Documente

Decizia protocolară nr.14.4 din 29.04.2025 \rAviz la proiectul de lege pentru modificarea Codului electoral al Republicii Moldova nr.325/2022 (iniţiativa legislativă nr.102 din 28 martie 2025)

Tipul documentului: Documente
Data adoptării: 29.04.2025

GUVERNUL REPUBLICII MOLDOVA

A V I Z

la proiectul de lege pentru modificarea Codului

electoral al Republicii Moldova nr. 325/2022

(iniţiativa legislativă nr.102 din 28 martie 2025)

nr. 14.4 din 29.04.2025

(în vigoare 30.04.2025)

Monitorul Oficial al R. Moldova nr. 201-203 art. 32 din 30.04.2025

* * *

Aprobat

în şedinţa Guvernului din 29 aprilie 2025

Decizia protocolară nr.14.4/2025

PRIM-MINISTRU Dorin RECEAN

Guvernul a examinat proiectul de lege pentru modificarea Codului electoral al Republicii Moldova nr.325/2022, înaintat cu titlu de iniţiativă legislativă (nr.102 din 28 martie 2025) de către un grup de deputaţi în Parlament, şi comunică următoarele.

Iniţiativa legislativă este înaintată în conformitate cu art.73 din Constituţia Republicii Moldova şi cu art.47 din Regulamentul Parlamentului, adoptat prin Legea nr.797/1996.

Prin conţinutul său normativ, proiectul de lege face parte din categoria legilor organice.

I. Prevederi şi obiective ale proiectului

În contextul notei de fundamentare, scopul proiectului îl constituie "asigurarea echităţii şi transparenţei procesului electoral, prin reglementarea clară a votului cetăţenilor Republicii Moldova aflaţi în afara ţării".

Astfel, la Codul electoral sunt preconizate norme care prevăd, în principal:

instituirea obligaţiei cetăţenilor Republicii Moldova care doresc să voteze în afara teritoriului naţional privind înregistrarea în evidenţele consulare ale misiunilor diplomatice ale Republicii Moldova în statele de reşedinţă, având drept scop verificarea statutului legal al cetăţeanului în statul respectiv şi confirmarea reşedinţei permanente sau temporare (art.39 alin.(10 şi (11));

efectuarea votării în baza paşaportului cetăţeanului Republicii Moldova valabil (art.78 alin.(6) lit.c));

separarea contabilizării/numărării voturilor exprimate în afara teritoriului Republicii Moldova într-un raport distinct de către Comisia Electorală Centrală şi luarea acestora în considerare într-o proporţie determinată de participarea alegătorilor din ţară, în baza unui coeficient stabilit de Comisia Electorală Centrală şi aprobat de Parlament (art.86 alin.(4) şi (5));

stabilirea principiilor privind dreptul de vot al cetăţenilor aflaţi în afara ţării conform echilibrului între drepturile diasporei şi prioritatea interesului cetăţenilor rezidenţi, conform jurisprudenţei Curţii Europene a Drepturilor Omului (art.86¹).

II. Observaţii asupra proiectului

Principalele standarde internaţionale, care constituie temelia alegerilor din întreaga lume, sunt cele prevăzute de Declaraţia universală a drepturilor omului (1948) şi de Pactul internaţional cu privire la drepturile civile şi politice (1966).

Astfel, în conformitate cu art.21 din Declaraţia universală a drepturilor omului,

"Voinţa poporului trebuie să constituie baza puterii de stat; această voinţă trebuie să fie exprimată prin alegeri nefalsificate, care să aibă loc în mod periodic prin sufragiu universal, egal şi exprimat prin vot secret sau urmând o procedură echivalentă care să asigure libertatea votului".

Art.25 din Pactul internaţional cu privire la drepturile politice şi civile dispune că "orice cetăţean are dreptul şi posibilitatea, fără nici una din discriminările la care se referă articolul 2 şi fără restricţii nerezonabile:

a) de a lua parte la conducerea treburilor publice, fie direct, fie prin intermediul unor reprezentanţi liber aleşi;

b) de a alege şi de a fi ales, în cadrul unor alegeri periodice, oneste, cu sufragiu universal şi egal şi cu scrutin secret, asigurând exprimarea liberă a voinţei alegătorilor;

c) de a avea acces, în condiţii generale de egalitate, la funcţiunile publice din ţara sa".

Pe fundamentul acestor două instrumente, pot fi deduse libertăţile fundamentale şi principiile de bază relevante pentru desfăşurarea alegerilor. Mai mult, alegerile trebuie să fie organizate într-un mediu care garantează libertatea de exprimare, asociere, întrunire şi circulaţie, lipsa discriminării şi căi de atac efective. În plus, alegerile autentice trebuie să fie universale şi să garanteze dreptul egal al oamenilor de a vota şi de a candida.

