Decizie nr.1 din 30.01.2014 privind sistarea procesului pentru controlul constituţionalităţii Hotărârii Guvernului nr.1022 din 28 decembrie 2012 cu privire la reorganizarea unor instituţii medico-sanitare publice (Sesizarea nr.44a/2013)

CURTEA CONSTITUŢIONALĂ

D E C I Z I E

privind sistarea procesului pentru controlul constituţionalităţii Hotărârii

Guvernului nr.1022 din 28 decembrie 2012 cu privire la reorganizarea

unor instituţii medico-sanitare publice

(Sesizarea nr.44a/2013)

nr. 1  din  30.01.2014

 (în vigoare 30.01.2014) 

Monitorul Oficial nr.66-71 art.8 din 21.03.2014

* * *

Curtea Constituţională, statuând în componenţa:

Dl Aurel BĂIEŞU, preşedinte,

Dl Igor DOLEA,

Dl Tudor PANŢÎRU,

Dl Victor POPA,

Dl Petru RAILEAN, judecători,

cu participarea dnei Aliona Balaban, grefier,

Având în vedere sesizarea depusă la 2 octombrie 2013 şi înregistrată la aceeaşi dată,

Examinând sesizarea menţionată în şedinţă plenară publică,

Având în vedere actele şi lucrările dosarului,

Pronunţă următoarea decizie:

PROCEDURA

1. La originea cauzei se află sesizarea depusă la Curtea Constituţională la 2 octombrie 2013 în temeiul articolelor 135 alin.(1) lit.a) din Constituţie, 25 lit.g) din Legea cu privire la Curtea Constituţională şi 38 alin.(1) lit.g) din Codul jurisdicţiei constituţionale de către deputaţii în Parlament Mihai Ghimpu, Gheorghe Brega, Corina Fusu, Valeriu Munteanu şi Boris Vieru pentru controlul constituţionalităţii Hotărârii Guvernului nr.1022 din 28 decembrie 2012 cu privire la reorganizarea unor instituţii medico-sanitare publice.

2. Autorii sesizării au pretins că actul contestat contravine articolelor 36 alin.(3), 60, 66 lit.d), 96 din Constituţie.

3. Prin decizia Curţii Constituţionale din 6 decembrie 2013 sesizarea a fost declarată admisibilă, fără a prejudicia fondul cauzei.

4. În procesul examinării sesizării, Curtea Constituţională a solicitat opinia Parlamentului, Guvernului, Ministerului Sănătăţii, Ministerului Justiţiei.

5. La şedinţa plenară publică a Curţii, sesizarea a fost susţinută de domnii Valeriu Munteanu şi Gheorghe Brega, autori ai sesizării. Parlamentul a fost reprezentat de dl Sergiu Chirică, consultant principal în cadrul Direcţiei generale juridice a Secretariatului Parlamentului. Guvernul a fost reprezentat de domnii Nicolae Eşanu, viceministru al justiţiei, Mihai Ciocanu, viceministru al sănătăţii, şi Ion Ciochină, şeful Direcţiei juridice a Ministerului Sănătăţii.

ÎN FAPT

6. La 28 decembrie 2012 Guvernul a adoptat Hotărârea nr.1022 cu privire la reorganizarea unor instituţii medico-sanitare publice.

7. Prin pct.1 al Hotărârii nr.1022 din 28 decembrie 2012 a fost dispusă reorganizarea prin fuziune a Institutului de Cercetări Ştiinţifice în Domeniul Ocrotirii Sănătăţii Mamei şi Copilului cu absorbirea Centrului Naţional de Sănătate a Reproducerii şi Genetică Medicală de către persoana juridică absorbantă, precum şi a Spitalului Clinic Republican cu absorbirea de către acesta a Centrului Ştiinţifico-Practic de Chirurgie Cardiovasculară.

8. Până la adoptarea Hotărârii de Guvern nr.1022 din 28 decembrie 2012, atât Centrul Naţional de Sănătate a Reproducerii şi Genetică Medicală, cât şi Centrul Ştiinţifico-Practic de Chirurgie Cardiovasculară erau două persoane juridice distincte în sensul legislaţiei civile şi două instituţii medicale autonome în subordinea Ministerului Sănătăţii.

LEGISLAŢIA PERTINENTĂ

- Legislaţia naţională

9. Prevederile relevante ale Constituţiei (M.O., 1994, nr.1) sunt următoarele:

Articolul 6

Separaţia şi colaborarea puterilor

“În Republica Moldova puterea legislativă, executivă şi judecătorească sunt separate şi colaborează în exercitarea prerogativelor ce le revin, potrivit prevederilor Constituţiei.”

Articolul 7

Constituţia, Lege Supremă

“Constituţia Republicii Moldova este Legea ei Supremă. Nici o lege şi nici un alt act juridic care contravine prevederilor Constituţiei nu are putere juridică. ”

Articolul 36

Dreptul la ocrotirea sănătăţii

“(1) Dreptul la ocrotirea sănătăţii este garantat.

[...]

(3) Structura sistemului naţional de ocrotire a sănătăţii şi mijloacele de protecţie a sănătăţii fizice şi mentale a persoanei se stabilesc potrivit legii organice.”

Articolul 60

Parlamentul, organ reprezentativ suprem

şi legislativ

“(1) Parlamentul este organul reprezentativ suprem al poporului Republicii Moldova şi unica autoritate legislativă a statului.

[...].”

Articolul 66

Atribuţiile de bază [ale Parlamentului]

“Parlamentul are următoarele atribuţii de bază:

a) adoptă legi, hotărâri şi moţiuni;

[...]

d) aprobă direcţiile principale ale politicii interne şi externe a statului;

[...].”

Articolul 96

Rolul [Guvernului]

“(1) Guvernul asigură realizarea politicii interne şi externe a statului şi exercită conducerea generală a administraţiei publice.

