Decizia protocolară nr.18.21/2026 din 22.04.2026 \rAviz la proiectul de lege cu privire la pensia de întreţinere garantată de stat (iniţiativa legislativă nr.69 din 11 martie 2026)

GUVERNUL REPUBLICII MOLDOVA

A V I Z

la proiectul de lege cu privire la pensia de întreţinere garantată de stat

(iniţiativa legislativă nr. 69 din 11 martie 2026)

nr. 18.21  din  22.04.2026

 (în vigoare 23.04.2026) 

Monitorul Oficial al R. Moldova nr.176-179 art. 54 din 23.04.2026

* * *

Aprobat

în şedinţa Guvernului din 22 aprilie 2026

Decizia protocolară nr.18.21/2026

PRIM-MINISTRU  Alexandru MUNTEANU

Guvernul a examinat proiectul de lege cu privire la pensia de întreţinere garantată de stat, înaintat cu titlu de iniţiativă legislativă (nr.69 din 11 martie 2026) de către un grup de deputaţi în Parlament, şi comunică următoarele.

Iniţiativa legislativă prevede instituirea unui mecanism nou care presupune stabilirea plăţii pensiei de întreţinere garantată de stat de către Casa Naţională de Asigurări Sociale din contul transferurilor de la bugetul de stat către bugetul asigurărilor sociale de stat (BASS).

Potrivit notei de fundamentare, iniţiativa legislativă are drept scop consolidarea mecanismelor de protecţie socială a copilului şi asigurarea realizării efective a dreptului acestuia la întreţinere din partea părinţilor. Astfel se propune achitarea restanţei pentru pensia de întreţinere obţinută prin hotărârea definitivă a instanţei de judecată din bugetul de stat prin intermediul Casei Naţionale de Asigurări Sociale.

Complementar, proiectul de lege prevede încadrarea forţată în câmpul muncii de către Agenţia Naţională pentru Ocuparea Forţei de Muncă, precum şi utilizarea metodelor de coerciţie legale de către Casa Naţională de Asigurări Sociale, pentru recuperarea sumelor achitate sub formă de prestaţie, ca pensie de întreţinere de stat.

Analizând natura juridică a pensiei de întreţinere, se constată că aceasta nu este un risc social general, ci un conflict juridic privat care necesită o analiză individuală a fiecărui caz în parte. Proiectul este în contradicţie atât cu prevederile art.1, art.3, art.8 şi art.43 alin.(1) din Legea nr.489/1999 privind sistemul public de asigurări sociale, cât şi cu principiile sistemului public de asigurări sociale, or Codul familiei nr.1316/2000 deja conţine prevederi privind dreptul la pensia de întreţinere.

În acest context, instituirea unei prestaţii sociale în baza unei obligaţii stabilite prin act judecătoresc echivalează cu transformarea unui mecanism de executare a obligaţiilor civile într-o prestaţie socială, ceea ce denaturează natura juridică a ambelor instituţii.

Prestaţia nouă "pensia de întreţinere garantată de stat" nu se încorporează în principiile organizării şi funcţionării sistemului public de asigurări sociale şi nu poate fi administrată de către Casa Naţională de Asigurări Sociale.

Totodată, mecanismul propus presupune intervenţia statului prin executarea obligaţiei în locul debitorului, urmată de exercitarea dreptului de subrogaţie pentru recuperarea sumelor achitate. Or, o asemenea abordare este, în mod structural, deficitară, întrucât transferă asupra statului riscul neexecutării unor obligaţii care, prin natura lor, sunt eminamente personale.

În mod practic, exercitarea dreptului de subrogaţie în raport cu debitori care deja nu şi-au onorat obligaţiile are şanse reduse de eficienţă, transformând mecanismul într-un demers formal, cu un grad scăzut de recuperare a creanţelor. În aceste condiţii, se creează un cerc vicios, în care statul avansează repetat resurse bugetare fără perspective reale de recuperare, ceea ce conduce, pe termen mediu şi lung, la o presiune suplimentară asupra bugetului public.

Mai mult decât atât, un asemenea mecanism riscă să descurajeze executarea voluntară a obligaţiilor de întreţinere şi să diminueze responsabilitatea individuală a debitorilor, în contradicţie cu principiile fundamentale ale cadrului legal în materie.

În acest context, prevederile proiectului de lege propus contravin cadrului normativ în vigoare şi depăşesc competenţele instituţionale atât ale Agenţiei Naţionale pentru Ocuparea Forţei de Muncă, cât şi ale Casei Naţionale de Asigurări Sociale.

Prezentul proiect vizează încadrarea forţată în câmpul muncii а persoanelor restante, ceea ce contravine prevederilor art.43, art.44 alin.(l) din Constituţia Republicii Moldova, care garantează libertatea muncii şi interzice muncă forţată, ale art.5 lit.e), art.6 din Codul Muncii, care stabilesc caracterul liber consimţit al raporturilor de muncă, precum şi ale standardelor internaţionale în domeniul muncii.

