Decizia protocolară nr.36.34/2026 din 26.08.2026 \rAviz la proiectul de hotărâre a Parlamentului privind desfăşurarea referendumului republican consultativ (iniţiativa legislativă nr.228 din 29 iunie 2026)
GUVERNUL REPUBLICII MOLDOVA
A V I Z
la proiectul de hotărâre a Parlamentului privind desfăşurarea
referendumului republican consultativ (iniţiativa
legislativă nr.228 din 29 iunie 2026)
nr. 36.34 din 26.08.2026
(în vigoare 28.08.2026)
Monitorul Oficial al R. Moldova nr. 398-400 art. 128 din 28.08.2026
* * *
Aprobat
în şedinţa Guvernului din 26 august 2026
Decizia protocolară nr.36.34/2026
PRIM-MINISTRU Vasile TOFAN
Guvernul a examinat proiectul de hotărâre a Parlamentului privind desfăşurarea referendumului republican consultativ, înaintat cu titlu de iniţiativă legislativă (nr.228 din 29 iunie 2026) de către un grup de deputaţi în Parlament, precum şi avizele şi propunerile autorităţilor consultate şi comunică următoarele.
Proiectul de hotărâre a Parlamentului privind desfăşurarea referendumului republican consultativ propune, la art.1, stabilirea datei de 27 septembrie 2026 pentru desfăşurarea referendumului republican consultativ, iar la art.2 - supunerea la referendum a următoarelor întrebări, considerate de autori ca fiind de importanţă majoră pentru societate:
-"Sunteţi pentru ca lichidarea sau comasarea primăriilor să fie posibilă numai după aprobarea cetăţenilor din localităţile vizate prin referendum local?"
da/nu
-"Susţineţi ca proiectul final al reformei administraţiei publice locale să fie supus referendumului republican înainte de adoptarea legii?"
da/nu
Conform notei de fundamentare, iniţiativa legislativă este justificată prin dezbaterile publice privind reforma administraţiei publice locale şi eventualele procese de reorganizare administrativ-teritorială, inclusiv prin comasarea sau lichidarea unor primării. Autorii consideră necesară identificarea poziţiei cetăţenilor cu privire la gradul de implicare a acestora în procesele de reorganizare a administraţiei publice locale.
Referitor la reforma administraţiei publice locale invocată de către autorii iniţiativei, remarcăm că, prin Hotărârea Guvernului nr.126/2023, a fost aprobată Strategia de reformă a administraţiei publice din Republica Moldova pentru anii 2023-2030. Aceasta reprezintă un document de politici publice care stabileşte viziunea, obiectivele, acţiunile şi resursele necesare transformării şi modernizării administraţiei publice, atât la nivel central, cât şi la nivel local.
Una dintre componentele esenţiale ale Strategiei vizează administraţia publică locală şi are drept obiectiv prioritar consolidarea capacităţii instituţionale şi administrative a acesteia. În acest sens, Strategia prevede utilizarea unor mecanisme de consolidare, precum amalgamarea teritorială voluntară şi cooperarea intercomunitară, în scopul depăşirii fragmentării administrativ-teritoriale excesive şi al sporirii capacităţii autorităţilor administraţiei publice locale de a furniza servicii publice de calitate, adaptate necesităţilor cetăţenilor şi accesibile acestora.
Reforma administraţiei publice locale nu se află doar în fază dezbaterilor publice, ci constituie un proces deja iniţiat şi aflat în desfăşurare, în temeiul Strategiei menţionate, precum şi al Legii nr.225/2023 cu privire la amalgamarea voluntară a unităţilor administrativ-teritoriale. Cadrul legal în vigoare instituie deja mecanisme de consultare a locuitorilor unităţilor administrativ-teritoriale vizate în procesul de amalgamare voluntară, în conformitate cu principiile transparenţei şi participării publice.
În mod concret, cadrul aplicabil amalgamării voluntare asigură participarea comunităţilor anterior adoptării deciziei definitive: autorităţile administraţiei publice locale au obligaţia de a asigura consultarea publică a proiectelor de decizii privind amalgamarea, iar deciziile respective sunt adoptate de consiliile locale ale unităţilor administrativ-teritoriale participante. Prin urmare, locuitorii nu sunt excluşi din proces, iar voinţa comunităţilor este valorificată prin mecanisme de transparenţă decizională şi prin intermediul autorităţilor locale reprezentative.
