Decizia protocolară nr. 23.30 din 27.05.2026 \rAviz la proiectul de lege pentru modificarea Codului penal al Republicii Moldova (combaterea traficului şi consumului ilicit de droguri) (iniţiativa legislativă nr.119 din 9 aprilie 2026)

GUVERNUL REPUBLICII MOLDOVA

A V I Z

la proiectul de lege pentru modificarea Codului penal al Republicii Moldova

(combaterea traficului şi consumului ilicit de droguri)

(iniţiativa legislativă nr. 119 din 9 aprilie 2026)

nr. 23.30  din  27.05.2026

 (în vigoare 28.05.2026) 

Monitorul Oficial al R. Moldova nr. 224-226 art. 82 din 28.05.2026

* * *

Aprobat

în şedinţa Guvernului din 27 mai 2026

Decizia protocolară nr. 23.30/2026

PRIM-MINISTRU Alexandru MUNTEANU

Guvernul a examinat proiectul de lege pentru modificarea Codului penal al Republicii Moldova (combaterea traficului şi consumului ilicit de droguri), înaintat cu titlu de iniţiativă legislativă (nr.119 din 9 aprilie 2026) de către un grup de deputaţi în Parlament, şi prezintă poziţia consolidată în urma recepţionării tuturor avizelor instituţiilor implicate.

Iniţiativa legislativă este înaintată în conformitate cu art.73 din Constituţia Republicii Moldova şi cu art.47 din Regulamentul Parlamentului, adoptat prin Legea nr.797/1996.

Sub aspectul intenţiei de reglementare, potrivit notei de fundamentare, scopul elaborării proiectului rezidă în necesitatea consolidării cadrului normativ penal în domeniul combaterii traficului şi consumului ilicit de droguri, în contextul extinderii fenomenului infracţional asociat circulaţiei ilegale a drogurilor, al diversificării modalităţilor de comitere a faptelor şi al apariţiei unor forme noi de distribuire şi consum al substanţelor interzise. În acest sens, autorii iniţiativei legislative propun înăsprirea regimului sancţionator aplicabil infracţiunilor prevăzute la art.217¹, 217⁶ şi 219 din Codul penal al Republicii Moldova nr.985/2002, prin majorarea limitelor pedepsei cu închisoarea, prin instituirea detenţiunii pe viaţă pentru anumite forme agravante, precum şi prin completarea sancţiunilor cu pedepse şi măsuri complementare, inclusiv privarea de dreptul de a ocupa anumite funcţii şi confiscarea averii.

Preliminar, se impune evidenţierea următoarelor aspecte de ordin conceptual în contextul intenţiei autorilor proiectului de adoptare a unui act normativ privind combaterea traficului şi consumului ilicit de droguri.

Potrivit art.72 alin.(3) lit.n) din Constituţia Republicii Moldova, de competenţa Parlamentului ţine reglementarea infracţiunilor, pedepselor şi regimului executării acestora. Este dreptul legislatorului să stabilească sancţiunile contravenţionale, cu condiţia respectării cu stricteţe a proporţionalităţii dintre circumstanţele faptei, caracterul şi gradul de prejudiciabilitate (Hotărârea Curţii Constituţionale nr.10 din 10 mai 2016 pentru controlul constituţionalităţii unor prevederi ale art.345 alin.(2) din Codul contravenţional (individualizarea sancţiunii, § 65).

Totodată, competenţa exclusivă a legislatorului de a reglementa care fapte constituie infracţiuni sau contravenţii şi care pedepse urmează a fi aplicate nu exclude obligativitatea respectării principiului legalităţii, care derivă din art.1 alin.(3) din Constituţie, şi anume din principiul constituţional al statului de drept. Principiul constituţional al legalităţii impune diferenţierea pedepselor stabilite pentru încălcarea legii, astfel încât să existe un echilibru între scopul legii contravenţionale şi mijloace, iar mijloacele utilizate să nu restrângă drepturile persoanei mai mult decât este necesar pentru a atinge aceste scopuri (Hotărârea Curţii Constituţionale nr.10 din 10 mai 2016 pentru controlul constituţionalităţii unor prevederi ale art.345 alin.(2) din Codul contravenţional (individualizarea sancţiunii, § 51).