(2) În exercitarea atribuţiilor, Guvernul se conduce de programul său de activitate, acceptat de Parlament.”

Articolul 102

Actele Guvernului

“(1) Guvernul adoptă hotărâri, ordonanţe şi dispoziţii.

(2) Hotărârile se adoptă pentru organizarea executării legilor.

[...].”

10. Prevederile relevante ale Legii nr.64-XII din 31 mai 1990 cu privire la Guvern (republicată în M.O., 2002, nr.131-133, art.1018) sunt următoarele:

Articolul 1

Rolul Guvernului

“Guvernul asigură realizarea politicii interne şi externe a statului, exercită conducerea generală a administraţiei publice şi este responsabil în faţa Parlamentului.

Relaţiile dintre Guvern şi Preşedintele Republicii Moldova se reglementează de Constituţia Republicii Moldova.

În exercitarea atribuţiilor, se conduce de programul său de activitate, aprobat de Parlament.”

Articolul 3

Direcţiile principale ale activităţii Guvernului

“În conformitate cu împuternicirile sale Guvernul:

9) promovează politica de stat în domeniul ocrotirii sănătăţii populaţiei;

[...]

14) asigură respectarea şi executarea legilor, hotărârilor Parlamentului, decretelor Preşedintelui Republicii Moldova, tratatelor internaţionale la care Republica Moldova este parte;

[...].”

Articolul 21

Ministerele Republicii Moldova

“[...]

Ministerele transpun în viaţă, în baza legilor republicii, decretelor Preşedintelui Republicii Moldova, politica Guvernului, hotărârile şi ordonanţele lui, conduc în limitele competenţei domeniile încredinţate şi sunt responsabile de activitatea lor.

Guvernul poate delega prin hotărâre unele funcţii din competenţa sa către ministerele de domeniu. Acest drept se realizează prin adoptarea de acte normative departamentale, înregistrate în modul stabilit şi publicate în Monitorul Oficial al Republicii Moldova.

[...]”

Articolul 30

Hotărârile şi dispoziţiile Guvernului

“Pentru exercitarea atribuţiilor constituţionale şi celor ce decurg din prezenta lege, precum şi pentru organizarea executării legilor, Guvernul adoptă hotărâri.

[...].”

11. Prevederile relevante ale Legii ocrotirii sănătăţii nr.411-XIII din 28 martie 1995 (M.O., 1995, nr.34, art.373) sunt următoarele:

Articolul 1

Legislaţia privind ocrotirea sănătăţii

“(1) Legislaţia privind ocrotirea sănătăţii se bazează pe Constituţie şi constă din prezenta lege şi din alte acte normative.

(2) Încălcarea legislaţiei privind ocrotirea sănătăţii, a normelor şi regulilor sanitar-igienice şi antiepidemice se pedepseşte conform legislaţiei în vigoare.”

Articolul 2

Structura şi principiile fundamentale ale sistemului de ocrotire a sănătăţii

“Sistemul de ocrotire a sănătăţii este constituit din unităţi curativ-profilactice, sanitaro-profilactice, sanitaro-antiepidemice, farmaceutice şi de altă natură, [...].”

Articolul 4

Instituţiile medico-sanitare

“(1) Instituţiile medico-sanitare pot fi publice sau private, cu excepţia celor care, în conformitate cu legislaţia în vigoare, nu pot fi decât publice.

(2) Instituţia medico-sanitară publică se instituie prin decizie a Ministerului Sănătăţii sau a autorităţii administraţiei publice locale. Instituţia medico-sanitară publică departamentală se instituie prin decizie a autorităţii centrale de specialitate.

[...]

(5) Regulamentele şi nomenclatorul instituţiilor medico-sanitare, indiferent de tipul de proprietate şi forma juridică de organizare, precum şi lista serviciilor prestate de acestea, sunt aprobate de Ministerul Sănătăţii, cu excepţia celor ale organelor de drept şi ale organelor militare.

(6) Parlamentul reorganizează, prin acte legislative, sistemul naţional de sănătate, domeniul medicamentului şi al activităţii farmaceutice.

(7) Fondatorul aprobă organigrama şi statele de personal ale instituţiei medico-sanitare.”

Articolul 5

Subordonarea unităţilor din sistemul de ocrotire a sănătăţii

“(1) Instituţiile de învăţământ de stat, instituţiile de cercetări ştiinţifice din sistemul de ocrotire a sănătăţii, precum şi spitalele, dispensarele republicane şi alte instituţii republicane de asigurare a sănătăţii se află în subordinea Ministerului Sănătăţii. Celelalte instituţii medico-sanitare se subordonează Ministerului Sănătăţii şi autorităţilor administraţiei publice locale.

[...]”

12. Prevederile relevante ale Regulamentului privind organizarea şi funcţionarea Ministerului Sănătăţii, structura şi efectivul-limită ale aparatului central al acestuia, aprobat prin Hotărârea Guvernului nr.397 din 31 mai 2011 (M.O., 2011, nr.95, art.458) sunt următoarele:

“7. Ministerul [Sănătăţii] are următoarele atribuţii:

1) elaborează şi coordonează implementarea politicilor publice privind dezvoltarea sistemului de sănătate, adaptarea serviciilor de sănătate la noile necesitaţi prin crearea unei infrastructuri corespunzătoare a acestora, receptive la nevoile adecvate ale utilizatorilor, la povara bolilor, precum şi prin elaborarea şi coordonarea politicilor publice privind reducerea inegalităţii populaţiei la servicii de sănătate necesare, prin îmbunătăţirea nivelului şi distribuţiei serviciilor de sănătate;

2) analizează, monitorizează şi evaluează politicile publice elaborate, examinează multilateral impactul social, economic, financiar etc. al acestora, evaluează riscurile pentru sănătate în raport cu determinanţii stării de sănătate: factori sociali, economici, comportamentali, biologici şi de mediu relevanţi;

[...]