Această soluţie este compatibilă cu art.5 din Carta europeană a autonomiei locale, potrivit căruia modificarea limitelor teritoriale ale colectivităţilor locale nu poate avea loc fără consultarea prealabilă a comunităţilor interesate, referendumul fiind prevăzut doar ca una dintre modalităţile posibile de consultare, atunci când legislaţia permite acest lucru. Standardul european nu impune organizarea obligatorie a unui referendum local în fiecare caz şi nu exclude reorganizările realizate în baza unei proceduri legale care asigură consultarea efectivă a comunităţilor interesate.
Aceeaşi concluzie rezultă în mod direct şi din jurisprudenţa Curţii Constituţionale a Republicii Moldova. În Hotărârea nr.12 din 5 martie 2002 privind controlul constituţionalităţii Legii nr.764/2001 privind organizarea administrativ-teritorială a Republicii Moldova, Curtea a reţinut că noţiunea de "consultare a cetăţenilor", utilizată de Constituţie şi de legislaţie, nu echivalează cu obligaţia de a organiza un referendum. Curtea a statuat expres că nici Constituţia, nici legea nu impun desfăşurarea obligatorie a referendumului şi că, în cazurile în care normele legale nu prevăd caracterul obligatoriu al acestuia, pot fi utilizate alte forme de consultare a opiniei cetăţenilor.
În aceeaşi hotărâre, Curtea a indicat, cu titlu exemplificativ, sondajele de opinie, şedinţele publice ale consiliilor şi adresările comunităţilor locale confirmate prin semnăturile locuitorilor. Potrivit Curţii Constituţionale, asemenea modalităţi urmăresc participarea cetăţenilor la procesul decizional şi permit verificarea faptului că soluţia adoptată într-o problemă de interes major corespunde voinţei reale a colectivităţii locale. Prin urmare, exigenţa constituţională priveşte caracterul real, prealabil şi efectiv al consultării, iar nu utilizarea exclusivă a referendumului. La aceeaşi concluzie Curtea a ajuns şi în anul 2008, într-o sesizare similară, prin Hotărârea nr.10 privind pentru controlul constituţionalităţii Legii nr.90-XVI din 5 aprilie 2007 pentru modificarea şi completarea anexei nr.3 la Legea nr.764-XV din 27 decembrie 2001 privind organizarea administrativ-teritorială a Republicii Moldova.
Această abordare a fost reafirmată şi prin Hotărârea Curţii Constituţionale nr.21 din 5 iunie 2014 privind problemele pasibile de a fi supuse referendumului local. Curtea a stabilit că principiul consultării cetăţenilor, consacrat de art.109 alin.(1) din Constituţie, se poate manifesta atât sub forma referendumului, cât şi prin alte forme de consultare populară.
În consecinţă, prima întrebare este construită pe premisa juridică eronată că protecţia participării cetăţenilor ar impune transformarea referendumului local în forma unică şi obligatorie de consultare. Or, jurisprudenţa constituţională distinge clar între obligaţia de consultare şi alegerea modalităţii de realizare a acesteia. Iniţiativa nu demonstrează de ce formele existente de participare publică, inclusiv consultările publice, audierile şi dezbaterile publice, adunările satului şi deciziile consiliilor locale reprezentative, nu ar asigura o consultare efectivă şi nici de ce ar fi necesară instituirea referendumului obligatoriu drept condiţie generală pentru orice amalgamare.
În condiţiile în care procesul de reformă este deja iniţiat şi se desfăşoară în baza unui cadru strategic şi normativ bine definit, iar legislaţia în vigoare instituie mecanisme de consultare a locuitorilor unităţilor administrativ-teritoriale vizate, necesitatea organizării unui asemenea referendum nu rezultă în mod suficient din argumentele prezentate în nota de fundamentare.
