Decizia protocolară nr.21.38 din 18.06.2025 \rAviz la proiectul de lege pentru modificarea Legii nr.62/2022 cu privire la publicitate (iniţiativa legislativă nr.192 din 29 mai 2025)
GUVERNUL REPUBLICII MOLDOVA
A V I Z
la proiectul de lege pentru modificarea Legii nr.62/2022 cu privire
la publicitate (iniţiativa legislativă nr.192 din 29 mai 2025)
nr. 21.38 din 18.06.2025
(în vigoare 19.06.2025)
Monitorul Oficial al R. Moldova nr. 321-324 art. 41 din 19.06.2025
* * *
Aprobat
în şedinţa Guvernului din 18 iunie 2025
Decizia protocolară nr.21.38/2025
PRIM-MINISTRU Dorin RECEAN
Guvernul a examinat proiectul de lege pentru modificarea Legii nr.62/2022 cu privire la publicitate, înaintat cu titlul de iniţiativă legislativă (nr.192 din 29 mai 2025) de către un grup de deputaţi în Parlament, şi comunică despre susţinerea acestuia, sub rezerva luării în considerare a următoarelor observaţii şi recomandări de îmbunătăţire.
În conţinutul proiectului sunt utilizate noţiunile noi "serviciu mass-media" şi "platformă online". Cu toate acestea, remarcăm faptul că în proiectul de lege noţiunile respective nu sunt definite şi nici nu se face trimitere la alte acte normative care le-ar reglementa. Subsecvent, prin prisma articolului 2 punctele 1 şi 9 din Regulamentul (UE) 2024/1083, în scopul evitării unor confuzii de interpretare a noţiunilor utilizate în proiect, recomandăm completarea articolului 3 din Legea nr.62/2022 cu privire la publicitate cu definiţiile noţiunilor "serviciu mass-media" şi "platformă online", în conformitate cu articolele 56 şi 57 din Tratatul privind funcţionarea Uniunii Europene (TFUE) şi, respectiv, cu articolul 3 litera (i) din Regulamentul (UE) 2022/2065, adaptate la cadrul normativ al Republicii Moldova. Remarcând utilizarea în varianta în vigoare a Legii nr.62/2022 cu privire la publicitate a noţiunii "platforme digitale", în scopul armonizării noţiunilor utilizate în cuprinsul legii prenotate, propunem completarea articolului unic al proiectului de lege cu un nou punct cu următorul cuprins:
"În tot cuprinsul legii cuvintele "platformă digitală", la orice formă gramaticală, se substituie cu cuvintele "platformă online", la forma gramaticală corespunzătoare."
În acelaşi context, comunicăm că noţiunea de site web se referă la o locaţie centrală care conţine mai multe pagini web, prin urmare se va revedea utilizarea noţiunii "pagină web" din Legea nr.62/2022 cu privire la publicitate şi din proiectul de lege. Suplimentar, comunicăm că, în conformitate cu prevederile Regulamentului cu privire la site-urile web oficiale ale autorităţilor şi instituţiilor publice şi cerinţele minime privind profilurile de socializare ale acestora, aprobat prin Hotărârea Guvernului nr.728/2023, se utilizează noţiunea de "site web oficial" atunci când se are în vedere o colecţie de documente HTML (Hyper text Markup Language), numite pagini web şi care formează un tot unitar, coerent.
Textul clauzei de armonizare prevăzut la punctul 1 din proiectul naţional se propune a se completa la partea articolelor transpuse din Regulamentul (UE) 2024/1083 cu textul "art.2 pct.18".
La punctul 2, sugerăm revizuirea structurii articolului 3 litera a), prin introducerea unui criteriu funcţional şi financiar:
"entitate din sectorul public:
a) orice autoritate publică, inclusiv din unitatea teritorială autonomă cu statut special;
b) orice instituţie publică, întreprindere de stat sau municipală, societate comercială cu capital public integral sau parţial ori persoană juridică de drept privat, în măsura în care aceasta desfăşoară activităţi finanţate direct din bugetul de stat şi/sau din bugetul local şi urmăreşte un obiectiv de interes public."