De asemenea se reţine că, în cadrul procesului de integrare europeană, Republica Moldova şi-a asumat, prin Programul Naţional de Aderare a Republicii Moldova la Uniunea Europeană pentru anii 2025-2029, aprobat prin Hotărârea Guvernului nr.306/2025, clusterul 1, capitolul 24 "Justiţie, libertate şi securitate", obligaţia armonizării cadrului normativ naţional cu legislaţia Uniunii Europene în domeniul combaterii traficului ilicit de droguri, inclusiv prin asigurarea compatibilităţii normelor penale naţionale cu standardele stabilite prin Decizia-cadru 2004/757/JAI a Consiliului din 25 octombrie 2004 de stabilire a dispoziţiilor minime privind elementele constitutive ale infracţiunilor şi sancţiunile aplicabile în domeniul traficului ilicit de droguri.

Astfel, transpunerea şi implementarea acquis-ului Uniunii Europene presupune nu doar consolidarea mecanismelor de prevenire şi combatere a criminalităţii organizate şi a traficului ilicit de droguri, ci şi respectarea principiilor fundamentale ale dreptului european, inclusiv principiul proporţionalităţii sancţiunilor penale, previzibilităţii normei juridice, individualizării răspunderii penale şi protecţiei drepturilor fundamentale.

În acest context, Decizia-cadru 2004/757/JAI stabileşte standarde minime privind incriminarea şi sancţionarea traficului ilicit de droguri, având ca obiect faptele de producere, fabricare, oferire, punere în vânzare, distribuire, vânzare, livrare, intermediere, expediere, transport, import, export, cultivare, precum şi deţinere sau achiziţie de droguri în scopul desfăşurării acestor activităţi, cu excluderea faptelor săvârşite exclusiv pentru consum personal. Totodată, actul european impune ca sancţiunile să fie efective, proporţionale şi disuasive.

Prin urmare, consolidarea răspunsului penal al statului în domeniul combaterii traficului ilicit de droguri trebuie realizată într-o manieră compatibilă cu aceste exigenţe, prin instituirea unor sancţiuni ferme, pentru a descuraja fenomenul infracţional, dar, în acelaşi timp, proporţionale cu gravitatea faptelor incriminate, cu rolul concret al făptuitorului şi cu ierarhia valorilor sociale ocrotite de legea penală. Or, armonizarea legislaţiei naţionale cu acquis-ul Uniunii Europene nu implică majorarea mecanică a limitelor de pedeapsă, ci configurarea unui regim sancţionator coerent, previzibil şi compatibil cu principiile generale ale dreptului penal.

Analiza coroborată a modificărilor propuse pentru art.217¹ şi 217⁶ din Codul penal al Republicii Moldova nr.985/2002 relevă instituirea unui regim sancţionator extrem de sever, cu limite cuprinse între 20 şi 25 de ani de închisoare. Escaladarea limitelor de pedeapsă, în special prin saltul de la un interval de 2-5 ani la unul de 20-25 de ani pentru art.217¹ alin.(2), este disproporţionată şi contravine principiului proporţionalităţii sancţiunii penale. Aceste sancţiuni sunt asimilate celor prevăzute pentru infracţiuni violente cu un grad de pericol social deosebit sau excepţional de grav. Spre ilustrare, infracţiunea de omor intenţionat, prevăzută la art.145 alin.(1) din Codul penal al Republicii Moldova nr.985/2002, este sancţionată mult mai blând, cu închisoare de la 10 la 15 ani, ceea ce evidenţiază încălcarea ierarhiei valorilor sociale ocrotite şi a principiului proporţionalităţii, contrar scopului coercitiv al legii penale. În aceeaşi măsură, aplicarea unor sancţiuni de o severitate maximă, fără o diferenţiere în funcţie de circumstanţele concrete ale comiterii faptelor, conduce la o recalificare generalizată a infracţiunilor vizate drept infracţiuni deosebit de grave şi afectează principiul individualizării pedepsei.

