cu standardele şi regulile stabilite, contribuind astfel la protejarea intereselor consumatorilor şi la crearea unui mediu concurenţial adecvat.

În aceeaşi ordine de idei, potrivit art.132 din Codul fiscal nr.1163/1997 (în continuare – Cod), sarcina de bază a Serviciului Fiscal de Stat constă în asigurarea administrării fiscale, prin crearea de condiţii contribuabililor pentru conformare la respectarea legislaţiei, aplicarea uniformă a politicii şi a reglementărilor în domeniul fiscal.

În conformitate cu art.129 subpct.11) din Cod, controlul fiscal reprezintă verificarea corectitudinii cu care contribuabilul execută obligaţia fiscală şi alte obligaţii prevăzute de legislaţia fiscală şi de alte acte normative, inclusiv verificarea altor persoane sub aspectul legăturii lor cu activitatea contribuabilului prin metode, forme şi operaţiuni prevăzute de Cod.

Astfel, controlul fiscal reprezintă un instrument esenţial pentru identificarea riscurilor vădite în activitatea unor contribuabili şi întreprinderea măsurilor în vederea asigurării înlăturării acestora şi excluderea situaţiilor de comitere repetată a încălcărilor respective.

În acest context, instituirea moratoriului asupra controlului fiscal aferent persoanelor care desfăşoară activitate independentă în conformitate cu prevederile capitolului 10² al titlului II din Cod va reduce capacitatea de intervenţie a organului de control în cazul în care se constată riscuri vădite în activitatea unor contribuabili, ceea ce poate duce la apariţia concurenţei neloiale, neîncasarea de obligaţii fiscale, afectarea veniturilor la bugetul de stat şi, drept consecinţă, la incapacitatea Guvernului de a finanţa servicii publice esenţiale.

De asemenea, prin instituirea unui moratoriu în condiţiile reglementate în proiectul de lege, se va crea o inechitate între contribuabili prin faptul că persoanele fizice care desfăşoară activitate independentă ar beneficia de un tratament preferenţial prin desfăşurarea activităţii pe perioada moratoriului, fără a deţine sau a utiliza echipamentul de casă şi de control. Această acţiune ar fi disproporţională în raport cu agenţii economici loiali care sunt obligaţi să respecte toate regulile fiscale. Concomitent, o instituire generală a moratoriului ar putea fi considerată inechitabilă faţă de contribuabilii care deja s-au conformat şi activează în aceste condiţii, în aşteptarea soluţiei tehnice din partea autorităţilor.

Având la bază raţionamentele deja expuse, în eventualitatea punerii în aplicare a acestui proiect de lege există riscul semnificativ de a eticheta moratoriul controlului de stat drept o absolvire de răspundere pentru eventualele încălcări admise în timpul moratoriului, or, în esenţă, moratoriul nu reprezintă decât o soluţie sporadică, dar nu o înlăturare permanentă a impedimentelor în desfăşurarea de către persoanele fizice a activităţii independente în Republica Moldova.

Referitor la art.3 din proiectul de lege, este de menţionat faptul că suspendarea aplicării sancţiunilor pe durata moratoriului pentru lipsa echipamentelor de casă şi control poate crea un precedent periculos. Or, proiectul de lege nu prevede o perioadă exactă pentru care se aplică moratoriu, ci stabileşte o acţiune viitoare legată de data intrării în vigoare a legii pentru modificarea unor acte normative (Legea nr.133/2011 privind protecţia datelor cu caracter personal şi Codul fiscal nr.1163/1997) sau de data punerii în aplicare a unui mecanism de codificare a informaţiei de identificare în documentele fiscale, în funcţie de evenimentul care survine mai întâi.

Astfel, în contextul în care aceste reflecţii sunt doar la nivel de intenţie şi nu există o soluţie viabilă care se va atinge în cel mai scurt timp posibil pentru rezolvarea acestei situaţii, instituirea respectivului moratoriu creează incertitudine juridică şi riscuri deosebit de mari. Respectiv, cuvintele "până la implementarea" şi cuvintele "până la punerea în aplicare" nu permit identificarea unei dăţi concrete şi nu respectă condiţia de predictibilitate a normelor juridice.