Această reformulare introduce o distincţie necesară între entităţile finanţate bugetar, cu scopuri de interes public, şi cele care activează în regim concurenţial.
Redacţia noţiunii "mesaj de interes public" urmează a fi reexaminată, în scopul delimitării explicite faţă de noţiunea de "publicitate", care este definită la articolul 3 din Legea nr.62/2022 cu privire la publicitate. În absenţa unei distincţii clare între cele două concepte, există riscul unor interpretări neuniforme sau eronate în aplicare.
Cu referire la punctul 3, menţionăm că norma prevăzută la articolul 111 alineatul (4) face trimitere la articolul 17 alineatul (2) pentru condiţiile de difuzare în perioada electorală. Totuşi, această trimitere nu precizează explicit modul de aplicare a condiţiilor articolului 17 alineatul (2) în raport cu publicitatea de stat, ceea ce poate genera neclarităţi în interpretare şi aplicare. În cadrul alegerilor locale generale din 2023 desfăşurate în Republica Moldova, s-au constatat cazuri de utilizare atât la nivel central, cât şi local a mesajelor de interes public în scopuri electorale (promovarea realizărilor manageriale prin intermediul resurselor financiare publice), aceste acţiuni fiind calificate drept utilizare de resurse administrative, ceea ce este incompatibil cu standardele democratice din domeniu.
Prin urmare, sugerăm adaptarea proiectului la situaţia reală, ţinând cont de precedentele incontestabile, în vederea stabilirii clare a domeniului de utilizare a publicităţii de stat, a limitelor acesteia (inclusiv financiare), precum şi a interdicţiei exprese a transferului de imagine în favoarea exponenţilor politici şi a competitorilor electorali.
Având în vedere practica de reglementare de către Comisia Electorală Centrală a instituţiei mesajelor de interes public, se consideră oportună stabilirea expresă a interdicţiei utilizării publicităţii de stat (prin care se promovează realizările manageriale şi/sau obiectivele realizate de entităţi din sectorul public sau care constituie publicitate politică, adică elementele prevăzute de articolul 13 alineatul (3) literele b) şi c) din Legea nr.62/2022 cu privire la publicitate) în perioada electorală a alegerilor generale.
În acest sens, instituţiile de stat vor putea promova mesajele de interes public sau, eventual, publicitatea de stat care au fost avizate de către Comisia Electorală Centrală, în acest fel fiind limitată posibilitatea de utilizare neconformă a acestora în procesele electorale. Prin urmare, se propune următorul conţinut pentru articolul 111 alineatul (4) din proiectul de lege:
"(4) În perioada electorală nu se admite difuzarea publicităţii de stat prin care se promovează realizările manageriale şi/sau obiectivele realizate de entităţi din sectorul public, precum şi a publicităţii de stat şi a mesajelor de interes public care nu sunt autorizate de către Comisia Electorală Centrală."
Cu privire la articolul 113, în vederea alinierii proiectului de lege cu cadrul normativ naţional în domeniul finanţelor publice, în denumirea articolului se propune substituirea cuvintelor "Alocarea de fonduri publice" cu cuvintele "Efectuarea plăţilor". În continuare, la alineatul (1), se constată faptul că acesta reia, în mare parte, conţinutul noţiunii de "publicitate de stat" propusă la punctul 2, fără să aducă un conţinut normativ nou. Or, în cazul dat ar fi fost justificată o clarificare a sferei de aplicare prin detalierea obiectului "publicităţii de stat". Cu titlu de exemplu, arătăm că la articolul 2 este definită noţiunea de "mesaj de interes public", iar la articolul 12 se delimitează clar obiectul acestei noţiuni. Astfel, trebuie de menţionat că definiţia oferă cadrul general, iar norma ulterioară detaliază concret ce anume intră în sfera de aplicare a conceptului/noţiunii.