În conformitate cu Hotărârea Guvernului nr.990/2018 cu privire la organizarea şi funcţionarea Agenţiei Naţionale pentru Ocuparea Forţei de Muncă, ANOFM are rolul de facilitare а ocupării forţei de muncă, de acordare а serviciilor de ocupare şi acordare de suport persoanelor aflate în căutarea unui loc de muncă, respectiv facilitarea ocupării prin aplicarea serviciilor şi măsurilor active pe piaţa muncii.

Potrivit Legii nr.105/2018 privind promovarea ocupării forţei de muncă şi asigurarea de şomaj, serviciile ANOFM sunt acordate la solicitarea persoanelor şi nu pot forţa angajarea acestora.

În acest context, prevederile proiectului de lege contravine misiunii instituţionale a ANOFM, iar orice formă de constrângere la muncă este inadmisibilă, ceea ce ar genera о neconcordanţă evidentă cu legislaţia muncii.

În partea ce ţine de utilizarea metodelor de coerciţie legale de către Casa Naţională de Asigurări Sociale, pentru recuperarea sumelor achitate sub formă de prestaţie, ca pensie de întreţinere de stat, menţionăm că sumele plătite necuvenit prin intermediul structurilor teritoriale ale Casei Naţionale de Asigurări Sociale se recuperează de la beneficiari, persoane terţe, în baza deciziei structurii respective, care constituie titlu executoriu. În cazul în care sumele nu pot fi recuperate pe cale amiabilă, acestea sunt recuperate pe cale judiciară.

În subsidiar, din interpretarea sistemică a art.4 alin.(5) din prezentul proiect se prezumă că asupra aceluiaşi debitor pot coexista două tipuri de creanţe: datoria faţă de copil şi datoria faţă de stat. În asemenea conjunctură apare o imprecizie cu referire la decizia executorului judecătoresc privind distribuirea primară a mijloacelor băneşti, or, actualmente, Codul de executare nr.443/2004 nu stabileşte în mod expres ordinea de prioritizare între tipurile de creanţe.

Concomitent, la subcompartimentul nr.4.3 "Impactul asupra sectorului privat" din nota de fundamentare, autorul susţine că, prin mecanismul propus, sectorul privat va avea acces la un număr mai mare de angajaţi. În acest sens, nu este clară modalitatea prin care statul ar putea facilita angajarea unei persoane fizice la o persoană juridică de drept privat, fără a afecta principiul libertăţii de voinţă a ambelor părţi la încheierea contractelor individuale de muncă.

La compartimentul nr.4 "Analiza impactului de reglementare" din nota de fundamentare, autorul reflectă că, Casa Naţională de Asigurări Sociale va încheia acorduri cu organizaţii omoloage din statele UE, Israel, Ucraina, Turcia pentru a percepe sumele pensiilor de întreţinere direct în bugetul de stat sau în contul executorului judecătoresc.

Totuşi, proiectul de lege nu înglobează prevederi concrete privind mecanismul juridic internaţional, prin care un act normativ naţional ar putea obliga instituţiile internaţionale să vireze mijloace băneşti către Casa Naţională de Asigurări Sociale sau către executorul judecătoresc. Se specifică că, din punct de vedere juridic, există riscul ca aceste simple acorduri între instituţii să fie insuficiente pentru a genera obligaţii de plată forţată, deoarece executarea silită a veniturilor internaţionale depinde de exigenţele tratatelor internaţionale la care Republica Moldova este parte, pe care proiectul în cauză nu le invocă sub nicio formă.

Este de remarcat faptul că legislaţia naţională nu doar prevede, ci şi impune părinţilor obligaţia de a asigura întreţinerea copiilor minori şi a celor majori incapabili de muncă. Or, prin prisma realizării practice a supremaţiei interesului superior al copilului, statului îi revine obligaţia de a institui şi de a implementa un cadru normativ clar şi eficient care să reglementeze plata pensiei de întreţinere, asigurând protecţia drepturilor copilului.

În Republica Moldova, mecanismele şi procedurile de încasare a pensiei de întreţinere a copiilor sunt reglementate de Constituţia Republicii Moldova, de Codul familiei nr.1316/2000 şi de Legea nr.370/2023 privind drepturile copilului, de legislaţia civilă conexă şi, în cazul în care plata benevolă eşuează, – de normele Codului de executare al Republicii Moldova nr.443/2004.

