Определение N 1 от 30.01.2014 о прекращении производства по делу о контроле конституционности Постановления Правительства № 1022 от 28 декабря 2012 года о реорганизации некоторых государственных санитарно-медицинских учреждений (Обращение № 44а/2013)

КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

о прекращении производства по делу о контроле конституционности

Постановления Правительства № 1022 от 28 декабря 2012 года о

реорганизации некоторых государственных санитарно-

медицинских учреждений

(Обращение № 44а/2013)

№ 1  от  30.01.2014

 (в силу 30.01.2014) 

Мониторул Офичиал № 66-71 ст.8 от 21.03.2014

* * *

Конституционный суд в составе:

Аурел БЭЕШУ, председательствующий,

Игорь ДОЛЯ,

Тудор ПАНЦЫРУ,

Виктор ПОПА,

Петру РАЙЛЯН, судьи,

при участии секретаря заседания Алены Балабан,

принимая во внимание обращение, представленное и зарегистрированное 2 октября 2013 года,

рассмотрев указанное обращение в открытом пленарном заседании,

учитывая акты и материалы дела,

выносит следующее определение:

ПРОЦЕДУРНЫЕ ВОПРОСЫ

1. В основе настоящего дела лежит обращение депутатов Парламента Михая Гимпу, Георге Бреги, Корины Фусу, Валериу Мунтяну и Бориса Виеру, представленное в Конституционный суд 2 октября 2013 года, в соответствии со статьями 135 ч.(1) п.а) Конституции, 25 ч.(1) п.g) Закона о Конституционном суде и 38 ч.(1) п.g) Кодекса конституционной юрисдикции, о контроле конституционности Постановления Правительства № 1022 от 28 декабря 2012 года о реорганизации некоторых государственных санитарно-медицинских учреждений.

2. Авторы обращения полагают, что оспариваемый акт противоречит ст.36 ч.(3), ст.60, ст.66 п.d), ст.96 Конституции.

3. Определением от 6 декабря 2013 года, без вынесения решения по существу, Конституционный суд признал обращение приемлемым.

4. В ходе рассмотрения обращения Конституционный суд запросил мнения Парламента, Правительства, Министерства здравоохранения, Министерства юстиции.

5. В открытом пленарном заседании Конституционного суда аргументировали обращение ее авторы Валериу Мунтяну и Георге Брега. Парламент был представлен главным консультантом юридического управления секретариата Парламента Серджиу Кирикэ. Правительство было представлено заместителем министра юстиции Николае Ешану, заместителем министра здравоохранения Михаем Чокану, начальником юридического отдела Министерства здравоохранения Ионом Чокинэ.

ФАКТИЧЕСКИЕ ОБСТОЯТЕЛЬСТВА

6. 28 декабря 2012 года Правительство приняло Постановление № 1022 о реорганизации некоторых государственных санитарно-медицинских учреждений.

7. Пункт 1 Постановления № 1022 от 28 декабря 2012 года предусматривает реорганизацию Научно-исследовательского института охраны здоровья матери и ребенка путем присоединения Национального центра репродуктивного здоровья и медицинской генетики и Республиканской клинической больницы путем присоединения Научно-практического центра кардиохирургии.

8. До принятия Постановления Правительства № 1022 от 28 декабря 2012 года Национальный центр репродуктивного здоровья и медицинской генетики и Научно-практический центр кардиохирургии представляли собой два отдельных юридических лица в смысле гражданского законодательства и два самостоятельных медицинских учреждения, подведомственных Министерству здравоохранения.

ПРИМЕНИМОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО

- Национальное законодательство

9. Применимые положения Конституции (M.O., 1994 г., № 1):

Статья 6

Разделение и взаимодействие властей

«В Республике Молдова законодательная, исполнительная и судебная власти разделены и взаимодействуют при осуществлении своих прерогатив в соответствии с положениями Конституции.»

Статья 7

Конституция – высший закон

«Конституция Республики Молдова является ее высшим законом. Ни один закон или иной правовой акт, противоречащие положениям Конституции, не имеют юридической силы.»

Статья 36

Право на охрану здоровья

«(1) Право на охрану здоровья гарантируется.