Iniţiativa legislativă nu identifică o lacună concretă a mecanismelor existente, nu demonstrează că procedurile de consultare publică şi de adoptare a deciziilor la nivel local sunt ineficiente şi nu explică de ce acestea ar trebui înlocuite sau dublate, în toate cazurile, prin referendum. De asemenea, nu sunt analizate alternative mai puţin costisitoare şi mai flexibile, precum consultările publice extinse, audierile publice, sondajele reprezentative ori adunările satului. În lipsa unei analize a necesităţii şi proporţionalităţii, instituirea, printr-un referendum republican, a unei condiţii generale şi rigide pentru toate procesele viitoare de reorganizare administrativ-teritorială nu este justificată.
În plus, iniţiativa legislativă include o disonanţă conceptuală semnificativă, întrucât nu este clar de ce locuitorii unor unităţi administrativ-teritoriale care nu sunt implicate în procese de amalgamare voluntară sau normativă ar trebui să se expună asupra unor procese ori chestiuni care vizează exclusiv alte unităţi administrativ-teritoriale (de exemplu, locuitorii municipiului Chişinău, în cazul în care acesta nu este vizat de procesul de amalgamare voluntară).
Cu referire la art.1, prin care se propune stabilirea datei de 27 septembrie 2026 pentru desfăşurarea referendumului republican consultativ, se impune corelarea aceste prevederi cu dispoziţiile Codului electoral al Republicii Moldova nr.325/2022 care reglementează procedura de declarare şi organizare a referendumului republican, în special cu:
- art.189 alin.(1) lit.a) şi alin.(2), potrivit căruia Parlamentul adoptă hotărârea privind declararea referendumului în termen de 3 luni de la primirea propunerii, referendumul urmând să se desfăşoare la cel puţin 60 de zile de la data adoptării hotărârii, iar hotărârea trebuie să cuprindă data desfăşurării şi întrebarea/întrebările supuse consultării;
- art.190, potrivit căruia data referendumului republican se stabileşte prin hotărâre a Parlamentului cu cel puţin 70 de zile înainte de ziua desfăşurării acestuia;
- art.184 alin.(2), art.200 alin.(1) şi art.202, care reglementează restricţiile privind stabilirea datei referendumului, termenele aferente înregistrării participanţilor la referendum şi desfăşurării campaniei electorale.
Prin urmare, soluţia normativă propusă la art.1 necesită a fi reevaluată în raport cu prevederile incidente ale Codului electoral referitoare la procedura şi condiţiile legale aplicabile declarării şi organizării referendumului republican.
Proiectul nu soluţionează nici aspectul financiar al organizării scrutinului. Desfăşurarea unui referendum republican presupune mobilizarea organelor electorale, constituirea şi funcţionarea circumscripţiilor şi a secţiilor de votare, tipărirea materialelor electorale, remunerarea funcţionarilor electorali, precum şi asigurarea suportului logistic la nivel naţional. Cu toate acestea, proiectul de hotărâre nu identifică sursa de acoperire a cheltuielilor şi nu stabileşte mecanismul de ajustare a bugetului. Această nu corespunde exigenţelor constituţionale potrivit cărora măsurile care generează cheltuieli bugetare necesită acceptul Guvernului, iar nicio cheltuială nu poate fi aprobată fără stabilirea sursei de finanţare.
Cu privire la art.2 din proiect, menţionăm că, potrivit art.183 alin.(4) şi art.185 alin.(2) din Codul electoral, problemele supuse referendumului trebuie expuse clar, într-o manieră neutră, fără ambiguităţi şi fără a induce în eroare sau a sugera răspunsul, nefiind admisă formularea unor întrebări care se exclud reciproc. La fel, conform jurisprudenţei Curţii Constituţionale (Hotărârea nr.24/2017), precum şi Codului bunelor practici în materie de referendum al Comisiei de la Veneţia (CDL-AD(2007)008) şi Codului bunelor practici privind referendumurile constituţionale la nivel naţional (CDL-INF(2001)10), obiectul referendumului trebuie să respecte principiile unităţii de formă şi unităţii de conţinut, iar întrebarea trebuie să vizeze un subiect unic şi omogen. Cerinţa referendumului monotematic este concepută pentru a evita confuziile referitoare atât la obiectul consultărilor, cât şi la răspunsul populaţiei.