Instituirea detenţiunii pe viaţă pentru faptele prevăzute la art.217¹ alin.(4), art.217⁶ alin.(2) şi art.219 alin.(2) este vădit excesivă, depăşind marja de apreciere a legiuitorului în materie penală. Această sancţiune este, prin tradiţie juridică, rezervată exclusiv infracţiunilor care aduc atingere valorii supreme, respectiv vieţii şi integrităţii persoanei. Extinderea acesteia asupra infracţiunilor din sfera traficului de droguri contravine principiului proporţionalităţii, care impune existenţa unei corelaţii stricte între severitatea pedepsei şi gradul de pericol social al faptei.

În aceeaşi ordine de idei, se reţine că intervenţiile propuse asupra regimului sancţionator trebuie corelate cu dispoziţiile Părţii generale ale Codului penal al Republicii Moldova nr.985/2002, care stabilesc cadrul juridic general de aplicare a pedepselor. În concret, potrivit art.70 alin.(2) din Codul penal, pedeapsa închisorii nu poate depăşi termenul maxim de 20 de ani. Subsecvent, art.75 alin.(1) din Codul penal stabileşte că persoanei recunoscute ca vinovată de săvârşirea unei infracţiuni i se aplică o pedeapsă echitabilă în limitele fixate în Partea specială a Codului penal şi în strictă conformitate cu dispoziţiile Părţii generale. Prin urmare, regimul sancţionator propus nu poate fi examinat izolat, ci trebuie corelat cu principiile generale privind individualizarea pedepsei, scopul pedepsei penale şi proporţionalitatea sancţiunii în raport cu gravitatea faptei, personalitatea făptuitorului şi circumstanţele cauzei.

În acest sens, propunerile de modificare a sancţiunilor prevăzute la art.217¹ alin.(2) şi (3), prin care se propune stabilirea unor pedepse ce depăşesc plafonul maxim prevăzut de norma-cadru, afectează coerenţa regimului sancţionator.

În acelaşi context, la configurarea regimului sancţionator se impune respectarea unei gradaţii fireşti între forma-tip şi formele agravante ale infracţiunii, astfel încât severitatea pedepsei să reflecte gradul sporit de pericol social al faptei. Or, în redacţia propusă în proiect, art.217¹ alin.(2) şi (3) prevăd sancţiuni identice, ambele fiind sancţionate cu închisoare de la 20 la 25 de ani. Această uniformizare ignoră faptul că alin.(3) reglementează o formă agravată, încălcând astfel logica juridică potrivit căreia severitatea sancţiunii trebuie să crească progresiv, în raport cu gravitatea faptei. Prin urmare, suprapunerea nejustificată a limitelor de pedeapsă anulează distincţia juridică dintre gradele de pericol social şi diminuează conceptul de individualizare a pedepsei penale.

Referitor la art.217¹ alin.(4), instituirea unei pedepse fixe, detenţiunea pe viaţă, exclude posibilitatea instanţei de judecată de a realiza individualizarea sancţiunii în conformitate cu criteriile generale prevăzute la art.75 din Codul penal al Republicii Moldova nr.985/2002, transformând actul de justiţie într-o aplicare rigidă şi mecanică a legii, activitatea judecătorului fiind redus doar la constatarea culpabilităţii sau nevinovăţiei inculpatului. Or, legislatorul trebuie să ofere judecătorului competenţa de a stabili pedeapsa în anumite limite predeterminate – minimul şi maximul special al acesteia – precum şi instrumentele necesare individualizării unei sancţiuni concrete, în raport cu particularităţile faptei şi cu persoana care a săvârşit contravenţia sau infracţiunea (Hotărârea Curţii Constituţionale nr.10 din 10 mai 2016, § 52).