11) stabileşte, în condiţiile legii, normele de organizare, funcţionare şi de reglementare a activităţii instituţiilor medico-sanitare publice şi private;

12) aprobă:

regulamentele instituţiilor medico-sanitare, indiferent de tipul de proprietate şi formă juridică de organizare, precum şi lista serviciilor prestate de acestea, cu excepţia instituţiilor din cadrul organelor de drept şi organelor militare;

organigrama, regulamentul de organizare şi funcţionare a instituţiilor din subordine, dacă altfel nu este stabilit de lege;

statele de personal ale instituţiilor medico-sanitare publice din subordine;

reorganizarea, schimbarea sediului şi a denumirii instituţiilor medico-sanitare publice din subordine;

în condiţiile legii, normativele de personal ale instituţiilor medico-sanitare publice;

[...]”

13. Prevederile relevante ale Hotărârii Guvernului nr.1022 din 28 decembrie 2012 cu privire la reorganizarea unor instituţii medico-sanitare publice (M.O., 2013, nr.1-5, art.29) sunt următoarele:

“În scopul optimizării reţelei instituţiilor medico-sanitare publice de performanţă în vederea sporirii accesului la servicii medicale de calitate şi instituirii unui management eficient, Guvernul hotărăşte:

1. Se reorganizează:

Institutul de Cercetări Ştiinţifice în Domeniul Ocrotirii Sănătăţii Mamei şi Copilului prin absorbţia Centrului Naţional de Sănătate a Reproducerii şi Genetică Medicală;

Spitalul Clinic Republican prin absorbţia Centrului Ştiinţifico-Practic de Chirurgie Cardiovasculară.

2. Ministerul Sănătăţii va asigura desfăşurarea procedurii de reorganizare a instituţiilor medico-sanitare publice specificate în punctul 1 al prezentei hotărâri, precum şi de transmitere a patrimoniului aflat în gestiunea Centrului Naţional de Sănătate a Reproducerii şi Genetică Medicală şi Centrului Ştiinţifico-Practic de Chirurgie Cardiovasculară către instituţiile reorganizate, conform Regulamentului cu privire la modul de transmitere a întreprinderilor, organizaţiilor, instituţiilor de stat, a subdiviziunilor lor, clădirilor, edificiilor, mijloacelor fixe şi altor active, aprobat prin Hotărârea Guvernului nr.688 din 9 octombrie 1995 (Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 1996, nr.10, art.45 ), cu modificările şi completările ulterioare.

[...]”

- Legislaţia internaţională

14. Prevederile relevante ale Declaraţiei Universale a Drepturilor Omului (adoptată la New York la 10 decembrie 1948 şi ratificată de Republica Moldova prin Hotărârea Parlamentului nr.217-XII din 28 iulie 1990) sunt următoarele:

Articolul 25

“1. Orice persoană are dreptul la un nivel de viaţă corespunzător asigurării sănătăţii sale, bunăstării proprii şi a familiei, cuprinzând hrana, îmbrăcămintea, locuinţa, îngrijirea medicală, precum şi serviciile sociale necesare, are dreptul la asigurare în caz de şomaj, de boală, de invaliditate, văduvie, bătrâneţe sau în alte cazuri de pierdere a mijloacelor de subzistenţă ca urmare a unor împrejurări independente de voinţa sa.

2. Mama şi copilul au dreptul la ajutor şi ocrotire speciale. Toţi copiii, indiferent dacă s-au născut în cadrul sau în afara căsătoriei, se bucură de aceeaşi ocrotire socială.”

15. Prevederile relevante ale Pactului internaţional cu privire la drepturile economice, sociale şi culturale din 16 decembrie 1966 (adoptat la New York la 16 decembrie 1966 şi ratificat de Republica Moldova prin Hotărârea Parlamentului nr.217-XII din 28 iulie 1990) sunt următoarele:

Articolul 12

“1. Statele părţi la prezentul Pact recunosc dreptul pe care îl are orice persoană de a se bucura de cea mai bună sănătate fizică şi mintală pe care o poate atinge.

2. Măsurile pe care statele părţi la prezentul Pact le vor adopta în vederea asigurării exercitării depline a acestui drept vor cuprinde măsurile necesare pentru a asigura:

a) scăderea mortalităţii noilor născuţi şi a mortalităţii infantile, precum şi dezvoltarea sănătoasă a copilului;

b) îmbunătăţirea tuturor aspectelor igienei mediului şi ale igienei industriale;

c) profilaxia şi tratamentul maladiilor epidemice, endemice, profesionale şi a altora, precum şi lupta împotriva acestor maladii;

d) crearea de condiţii care să asigure tuturor servicii medicale şi un ajutor medical în caz de boală.”

ÎN DREPT

16. Din conţinutul sesizării, Curtea observă că aceasta vizează în esenţă structura sistemului naţional de ocrotire a sănătăţii, în special, reorganizarea prin absorbţie a unor instituţii medico-sanitare publice.

1. Argumentele autorilor sesizării

17. Autorii sesizării consideră că actul supus controlului constituţionalităţii a fost adoptat cu încălcarea articolului 36 alin.(3) din Constituţie, precum şi a prevederilor articolului 4 alin.(6) din Legea ocrotirii sănătăţii nr.411 din 28 martie 1995, conform cărora Parlamentul reorganizează, prin acte legislative, sistemul naţional de sănătate, domeniul medicamentului şi al activităţii farmaceutice.

18. La fel, în sesizare se menţionează că reorganizarea prin absorbţie a unui şir de instituţii medico-sanitare publice reprezintă o schimbare esenţială a sistemului de sănătate al Republicii Moldova, problemă care, în temeiul art.66 lit.d) din Constituţie, ţine de atribuţiile exclusive ale Parlamentului.