Un element determinant, omis de iniţiatori, îl constituie efectul juridic al referendumului propus. Curtea Constituţională a statuat că rezultatele referendumului republican consultativ nu produc efecte juridice obligatorii, autorităţile putând lua act de opinia exprimată, fără a fi ţinute din punct de vedere juridic de aceasta. Or, ambele întrebări sunt formulate astfel încât pot crea impresia că un răspuns afirmativ ar institui, prin el însuşi, obligaţia de a organiza referendumuri ulterioare şi ar condiţiona exercitarea competenţelor Parlamentului şi ale autorităţilor administraţiei publice locale. Această neconcordanţă dintre caracterul consultativ al scrutinului şi efectul obligatoriu sugerat de formularea întrebărilor este de natură să inducă alegătorii în eroare cu privire la consecinţele votului.
Totodată, cele două întrebări nu formează un obiect unic şi omogen. Prima vizează instituirea obligativităţii unui referendum local pentru anumite operaţiuni de reorganizare administrativ-teritorială, iar cea de-a doua urmăreşte instituirea obligativităţii organizării unui viitor referendum republican asupra proiectului final al reformei administraţiei publice locale, fără a fi clar la ce se referă în mod concret proiectul respectiv, inclusiv dacă acesta vizează harta administrativ-teritorială. Sunt vizate niveluri teritoriale diferite, autorităţi competente diferite, proceduri distincte şi efecte juridice diferite. Simpla lor legătură generală dintre cele două întrebări şi domeniul administraţiei publice locale nu este suficientă pentru a asigura respectarea principiului unităţii de conţinut.
Formularea întrebărilor ridică, de asemenea, o problemă de neutralitate. Asocierea expresiei cu încărcătură negativă "lichidarea primăriilor" cu formula pozitivă "aprobarea cetăţenilor" poate crea impresia că legislaţia în vigoare permite desfiinţarea comunităţilor fără consultarea acestora, deşi cadrul amalgamării voluntare include participarea publică şi decizii ale autorităţilor locale reprezentative. În aceeaşi logică, sintagma "proiectul final al reformei" sugerează existenţa unui document determinat şi gata de adoptare, care, în realitate nu este identificat. Prin premisele pe care le încorporează, întrebările riscă să orienteze răspunsul şi să transmită alegătorilor informaţii incomplete cu privire la situaţia juridică existentă.
Referitor la întrebarea "Sunteţi pentru ca lichidarea sau comasarea primăriilor să fie posibilă numai după aprobarea cetăţenilor din localităţile vizate prin referendum local?", considerăm că aceasta nu este pe deplin corelată cu cadrul normativ în vigoare, atât sub aspectul terminologiei utilizate, cât şi al clarităţii obiectului supus consultării. Astfel, sintagma "lichidarea sau comasarea primăriilor" nu corespunde terminologiei utilizate de Legea nr.436/2006 privind administraţia publică locală, potrivit căreia primăria nu reprezintă o autoritate a administraţiei publice locale, ci o structură funcţională care asistă primarul în exercitarea atribuţiilor sale. Cadrul normativ în vigoare nu reglementează "lichidarea" sau "comasarea primăriilor" ca forme distincte de reorganizare, ci utilizează concepte precum reorganizarea administrativ-teritorială şi amalgamarea unităţilor administrativ-teritoriale.
În acest context, formularea întrebării nu asigură definirea suficient de precisă a obiectului supus consultării, deoarece nu rezultă în mod clar măsura concretă avută în vedere de iniţiator. Astfel, nu este clar dacă se urmăreşte organizarea referendumului de reorganizare a unităţilor administrativ-teritoriale, reorganizare a autorităţilor administraţiei publice locale sau de modificare a structurii funcţionale a primăriilor. Or, fiecare dintre aceste ipoteze are un obiect juridic distinct şi poate genera consecinţe juridice diferite.
