Decizia protocolară nr.27.36/2026 din 24.06.2026 \rAviz la proiectul de lege pentru modificarea Codului electoral nr.325/2022 (iniţiativa legislativă nr.128 din 22 aprilie 2026)

GUVERNUL REPUBLICII MOLDOVA

AVIZ

la proiectul de lege pentru modificarea Codului electoral nr.325/2022

 (iniţiativa legislativă nr.128 din 22 aprilie 2026)

nr. 27.36  din  24.06.2026

 (în vigoare 25.06.2026) 

Monitorul Oficial al R. Moldova nr. 277-279 art. 103 din 25.06.2026

* * *

Aprobat

în şedinţa Guvernului din 24 iunie 2026

Decizia protocolară nr.27.36/2026

PRIM-MINISTRU Alexandru MUNTEANU

Guvernul a examinat proiectul de lege pentru modificarea Codului electoral nr.325/2022, înaintat cu titlu de iniţiativă legislativă (nr.128 din 22 aprilie 2026) de către Adunarea Populară a Găgăuziei, şi prezintă opinia consolidată ca urmare a recepţionării observaţiilor autorităţilor implicate.

Iniţiativa legislativă este înaintată în conformitate cu art.73 din Constituţia Republicii Moldova şi cu art.47 din Regulamentul Parlamentului, adoptat prin Legea nr.797/1996.

Prin conţinutul său normativ, proiectul de lege face parte din categoria legilor organice.

Potrivit Notei de fundamentare, proiectul de lege prevede modificarea şi completarea unor dispoziţii din Codul electoral nr.325/2022, vizând:

- introducerea noţiunii ,,Comisia Electorală Centrală a Găgăuziei" şi consfinţirea statutului acesteia ca autoritate electorală centrală a Găgăuziei;

- delimitarea competenţelor Comisiei Electorale Centrale a Republicii Moldova şi ale Comisiei Electorale Centrale a Găgăuziei în ceea ce priveşte organizarea şi desfăşurarea alegerilor regionale în Găgăuzia, a alegerilor parlamentare şi prezidenţiale, a alegerilor pentru autorităţile administraţiei publice locale, precum şi a referendumurilor republicane desfăşurate pe teritoriul Găgăuziei;

- stabilirea procedurii de cooperare între Comisia Electorală Centrală a Republicii Moldova şi Comisia Electorală Centrală a Găgăuziei;

- determinarea modului de finanţare şi de asigurare tehnico-materială a alegerilor regionale din Găgăuzia;

- acordarea dreptului Adunării Populare a Găgăuziei de a coordona data desfăşurării alegerilor pentru autorităţile administraţiei publice locale din Găgăuzia şi de a sprijini, în limitele competenţelor sale, organizarea acestora;

- stabilirea modului de constituire şi funcţionare a organelor electorale create pentru organizarea pregătirii şi desfăşurării alegerilor şi a referendumurilor regionale în Găgăuzia.

Referitor la conţinutul propriu-zis al proiectului de lege prezentat, se evidenţiază următoarele aspecte. În legătură cu soluţia legislativă propusă privind substituirea cuvintelor "Consiliul Electoral Central al Găgăuziei" cu "Comisia Electorală Centrală a Găgăuziei", fundamentată, potrivit notei informative, pe dispoziţiile Legii nr.344/1994 privind statutul juridic special al Găgăuziei (Gagauz-Yeri) (denumită în continuare Legea nr.344/1994), care fac referire la acest concept, se impune precizarea că, în conformitate cu art.2 din aceeaşi lege, unitatea teritorială autonomă Găgăuzia se administrează în baza Constituţiei Republicii Moldova, a acestei legi, a altor acte legislative naţionale, precum şi a Regulamentului Găgăuziei şi a actelor normative ale Adunării Populare a Găgăuziei, în măsura în care acestea nu contravin Constituţiei Republicii Moldova şi legislaţiei naţionale.

Deşi dispoziţia prevăzută la art.12 alin.(3) lit.d) din Legea nr.344/1994 nu a fost modificată în mod expres, potrivit principiilor generale de drept, în cazul unei concurenţe între acte normative de aceeaşi forţă juridică care instituie soluţii diferite pentru acelaşi obiect de reglementare, prevalează prevederile actului normativ adoptat ulterior.

În acest context, este relevant de menţionat că, la data de 8 decembrie 2022, Parlamentul Republicii Moldova a adoptat Codul electoral nr.325/2022, care constituie cadrul normativ special şi exhaustiv în organizarea şi desfăşurarea procesului electoral în Republica Moldova, rezultat al unui amplu proces de perfecţionare a legislaţiei electorale şi a întregului proces electoral, desfăşurat în conformitate cu angajamentele asumate de Republica Moldova faţă de Organizaţia pentru Securitate şi Cooperare în Europa, precum şi cu alte standarde şi obligaţii internaţionale în materia organizării alegerilor democratice.