Astfel, titlul IV "Obligaţia de întreţinere dintre membrii familiei", capitolul 12 (art.74 - 79) şi capitolul 14 (art.86 şi 87) din Codul familiei nr.1316/2000 stabilesc cercul subiecţilor ce datorează copiilor obligaţia de întreţinere. Articolele 92 - 111 din Codul familiei nr.1316/2000 reglementează temeiurile şi modul de stabilire a pensiei de întreţinere şi modul de plată (benevolă sau silită) a pensiei de întreţinere. Codul de executare al Republicii Moldova nr.443/2004 reglementează în mai multe articole (art.37, 105-114, 145, 160) aspecte specifice aplicabile procedurii de executare silite a documentelor executorii privind încasarea pensiei de întreţinere, printre care scutirile aplicabile creditorilor din această categorie de documente executorii de la obligaţia avansării cheltuielilor de executare, derogările prevăzute de lege pentru urmărirea în vederea încasării pensiei de întreţinere de la lista bunurilor şi veniturilor exceptate de urmărire silită, procedurile specifice privind urmărirea salariului debitorului şi cuantumul reţinerilor din acesta, aspecte particulare privind întoarcerea executării în cazul documentelor executorii de încasare a pensiei de întreţinere etc.

În esenţă, reglementările menţionate se aliniază standardelor internaţionale şi practicilor europene în domeniul executării silite a obligaţiilor de întreţinere. Totodată, în cazul identificării impedimentelor şi lacunelor legislative privind procedurile de executare silită a pensiei de întreţinere a copiilor, a problemelor sistemice cu care se confruntă părţile implicate în procesul de executare silită a pensiei de întreţinere, prin care este pusă în pericol protecţia eficientă a drepturilor şi a intereselor copilului, oportun ar fi perfecţionarea cadrului legal, revizuirea măsurilor coercitive eficiente împotriva părinţilor care refuză sau întârzie plata pensiei, inclusiv prin aplicarea anumitor sancţiuni sau restricţii.

În acelaşi timp, orice măsură care implică majorarea cheltuielilor bugetare trebuie fundamentată prin identificarea clară a surselor de finanţare şi reflectată corespunzător în buget, or, din analiza notei de fundamentare nu rezultă o justificare suficientă a necesităţii reglementării propuse şi nicio fundamentare economico-financiară adecvată, în conformitate cu cerinţele art.30 din Legea nr.100/2017 cu privire la actele normative.

Astfel, potrivit notei de fundamentare la proiectul de lege, la punctul 4.2 "Impactul financiar şi argumentarea costurilor estimative", se menţionează că anual va fi nevoie de cca 900 de milioane de lei pentru a fi transferate către beneficiari (...). De asemenea, va fi nevoie de cca 850 mii de lei anual pentru cheltuieli de personal. În aceste condiţii, proiectul de lege implică cheltuieli bugetare semnificative, fără ca autorul să indice modalitatea de acoperire a acestora şi sursa concretă de finanţare, aspect indispensabil potrivit exigenţelor bugetare aplicabile, ceea ce afectează transparenţa şi credibilitatea fundamentării economico-financiare a proiectului. Or, conform articolului 131 alin.(6) din Constituţia Republicii Moldova, "nicio cheltuială bugetară nu poate fi aprobată fără stabilirea sursei de finanţare".

Totodată, considerăm că proiectul de lege nu asigură coerenţa normativă şi aplicabilitatea eficientă a mecanismului propus, şi anume prin utilizarea diferitelor prevederi care pot fi interpretate după cum urmează: "pensiei de întreţinere garantate de stat", care reprezintă "suma de bani destinată să ofere sprijin copilului şi mamei acestuia (...)", persoana restantă ca fiind "părintele care (...) nu îşi onorează obligaţiile în mod regulat (mai mult de trei luni consecutiv)", în timp ce alte articole se referă la neexecutarea obligaţiilor pentru o perioadă de cel puţin şase luni, precum şi utilizarea unor termeni "salariul minim anual pe economie", "asigurarea achitării", "educă de sine stătător", "nu este recepţionată de la persoana restantă" etc.

Analizând fondul soluţiilor normative preconizate în proiectul de lege, în corelaţie cu argumentele autorului prin prisma art.48-50 din Constituţia Republicii Moldova în raport cu cadrul normativ, mecanismele şi procedurile de încasare a pensiei de întreţinere a copiilor aplicabile în prezent, se constată ca fiind nejustificate motivele autorului referitoare la promovarea proiectului de lege privind pensia de întreţinere garantată de stat.

În concluzie, proiectul de lege nu este suficient fundamentat, este incompatibil cu cadrul normativ existent şi creează riscuri semnificative de ordin juridic, instituţional şi bugetar.

Având în vedere cele expuse, inclusiv caracterul impropriu al unor funcţii atribuite Casei Naţionale de Asigurări Sociale, precum şi impactul semnificativ asupra bugetului de stat, Guvernul nu susţine promovarea proiectului în redacţia propusă.