Referitor la întrebarea "Susţineţi ca proiectul final al reformei administraţiei publice locale să fie supus referendumului republican înainte de adoptarea legii?", considerăm că aceasta nu întruneşte cerinţele de claritate, previzibilitate şi determinare a obiectului prevăzute de art.183 alin.(4) din Codul electoral. Nu există un "proiect final" unic şi identificabil asupra căruia alegătorii să poată fi informaţi. Reforma administraţiei publice locale este un proces multianual, realizat printr-un ansamblu de politici, legi, acte administrative şi măsuri de implementare, iar întrebarea nu precizează actul care ar urma să fie supus votului, conţinutul acestuia, variantele de reformă, efectele asupra competenţelor, patrimoniului şi finanţelor locale sau momentul la care proiectul ar fi considerat "final". În lipsa unui text normativ concret, cetăţenilor li se solicită să se pronunţe asupra unei proceduri ipotetice, nu asupra unei probleme determinate sub aspect substanţial.
Mai mult decât atât, un referendum consultativ desfăşurat în prezent nu poate institui o obligaţie juridică în sarcina Parlamentului de a organiza, în viitor, un alt referendum şi nici nu poate condiţiona procedura de adoptare a unei legi în afara regulilor stabilite de Constituţie şi de Codul electoral. Parlamentul îşi exercită competenţa legislativă în baza Constituţiei, iar o opinie consultativă, chiar exprimată de corpul electoral, nu poate produce prin ea însăşi efectul procedural sugerat de întrebare. Iniţiativa promite astfel alegătorilor un rezultat juridic pe care tipul de referendum ales nu îl poate genera.
Formularea întrebării nu stabileşte nici natura viitorului referendum - consultativ sau legislativ -, nici autoritatea care ar urma să îl iniţieze, condiţiile de validitate sau efectele acestuia. Aceste elemente nu au un caracter accesoriu, ci determină însăşi semnificaţia votului. Acceptarea unei întrebări formulate într-o manieră atât de generală ar permite ca acelaşi răspuns să fie ulterior invocat pentru soluţii instituţionale incompatibile între ele, contrar cerinţei ca voinţa populară să fie exprimată în cunoştinţă de cauză şi să poată fi interpretată univoc.
În plus, cea de-a doua întrebare instituie un mecanism circular şi redundant: un referendum republican consultativ ar urma să fie organizat nu pentru exprimarea voinţei asupra conţinutului reformei, ci pentru a întreba corpul electoral dacă, la o etapă ulterioară şi după elaborarea unui proiect încă inexistent, trebuie organizat un alt referendum republican. Or, Parlamentul are deja competenţa de a aprecia, la momentul existenţei unui proiect normativ concret, dacă sunt întrunite condiţiile constituţionale şi legale pentru declararea unui referendum. Organizarea prealabilă a unui referendum "despre necesitatea unui alt referendum" nu adaugă nicio garanţie juridică şi nu soluţionează nicio problemă substanţială a reformei.
Mecanismul propus ar presupune, în mod previzibil, desfăşurarea a două campanii de referendum şi repetarea procedurilor de constituire şi funcţionare a organelor electorale, de informare a alegătorilor, de tipărire a materialelor electorale şi de remunerare a funcţionarilor electorali. În lipsa unui proiect concret al reformei şi a unei justificări privind valoarea adăugată a primei consultări, mobilizarea repetată a resurselor administrative şi bugetare, precum şi amânarea procesului legislativ nu apar ca fiind necesare şi proporţionale cu scopul declarat. Dimpotrivă, succesiunea celor două referendumuri ar prelungi incertitudinea, ar putea genera oboseală electorală şi ar întârzia nejustificat adoptarea unei soluţii legislative fundamentate.
Totodată, întrebarea nu delimitează între opţiunile de politică publică de interes naţional şi deciziile individualizate privind amalgamarea unor unităţi administrativ-teritoriale determinate. Un referendum republican ar putea fi conceput pentru alegerea unui model general de organizare administrativ-teritorială sau pentru aprobarea unui proiect legislativ concret, cu aplicabilitate naţională. Acesta nu poate însă substitui consultarea colectivităţilor locale direct vizate cu privire la modificarea propriilor hotare, a statutului, a reprezentării, a patrimoniului ori a modului de furnizare a serviciilor publice. Potrivit art.109 alin.(1) din Constituţie, art.5 din Carta europeană a autonomiei locale şi jurisprudenţei Curţii Constituţionale, consultarea privind problemele locale de interes deosebit şi modificarea limitelor teritoriale trebuie să privească, în primul rând, cetăţenii şi colectivităţile locale interesate.