19. Ca argument, autorii sesizării invocă şi Hotărârea Parlamentului nr.27 din 1 martie 2013, adoptată pe marginea audierilor privind unele acţiuni cu caracter reformator din domeniul ocrotirii sănătăţii, prin care Parlamentul s-a pronunţat asupra necesităţii îmbunătăţirii, perfecţionării şi dezvoltării sistemului naţional de sănătate în baza viziunii strategice aprobate de Parlament, şi a constatat că Ministerul Sănătăţii a iniţiat şi a întreprins un şir de acţiuni, care vizează reformarea sau reorganizarea sistemului de sănătate, lichidarea sau reorganizarea unor instituţii medico-sanitare publice, substituirea unor servicii publice cu servicii private de sănătate, în lipsa unui suport legislativ necesar şi în condiţii de transparenţă minimă.

2. Argumentele autorităţilor

20. În cadrul şedinţei publice a Curţii, reprezentantul Parlamentului a menţionat că, potrivit art.36 alin.(3) din Constituţie şi art.4 alin.(6) din Legea ocrotirii sănătăţii nr.411-XIII din 28 martie 1995, procesul de reorganizare a structurii sistemului naţional de ocrotire a sănătăţii urmează a fi reglementat prin acte legislative. Reorganizarea unor instituţii medico-sanitare publice, iniţiată de Guvern, prezumă o modificare de politică internă a statului în domeniul sănătăţii publice, atribuţie ce ţine de competenţa Parlamentului.

21. Reprezentantul Guvernului, în cadrul şedinţei publice a Curţii, a menţionat că legea constituie temelia juridică pentru toate intervenţiile în domeniul sănătăţii publice, iar actele normative ale Guvernului în calitate de acte subordonate legii, reprezintă principalele instrumente juridice de nivel operaţional ce configurează infrastructura sistemului instituţional din domeniul respectiv.

22. În viziunea reprezentantului Guvernului, Hotărârea nr.1022 din 28 decembrie 2012, fiind un act subordonat legii, nu depăşeşte limitele dispoziţiilor constituţionale şi legale invocate în sesizare.

23. De asemenea, potrivit reprezentantului Guvernului, adoptarea hotărârii contestate a fost condiţionată de reformele din sistemul de sănătate, de necesitatea asigurării serviciilor de calitate pentru toată populaţia Republicii Moldova, sporirii echităţii la acordarea serviciilor medicale finanţate de la bugetul asigurărilor medicale de sănătate, consolidării resurselor umane, manageriale şi financiare.

3. Aprecierea Curţii

24. Curtea reţine că, în temeiul articolelor 135 alin.(1) lit.a) din Constituţie, 4 alin.(1) lit.a) din Legea cu privire la Curtea Constituţională şi 4 alin.(1) lit.a) din Codul jurisdicţiei constituţionale, sesizarea privind controlul constituţionalităţii hotărârilor Guvernului ţine de competenţa Curţii Constituţionale.

25. Curtea remarcă faptul că articolele 25 lit.g) din Legea cu privire la Curtea Constituţională şi 38 alin.(1) lit.g) din Codul jurisdicţiei constituţionale abilitează deputatul cu dreptul de a sesiza Curtea Constituţională.

26. Curtea menţionează că prerogativa cu care a fost învestită prin articolul 135 alin.(1) lit.a) din Constituţie presupune stabilirea corelaţiei dintre normele contestate şi textul Constituţiei, ţinând cont de principiul supremaţiei acesteia.

27. După cum s-a menţionat, obiectul controlului constituţionalităţii îl constituie Hotărârea Guvernului nr.1022 din 28 decembrie 2012, prin care s-a dispus reorganizarea unor instituţii medico-sanitare publice.

28. Curtea reţine că dreptul la ocrotirea sănătăţii este un drept fundamental al omului, asigurarea sănătăţii oamenilor constituind o prioritate naţională şi un obiectiv esenţial al sistemului de sănătate, al cărui scop este realizarea unui nivel înalt de sănătate şi garantarea unei asistenţe medicale calificate.

29. Dreptul la ocrotirea sănătăţii, fiind un drept complex, ţine de condiţia umană la nivelul cerinţelor actuale de viaţă, prin conţinutul său asigurând cetăţeanului păstrarea şi dezvoltarea calităţilor sale fizice şi mentale, care să-i permită o participare reală şi eficientă la viaţa politică, economică, socială şi culturală.

30. Exerciţiul dreptului persoanei la ocrotirea sănătăţii este condiţionat de capacitatea statului de a crea condiţiile materiale şi formale necesare.

31. Ocrotirea sănătăţii populaţiei Republicii Moldova constituie un domeniu de importanţă vitală şi de interes public deosebit, care obligă statul să ia măsuri pentru asigurarea viabilităţii lui, modernizarea şi dezvoltarea lui.

32. Organizaţia Mondială a Sănătăţii, în Raportul privind Sănătatea în Lume pentru anul 2000, a definit sistemul de sănătate ca incluzând toate activităţile al căror scop esenţial este promovarea, refacerea sau întreţinerea sănătăţii.

33. Potrivit articolului 36 alin.(1) şi alin.(3) din Constituţie, dreptul la ocrotirea sănătăţii este garantat, iar structura sistemului naţional de ocrotire a sănătăţii şi mijloacele de protecţie a sănătăţii fizice şi mentale a persoanei se stabilesc prin lege organică.

34. Curtea subliniază că, potrivit prevederilor constituţionale, stabilirea politicilor de stat în sfera ocrotirii sănătăţii şi determinarea criteriilor de organizare şi funcţionare a sistemului de ocrotire a sănătăţii constituie o prerogativă a legiuitorului.