În procesul de elaborare şi adoptare a Codului electoral au fost examinate inclusiv aspectele cu privire la arhitectura şi structura sistemului organelor electorale. Ca urmare, organul electoral din unitatea teritorială autonomă Găgăuzia, respectiv Consiliul Electoral Central al Găgăuziei, a fost integrat, în mod coerent, în sistemul organelor electorale naţionale, exercitând competenţe atât în organizarea alegerilor regionale, respectiv alegerile pentru funcţia de başcan şi pentru deputaţii Adunării Populare a Găgăuziei, cât şi a alegerilor naţionale, respectiv alegerile pentru funcţia de Preşedinte al Republicii Moldova, alegerile parlamentare, alegerile locale, precum şi în organizarea referendumurilor.

Integrarea instituţională a organului electoral din unitatea teritorială autonomă Găgăuzia a fost realizată cu respectarea deplină a garanţiilor prevăzute de Legea nr.344/1994, care consacră autonomia locală şi competenţele autorităţilor regionale. Procesul a fost precedat de consultări ample cu autorităţile publice centrale şi regionale, precum şi cu alte părţi interesate, beneficiind inclusiv de expertiza Consiliului Europei. Aceste demersuri au avut drept scop identificarea unei soluţii instituţionale echilibrate, compatibile atât cu cadrul constituţional şi legal naţional, cât şi cu principiile consacrate de Carta europeană a autonomiei locale, adoptată la Strasbourg la 15 octombrie 1985.

Din perspectiva cadrului normativ aplicabil, se consideră inoportună propunerea de a modifica Codul electoral nr.325/2022 prin instituirea, în cadrul unităţii teritoriale autonome Găgăuzia, a unui organ electoral cu denumirea de "Comisia Electorală Centrală a Găgăuziei", cu atribuţii privind organizarea şi desfăşurarea alegerilor şi a referendumurilor locale/regionale. O asemenea formulă legislativă ar fi incompatibilă cu soluţiile privind arhitectura instituţională a organelor electorale, stabilite în urma unui amplu proces de consultare şi armonizare cu standardele constituţionale şi internaţionale relevante. Aceasta ar afecta coerenţa şi unitatea cadrului normativ electoral şi ar putea conduce la o fragmentare nejustificată a reglementărilor, în detrimentul aplicării uniforme a legislaţiei electorale. În acest sens, se consideră necesară păstrarea actualei denumiri şi a structurii instituţionale existente a Consiliului Electoral Central al Găgăuziei, pentru menţinerea unităţii reglementării electorale, evitarea dublării atribuţiilor şi asigurarea unei interpretări şi aplicări consecvente a normelor în domeniul electoral.

Prin urmare, intervenţia legislativă propusă nu se justifică din perspectiva necesităţilor actuale de reglementare şi nu contribuie la optimizarea organizării procesului electoral, ci, dimpotrivă, riscă să genereze incertitudini normative şi suprapuneri instituţionale, cu impact negativ asupra aplicării unitare a legislaţiei electorale şi asupra funcţionării coerente a cadrului instituţional naţional existent.

Totodată, la art.17 alin.(6), propunerea de a abilita organul electoral din unitatea teritorială autonomă Găgăuzia cu competenţa de organizare şi desfăşurare a alegerilor şi a "referendumurilor regionale" generează neconcordanţe de ordin conceptual şi normativ în raport cu Codul electoral nr.325/2022. Noţiunea de "referendumuri regionale" nu este consacrată de Codul electoral nr.325/2022, care defineşte în mod expres noţiunea de "alegeri regionale" exclusiv prin raportare la alegerea başcanului Găgăuziei, a Adunării Populare a Găgăuziei şi la referendumurile privind chestiuni ce ţin de competenţa autonomiei, în conformitate cu prevederile Legii nr.344/1994. În acest context, utilizarea unei noţiuni neclare sau inexistente în cadrul normativ creează o confuzie conceptuală privind natura şi tipologia referendumurilor ce pot fi organizate pe teritoriul unităţii teritoriale autonome.