[…]

(3) Структура национальной системы здравоохранения и средства, предназначенные для охраны физического и психического здоровья лица, устанавливаются в соответствии с органическим законом.»

Статья 60

Парламент – высший представительный и законодательный орган

«(1) Парламент является высшим представительным органом народа Республики Молдова и единственной законодательной властью государства.

[…]»

Статья 66

Основные полномочия

«Парламент имеет следующие основные полномочия:

a) принимает законы, постановления и резолюции;

[…]

d) утверждает основные направления внутренней и внешней политики государства;

[…]»

Статья 96

Роль [Правительства]

«(1) Правительство обеспечивает проведение внутренней и внешней политики государства и осуществляет общее руководство публичным управлением.

(2) При осуществлении своих полномочий Правительство руководствуется программой деятельности, одобренной Парламентом.»

Статья 102

Акты Правительства

«(1) Правительство принимает постановления, ордонансы и распоряжения.

(2) Постановления принимаются для организации исполнения законов.

[…]»

10. Применимые положения Закона № 64-XII от 31 мая 1990 года о Правительстве (переопубликован: М.О., 2002 г., № 131-133, ст.1018):

Статья 1

Роль Правительства

«Правительство обеспечивает проведение внутренней и внешней политики государства, осуществляет общее руководство публичным управлением и несет ответственность перед Парламентом.

Отношения Правительства с Президентом Республики Молдова регламентируются Конституцией Республики Молдова.

При осуществлении своих полномочий Правительство руководствуется программой деятельности, одобренной Парламентом.»

Статья 3

Основные направления деятельности Правительства

«В соответствии со своими полномочиями Правительство:

[…]

9) проводит государственную политику в области охраны здоровья населения;

[…]

14) обеспечивает соблюдение и исполнение законов, постановлений Парламента, указов Президента Республики Молдова, международных договоров, одной из сторон которых является Республика Молдова;

[…]»

Статья 21

Министерства Республики Молдова

«[…]

На основе законов республики, указов Президента Республики Молдова министерства проводят в жизнь политику Правительства, его постановления и ордонансы, осуществляют руководство в пределах своих полномочий вверенными им областями и несут ответственность за свою деятельность.

Правительство своим постановлением может делегировать некоторые функции, относящиеся к его компетенции, отраслевым министерствам. Это право реализуется посредством принятия ведомственных нормативных актов, зарегистрированных в установленном порядке и опубликованных в Официальном мониторе Республики Молдова.

[…]»

Статья 30

Постановления и распоряжения Правительства

«Для осуществления конституционных и вытекающих из настоящего закона полномочий, а также для организации исполнения законов Правительство принимает постановления.

[…]»

11. Применимые положения Закона об охране здоровья № 411-XIII от 28 марта 1995 года (М.О., 1995 г., № 34, ст.373):

Статья 1

Законодательство об охране здоровья

«(1) Законодательство об охране здоровья базируется на Конституции и состоит из настоящего закона и других нормативных актов.

(2) Нарушение законодательства об охране здоровья, санитарно-гигиенических и противоэпидемических норм и правил наказывается в соответствии с действующим законодательством.»

Статья 2

Структура и основные принципы организации системы здравоохранения

«Система здравоохранения состоит из лечебно-профилактических, санитарно-профилактических, санитарно-противоэпидемических, фармацевтических и других учреждений. […]»

Статья 4

Учреждения здравоохранения

«(1) Учреждения здравоохранения могут быть государственными или частными (за исключением тех, которые в соответствии с действующим законодательством могут быть только государственными).

(2) Государственные учреждения здравоохранения создаются решением Министерства здравоохранения или органов местного публичного управления. Ведомственные государственные учреждения здравоохранения создаются решением органов центрального отраслевого публичного управления.

[…]

(5) Перечень учреждений здравоохранения, независимо от вида собственности и организационно-правовой формы, а также перечень предоставляемых ими услуг, и положения о них, за исключением учреждений, принадлежащих правоохранительным и военным органам, утверждаются Министерством здравоохранения.

(6) Парламент путем принятия законодательных актов реорганизует национальную систему здравоохранения, область лекарственных средств и фармацевтической деятельности.

(7) Учредитель утверждает организационную структуру и штатное расписание учреждения здравоохранения.»