Această abordare contravine jurisprudenţei constante a Curţii Europene a Drepturilor Omului, care a statuat (a se vedea Hotărârea CtEDO Vinter şi alţii c. Regatului Unit al Marii Britanii) că legislaţia penală trebuie să garanteze o individualizare reală, iar privarea judecătorului de marja de apreciere prin pedepse rigide poate fi asimilată unui tratament inuman sau degradant, contrar art.3 din Convenţia europeană a drepturilor omului. Mai mult decât atât, lipsa plenitudinii de jurisdicţie a judecătorului în faţa unei sancţiuni prestabilite şi inflexibile aduce atingere însăşi substanţei dreptului la un proces echitabil, expunând statul riscului de condamnare la nivel internaţional.

În acelaşi registru contextual, utilizarea sintagmei generice "confiscarea averii" ridică rezerve de constituţionalitate sub aspectul protecţiei dreptului de proprietate. Absenţa unei distincţii clare între bunurile de provenienţă licită şi cele rezultate din activitatea infracţională sau folosite la comiterea acesteia transformă măsura într-o ingerinţă disproporţionată în drepturile fundamentale, încălcând standardele de previzibilitate şi proporţionalitate.

În aceeaşi ordine de idei, măsura confiscării trebuie să fie fundamentată pe existenţa unei legături intrinseci între bunurile vizate şi activitatea infracţională, prin demonstrarea provenienţei ilicite a acestora ori a utilizării lor la comiterea faptei. În lipsa unei asemenea delimitări şi a unui mecanism procedural clar, aplicarea generică a confiscării averii riscă să constituie o ingerinţă excesivă în dreptul de proprietate, contrară garanţiilor prevăzute de art.1 din Protocolul nr.1 la Convenţia europeană a drepturilor omului. Or, potrivit jurisprudenţei Curţii Europene a Drepturilor Omului, orice măsură de natură penală, care afectează proprietatea, trebuie să fie previzibilă şi să păstreze un raport rezonabil de proporţionalitate între mijloacele utilizate şi scopul urmărit, inclusiv pentru a evita afectarea drepturilor terţilor care nu au participat la comiterea infracţiunii (a se vedea Balsamo v. San Marino, 8 ianuarie 2020, § 81; Welch v. Regatul Unit, 9 februarie 1995, §§ 27 şi 28 şi 33-35).

De altfel, cadrul legal naţional dispune deja de mecanismele necesare pentru recuperarea veniturilor din traficul de droguri, prin instituţiile confiscării speciale, confiscării extinse sau confiscării de la terţi, reglementate la art.106, 106¹ şi 106² din Codul penal al Republicii Moldova nr.985/2002.

Modificările propuse referitoare la cuantumul pedepsei amenzii contravin prevederilor art.64 alin.(3) din Codul penal al Republicii Moldova nr.985/2002. În condiţiile în care norma generală plafonează amenda la maximum 20 000 de unităţi convenţionale pentru infracţiunile săvârşite din interes material, depăşirea acestui prag prin proiectul de lege încalcă limitele legale imperativ stabilite.

Argumentele expuse anterior sunt aplicabile, în mod corespunzător, şi propunerilor de modificare a pedepselor prevăzute la art.217¹ alin.(1) şi (2).

În ceea ce priveşte modificările propuse la art.219 din Codul penal al Republicii Moldova nr.985/2002, se reţine că acestea urmează a fi examinate atât prin raportare la limitele generale ale pedepsei cu închisoarea stabilite la art.70 alin.(2) din Codul penal, cât şi prin prisma proporţionalităţii sancţiunii în raport cu gradul de pericol social al faptei incriminate. Astfel, fapta de creare ori de întreţinere a speluncilor, reglementată de art.219 din Codul penal, deşi prezintă un pericol social ce justifică intervenţia penală, nu poate fi asimilată infracţiunilor de o gravitate excepţională, astfel încât să justifice instituirea unei pedepse cu închisoarea de până la 20 de ani, pentru alin.(1), sau a detenţiunii pe viaţă, pentru alin.(2).