35. Curtea reţine că, în vederea realizării dreptului la ocrotirea sănătăţii statuat de articolul 36 din Constituţie, prin activitatea de legiferare, cu care a fost învestit în ordinea prevăzută de articolele 60 alin.(1) şi 66 lit.a) şi lit.d) din Constituţie, legiuitorul a adoptat Legea ocrotirii sănătăţii nr.411 din 28 martie 1995, prin care a stabilit totalitatea activităţilor orientate, în principal, spre promovarea, refacerea, întreţinerea sănătăţii populaţiei, structura şi principiile fundamentale ale sistemului de ocrotire a sănătăţii, rolul statului în acest sistem, direcţiile principale şi modul de finanţare, tipurile de unităţi medico-sanitare etc.

36. Articolul 2 din lege specifică că sistemul de ocrotire a sănătăţii este constituit din unităţi curativ-profilactice, sanitaro-profilactice, sanitaro-antiepidemice, farmaceutice şi de altă natură, iar articolul 4 alin.(6) stabileşte că reorganizarea sistemului naţional de sănătate se face de către Parlament, prin acte legislative.

37. În acelaşi timp, Curtea reţine că potrivit articolului 96 alin.(1) din Constituţie, Guvernul asigură realizarea politicii interne şi externe a statului şi exercită conducerea generală a administraţiei publice.

38. Promovarea politicii de stat în domeniul ocrotirii sănătăţii populaţiei constituie una din direcţiile principale de activitate a Guvernului, care se realizează prin asigurarea condiţiilor social-economice, crearea unei baze tehnico-materiale şi fonduri speciale pentru dezvoltarea ocrotirii sănătăţii.

39. Guvernul, în temeiul articolului 21 alineatul trei din Legea nr.64-XII din 31 mai 1990 cu privire la Guvern, poate delega prin hotărâre unele funcţii din competenţa sa către ministerele din domeniu.

40. La fel, potrivit articolului 32 alin.(2) din Legea nr.98 din 4 mai 2012 privind administraţia publică centrală de specialitate, instituţiile publice din sfera de competenţă a ministerului sau a altei autorităţi administrative centrale se constituie, se reorganizează şi se dizolvă de Guvern, la propunerea ministerului sau a altei autorităţi administrative centrale, ori, în cazurile stabilite expres de lege, de către Preşedintele Republicii Moldova, de ministru sau de directorul general.

41. Curtea menţionează că articolul 4 alin.(2) din Legea ocrotirii sănătăţii stabileşte competenţa Ministerului Sănătăţii de a crea instituţii medicale.

42. Articolul 5 alin.(1) al acestei legi prevede că instituţiile de cercetări ştiinţifice din sistemul de ocrotire a sănătăţii, precum şi spitalele, dispensarele republicane şi alte instituţii republicane de asigurare a sănătăţii se află în subordinea Ministerului Sănătăţii.

43. Ministerul Sănătăţii, potrivit Regulamentului privind organizarea şi funcţionarea Ministerului Sănătăţii, structurii şi efectivului-limită ale aparatului central al acestuia, aprobat prin Hotărârea Guvernului nr.397 din 31 mai 2011, are misiunea de a îmbunătăţi sănătatea publică prin consolidarea sistemului de sănătate, asigurarea accesului echitabil la servicii de sănătate de calitate şi cost-eficiente, protecţia împotriva riscurilor financiare asociate cu serviciile de sănătate, îmbunătăţirea receptivităţii sistemului la necesităţile, preferinţele şi aşteptările adecvate ale populaţiei, precum şi susţinerea şi promovarea intervenţiilor de prevenţie, protecţie, promovare a sănătăţii şi prin oferirea posibilităţilor de alegere a unui mod de viaţă sănătos.

44. În atribuţiile Ministerului Sănătăţii intră de asemenea aprobarea reorganizării, schimbării sediului şi a denumirii instituţiilor medico-sanitare publice din subordine.

45. Curtea reţine că lista instituţiilor medicale din subordinea Ministerului Sănătăţii a fost aprobată de către Guvern prin hotărârea menţionată mai sus.

46. Curtea observă că atât Centrul Naţional de Sănătate a Reproducerii şi Genetică Medicală, absorbit de către Centrul de Cercetări Ştiinţifice în Domeniul Ocrotirii Sănătăţii Mamei şi Copilului, cât şi Centrul Ştiinţifico-Practic de Chirurgie Cardiovasculară, absorbit de către Spitalul Clinic Republican, au fost instituite de către Guvern.

47. În acest sens, Curtea reţine că atribuirea de către legiuitor Ministerului Sănătăţii, prin articolul 4 alin.(2) din Legea ocrotirii sănătăţii, a competenţei de a crea instituţii medico-sanitare urmează a fi interpretată şi în sensul dreptului acestuia din urmă de a le reorganiza.

48. Reieşind din cele menţionate, Curtea remarcă că, potrivit prevederilor actelor legislative aplicabile în domeniu, stabilirea structurii sistemului naţional de ocrotire a sănătăţii, precum şi reorganizarea acestui sistem ţin de competenţa exclusivă a Parlamentului, în sarcina Guvernului fiind pusă instituirea, reorganizarea şi lichidarea instituţiilor medico-sanitare, în limita structurii aprobate de către Parlament. Astfel, Curtea reţine că prin reorganizarea instituţiilor medico-sanitare menţionate supra, structura sistemului naţional de sănătate, reglementată de articolul 2 din Legea ocrotirii sănătăţii, nu a fost modificată.

49. Curtea observă că autorii sesizării nu au contestat prevederile legale, în temeiul cărora a fost elaborată Hotărârea Guvernului.

50. Curtea menţionează că hotărârea contestată a Guvernului, care a fost elaborată pentru executarea prevederilor legale, nu constituie domeniul jurisdicţiei constituţionale.