În cazul în care noţiunea de "proiect final al reformei" ar include o hartă administrativ-teritorială sau soluţii concrete de amalgamare, supunerea acestora votului întregului corp electoral ar crea o disociere între colectivităţile care suportă nemijlocit efectele reorganizării şi alegătorii chemaţi să determine rezultatul. Astfel, voturile alegătorilor din municipiul Chişinău sau din alte unităţi administrativ-teritoriale care nu sunt direct vizate de o anumită amalgamare ar putea prevala asupra opţiunii locuitorilor unor comunităţi concrete din raioanele Soroca, Cahul sau din alte raioane, deşi aceştia din urmă suportă consecinţele imediate privind centrul administrativ, reprezentarea, patrimoniul şi accesul la serviciile publice. Invers, o majoritate naţională negativă ar putea bloca soluţii de amalgamare acceptate de comunităţile implicate. Un rezultat agregat la nivel naţional nu permite identificarea voinţei reale a fiecărei colectivităţi afectate şi nu poate înlocui consultarea directă a acesteia.
Prin urmare, cea de-a doua întrebare este problematică indiferent de conţinutul viitorului proiect: dacă acesta priveşte exclusiv cadrul general al reformei, consultarea preliminară asupra necesităţii unui alt referendum este redundantă; dacă include soluţii concrete privind anumite unităţi administrativ-teritoriale, referendumul republican este inadecvat pentru a substitui consultarea colectivităţilor vizate; iar dacă proiectul combină modelul general cu multiple amalgamări individuale, obiectul supus votului devine eterogen şi nu permite exprimarea unei opţiuni univoce şi în cunoştinţă de cauză.
Nota de fundamentare nu analizează impactul consultării propuse asupra proceselor de amalgamare voluntară deja iniţiate sau aflate în diferite etape de realizare. Deşi, din punct de vedere juridic, un referendum consultativ nu suspendă şi nu modifică legislaţia în vigoare, întrebările sunt formulate într-o manieră care poate genera percepţia publică potrivit căreia procedurile curente ar trebui oprite până la organizarea unui nou referendum sau până la modificarea legii. Iniţiativa nu explică modul în care ar fi prevenite blocajele administrative, tratamentele neuniforme între comunităţi şi contestarea deciziilor adoptate în intervalul dintre scrutin şi o eventuală intervenţie legislativă.
În concluzie, proiectul prezintă deficienţe cumulative sub aspectul legalităţii, aplicabilităţii, clarităţii necesităţii, proporţionalităţii, unităţii de conţinut şi fundamentării financiare. Data propusă pentru referendum nu mai poate fi respectată în condiţiile termenelor imperative prevăzute de Codul electoral; întrebările nu au un obiect juridic suficient determinat; rezultatul unui referendum consultativ nu poate produce efectele obligatorii sugerate de formularea acestora; iar participarea comunităţilor este deja asigurată prin mecanismele legale aplicabile procesului de amalgamare voluntară. În plus, cea de-a doua întrebare propune un mecanism circular, constând în organizarea unui referendum republican pentru a decide necesitatea organizării unui alt referendum republican, cu repetarea nejustificată a costurilor şi procedurilor electorale. În măsura în care viitorul proiect ar cuprinde amalgamări individualizate, votul întregului corp electoral nu ar putea substitui consultarea colectivităţilor locale direct afectate şi ar permite alegătorilor din unităţile neimplicate să determine soluţii teritoriale ale căror consecinţe sunt suportate de alte comunităţi. Deficienţele identificate ţin de concepţia însăşi a iniţiativei legislative şi nu pot fi înlăturate prin simplele ajustări redacţionale ale proiectului. Din aceste considerente, Guvernul nu susţine iniţiativa legislativă nr.228 din 29 iunie 2026.