La alineatul (1) se prevede că alocarea fondurilor publice sau orice altă retribuţie sau alt avantaj pus la dispoziţie, în mod direct sau indirect, de entităţile din sectorul public furnizorilor de servicii mass-media sau furnizorilor de platforme online pentru publicitatea de stat sau pentru contractele de furnizare sau de servicii încheiate cu furnizorii de servicii mass-media sau cu furnizorii de platforme online, se acordă în conformitate cu criterii transparente, obiective, proporţionale şi nediscriminatorii, puse în prealabil la dispoziţia publicului prin mijloace electronice şi uşor de utilizat prin proceduri deschise, proporţionale şi nediscriminatorii.
Totodată, la alineatul (2) al aceluiaşi articol sunt conturate categoriile de criterii de selecţie pentru alocarea fondurilor publice sau altor tipuri de avantaje puse la dispoziţie furnizorilor de servicii mass-media sau furnizorilor de platforme online. În legătură cu aceste prevederi, pentru asigurarea clarităţii şi previzibilităţii normei, se recomandă completarea proiectului de lege cu dispoziţii care ar desemna autoritatea responsabilă de evaluarea şi cuantificarea criteriilor stabilite, precum şi actul normativ subsecvent care să reglementeze detaliat modul de aplicare a criteriilor respective în procesul de selecţie. Precizarea acestor elemente este necesară în vederea creării unui cadru normativ predictibil, în care autoritatea poate să aplice legea în limitele stabilite de legiuitor.
În acest sens, este de remarcat cerinţa statuată la articolul 16 alineatul (2) din Legea nr.100/2017 privind actele normative, potrivit căreia actele normative ale autorităţilor administraţiei publice centrale de specialitate şi ale autorităţilor publice autonome sunt emise sau aprobate numai în temeiul şi pentru executarea legilor şi a hotărârilor Parlamentului, a decretelor Preşedintelui Republicii Moldova, a hotărârilor şi ordonanţelor Guvernului.
De asemenea, se recomandă evitarea repetării calificativelor în cazul criteriilor şi al procedurilor puse la dispoziţia publicului. În acest caz, norma ar putea prevedea că fondurile publice "se acordă în conformitate cu criterii şi proceduri transparente, proporţionale şi nediscriminatorii...", fără repetarea acestora în cazul procedurilor.
Alineatul (3) va fi revăzut prin prisma prevederilor articolului 25 (1) ultima teză din Regulamentul (UE) 2024/1083, care statuează că reglementările respective "nu afectează atribuirea contractelor de achiziţii publice şi a contractelor de concesiune în temeiul normelor Uniunii privind achiziţiile publice sau aplicarea normelor Uniunii privind ajutoarele de stat", pe când proiectul naţional prevede că acestea "nu se aplică contractelor de achiziţii publice şi a contractelor de concesiune sau aplicarea normelor privind ajutoarele de stat". Aşadar, norma naţională în cauză urmează a fi reformulată şi prevăzută în redacţia următoare: "Prezentul articol nu afectează atribuirea contractelor de achiziţii publice şi a contractelor de concesiune sau aplicarea normelor privind ajutoarele de stat".
Într-un alt context, observăm că la alineatul (3) este precizat faptul că prezentul articol nu se aplică contractelor de achiziţii publice şi contractelor de concesiune sau aplicarea normelor privind ajutoarele de stat. Totodată, la articolul 114, titlul acestuia sugerează că Agenţia Achiziţii Publice este autoritatea responsabilă de monitorizarea tuturor procedurilor de alocare a fondurilor publice pentru publicitatea de stat, însă, în cuprinsul alineatului (1), competenţa acestei autorităţi este limitată la monitorizarea conformităţii procedurilor de achiziţie publică a publicităţii de stat. Această discrepanţă între titlul articolului şi conţinutul său generează ambiguităţi în privinţa responsabilităţii Agenţiei Achiziţii Publice şi lasă în afara controlului procedurile ce nu intră sub incidenţa achiziţiilor publice. Prin urmare, se impune clarificarea autorităţii responsabile de monitorizarea procedurilor pentru contractele excluse de la achiziţii publice.
