Decizia protocolară nr.35.25/2026 din 19.08.2026 \rAviz la proiectul de lege privind comemorarea victimelor foametei provocate în anii 1946-1947 de către regimul totalitar sovietic pe teritoriul actualei Republici Moldova (iniţiativa legislativă nr.226 din 26 iunie 2026)
GUVERNUL REPUBLICII MOLDOVA
A V I Z
la proiectul de lege privind comemorarea victimelor foametei provocate în anii 1946-1947
de către regimul totalitar sovietic pe teritoriul actualei Republici Moldova
(iniţiativa legislativă nr.226 din 26 iunie 2026)
nr. 35.25 din 19.08.2026
(în vigoare 20.08.2026)
Monitorul Oficial al R. Moldova nr. 382-385 art. 124 din 20.08.2026
* * *
Aprobat
în şedinţa Guvernului din 19 august 2026
Decizia protocolară nr.35.25/2026
PRIM-MINISTRU Vasile TOFAN
Ca urmare a examinării proiectului de lege privind comemorarea victimelor foametei provocate în anii 1946-1947 de către regimul totalitar sovietic pe teritoriul actualei Republici Moldova, înaintat cu titlu de iniţiativă legislativă (nr.226 din 26 iunie 2026) de către un grup de deputaţi în Parlament, comunicăm următoarele.
Guvernul susţine obiectivul de recunoaştere publică, cercetare şi comemorare a victimelor foametei din anii 1946-1947, precum şi necesitatea păstrării memoriei acestui eveniment istoric. Totodată, proiectul, în redacţia prezentată, necesită o revizuire substanţială, întrucât reuneşte dispoziţii declarative şi comemorative, calificări istorico-politice, norme privind atribuţiile autorităţilor publice şi intervenţii asupra legislaţiei penale şi arhivistice, precum şi norme privind reabilitarea victimelor represiunilor politice, fără asigurarea unei concepţii normative unitare şi a corelării depline cu legislaţia specială.
În ceea ce priveşte titlul proiectului de lege, se constată că utilizarea cuvintelor "comemorarea victimelor" conferă actului normativ o conotaţie preponderent comemorativă şi culturală. Prin raportare la denumirea proiectului, se observă că această formulare nu reflectă în mod explicit un domeniu de reglementare specific legilor organice, întrucât măsurile cu caracter comemorativ pot fi instituite şi prin acte ale Parlamentului cu caracter declarativ sau memorial.
Totodată, având în vedere că preambulul proiectului conţine calificări de natură istorică şi juridico-politică, este necesar ca acestea să fie susţinute prin elemente factologice şi documentare relevante, întemeiate pe cercetări istorice, rapoarte oficiale sau studii de specialitate. În lipsa unei asemenea fundamentări, dispoziţiile preambulului riscă să dobândească un caracter preponderent declarativ.
În acest context, este relevantă practica Parlamentului Republicii Moldova privind consacrarea oficială a unor aprecieri referitoare la evenimente istorice, care demonstrează necesitatea unei baze documentare solide. Astfel, Hotărârea Parlamentului nr.191/2012 privind aprecierea istorică şi politico-juridică a regimului comunist totalitar din Republica Sovietică Socialistă Moldovenească a fost adoptată în temeiul raportului elaborat de către Comisia pentru studierea şi aprecierea regimului comunist totalitar, constituită prin Decretul Preşedintelui Republicii Moldova nr.165/2010. De asemenea, în materia recunoaşterii Holocaustului, Hotărârea Parlamentului nr.190/2016 a consacrat acceptarea Raportului final al Comisiei Internaţionale pentru Studierea Holocaustului, prezidată de Elie Wiesel, consolidând astfel recunoaşterea oficială a Holocaustului şi condamnarea negării ori ignorării acestui fenomen istoric.
În ceea ce priveşte clauza de adoptare, aceasta urmează a fi examinată prin prisma obiectului de reglementare a proiectului de lege, a conţinutului şi efectelor juridice ale normelor propuse, precum şi a criteriilor constituţionale privind delimitarea domeniilor rezervate legilor organice. În acest sens, instituirea unor norme referitoare la atribuţiile autorităţilor publice şi la elaborarea politicilor publice nu reprezintă, prin ea însăşi, un criteriu suficient pentru calificarea actului normativ drept lege organică, fiind necesară aprecierea acestora în raport cu obiectul principal al reglementării şi rolul lor în structura actului. Caracterul organic al unei legi rezultă din încadrarea obiectului său de reglementare în domeniile prevăzute în mod expres de Constituţia Republicii Moldova.