Статья 5

Подведомственность учреждений системы здравоохранения

«(1) Государственные медицинские учебные заведения, научно-исследовательские учреждения системы здравоохранения, республиканские больницы и диспансеры, другие республиканские учреждения здравоохранения находятся в ведении Министерства здравоохранения. Остальные учреждения здравоохранения подчиняются Министерству здравоохранения и органам местного публичного управления.

[…]»

12. Применимые положения утвержденного Постановлением Правительства № 397 от 31 мая 2011 года Положения об организации и функционировании Министерства здравоохранения, структуре и предельной штатной численности его центрального аппарата (М.О., 2011 г., № 95, ст.458):

«7. Министерство выполняет следующие обязанности:

1) разрабатывает и координирует осуществление политики по развитию системы здравоохранения, адаптированию услуг в области здравоохранения к новым условиям путем создания соответствующей инфраструктуры, восприимчивой к адекватным потребностям пользователей, бремени болезней, а также посредством разработки и координации государственной политики, направленной на уменьшение неравенства в доступе населения к необходимым услугам здравоохранения путем повышения уровня и эффективности распределения услуг здравоохранения;

2) анализирует, осуществляет мониторинг и оценку разработанных политик, всесторонне исследует их социальное, экономическое, финансовое и другое воздействие, оценивает риски для здоровья в зависимости от релевантных социальных, экономических, поведенческих, биологических и экологических факторов, обуславливающих состояние здоровья;

[…]

11) устанавливает, в соответствии с законом, нормы организации, функционирования и регулирования деятельности государственных и частных медико-санитарных учреждений;

12) утверждает:

положения медико-санитарных учреждений, независимо от вида собственности и организационно-правовой формы, а также перечень предоставляемых ими услуг, за исключением учреждений, принадлежащих правоохранительным и военным органам;

организационную структуру, положение об организации и функционировании подведомственных учреждений, если законом не установлено иное;

штатное расписание подведомственных публичных медико-санитарных учреждений;

реорганизацию, изменение местонахождения и наименования подведомственных публичных медико-санитарных учреждений;

в соответствии с законодательством, нормативы персонала публичных медико-санитарных учреждений;

[…]»

13. Применимые положения Постановления Правительства № 1022 от 28 декабря 2012 года о реорганизации некоторых государственных санитарно-медицинских учреждений (М.О., 2013 г., № 1-5, ст.29):

«В целях расширения доступа к качественным медицинским услугам и создания эффективного управления Правительство постановляет:

1. Реорганизовать:

Научно-исследовательский институт охраны здоровья матери и ребенка путем присоединения Национального центра репродуктивного здоровья и медицинской генетики;

Республиканскую клиническую больницу путем присоединения Научно-практического центра кардиохирургии.

2. Министерству здравоохранения обеспечить проведение процедуры реорганизации Национального центра репродуктивного здоровья и медицинской генетики, а также передачу имущества, находящегося в его управлении, Научно-исследовательскому институту охраны здоровья матери и ребенка в соответствии с Положением о порядке передачи государственных предприятий, организаций, учреждений, их подразделений, зданий, сооружений, основных средств и других активов, утвержденным Постановлением Правительства № 688 от 9 октября 1995 г. (Официальный монитор Республики Молдова, 1996 г., № 10, ст.45), с последующими изменениями и дополнениями.

[…]»

- Международное законодательство

14. Соответствующие положения Всеобщей декларации прав человека (принятой 10 декабря 1948 года в Нью-Йорке и ратифицированной Республикой Молдова Постановлением Парламента № 217-XII от 28 июля 1990 года):

Статья 25

«1. Каждый человек имеет право на такой жизненный уровень, включая пищу, одежду, жилище, медицинский уход и необходимое социальное обслуживание, который необходим для поддержания здоровья и благосостояния его самого и его семьи, и право на обеспечение, на случай безработицы, болезни, инвалидности, вдовства, наступления старости или иного случая утраты средств к существованию по не зависящим от него обстоятельствам.

2. Материнство и младенчество дают право на особое попечение и помощь. Все дети, родившиеся в браке или вне брака, должны пользоваться одинаковой социальной зашитой.»