Totodată, redacţia propusă pentru art.219 alin.(1) nu poate fi reţinută, întrucât stabileşte doar pragul minim de 20 de ani, fără precizarea limitei maxime, în timp ce pentru alin.(2) se instituie detenţiunea pe viaţă. Din perspectiva rigorilor de previzibilitate şi a necesităţii asigurării aplicării unitare a legii penale, este imperativ ca norma penală să stabilească în mod neechivoc atât minimul, cât şi maximul special al pedepsei. Absenţa acestor repere contravine principiului legalităţii pedepsei (nulla poena sine lege – nicio pedeapsă fără lege), lăsând loc arbitrariului în procesul de individualizare judiciară.

Subsidiar, în partea ce ţine de modificările propuse la art.219 din Codul penal al Republicii Moldova nr.985/2002, se constată că abordarea exclusiv represivă propusă de proiect nu este pe deplin compatibilă cu abordarea integrată promovată la nivelul Uniunii Europene în materia politicilor antidrog. Astfel, Strategia Uniunii Europene în materie de droguri şi planurile de acţiune aferente promovează un model echilibrat, bazat concomitent pe reducerea ofertei, reducerea cererii, precum şi pe diminuarea riscurilor şi a efectelor negative asociate consumului de droguri. Or, extinderea excesivă a abordării punitive, inclusiv prin agravarea substanţială a răspunderii penale pentru fapte conexe consumului, fără dezvoltarea simultană a mecanismelor de prevenire, tratament, asistenţă şi reducere a riscurilor, riscă să creeze un dezechilibru faţă de orientările şi politicile europene în domeniu.

Sub aspectul eficienţei politicii penale, se reţine că simpla agravare a pedepselor nu garantează, prin ea însăşi, reducerea fenomenului infracţional. Efectul de descurajare al normei penale este determinat, în principal, de certitudinea descoperirii şi sancţionării faptelor, de eficienţa investigaţiilor, de capacitatea instituţiilor de a destructura reţelele infracţionale, precum şi de funcţionalitatea mecanismelor de prevenire, depistare şi intervenţie timpurie. În lipsa consolidării acestor mecanisme, majorarea severităţii abstracte a pedepsei riscă să nu producă impactul scontat asupra diminuării ratei infracţionalităţii.

Prin urmare, abordarea promovată de proiect, centrată preponderent pe creşterea duratei pedepselor privative de libertate, nu este suficientă pentru combaterea eficientă a fenomenului vizat. Politica penală trebuie să fie coerentă, fundamentată pe date şi corelată cu măsuri de prevenire, educaţie, tratament al dependenţei, reducere a riscurilor, precum şi cu consolidarea capacităţilor instituţionale de aplicare a legii.

Sub aspectul proporţionalităţii, proiectul conduce la o recalificare generalizată a infracţiunilor vizate drept infracţiuni deosebit de grave, prin instituirea unor sancţiuni penale privative de libertate de maximă severitate, aplicabile în toate cazurile, fără o diferenţiere clară în funcţie de circumstanţele concrete ale săvârşirii faptelor. Or, cadrul normativ actual permite individualizarea răspunderii penale în funcţie de gravitatea concretă a faptei şi de circumstanţele comiterii acesteia, oferind posibilitatea încadrării faptelor atât ca infracţiuni grave, cât şi ca infracţiuni deosebit de grave. Eliminarea acestei gradaţii afectează principiul individualizării pedepsei şi poate genera disproporţii între pericolul social concret al faptei şi sancţiunea aplicată.

Sub aspectul impactului sistemic, majorarea substanţială a duratei pedepselor va conduce, inevitabil, la creşterea numărului de persoane private de libertate pe termen lung, cu consecinţa directă a supraaglomerării instituţiilor penitenciare şi a accentuării presiunii asupra resurselor bugetare şi administrative ale statului. În aceste condiţii, măsura riscă să genereze costuri semnificative, fără existenţa unei corelaţii certe cu eficienţa în combaterea fenomenului infracţional vizat.