În conformitate cu art.2 alin.(1) din Constituţia Republicii Moldova suveranitatea naţională aparţine poporului Republicii Moldova, care e exercitată în mod direct şi prin organele sale reprezentative, în formele stabilite de Constituţie. Una din formele principale de exercitare de către popor a suveranităţii naţionale este, potrivit art.38 din Constituţie, participarea la alegeri, care au loc în mod periodic, prin sufragiu universal, egal, direct, secret şi liber exprimat.

Cu privire la punctul 1 din proiect, vizând dispoziţiile art.39 alin.(10) şi (11) din Codul electoral al Republicii Moldova nr.325/2022, potrivit cărora doar cetăţenii Republicii Moldova înregistraţi în evidenţele consulare ale misiunilor diplomatice ale Republicii Moldova din statul de reşedinţă vor fi incluşi în listele electorale pentru votul în afara ţării, însoţită de precizarea că înregistrarea are scopul de a verifica statutul legal şi reşedinţa cetăţeanului în statul respectiv, considerăm că aceste prevederi sunt restrictive şi lipsite de o justificare juridică adecvată.

Astfel, în speţa privind instituirea unei condiţii suplimentare pentru cetăţenii Republicii Moldova din afara ţării, care presupune înregistrarea în evidenţele consulare, cu scopul de a verifica statutul legal al cetăţeanului în statul respectiv, nu justifică excluderea de drept a cetăţenilor neînregistraţi din listele electorale, întrucât dreptul de vot aparţine cetăţenilor în virtutea cetăţeniei, nu în funcţie de reşedinţa într-un stat străin. Această condiţionare introduce o limitare artificială şi excesivă a exerciţiului dreptului de vot, afectând negativ dreptul alegătorilor care se află temporar peste hotarele ţării, pentru o perioadă determinată de timp, care coincide cu ziua desfăşurării alegerilor sau a celor care, din diverse motive nu se vor înregistra.

Prin urmare, restricţionarea accesului la vot pe baza unei proceduri administrative prealabile reprezintă o măsură disproporţionată, care periclitează principiul universalităţii votului, riscând să excludă arbitrar cetăţenii care îndeplinesc condiţiile legale pentru a vota, pe baza unei formalităţi administrative, precum înregistrarea consulară, ce nu are legătură directă cu dreptul lor constituţional de a vota.

Aşadar, intenţia de a impune înregistrarea obligatorie a cetăţenilor din afara ţării în evidenţele consulare, pentru a putea vota, constituie o barieră discriminatorie, întrucât persoane aflate în situaţii similare ar fi excluse de la exercitarea dreptului de vot pe baza unei formalităţi administrative nelegate de exercitarea efectivă a dreptului electoral.

Referitor la punctul 2 din proiect, privind modificarea art.78 alin.(6) lit.c) din Codul electoral, prin eliminarea posibilităţii de a vota în baza unui paşaport al cetăţeanului Republicii Moldova cu termen de valabilitate expirat, considerăm că această măsură creează un impediment de ordin administrativ excesiv, restricţionând nejustificat accesul cetăţenilor aflaţi în afara teritoriului naţional la exercitarea dreptului de vot. În acest sens, menţionăm că un paşaport expirat nu anulează calitatea de cetăţean, iar permiterea votului pe baza acestuia reprezintă o măsură raţională şi benefică, esenţială pentru garantarea participării cetăţenilor la alegeri, fără a pune obstacole inutile. În condiţiile în care identitatea şi cetăţenia persoanei pot fi stabilite fără echivoc prin documentul prezentat, excluderea de la vot a acestor cetăţeni doar pe motivul expirării paşaportului ar echivala cu o restrângere nejustificată şi nerezonabilă a unui drept fundamental.

Astfel, apreciem că măsura propusă ridică rezerve din punct de vedere juridic şi logic în raport cu scopul urmărit, existând riscul de a limita nejustificat excluderea unor cetăţeni din procesul electoral, subminând esenţa principiilor universalităţii, accesibilităţii şi nediscriminării în exercitarea dreptului electoral.

În ceea ce priveşte punctul 3 din proiect, care are în vedere dispoziţiile alin.(4) şi (5), ce vin să completeze art.86 din Codul electoral, potrivit cărora voturile exprimate în afara teritoriului Republicii Moldova să fie numărate separat şi luate în considerare într-o proporţie determinată de participarea alegătorilor din ţară, în baza unui coeficient stabilit de Comisia Electorală Centrală şi aprobat de Parlament, nu ar putea fi acceptate din punct de vedere juridic şi constituţional, deoarece sunt contrare principiilor democratice ale dreptului electoral, care impun respectarea drepturile politice ale tuturor cetăţenilor în mod egal.