Referitor la alineatul (4), considerăm necesară revizuirea formulării ultimului enunţ, care prevede că "anunţul trebuie să conţină şi criteriile menţionate la alin.(2)". Avânt în vedere că alineatul (2) stabileşte deja criteriile care urmează a fi aplicate, în mod obligatoriu, în procesul de acordare a fondurilor publice, reglementarea prevăzută în ultimul enunţ se consideră inutilă. În acelaşi context, vă aducem la cunoştinţă că Buletinul achiziţiilor publice urmează a fi desfiinţat începând cu data de 1 ianuarie 2027, iar toate măsurile de transparenţă vor fi asigurate prin intermediul unui nou sistem electronic de achiziţii publice.
Cu referire la alineatul (5) din proiectul de lege, menţionăm că acesta asigură transpunerea parţială a articolului 25 (2) din Regulamentul (UE) 2024/1083 în partea ce ţine de tipul informaţiilor care urmează a fi puse la dispoziţia publicului, or articolul 113 alineatul (5) litera b) din proiectul de lege prevede doar obligaţia prezentării informaţiilor privind "suma anuală totală alocată per furnizor de servicii mass-media sau de platforme online" şi nu a informaţilor privind "suma anuală totală cheltuită şi sumele anuale cheltuite per furnizor de servicii mass-media sau furnizor de platforme online". Aşadar, prevederea naţională urmează a fi completată suplimentar şi cu prevederea lipsă.
Totodată, cu referire la includerea în alineatele (5) şi (6) a reglementărilor referitoare la mesajele de interes public, remarcăm că capitolul II se referă la publicitatea de stat, iar reglementările privind mesajele de interes public se regăsesc în capitolul următor. Mai mult, articolul 15 alineatul (3) stabileşte deja că raportarea privind difuzarea mesajelor de interes public se efectuează în conformitate cu prevederile articolului 113 alineatele (5) şi (6). Astfel, se recomandă aplicarea (menţinerea) normei de trimitere menţionate la articolul 15 alineatul (3).
De asemenea, cu referire la alineatul (6), vă informăm că sistemul informaţional automatizat "Registrul de stat al achiziţiilor publice" nu dispune de funcţionalităţi tehnice care să permită publicarea rapoartelor ce nu au legătură directă cu derularea procedurilor de achiziţii publice. Introducerea unei astfel de obligaţii implică costuri administrative suplimentare, precum şi necesitatea efectuării unor modificări tehnice de structură a platformei. Totodată, transparenţa este deja asigurată prin alineatul (5) al aceluiaşi articol, care stabileşte obligaţia de publicare anuală a raportului cu privire la publicitatea de stat pe pagina web oficială a entităţii din sectorul public.
În vederea realizării obiectivului declarat de autori privind asigurarea transparenţei cheltuielilor efectiv suportate, luând în considerare prevederile articolului 25 alineatul (2) din Regulamentul (UE) 2024/1083, se consideră oportun să fie completat articolul 113 alineatul (5) din proiectul de lege cu o nouă literă, litera c), care să prevadă că raportul entităţilor din sectorul public va conţine inclusiv informaţii cu privire la suma anuală totală cheltuită şi sumele anuale cheltuite per furnizor de servicii mass-media sau furnizor de platforme online.
În partea ce ţine de modificările propuse la articolul 13 din Legea nr.62/2022 cu privire la publicitate (punctul 5 din proiect), remarcăm că, potrivit legii, promovarea realizărilor manageriale şi a obiectivelor realizate de entităţile din sectorul public este calificată ca fiind "publicitate comercială", în timp ce, potrivit proiectului, promovarea, publicarea sau difuzarea "mesajelor autopromoţionale" sunt definite ca fiind publicitate de stat. În cazul în care se doreşte menţinerea literei b) din alineatul (4) şi a alineatului (5) din Legea nr.62/2022 cu privire la publicitate, se recomandă substituirea, la alineatul (5), a cuvintelor "publicitate comercială" cu cuvintele "publicitate de stat".