Prin art.1 alin.(1) din proiect se propune instituirea cadrului juridic privind recunoaşterea şi protejarea memoriei victimelor foametei provocate în anii 1946-1947. În acest context, este necesar de remarcat că actul recunoaşterii are, prin natura sa, un caracter declarativ şi, în absenţa consacrării unor drepturi, obligaţii sau efecte juridice concrete, nu constituie o normă juridică propriu-zisă. În consecinţă, natura juridică a reglementării urmează a fi evaluată prin raportare la măsurile normative efectiv instituite prin proiect.
Cu privire la art.2, definiţiile noţiunilor "negare publică", "minimalizare publică", "justificare publică" şi "prezentare denaturată/distorsionare deliberată a adevărului istoric" urmează a fi revizuite. Formulările propuse conţin noţiuni insuficient determinate şi prezintă suprapuneri conceptuale, ceea ce poate afecta claritatea, previzibilitatea şi aplicarea uniformă a legii.
Cu privire la art.3 şi 4 din proiect, se constată că dispoziţiile propuse au caracter preponderent declarativ, întrucât instituie calificări şi aprecieri istorico-politice referitoare la foametea provocată în anii 1946-1947, fără a institui norme juridice propriu-zise. Astfel, recunoaşterea foametei drept crimă împotriva umanităţii, precum şi condamnarea acesteia exprimă poziţia oficială a statului faţă de un eveniment istoric, însă nu instituie drepturi, obligaţii, competenţe sau mecanisme juridice de aplicare şi nu produc efecte juridice directe.
Or, o normă juridică trebuie să stabilească raporturi juridice clare şi previzibile, să fie adresată unor subiecţi determinaţi sau determinabili şi să genereze consecinţe juridice concrete. În lipsa unor asemenea elemente, dispoziţiile analizate reprezintă, prin natura lor, declaraţii cu caracter politico-juridic şi memorial, fără conţinut normativ efectiv.
Totodată, prin recunoaşterea foametei drept crimă împotriva umanităţii şi prin condamnarea acesteia, conţinutul reglementării depăşeşte obiectul sugerat de titlul proiectului, orientat spre comemorarea victimelor, şi tinde spre consacrarea unei calificări juridico-politice oficiale a evenimentului istoric. În aceste condiţii, se impune asigurarea unei concordanţe între obiectul declarat al proiectului şi conţinutul efectiv al normelor propuse, astfel încât soluţia legislativă să reflecte în mod coerent scopul şi natura reglementării.
Cu privire la art.5, denumirea articolului nu corespunde pe deplin conţinutului acestuia, întrucât prevederile propuse nu stabilesc atribuţii concrete şi delimitate în sarcina autorităţilor administraţiei publice centrale şi locale. Astfel, cuvintele "în limita competenţelor lor" utilizate la alin.(1) nu asigură stabilirea cu certitudine a autorităţilor cărora le revin atribuţiile prevăzute la lit.a)-e) şi nici a obligaţiilor concrete care urmează a fi exercitate de către acestea. Or, o normă juridică prin care sunt stabilite atribuţii trebuie să individualizeze autoritatea competentă, conţinutul concret al obligaţiei instituite şi, după caz, modalitatea de realizare a acesteia.
În ceea ce priveşte art.5 alin.(2), prevederea potrivit căreia informaţiile referitoare la foametea organizată nu intră sub incidenţa legislaţiei privind protecţia datelor cu caracter personal nu este corelată cu reglementarea specială în materie. Regimul juridic al datelor cu caracter personal este stabilit prin norme speciale, care reglementează în mod exhaustiv domeniul lor de aplicare şi situaţiile în care acestea nu se aplică. În acest context, instituirea, prin proiect, a unei derogări generale de la legislaţia specială, fără modificarea corespunzătoare a acesteia, este contrară regulilor de tehnică legislativă şi poate genera necorelări normative. De asemenea, interdicţia privind "crearea de obstacole administrative, procedurale sau de altă natură" necesită concretizare, întrucât nu permite identificarea conduitei interzise şi a subiecţilor obligaţi.
La art.6 alin.(2), urmează a fi indicată în mod expres autoritatea competentă şi definită natura sprijinului acordat iniţiativelor publice şi civice. În cazul în care acest sprijin presupune alocarea mijloacelor financiare, impactul asupra bugetului de stat trebuie cuantificat, iar sursa de finanţare – identificată în nota de fundamentare. Aceeaşi cerinţă este aplicabilă şi pentru măsurile privind edificarea muzeelor, monumentelor şi memorialelor.