Potrivit art.12 alin.(3) lit.e) din Legea nr.344/1994, Adunarea Populară a Găgăuziei este abilitată să organizeze referendumuri locale în problemele ce ţin de competenţa sa, iar cadrul normativ local relevant (Legea locală nr.60-XXVII/V din 31 iulie 2015) prevede în mod expres atribuţii în acest sens, inclusiv pentru chestiuni precum modificarea sau revizuirea statutului Găgăuziei, adoptarea sau modificarea legilor locale, demiterea guvernatorului (başcanului) Găgăuziei, precum şi alte probleme de interes local. Prin urmare, reglementarea propusă se abate de la terminologia şi structura competenţelor deja stabilite în legislaţia naţională cu caracter special şi în cadrul normativ local.

În ceea ce priveşte art.17 alin.(7), propunerea privind utilizarea cuvintelor "referendumurilor republicane" în locul cuvintelor "al referendumurilor", conform redacţiei actuale, implică restrângerea sferei de aplicare prin excluderea referendumurilor locale. O astfel de opţiune normativă nu este corelată nici cu art.36 alin.(1) şi nici cu prevederile capitolului XV din Codul electoral nr.325/2022, potrivit cărora organizarea şi desfăşurarea referendumurilor locale ţine de competenţa Comisiei Electorale Centrale, ceea ce ar putea afecta asigurarea principiului uniformităţii administrării proceselor electorale pe întreg teritoriul statului.

La art.28 alin.(1) subpct. 17), instituirea obligaţiei pentru Comisia Electorală Centrală de a coordona exclusiv cu Adunarea Populară a Găgăuziei data desfăşurării alegerilor pentru autorităţile administraţiei publice locale din Găgăuzia creează un regim juridic diferenţiat faţă de celelalte unităţi administrativ-teritoriale, fără ca proiectul să justifice în mod suficient necesitatea şi proporţionalitatea unei asemenea derogări de la mecanismul electoral general.

Totodată, cuvintele "coordonarea datei desfăşurării alegerilor" nu au claritate normativă, întrucât nu stabilesc natura juridică a coordonării, în special dacă opinia Adunării Populare a Găgăuziei are caracter consultativ sau obligatoriu, şi nici forma procedurală prin care se realizează această coordonare. Pe de altă parte, această normă vine în contradicţie cu art.159 alin.(2) din Codul electoral nr.325/2022, care prevede în mod expres competenţa Comisiei Electorale Centrale de a stabili data alegerilor. În acest context, rămâne neclar care este caracterul şi efectul juridic al "coordonării" cu Adunarea Populară a Găgăuziei.

La art.36 alin.(2), propunerea autorului, potrivit căreia preşedintele şi secretarul organului electoral din unitatea teritorială autonomă Găgăuzia dobândesc statutul de persoane cu funcţii de demnitate publică de la data alegerii de către membrii acestuia, fără confirmarea prin hotărârea Comisiei Electorale Centrale, necesită a fi reconsiderată, întrucât aceasta ar genera un regim juridic diferit faţă de celelalte funcţii de demnitate publică prevăzute de Codul electoral nr.325/2022. Respectiv, conceptul utilizat de autor "de la data alegerii" nu se încadrează în mecanismul juridic de învestire în funcţia de demnitate publică. Astfel, prin excluderea hotărârii de confirmare a Comisiei Electorale Centrale se constată o lipsă de coerenţă sistemică în raport cu art.22 alin.(4) din Codul electoral nr.325/2022, care stabileşte că membrii acesteia deţin funcţii de demnitate publică prin numire şi se supun prevederilor Legii nr.199/2010 cu privire la statutul persoanelor cu funcţii de demnitate publică (denumită în continuare Legea nr.199/2010). Această prevedere se aplică, în mod similar, preşedintelui şi secretarului organului electoral din unitatea teritorială autonomă Găgăuzia, potrivit art.36 alin.(8) din Codul electoral nr.325/2022. Or, confirmarea prin hotărârea Comisiei Electorale Centrale nu afectează şi nu restrânge dreptul organului electoral de a-şi alege structura de conducere, acest drept fiind exercitat integral prin votul membrilor. Actul de confirmare are un caracter exclusiv formal, prin care se constată şi se oficializează exercitarea funcţiei de demnitate publică, în conformitate cu prevederile Legii nr.199/2010. Totodată, cuvintele "în urma alegerilor" de la art.2 alin.(2) din Legea nr.199/2010 vizează alegerile directe reglementate de Codul electoral nr.325/2022 şi nu poate fi extinsă asupra procedurilor de alegere internă din cadrul unui organ electoral colegial. Sub acest aspect, nu este oportună soluţia propusă, întrucât învestirea în funcţia de demnitate publică trebuie să se realizeze printr-un act administrativ de numire sau de confirmare, şi nu în mod exclusiv prin actul de alegere al organului.