La punctul 6 din proiectul de lege, referitor la articolul 14 alineatul (3) din Legea nr.62/2022 cu privire la publicitate, pentru a evita paralelismul în reglementarea relaţiilor juridice, se propune aplicarea normelor de trimitere, stipulând că "entitatea din sectorul public este obligată să încheie contracte de difuzare a mesajelor de interes public în conformitate cu prevederile art.113 alin.(1)-(4)", iar al doilea enunţ va prevedea că "entitatea din sectorul public are dreptul să încheie contracte de difuzare a mesajului de interes public doar în cazul în care obiectul acestor mesaje corespunde atribuţiilor/competenţelor entităţii", fără a fi necesară specificarea cerinţei de a întruni "condiţiile prevăzute la Capitolul III al prezentei legi". Or, aceste cerinţe legale sunt deja prevăzute în capitolul menţionat şi sunt obligatorii pentru toţi subiecţii vizaţi.
Cu privire la articolul 114, în denumirea articolului se propune substituirea cuvintelor "alocare a fondurilor publice" cu cuvintele "achiziţii publice". Aplicarea acestor dispoziţii implică instituirea unei reglementări referitoare la contractarea serviciilor de publicitate de stat de către entităţile publice, având ca obiectiv consolidarea transparenţei, responsabilităţii şi echităţii în gestionarea banilor publici, în conformitate cu standardele europene. Această reglementare nu poate fi preluată în mod automat din legislaţia europeană, întrucât aceasta nu este integral adaptată contextului naţional.
În partea ce ţine de alineatul (1), menţionăm că acesta prevede că Agenţia Achiziţii Publice este responsabilă de monitorizarea conformităţii procedurilor de achiziţie a publicităţii de stat. Considerăm prevederea improprie, întrucât reia conţinutul articolului 10 litera c) din Legea nr.131/2015 privind achiziţiile publice (în continuare - Legea nr.131/2015), care stabileşte deja în mod expres această atribuţie generală pentru toate tipurile de achiziţii. Pentru evitarea redundanţei legislative, propunem eliminarea acestui alineat sau reformularea într-un mod general, cu referire expresă la Legea nr.131/2015.
De asemenea, alineatul (2) care prevede întocmirea unui raport anual privind achiziţiile publice a publicităţii de stat, se propune a fi reformulat după cum urmează:
"(2) În cadrul raportului anual privind sistemul achiziţiilor publice, întocmit în baza art.10 lit.k) din Legea nr.131/2015, Agenţia Achiziţii Publice va include un compartiment distinct referitor la contractele de achiziţii publice a publicităţii de stat."
Cu referire la punctul 8 care vizează articolul 15, considerăm important să se clarifice ce se include în "fondurile publice puse la dispoziţie în mod direct sau indirect", pentru a preveni riscurile legate de alocarea şi utilizarea neconformă a acestora, precum şi posibilele interpretări subiective care ar putea afecta transparenţa şi corectitudinea procesului.
Cu referire la punctul 9 din proiectul de lege, semnalăm necesitatea completării articolului 3271 din Codul contravenţional nr.218/2008, în vederea reglementării exprese a posibilităţii de a aplica sancţiuni contravenţionale pentru încălcările comise în cadrul achiziţiilor publice aferente serviciilor de publicitate, întrucât, în forma actuală, articolul nu prevede asemenea dispoziţii. Această completare este necesară pentru a asigura un cadru normativ clar şi coerent privind responsabilitatea în utilizarea fondurilor publice destinate serviciilor de publicitate şi pentru a preveni eventuale abateri de la principiile legalităţii, transparenţei şi eficienţei în procesul de achiziţii.