Mai mult decât atât, art.4 din proiectul de lege prevede suspendarea aplicării amenzilor pentru lipsa echipamentului de casă şi control (în continuare – ECC), propunere care se consideră nejustificată, or, obligaţia utilizării ECC îşi are temeiul în legislaţia fiscală şi în actele normative incidente în materia disciplinei de casă şi a înregistrării operaţiunilor economice.

În conformitate cu cadrul legal aplicabil, contribuabilii care desfăşoară activitate de întreprinzător sau orice activitate care generează venituri, cu excepţia celor al căror gen de activitate permite efectuarea încasărilor băneşti în numerar fără aplicarea ECC, sunt obligaţi ca, la efectuarea decontărilor băneşti în numerar sau prin alte instrumente de plată, să utilizeze ECC şi să elibereze plătitorilor bonuri fiscale/documente fiscale emise de acesta. Aceste obligaţii au ca finalitate asigurarea transparenţei tranzacţiilor, prevenirea evaziunii fiscale şi protecţia intereselor consumatorilor.

Suplimentar, în partea ce vizează elementele generale ale bonului fiscal pentru toate domeniile de activitate, acestea sunt prevăzute în pct.24 din Regulamentul cu privire la Registrul unic al echipamentelor de casă şi de control, aprobat prin Hotărârea Guvernului nr.141/2019. Potrivit acestui punct, bonurile de casă/documentele fiscale eliberate de persoanele ce desfăşoară activităţi independente trebuie să conţină inclusiv numele, prenumele şi IDNP-ul persoanei fizice ce desfăşoară această activitate. Astfel, fără indicarea IDNP-ului pe bonul fiscal nu se poate identifica persoana care desfăşoară activitatea. La fel, impozitarea, evidenţa veniturilor şi controalele fiscale depind de această identificare clară. În context, INDP-ul este un element tehnic obligatoriu necesar pentru a fi aplicat pe bonul fiscal.

Prin urmare, invocarea protecţiei datelor cu caracter personal ca temei pentru suspendarea aplicării amenzilor privind neutilizarea ECC depăşeşte cadrul legal aplicabil şi combină nejustificat două domenii normative distincte.

Totodată, privit sub aspectul consumatorului, proiectul de lege respectiv aduce atingere drepturilor acestuia, prin încălcarea eliberării unui bon fiscal la procurarea unui produs. În acest sens, potrivit art.9 lit.f) şi art.10 lit.f) din Legea nr.105/2003 privind protecţia consumatorilor, vânzătorul sau prestatorul are obligaţia de a înmâna bonul de casă sau alt document care confirmă cumpărarea produsului/prestarea serviciului. Corelativ, în cazul în care consumatorul doreşte să depună o reclamaţie referitoare la produsele/serviciile necorespunzătoare achiziţionate, acesta, potrivit art.25 alin.(2) din legea citată, odată cu depunerea reclamaţiei este obligat să prezinte o copie de pe bonul de casă sau o copie de pe alt document care confirmă efectuarea cumpărăturii.

Astfel, în circumstanţele neemiterii bonului fiscal de către vânzător şi predării acestuia cumpărătorului, cumpărătorul este în imposibilitatea de a-şi apăra drepturile, fie de returnare a produsului, de asigurare a garanţiei produsului, fie de permitere a depunerii unei reclamaţii, în condiţiile legii.

Cu referire la art.5 din proiectul de lege, în partea ce vizează obligaţia Centrului Naţional pentru Protecţia Datelor cu Caracter Personal de a elabora în comun cu Serviciul Fiscal de Stat ghiduri practice privind respectarea cerinţelor de confidenţialitate în procesele fiscale şi comerciale, remarcăm că, potrivit art.19 din Legea nr.133/2011 privind protecţia datelor cu caracter personal (în continuare – Legea nr.133/2011), Centrul Naţional pentru Protecţia Datelor cu Caracter Personal exercită controlul asupra conformităţi prelucrării datelor cu caracter personal cu cerinţele Legii nr.133/2011, în condiţii de imparţialitate şi independenţă.