Orice vot exprimat de un cetăţean al Republicii Moldova are aceeaşi valoare, aceeaşi forţă juridică şi acelaşi efect democratic, indiferent de locul din care este exercitat. Aplicarea unui coeficient în procesul de valorificare a voturilor exprimate peste hotare ar introduce, în mod arbitrar, o ierarhizare a votului, creând un dezechilibru artificial între alegătorii din interiorul ţării şi cei aflaţi peste hotare în funcţie de locul de reşedinţă. Or, este de precizat că, prin introducerea unei pondere variabile, votul diasporei este golit de conţinut democratic şi devine o expresie formală, lipsită de efect juridic real, deoarece ponderea voturilor nu mai este stabilită direct de participarea alegătorilor, ci printr-un coeficient decis discreţionar de autorităţi.

Prin urmare, se atrage atenţia că un astfel de mecanism, bazat pe criteriul geografic, este discriminatoriu şi încalcă principiul egalităţii votului (un om – un vot), garantat de art.38 din Constituţie şi de standardele internaţionale în materie electorală, inclusiv Codul bunelor practici în materie electorală: Linii directoare şi raport explicativ, adoptat în cadrul celei de-a 52 sesiuni (18-19 octombrie 2002). Acesta subminează atât caracterul universal şi egal al sufragiului, cât şi încrederea în corectitudinea procesului electoral, afectând integritatea principiului reprezentativităţii.

Cu privire la punctul 4 din proiect, în partea ce ţine de art.86¹, care vizează reglementarea dreptului de vot al cetăţenilor din diasporă prin invocarea unui echilibru între drepturile acestora şi interesele cetăţenilor rezidenţi, raportat la jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului (în special cauza Sitaropoulos şi Giakoumopoulos împotriva Greciei), redactarea acestuia nu se justifică, deoarece contravine regulilor tehnicii legislative prin formulări generale, cu caracter declarativ, care nu au o aplicabilitate normativă directă. Or, se constată faptul că, în forma propusă, textul articolului se rezumă la invocarea abstractă a unor principii vagi sau interpretări jurisprudenţiale ale Curţii Europene a Drepturilor Omului cu aplicabilitate contextuală, ceea ce nu este adecvată şi conformă normelor tehnicii legislative. În acest caz, atragem atenţia că o asemenea trimitere, fără transpunerea expresă a elementelor relevante în termeni normativi clari şi aplicabili în contextul intern, este improprie unei legi.

Totodată, subliniem că soluţia legislativă care porneşte de la cauza Sitaropoulos şi Giakoumopoulos împotriva Greciei depăşeşte în mod nejustificat cadrul şi concluziile reale ale acesteia. Astfel, precizăm că hotărârea în cauză nu instituie o obligaţie a statului de a organiza alegeri în afara teritoriului naţional, ci dimpotrivă confirmă marja de apreciere de care acesta beneficiază în reglementarea dreptului de vot al cetăţenilor din diasporă. În aceste condiţii, utilizarea respectivei jurisprudenţe ca fundament normativ pentru introducerea unei prevederi legale cu valoare de principiu nu este justificată, întrucât reflectă o interpretare eronată a conţinutului şi semnificaţiei reale a hotărârii Curţii Europene a Drepturilor Omului. Mai mult decât atât, prin textul propus se invocă un principiu larg, formulat într-un mod ambiguu, care poate varia semnificativ, în funcţie de circumstanţele politice şi juridice specifice fiecărui stat. O asemenea formulare, lipsită de precizie şi de delimitări normative clare, riscă să genereze interpretări divergente şi aplicabilitate inconsistentă, ceea ce contravine cerinţelor de claritate, predictibilitate şi accesibilitate specifice normelor juridice.

Conform celor prezentate, menţionăm că proiectul de lege, în forma propusă, deviază de la principiile constituţionale şi de la standardele internaţionale în domeniul electoral. Conţinutul acestuia include, în mare parte, prevederi care compromit calitatea reglementării, caracterizându-se prin norme vagi, condiţii restrictive şi ierarhizări artificiale ce afectează cetăţenii Republicii Moldova în exercitarea dreptului lor electoral. Aceste elemente generează riscuri de aplicare arbitrară, ceea ce poate duce la o restrângere nejustificată a dreptului de vot, periclitând astfel principiile fundamentale ale universalităţii, egalităţii şi libertăţii acestui drept.

Printre altele, semnalăm o inadvertenţă de ordin formal, în sensul că nota de fundamentare anexată la proiectul legii poartă titlul altei iniţiative legislative, ceea ce denotă lipsă de rigoare în redactarea şi prezentarea documentelor aferente proiectului şi poate genera confuzii privind obiectul real al proiectului.

Ţinând cont de considerentele prezentate în aviz, Guvernul nu susţine iniţiativa legislativă pentru modificarea Codului electoral al Republicii Moldova nr.325/2022.