În corelare cu articolul 21 alineatul (2) şi articolul 40 alineatele (1) şi (2) din Legea nr.124/2022 privind identificarea electronică şi serviciile de încredere, în scopul asigurării încheierii documentelor nu doar în scris, dar şi în format electronic, intervenim cu următoarele propuneri de completare a proiectului de lege cu privire la modificarea Legii nr.62/2022 cu privire la publicitate:
articolul 6 alineatul (1) va avea următorul cuprins:
"(1) Utilizarea în publicitate a datelor cu caracter personal, inclusiv a numelui, a imaginii şi/sau a vocii unei persoane fizice, este permisă doar pe bază de contract, încheiat în formă electronică şi semnat electronic sau încheiat în scris şi semnat olograf cu persoana respectivă sau cu reprezentantul legal al acesteia, în baza acordului persoanei fizice respective încheiat în formă electronică şi semnat electronic sau încheiat în scris şi semnat olograf , cu excepţiile prevăzute de lege.";
articolul 8 alineatul (1) va avea următorul cuprins:
"(1) Difuzarea publicităţii are loc în baza contractului de difuzare a publicităţii, încheiat în formă electronică şi semnat electronic sau încheiat în formă scrisă şi semnat olograf între distribuitorul de publicitate şi difuzorul de publicitate, cu excepţia cazurilor prevăzute de prezenta lege.";
articolul 10 alineatul (2) va avea următorul cuprins:
"(2) Contractul de difuzare a publicităţii politice se încheie în una dintre formele stabilite la art.8 alin.(1).";
la articolul 11:
alineatul (2) litera b) va avea următorul cuprins:
"b) în lipsa unui contract de difuzare a publicităţii politice încheiat în una dintre formele stabilite la art.8 alin.(1), până la difuzarea publicităţii politice";
la alineatul (4), cuvintele "în formă scrisă" se substituie cu textul "în una dintre formele stabilite la art.8 alin.(1)";
la articolul 14, alineatul (2) va avea următorul cuprins:
"(2) Contractul de difuzare a mesajelor de interes public se încheie în formă electronică şi se semnează electronic sau în formă scrisă şi se semnează olograf, cu excepţia cazului prevăzut la alin.(5).";
la articolul 19 alineatul (1), cuvintele "în formă scrisă" se substituie cu textul "în una dintre formele stabilite la art.8 alin.(1)";
la articolul 23 alineatul (1) litera b), cuvintele "în formă scrisă" se substituie cu textul "în una dintre formele stabilite la art.8 alin.(1)";
la punctul 32 alineatul (3) litera d), cuvintele "acordul scris" se substituie cu cuvintele "acordul în formă electronică semnat electronic sau acordul scris semnat olograf".
Complementar, sugerăm, pentru a nu admite periclitarea proceselor electorale prin introducerea de reglementări noi neadaptate la situaţia curentă, să se introducă dispoziţii tranzitorii, conform cărora, prevederile din proiect vor intra în vigoare începând cu anul 2026. Data alegerilor parlamentare a fost stabilită pentru 28 septembrie 2025, respectiv, într-un viitor previzibil de circa o lună ar putea începe perioada electorală. Din acest considerent, Comisia Electorală Centrală va fi în dificultate să realizeze în termen rezonabil obligaţia de ajustare urgentă a reglementărilor de autorizare a publicităţii de stat, iar autorităţile publice să se conformeze acestora fără a admite situaţii de utilizare a resurselor administrative sau de producere, distribuire, furnizare şi/sau difuzare neconformă a publicităţii de stat.
Totodată, atragem atenţia asupra necesităţii de a stabili şi responsabilitatea juridică pentru producerea, distribuirea, furnizarea şi/sau difuzarea neconformă a publicităţii de stat similar responsabilităţii prevăzute la art.364 alin.(10) din Codul contravenţional nr.218/2008.
Referitor la Nota de fundamentare, menţionăm necesitatea completării acesteia cu următorul text: "Autorităţile/instituţiile bugetare vor difuza mesajele de interes public în limitele şi din contul alocaţiilor aprobate acestora în legile bugetare anuale." Totodată, este necesară includerea precizării că difuzarea publicităţii de stat se va efectua din contul şi în limitele alocaţiilor aprobate în bugetele entităţilor de interes public.
De asemenea, subliniem că, potrivit articolului 111 din proiect, publicitatea de stat se efectuează cu titlu oneros, în baza contractelor încheiate de către entităţile din serviciul public cu furnizorii de servicii mass-media sau platforme online, iar Nota de fundamentare nu conţine informaţii detaliate în acest sens şi nici estimarea costurilor necesare pentru punerea în aplicare a prevederilor menţionate.