Subsecvent, Legea nr.133/2011 constituie cadrul general privind cerinţele şi principiile de prelucrare a datelor cu caracter personal în toate sectoarele de activitate, iar autorităţile responsabile de un anumit domeniu urmează să stabilească prin actele lor normative distincte şi speciale aspectele care necesită a fi reglementate, după caz, prelucrarea datelor privind evidenţa persoanelor ce practică activitate independentă.

Prin urmare, elaborarea ghidurilor practice privind respectarea cerinţelor de confidenţialitate în procesele fiscale şi comerciale nu constituie responsabilitatea primară a Centrului Naţional pentru Protecţia Datelor cu Caracter Personal, aceasta depăşind cadrul competenţelor stabilite.

Cu referire la art.6 din proiectul de lege, în partea ce vizează termenul de 10 zile pentru aducerea în concordanţă a actelor normative, este necesar de a rezerva un termen suficient de lung pentru modificarea actelor normative inferioare. În altă ordine de idei, nu este clar la ce acte normative inferioare care necesită a fi aduse în concordanţă cu legea se face referire, precum şi în ce măsură actele inferioare trebuie modificate în conformitate cu respectiva lege. De altfel, nota de fundamentare conţine informaţii evazive sub acest aspect şi nu expune cu claritate care sunt articolele din Codul fiscal nr.1163/1997 şi Codul contravenţional al Republicii Moldova nr.218/2008 ce sunt incidente în acest proiect de lege.

Referitor la nota de fundamentare precizăm că, potrivit art.13 din Legea nr.235/2006 cu privire la principiile de bază de reglementare a activităţii de întreprinzător, analiza impactului de reglementare trebuie să argumenteze necesitatea adoptării actului normativ şi să includă evaluarea costurilor şi beneficiilor, precum şi impactul asupra activităţii de întreprinzător, inclusiv asigurarea respectării drepturilor şi intereselor întreprinzătorilor şi ale statului. Actul de analiză a impactului de reglementare este parte integrantă a notei de fundamentare a proiectului de act normativ.

În contextul celor menţionate, nota de fundamentare nu este însoţită de studiu de caz aferent persoanelor fizice care desfăşoară activitate independentă şi care ar avea ca pretenţie încălcarea drepturilor privind protecţia datelor cu caracter personal în desfăşurarea activităţii acestora, prin eliberarea bonurilor fiscale cu indicarea pe bon a IDNP-ului persoanei fizice respective, astfel încât să se justifice necesitatea instituirii moratoriului respectiv. Menţionăm că nota de fundamentare a unui proiect de lege trebuie să fie bine argumentată, pentru a garanta că legea este necesară, realistă, coerentă, legală şi sustenabilă.

În subsidiar, lipseşte analiza impactului de reglementare, inclusiv evaluarea efectelor asupra conformării voluntare a întreprinzătorilor, în special în sectoarele cu predominanţă a tranzacţiilor în numerar. În lipsa analizei de impact, evaluarea proporţionalităţii şi a sustenabilităţii măsurii propuse nu pot fi evaluate pe deplin.

Totodată, considerăm că prin proiectul de lege respectiv se creează un precedent periculos în regulile fiscale, or, stabilirea unui moratoriu generalizat creează un precedent care poate fi invocat în viitor pentru alte categorii socioprofesionale, subminând stabilitatea şi predictibilitatea fiscală, creând premise care instigă la nerespectarea legii şi toleranţa temporară a desfăşurării activităţii de întrepinzător fără instrumente de monitorizare.

În contextul celor menţionate supra, proiectul de lege înaintat cu titlu de iniţiativă legislativă nu se susţine.