De asemenea, nu poate fi susţinută propunerea de modificare a art.36 alin.(9), care prevede că mandatul funcţiei de preşedinte şi al secretarului organului electoral din unitatea teritorială autonomă Găgăuzia poate înceta înainte de termen prin revocarea acestora, în conformitate cu prevederile stabilite prin actele normative locale sau, după caz, în conformitate cu condiţiile prevăzute la art.22 din Legea nr.199/2010.

În conformitate cu prevederile art.36 alin.(8) din Codul electoral nr.325/2022, pe durata exercitării atribuţiilor, preşedintele şi secretarul Consiliului Electoral Central al Găgăuziei se supun condiţiilor de eligibilitate, garanţiilor şi restricţiilor prevăzute la art.20 alin.(8), art.22 alin.(1)-(4) şi la art.23 din Codul electoral nr.325/2022. Astfel, în temeiul art.22 alin.(4) din Codul electoral, membrii Comisiei Electorale Centrale deţin funcţii de demnitate publică prin numire şi se supun prevederilor Legii nr.199/2010. În acest sens, statutul juridic al preşedintelui şi al secretarului organului electoral din unitatea teritorială autonomă Găgăuzia urmează a fi analizat prin raportare la cadrul legal naţional aplicabil funcţiilor de demnitate publică, care prevede garanţii de stabilitate şi independenţă în exercitarea mandatului, similare celor de care beneficiază membrii Comisiei Electorale Centrale, asigurând independenţa funcţională şi caracterul imparţial al exercitării atribuţiilor.

În acest context, se reţine că o autoritate a administraţiei publice locale nu poate, printr-un act normativ inferior legii, să intervină asupra garanţiilor stabilite prin lege organică, existând riscul depăşirii competenţei sale normative. O astfel de reglementare contravine principiului legalităţii, sub aspectul respectării competenţei autorităţilor publice, precum şi principiului ierarhiei actelor normative, care impune conformitatea obligatorie a actelor inferioare cu cele superioare. În consecinţă, un act normativ de nivel local nu poate prevala asupra unei legi organice, aceasta din urmă având forţă juridică superioară, iar actele normative locale produc efecte juridice numai în măsura în care sunt conforme cu aceasta.

În consecinţă, normele privind revocarea preşedintelui şi a secretarului organului electoral al unităţii teritoriale autonome Găgăuzia urmează a fi interpretate şi aplicate exclusiv în conformitate cu legea organică şi cu principiile dreptului electoral, astfel încât stabilitatea mandatului şi independenţa funcţională a organului electoral să nu poată fi afectate prin reglementări inferioare ca forţă juridică.

În acelaşi timp, potrivit art.11 alin.(1) din Codul electoral nr.325/2022, modificarea organelor electorale este interzisă cu mai puţin de un an înainte de scrutinul naţional. Această normă constituie un principiu fundamental care are drept scop asigurarea stabilităţii şi independenţei procesului electoral, menit să prevină orice intervenţii nejustificate care ar putea dezechilibra sau compromite integritatea procesului electoral.

La subpct. 4.2 din Nota de fundamentare, autorul proiectului menţionează că adoptarea legii nu va implica cheltuieli suplimentare de la bugetul de stat. Totodată, potrivit art.271 alin.(5) din Legea nr.100/2017 cu privire la actele normative, în cazul proiectelor actelor normative care constituie iniţiativă legislativă a Preşedintelui Republicii Moldova, a deputaţilor în Parlament, a Adunării Populare a Găgăuziei, precum şi în cazul proiectelor de acte normative elaborate de către autorităţile administraţiei publice locale, nota de fundamentare conţine informaţii privind efectele soluţiilor propuse asupra societăţii, economiei şi bugetului public naţional sau, după caz, bugetului public local. În acest context, considerăm că autorul urma să argumenteze şi să prezinte impactul financiar potenţial asupra bugetului unităţii teritoriale autonome Găgăuzia, care poate rezulta în urma modificărilor propuse la art.36 şi 155 din Codul electoral nr.325/2022.

În concluzie, proiectul de lege înaintat nu aduce îmbunătăţiri reglementării procesului electoral, ci ar putea conduce la crearea unui sistem electoral paralel, incompatibil cu principiul unităţii administrării procesului electoral consacrat de Codul electoral nr.325/2022. În ansamblu, propunerile cuprinse în proiect pot genera suprapuneri de competenţă şi conflicte normative, cu efect de fragmentare a cadrului de reglementare, afectând aplicarea legislaţiei în domeniu şi buna desfăşurare a procesului electoral.

Având în vedere cele menţionate, Guvernul nu susţine proiectul de lege.