51. Totodată, Curtea reţine că procedura de reorganizare a instituţiilor medicale este susceptibilă de controlul legalităţii, care ţine de competenţa instanţelor de drept comun.

52. Astfel, având în vedere că obiectul sesizării nu constituie domeniul jurisdicţiei constituţionale, în conformitate cu articolul 60 lit.c) din Codul jurisdicţiei constituţionale, Curtea dispune sistarea procesului.

53. De asemenea, Curtea observă că prevederile articolului 2 din Legea ocrotirii sănătăţii nu stabilesc clar şi previzibil structura sistemului naţional de ocrotire a sănătăţii, precum şi mijloacele de protecţie a sănătăţii persoanei – norme prevăzute expres la articolul 36 alin.(3) din Constituţie.

54. Prin urmare, Curtea consideră că o asemenea omisiune în legislaţie condiţionează nerealizarea unor prevederi constituţionale, fapt ce determină emiterea unei adrese către Parlament.

Pentru aceste motive şi în temeiul articolelor 26 din Legea cu privire la Curtea Constituţională, 60 lit.c) şi 64 din Codul jurisdicţiei constituţionale, Curtea Constituţională

DECIDE:

1. Se sistează procesul pentru controlul constituţionalităţii Hotărârii Guvernului nr.1022 din 28 decembrie 2012 cu privire la reorganizarea unor instituţii medico-sanitare publice.

2. Prezenta decizie este definitivă, nu poate fi supusă nici unei căi de atac, intră în vigoare la data adoptării şi se publică în Monitorul Oficial al Republicii Moldova.

ADRESĂ

La 30 ianuarie 2014, la sesizarea unui grup de deputaţi, Curtea Constituţională a exercitat controlul constituţionalităţii Hotărârii Guvernului nr.1022 din 28 decembrie 2012 cu privire la reorganizarea unor instituţii medico-sanitare publice.

Reieşind din prevederile cadrului legal existent, Curtea a ajuns la concluzia că procedura de reorganizare a instituţiilor medicale excede domeniului jurisdicţiei constituţionale şi a dispus sistarea procesului pentru controlul constituţionalităţii Hotărârii Guvernului nr.1022 din 28 decembrie 2012.

Totodată, în decizia sa, Curtea a constatat existenţa unor lacune în legislaţie, datorate nerealizării prevederilor articolului 36 alin.(3) din Constituţie, potrivit cărora structura sistemului naţional de ocrotire a sănătăţii şi mijloacele de protecţie a sănătăţii fizice şi mentale a persoanei se stabilesc prin lege organică.

Curtea a subliniat că prevederile Legii ocrotirii sănătăţii nu stabilesc clar şi previzibil structura sistemului naţional de ocrotire a sănătăţii, precum şi mijloacele de protecţie a sănătăţii fizice şi mentale a persoanei.

Noţiunea de sistem presupune un ansamblu de elemente dependente între ele, care formează un întreg organizat şi care face ca o activitate practică să funcţioneze potrivit scopului urmărit.

În articolul 2 din Legea ocrotirii sănătăţii s-a specificat că sistemul de ocrotire a sănătăţii este constituit din unităţi curativ-profilactice, sanitaro-profilactice, sanitaro-antiepidemice, farmaceutice şi de altă natură.

Curtea a observat că prevederile articolului menţionat enumeră doar tipurile unităţilor care fac parte din structura sistemului de ocrotire a sănătăţii, fără o detaliere a modului de organizare şi funcţionare a respectivelor entităţi. Mai mult, enumerarea elementelor structurale ale sistemului de ocrotire a sănătăţii nu comportă caracter finit, sintagma “de altă natură” din cuprinsul prevederii poate genera o interpretare extensivă a acesteia.

Curtea consideră că, pentru realizarea prevederilor constituţionale cuprinse în articolul 36 alin.(3), este necesar a defini clar, prin lege, structura sistemului naţional de ocrotire a sănătăţii şi organizarea instituţională, instituţiile care se încorporează în respectivele unităţi, precum şi mijloacele de protecţie a sănătăţii fizice şi mentale a persoanei.

În temeiul articolului 79 din Codul jurisdicţiei constituţionale, Curtea consideră necesară soluţionarea acestor probleme de către Parlament.

De asemenea, Curtea solicită Parlamentului să examineze, în conformitate cu prevederile articolului 28¹ din Legea cu privire la Curtea Constituţională, prezenta adresă şi să-i fie comunicate rezultatele examinării acesteia în termen de 3 luni.

OPINIE SEPARATĂ

expusă în temeiul art.27 alin.(5) din Legea cu privire la Curtea Constituţională

şi art.67 din Codul jurisdicţiei constituţionale

1. În cadrul deliberărilor asupra Deciziei nr.1 din 30 ianuarie 2014, prin care a fost sistat procesul pentru controlul constituţionalităţii Hotărârii Guvernului nr.1022 din 28 decembrie 2012 cu privire la reorganizarea unor instituţii medico-sanitare publice, am ajuns la o altă concluzie, din care cauză expunem prezenta opinie.

2. Considerăm că prin sistarea procesului au fost sfidate normele art.36 alin.(3), precum şi articolele 60, 66 lit.d), 96 din Constituţie, din următoarele considerente.

3. Dreptul la ocrotirea sănătăţii este unul dintre drepturile fundamentale ale omului, asigurarea sănătăţii oamenilor constituind o prioritate naţională a oricărui stat şi un obiectiv esenţial al sistemului de sănătate, al cărui scop major este realizarea unui nivel înalt de sănătate şi distribuirea echitabilă a serviciilor de asistenţă medicală.

4. Astfel, conform art.36 din Constituţie, dreptul la ocrotirea sănătăţii este garantat, minimul asigurării medicale oferit de stat fiind gratuit, iar structura sistemului de naţional de ocrotire a sănătăţii şi mijloacele de protecţie a sănătăţii fizice şi mintale a persoanei se stabilesc potrivit legii organice.