Totodată, înăsprirea drastică a pedepselor penale cu închisoarea pentru infracţiunile privind traficul şi consumul ilicit de droguri riscă să genereze efecte negative semnificative asupra sistemului penitenciar şi asupra capacităţii de asigurare a asistenţei medicale în detenţie. Creşterea populaţiei carcerale şi extinderea duratei detenţiei vor conduce, inevitabil, la suprasolicitarea serviciilor medicale din instituţiile penitenciare, deja afectate de deficit de personal şi de resurse limitate. Aceasta poate reduce accesul persoanelor deţinute la servicii medicale adecvate, poate diminua calitatea îngrijirilor şi poate compromite continuitatea tratamentului, contrar standardelor privind echivalenţa îngrijirilor medicale acordate persoanelor private de libertate.

De asemenea, supraaglomerarea penitenciarelor poate amplifica riscul răspândirii infecţiilor precum HIV/SIDA, hepatita C şi tuberculoza şi poate limita accesul la programe de prevenire şi tratament al dependenţei. În acelaşi timp, condiţiile de detenţie şi aplicarea unor pedepse mai severe pot afecta semnificativ sănătatea mintală a persoanelor încarcerate, favorizând apariţia tulburărilor anxioase şi depresive, a comportamentelor suicidale şi diminuând şansele reale de reintegrare socială după executarea pedepsei.

Conform Legii nr.713/2001 privind controlul şi prevenirea consumului abuziv de alcool, consumului ilicit de droguri şi alte substanţe psihotrope, statul are obligaţia de a promova prevenirea consumului, tratamentul dependenţei şi reintegrarea socială a persoanelor afectate. Această abordare confirmă caracterul complex al fenomenului, care nu poate fi tratat exclusiv prin măsuri punitive, având dimensiuni medicale şi sociale pronunţate. O abordare predominant punitivă ignoră faptul că dependenţa de droguri constituie o problemă care necesită intervenţii terapeutice continue, iar încarcerarea, în sine, nu tratează cauzele medicale şi sociale ale dependenţei.

În continuarea analizei, se reţine că aprobarea proiectului de lege nr.1026/MAI/2025 în şedinţa Guvernului din data de 1 aprilie 2026 urmăreşte consolidarea cadrului legislativ privind controlul substanţelor stupefiante, psihotrope şi al precursorilor. Având ca orizont de implementare luna august 2026, acest act normativ vizează eficientizarea mecanismelor de combatere a traficului de droguri prin înăsprirea regimului punitiv pentru formele agravante, în vederea asigurării convergenţei cu standardele internaţionale şi cu bunele practici europene.

Propunerile examinate în proiect sunt lipsite de armonie cu ansamblul cadrului normativ penal existent. Adoptarea acestora în forma propusă ar genera un paralelism juridic vicios, de natură să interfereze cu instituţii legale consacrate şi să pericliteze coerenţa şi predictibilitatea sistemului sancţionator. Reamintim că incriminarea faptelor şi stabilirea pedepselor trebuie să emane dintr-o politică penală coerentă, normele juridice fiind obligatoriu formulate într-o manieră clară, concisă şi precisă, în corespundere cu exigenţele statuate de Curtea Constituţională în Hotărârea nr.21 din 22 iulie 2016.

În acest sens, promovarea unei noi legi care vizează acelaşi obiect de reglementare, în absenţa unei evaluări ex-post riguroase a cadrului actual, constituie o deficienţă de tehnică legislativă. O astfel de abordare generează instabilitate juridică şi soluţii contradictorii, afectând calitatea normelor. Lipsa unei analize de impact ex-post împiedică determinarea eficienţei, a costurilor şi a beneficiilor reale ale legii, transformând procesul de legiferare într-un demers insuficient fundamentat.

În contextul celor expuse mai sus, Guvernul nu susţine proiectul de lege pentru modificarea Codului penal al Republicii Moldova (combaterea traficului şi consumului ilicit de droguri).