15. Соответствующие положения Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах (принятого 16 декабря 1966 года в Нью-Йорке и ратифицированного Республикой Молдова Постановлением Парламента № 217-XII от 28 июля 1990 года):

Статья 12

«1. Участвующие в настоящем Пакте государства признают право каждого человека на наивысший достижимый уровень физического и психического здоровья.

2. Меры, которые должны быть приняты участвующими в настоящем Пакте государствами для полного осуществления этого права, включают мероприятия, необходимые для:

а) обеспечения сокращения мергаорождаемости и детской смертности и здорового развития ребенка;

b) улучшения всех аспектов гигиены внешней среды и гигиены труда в промышленности;

с) предупреждения и лечения эпидемических, эндемических, профессиональных и иных болезней и борьбы с ними;

d) создания условий, которые обеспечивали бы всем медицинскую помощь и медицинский уход в случае болезни.»

ВОПРОСЫ ПРАВА

16. Из содержания обращения Конституционный суд заключает, что оно, по сути, касается структуры национальной системы здравоохранения, в частности реорганизации отдельных государственных санитарно-медицинских учреждений путем присоединения.

1. Аргументы авторов обращения

17. Авторы обращения полагают, что акт, подлежащий конституционному контролю, был принят с нарушением ст.36 ч.(3) Конституции, а также ст.4 ч.(6) Закона об охране здоровья № 411 от 28 марта 1994 года, согласно которой Парламент путем принятия законодательных актов реорганизует национальную систему здравоохранения, область лекарственных средств и фармацевтической деятельности.

18. В обращении отмечается также, что реорганизация ряда государственных санитарно-медицинских учреждений путем присоединения существенно изменяет систему здравоохранения Республики Молдова, а эта проблема, согласно ст.66 п.d) Конституции, относится к исключительной компетенции Парламента.

19. Аргументируя свое обращение, авторы ссылаются и на принятое Парламентом по итогам слушаний о реформаторских действиях в области здравоохранения Постановление № 27 от 1 марта 2013 года, в котором Парламент указал на необходимость улучшения, усовершенствования и развития национальной системы здравоохранения на основе стратегии, утвержденной Парламентом, и установил, что Министерство здравоохранения инициировало и предприняло ряд действий, направленных на реформирование и реорганизацию системы здравоохранения, ликвидацию или реорганизацию отдельных государственных санитарно-медицинских учреждений, замену некоторых публичных медицинских услуг частными, в отсутствие необходимой законодательной основы и в условиях минимальной прозрачности.

2. Аргументы властей

20. В открытом заседании Конституционного суда представитель Парламента указал на необходимость регулирования законодательными актами процесса реорганизации структуры национальной системы здравоохранения, как предусматривают ст.36 ч.(3) Конституции и ст.4 ч.(6) Закона об охране здоровья № 411-XIII от 28 марта 1995 года. Начатая Правительством реорганизация отдельных санитарно-медицинских учреждений предполагает изменение внутренней политики государства в сфере здравоохранения, а это входит в компетенцию Парламента.

21. В ходе открытого заседания суда представитель Правительства отметил, что во всех случаях, когда предпринимаются какие-либо действия в сфере государственного здравоохранения, правовой основой является закон, а нормативные акты Правительства как подзаконные акты являются главными юридическими рычагами, определяющими на практическом уровне инфраструктуру институциональной системы в этой области.

22. По мнению представителя Правительства, Постановление № 1022 от 28 декабря 2012 года, являясь подзаконным актом, не превышает пределы конституционных и законодательных норм, указанных в обращении.

23. Представитель Правительства подчеркнул также, что оспариваемое постановление было принято в связи с проведением реформы в системе здравоохранения и необходимостью предоставления качественных услуг всему населению Республики Молдова, повышения соблюдения требования справедливости при оказании медицинских услуг, финансируемых из государственного бюджета медицинского страхования, консолидации кадровых, хозяйственных и финансовых ресурсов.

3. Оценка Конституционного суда

24. Конституционный суд отмечает, что согласно ст.135 ч.(1) п.а) Конституции, ст.4 ч.(1) п.а) Закона о Конституционном суде и ст.4 ч.(1) п.а) Кодекса конституционной юрисдикции обращение о контроле конституционности законов относится к компетенции Конституционного суда.