5. Ţinem să subliniem că în Hotărârea nr.2 din 28 ianuarie 1999 Curtea a menţionat: “[...] având în vedere prevederile art.36 din Constituţie, autorităţii legislative i-a revenit sarcina de a reglementa prin lege organică asigurarea minimului de asistenţă medicală gratuită, asigurările sociale, alte măsuri de protecţie a sănătăţii fizice şi mintale. Prin lege organică se reglementează, de asemenea, structura sistemului naţional de ocrotire a sănătăţii şi mijloacele de protecţie a sănătăţii fizice şi mintale a persoanei.”

6. Suntem de părerea că stabilirea politicilor de stat în sfera ocrotirii sănătăţii şi determinarea criteriilor de organizare şi funcţionare a sistemului de ocrotire a sănătăţii constituie o prerogativă a legiuitorului.

7. Potrivit art.60 din Constituţie, Parlamentul este organul reprezentativ suprem al poporului Republicii Moldova şi unica autoritate legislativă a statului.

8. Parlamentul emite legi în toate domeniile vieţii sociale, aceste domenii, fiind prevăzute de Constituţie, intră în sfera exclusivă de reglementare normativă a Parlamentului.

9. La fel, domeniul ocrotirii sănătăţii intră în sfera exclusivă de reglementare normativă a Parlamentului.

10. Articolul 66 din Constituţie reglementează expres atribuţiile de bază ale legislativului, lit.d) prevede că Parlamentul “aprobă direcţiile principale ale politicii interne şi externe a statului”. Astfel, aceste atribuţii de bază ale Parlamentului se reglementează prin lege organică.

11. Curtea, în Hotărârea nr.23 din 6 septembrie 2013, a subliniat că “legiuitorul este cel care trebuie să adopte toate deciziile esenţiale în domeniile normative fundamentale. [...], în multe domenii, Guvernul poate acţiona doar dacă este autorizat printr-o lege adoptată de Parlament.”

12. Potrivit prevederilor art.96 coroborate cu dispoziţiile art.102 alin.(2) din Constituţie, Guvernul asigură realizarea politicii interne şi externe a statului şi exercită conducerea generală a administraţiei publice.

13. În acest context, menţionăm că, în condiţiile separaţiei şi colaborării puterilor în stat (art.6 din Constituţie), Guvernul efectuează o activitate exclusiv executivă, principala sa atribuţie fiind organizarea şi asigurarea executării legilor, în care scop emite acte normative sub formă de hotărâri şi dispoziţii.

14. Potrivit art.3 pct.14 din Legea cu privire la Guvern, în conformitate cu împuternicirile sale, Guvernul asigură respectarea şi executarea legilor, hotărârilor Parlamentului, decretelor Preşedintelui Republicii Moldova, tratatelor internaţionale la care Republica Moldova este parte.

15. În acest sens, art.30 din Legea cu privire la Guvern nr.64 din 31 mai 1990 stabileşte că, pentru exercitarea atribuţiilor constituţionale şi a celor ce decurg din prezenta lege, precum şi pentru organizarea executării legilor, Guvernul adoptă hotărâri.

16. În Hotărârea nr.23 din 6 septembrie 2013 Curtea a statuat că “[...] în cazul în care competenţa executivului nu este suficient determinată prin lege, acesta nu mai execută legea şi nu mai acţionează conform directivelor legiuitorului, ci intervine după propria apreciere şi astfel aduce atingere articolului 6 din Constituţie.”

17. În dezvoltarea normei constituţionale de la art.36, Legea nr.411 din 28 martie 1995 cu privire la ocrotirea sănătăţii stabileşte principiile fundamentale ale ocrotirii sănătăţii populaţiei, structura sistemului de ocrotire a sănătăţii, competenţa autorităţilor administraţiei publice centrale şi locale în domeniul asigurării sănătăţii populaţiei, drepturile şi obligaţiunile populaţiei în asigurarea sănătăţii, tipurile de asistenţă medicală şi modul de acordare a acestora, asistenţa medicală în cazuri de urgenţă şi în cazuri extreme, asigurarea medico-socială a unor categorii ale populaţiei, asistenţa farmaceutică şi de protezare, reabilitarea şi expertiza medicală.

18. Potrivit art.1 alin.(1) din Legea nr.411 din 28 martie 1995 cu privire la ocrotirea sănătăţii, “legislaţia privind ocrotirea sănătăţii se bazează pe Constituţie şi constă din prezenta lege şi din alte acte normative.”

19. Art.2 din Legea ocrotirii sănătăţii nr.411 din 28 martie 1995, intitulat “Structura şi principiile fundamentale ale sistemului de ocrotire a sănătăţii”, stipulează că “sistemul de ocrotire a sănătăţii este constituit din unităţi curativ-profilactice, sanitaro-profilactice, sanitaro-antiepidemice, farmaceutice şi de altă natură”.

20. Ţinem să subliniem că, deşi potrivit titlului său, acest articol trebuie să stabilească structura sistemului de ocrotire a sănătăţii, textul conţine doar o enumerare a tipurilor instituţiilor medico-sanitare. Mai mult, această enumerare nu este exhaustivă, deoarece face referinţă şi la unităţi “de altă natură”.

21. De aici conchidem că norma art.2 din Legea ocrotirii sănătăţii nr.411 din 28 martie 1995, de fapt, nu stabileşte în mod clar şi previzibil structura sistemului de ocrotire a sănătăţii, ca un tot întreg, care ar cuprinde lista exhaustivă a unităţilor medico-sanitare existente în ţară. Or, numai în aşa mod poate fi realizată prevederea art.36 alin.(3) din Constituţie, care stipulează că structura sistemului naţional de ocrotire a sănătăţii se stabileşte potrivit legii organice.