La art.7 alin.(2) lit.c), prevederile urmează a fi excluse din proiect, întrucât acestea vor fi incluse în Planul de acţiuni privind realizarea Programului naţional de comemorare a victimelor foametei provocate în anii 1946-1947.
Cu privire la art.7 alin.(2) lit.d) şi e), prevederile referitoare la transmiterea documentelor originale către Agenţia Naţională a Arhivelor necesită reconsiderare, întrucât acestea nu sunt corelate cu regimul juridic aplicabil documentelor vizate şi cu competenţele legale ale autorităţilor implicate. Astfel, în ceea ce priveşte lit.d), obligaţia Agenţiei Servicii Publice de a transmite documentele originale de stare civilă aflate în custodia acesteia nu poate fi susţinută în forma propusă. Potrivit art.6 alin.(3) din Legea nr.100/2001 privind actele de stare civilă, registrele actelor de stare civilă pe suport de hârtie se păstrează la Agenţia Servicii Publice timp de 100 de ani de la data înregistrării. Pe durata acestui termen, acestea nu îndeplinesc exclusiv un rol de conservare, ci reprezintă suportul documentar necesar pentru exercitarea atribuţiilor legale ale autorităţii competente, fiind utilizate pentru eliberarea certificatelor, extraselor şi duplicatelor actelor de stare civilă, precum şi pentru efectuarea modificărilor, rectificărilor şi a altor operaţiuni prevăzute de legislaţia specială. În aceste condiţii, transmiterea documentelor originale înainte de expirarea termenului legal de păstrare ar putea afecta exercitarea atribuţiilor Agenţiei Servicii Publice, cu atât mai mult cu cât Agenţia Naţională a Arhivelor nu deţine competenţe în domeniul prestării serviciilor de stare civilă.
Totodată, pentru a asigura realizarea obiectivului urmărit prin proiect, se consideră necesară examinarea oportunităţii completării cadrului normativ existent, inclusiv a Legii nr.880/1992 privind Fondul Arhivistic al Republicii Moldova şi a Legii nr.100/2001 privind actele de stare civilă, prin instituirea unui mecanism distinct de acces la informaţiile cuprinse în documentele aferente perioadei respective. Având în vedere că documentele gestionate de către Agenţia Servicii Publice sunt digitizate, accesul la acestea în scopuri de cercetare ştiinţifică poate fi asigurat prin utilizarea copiilor electronice, fără transferul fizic al documentelor originale şi fără a afecta atribuţiile autorităţilor competente privind păstrarea şi gestionarea acestora. Soluţiile normative propuse urmează a fi consultate cu Agenţia Naţională a Arhivelor şi corelate cu prevederile legislaţiei din domeniul arhivistic şi al actelor de stare civilă.
Cu privire la art.7 alin.(2) lit.e), prevederea privind obligarea arhivelor raionale, municipale şi a altor tipuri de arhive să transmită către Agenţia Naţională a Arhivelor documentele şi dosarele aferente perioadei 1946-1947 nu poate fi susţinută, întrucât nu este corelată cu principiile de organizare a activităţii arhivistice şi cu regimul juridic al Fondului Arhivistic al Republicii Moldova.
Documentele arhivistice sunt păstrate şi administrate în cadrul fondurilor arhivistice, cu respectarea principiilor provenienţei documentelor, apartenenţei instituţionale, accesibilităţii serviciilor arhivistice la nivel teritorial, precum şi a drepturilor titularilor fondurilor documentare. Transferul fizic al documentelor originale exclusiv în funcţie de perioada istorică la care se referă acestea poate afecta integritatea fondurilor arhivistice şi contextul în care documentele au fost constituite. Obiectivul urmărit poate fi realizat prin identificarea, digitizarea şi transmiterea copiilor electronice ale documentelor relevante, cu păstrarea originalelor în fondurile arhivistice în care acestea se află, în conformitate cu legislaţia specială.
Modificarea Legii nr.1225/1992 privind reabilitarea victimelor represiunilor politice urmează a fi exclusă sau fundamentată distinct. În redacţia propusă, modificarea depăşeşte obiectul proiectului şi poate duce la extinderea interpretării noţiunii de represiune politică, inclusiv prin formularea unor revendicări privind recunoaşterea unor persoane drept victime ale represiunilor politice şi acordarea de compensaţii, facilităţi sau alte garanţii sociale.
La art.II, privind modificarea art.1761 din Codul penal al Republicii Moldova nr.985/2002:
- La pct.1, se va reţine că, completarea unui text sau a unui alineat, fără a specifica ordinea în care se inserează cuvintele, semnifică, conform regulii generale de tehnică legislativă, completarea textului la sfârşitul acestuia. Prin urmare, cuvintele "în final" se vor exclude, întrucât sunt inutile.