22. Menţionăm că în desfăşurarea prevederilor art.36 alin.(3) din Constituţie, prin Legea nr.117 din 17 iunie 2010, art.4 din Legea ocrotirii sănătăţii nr.411 din 28 martie 1995, care se intitulează “Instituţiile medico-sanitare”, a fost completat cu alin.(6): “Parlamentul reorganizează, prin acte legislative, sistemul naţional de sănătate, domeniul medicamentului şi al activităţii farmaceutice”.

23. Astfel, din prevederile constituţionale şi legale deducem următoarele: constituanta şi legislatorul au atribuit Parlamentului competenţele de stabilire a structurii şi de reorganizare a sistemului de ocrotire a sănătăţii prin acte legislative, având în vedere că sistemul de ocrotire a sănătăţii este un domeniu de importanţă vitală şi de interes public deosebit.

24. De asemenea, ţinem să menţionăm că un sistem este format din elemente dependente între ele şi formează un întreg organizat, astfel în cazul dat prin reorganizarea unor instituţii medico-sanitare publice are loc modificarea sistemului, în aşa fel, sistemul naţional de ocrotire a sănătăţii nu a rămas intact.

25. Reorganizarea prevăzută prin Hotărârea Guvernului nr.1022, care presupune desfiinţarea a două instituţii medico-sanitare publice de o importanţă naţională, ceea ce afectează unitatea structurii sistemului naţional de ocrotire a sănătăţii şi modul de asociere şi interacţiune a componentelor unui tot întreg organizat, ţine de politica statului în domeniul sănătăţii şi este o atribuţie exclusivă a Parlamentului.

26. În acest sens Parlamentul a decis în Hotărârea nr.27 din 1 martie 2013, adoptată pe marginea audierilor privind unele acţiuni cu caracter reformator din domeniul ocrotirii sănătăţii.

27. Astfel, în articolul 1 din Hotărârea Parlamentului nr.27 din 1 martie 2013 s-a statuat că deciziile strategice care au vizat acţiunile privind “reformarea şi/sau reorganizarea sistemului de sănătate, lichidarea sau reorganizarea unor instituţii medico-sanitare publice” au fost luate “fără a avea la bază suportul legislativ necesar şi în condiţii de transparenţă minimă.”

28. De asemenea, art.2 din Hotărârea nr.27 prevede că, în conformitate cu art.4 alin.(6) din Legea ocrotirii sănătăţii nr.411-XIII din 28 martie 1995, Guvernul va prezenta Parlamentului spre examinare şi aprobare strategia de reformare sau reorganizare a sistemului de sănătate, care va conţine scopuri şi obiective clare, acţiuni şi măsuri concrete, termene şi etape de implementare, precum şi o argumentare de ordin economico-financiar.

29. Atât din raţiunea prevederilor art.36 alin.(3) din Constituţie, care instituie competenţa exclusivă a Parlamentului privind stabilirea structurii sistemului naţional de ocrotire a sănătăţii şi categoria actului legislativ de realizare a competenţelor materiale, cât şi din exigenţele art.4 alin.(6) din Legea ocrotirii sănătăţii nr.411-XIII deducem în mod clar faptul că reorganizarea sistemului naţional de sănătate poate avea loc doar în urma adoptării unui act legislativ în acest sens.

30. Astfel, Hotărârea Guvernului nr.1022 din 28 decembrie 2012 cu privire la reorganizarea unor instituţii medico-sanitare publice a fost aprobată fără un suport legal.

31. În confirmarea concluziei respective vine şi faptul că în Hotărârea contestată a Guvernului lipseşte clauza de emitere, care este obligatorie pentru toate actele normative (art.52 din Legea nr.317 din 18 iulie 2003 privind actele normative ale Guvernului şi ale altor autorităţi ale administraţiei publice centrale şi locale).

32. În sensul prevederilor Constituţiei, în concordanţă cu prevederile legii organice speciale, conchidem că este necesar a efectua o delimitare clară între stabilirea structurii sistemului naţional de ocrotire a sănătăţii, care, potrivit art.36 alin.(3) din Constituţie, ţine de atribuţia exclusivă a Parlamentului, şi instituirea instituţiilor medico-sanitare, care, potrivit alin.(2) din art.4 din Legea ocrotirii sănătăţii nr.411 din 28 martie 1995, se efectuează prin decizie a Ministerului Sănătăţii sau a autorităţii administraţiei publice locale.

33. În corespundere cu prevederile art.184 alin.(1) din Codul civil al Republicii Moldova, instituţia publică se constituie în baza unui act emis de autoritatea publică. Astfel, decizia de instituire a instituţiei medico-sanitare publice este un act administrativ emis de autoritatea publică centrală sau locală, în baza prevederilor legii organice care stabilesc structura sistemului naţional de ocrotire a sănătăţii.

34. Aceleaşi raţionamente sunt valabile şi pentru reorganizarea sistemului naţional de ocrotire a sănătăţii. Astfel, în temeiul art.4 alin.(6) din Legea ocrotirii sănătăţii nr.411 din 28 martie 1995, asemenea reorganizare ţine de competenţa exclusivă a Parlamentului, iar autorităţile publice centrale sau locale emit acte administrative în vederea executării legii pentru a asigura derularea procedurii de reorganizare în conformitate cu prevederile legale.

35. Astfel, suntem de părerea că, adoptând Hotărârea nr.1022 din 28 decembrie 2012, Guvernul şi-a depăşit competenţa, arogându-şi atribuţii care aparţin în exclusivitate Parlamentului.

36. În baza celor expuse, considerăm că Hotărârea nr.1022 din 28 decembrie 2012 cu privire la reorganizarea unor instituţii medico-sanitare publice urma a fi recunoscută de Curtea Constituţională drept neconstituţională.