- La pct.2, soluţia normativă privind modificarea art.1761 alin.(2) din Codul penal se va corela cu prevederile art.4 alin.(2) şi (3) din proiect. Or, art.4 alin.(2) din proiect condamnă negarea publică, justificarea, minimalizarea şi prezentarea denaturată a foametei provocate din anii 1946-1947, iar alin.(3) prevede că aceste manifestări urmează a fi sancţionate conform legislaţiei naţionale. Totuşi, modificarea propusă la art.1761 alin.(2) din Codul penal vizează doar negarea sau contestarea în public a deportărilor ori a foametei, precum şi a efectelor acestora.
Totodată, se reţine că, potrivit art.2 din proiect, "negarea publică a foametei provocate din anii 1946-1947" este definită prin utilizarea textului "contestarea explicită, în mod public, a existenţei foametei". În aceste condiţii, utilizarea cumulativă, în norma penală, a cuvintelor "negarea sau contestarea" poate genera neclarităţi cu privire la modalităţile normative de săvârşire a faptei, nefiind clar dacă acestea reprezintă conduite distincte sau dacă "contestarea" constituie elementul definitoriu al "negării".
De asemenea, noţiunile de "minimalizare publică", "justificare publică" şi "prezentare denaturată/distorsionare deliberată a adevărului istoric", astfel cum sunt definite la art.2 din proiect, prezintă zone de suprapunere conceptuală. În special, justificarea publică include relativizarea gravităţii faptelor, element care se poate intersecta cu minimalizarea publică, iar prezentarea denaturată a adevărului istoric poate include, în funcţie de circumstanţe, forme de contestare, minimalizare sau justificare. Prin urmare, în cazul în care se intenţionează atragerea răspunderii penale pentru asemenea conduite, modalităţile de săvârşire trebuie stabilite în mod expres, clar şi unitar în norma penală.
În acest context, se reţine că, potrivit art.1 din Codul penal, acesta este unica lege penală a Republicii Moldova şi determină faptele ce constituie infracţiuni, iar potrivit art.3 alin.(2) din acelaşi cod, interpretarea extensivă defavorabilă şi aplicarea prin analogie a legii penale sunt interzise. Prin urmare, modalităţile de săvârşire a faptei prevăzute în legea specială, după caz, justificarea, minimalizarea şi prezentarea denaturată, nu pot fi extinse, pe cale de interpretare, asupra normei penale, dacă acestea nu sunt prevăzute în mod expres în Codul penal.
Astfel, în cazul în care intenţia autorului este ca toate manifestările indicate la art.4 alin.(2) să atragă răspunderea penală, acestea urmează a fi reglementate în mod expres în norma penală, cu respectarea principiului legalităţii incriminării şi a cerinţelor de claritate şi previzibilitate. În caz contrar, art.4 alin.(2) şi (3) urmează a fi reformulate, astfel încât să nu inducă ideea sancţionării penale a unor conduite care nu sunt prevăzute în mod expres de Codul penal.
Raportat la cele expuse, concepţia legislativă a proiectului necesită o examinare suplimentară, întrucât acesta reuneşte, în acelaşi act normativ, prevederi de natură diferită, cu finalităţi şi mecanisme de reglementare distincte. Astfel, proiectul cuprinde atât dispoziţii cu caracter declarativ şi comemorativ, cât şi prevederi care urmăresc producerea unor efecte juridice în domenii reglementate prin acte normative speciale, fără realizarea unor intervenţii legislative exprese asupra acestora.
O asemenea abordare poate genera dificultăţi de corelare normativă şi riscul instituirii unor reglementări paralele sau al modificării indirecte a unor regimuri juridice existente. În acest context, se impune reevaluarea formei juridice a proiectului, în vederea asigurării unui obiect de reglementare clar, unitar şi corelat cu legislaţia în vigoare.
În ceea ce priveşte exprimarea unei poziţii oficiale a Parlamentului referitoare la condamnarea foametei provocate din anii 1946-1947, urmează a fi avut în vedere mecanismul prevăzut la art.121 din Regulamentul Parlamentului, adoptat prin Legea nr.797/1996, potrivit căruia manifestările de voinţă ale Parlamentului cu caracter politic, care nu produc efecte normative, se realizează prin acte cu caracter exclusiv politic. Astfel, aprecierea oficială a unui eveniment istoric ţine de natura declaraţiilor sau a hotărârilor parlamentare, iar eventualele efecte juridice în domenii reglementate distinct urmează a fi realizate prin modificarea expresă a actelor normative relevante.