25. В соответствии с положениями ст.25 п.g) Закона о Конституционном суде и ст.38 ч.(1) п.g) Кодекса конституционной юрисдикции депутаты Парламента имеют право обращения в Конституционный суд.

26. Конституционный суд подчеркивает, что прерогатива, которой он наделен положениями ст.135 ч.(1) п.а) Конституции, предполагает установление соотношения между законодательными нормами и текстом Конституции с учетом принципа ее верховенства.

27. Как было отмечено выше, объектом конституционного контроля является Постановление Правительства № 1022 от 28 декабря 2012 года о реорганизации некоторых государственных санитарно-медицинских учреждений.

28. Конституционный суд отмечает, что право на охрану здоровья – основополагающее право человека. Обеспечение охраны здоровья людей является первостепенной задачей и главной целью системы здравоохранения, направленной на достижение высокого уровня здравоохранения и предоставления квалифицированной медицинской помощи.

29. Право на охрану здоровья, как многогранное право, касается современных требований жизни человека, своим содержанием обеспечивая сохранение и развитие физических и психических способностей человека с тем, чтобы он смог реально и эффективно принимать участие в политической, экономической, социальной и культурной жизни.

30. Осуществление права лица на охрану здоровья зависит от способности государства создавать необходимые материальные и формальные условия.

31. Охрана здоровья населения Республики Молдова – это чрезвычайно важная область, которая имеет особый общественный интерес и обязывает государство предпринимать меры по обеспечению ее жизнеспособности, модернизации и развитию.

32. В докладе за 2000 год о здравоохранении в мире Всемирная Организация Здравоохранения отметила, что система здравоохранения включает все действия, призванные способствовать пропагандированию, восстановлению и поддержанию здоровья.

33. Согласно ст.36 ч.(1) и ч.(3) Конституции право на охрану здоровья гарантируется, структура национальной системы здравоохранения и средства, предназначенные для охраны физического и психического здоровья лица, устанавливаются в соответствии с органическим законом.

34. Конституционный суд подчеркивает, что согласно конституционным нормам установление государственной политики в сфере здравоохранения и определение критериев организации и функционирования системы здравоохранения являются прерогативой законодателя.

35. Конституционный суд отмечает, что в целях реализации права на охрану здоровья, закрепленного ст.36 Конституции, путем законодательной деятельности в порядке, установленном ст.60 ч.(1) и ст.66 п.а) и п.d) Конституции, законодатель принял Закон об охране здоровья № 411 от 28 марта 1995 года, в котором определил совокупность действий, направленных, главным образом, на пропагандирование, восстановление и поддержание здоровья населения, структуру и основные принципы системы здравоохранения, роль государства в этой системе, главные направления и порядок финансирования, виды санитарно-медицинских учреждений и т.д.

36. Статья 2 данного закона предусматривает, что система здравоохранения состоит из лечебно-профилактических, санитарно-профилактических, санитарно-противоэпидемических, фармацевтических и других учреждений, а согласно ст.4 ч.(6) реорганизация национальной системы здравоохранения осуществляется Парламентом принятием законодательных актов.

37. Вместе с тем Конституционный суд отмечает, что согласно ст.96 ч.(1) Конституции Правительство обеспечивает проведение внутренней и внешней политики государства и осуществляет общее руководство публичным управлением.

38. Проведение государственной политики в области охраны здоровья населения является одним из основных направлений деятельности Правительства, которое осуществляется путем создания социально-экономических условий, формирования материально-технической базы и специальных фондов для развития здравоохранения.

39. Правительство на основании третьего абзаца ст.21 Закона № 64-XII от 31 мая 1990 года о Правительстве постановлением может делегировать некоторые функции, относящиеся к его компетенции, отраслевым министерствам.

40. Также согласно ст.32 ч.(2) Закона № 98 от 4 мая 2012 года о центральном отраслевом публичном управлении публичные учреждения, относящиеся к сфере компетенции министерства или другого центрального административного органа, создаются, реорганизуются и распускаются Правительством по предложению министерства или другого центрального административного органа либо в случаях, прямо установленных законом, Президентом Республики Молдова, министром или генеральным директором.

41. Конституционный суд подчеркивает, что ст.4 ч.(2) Закона об охране здоровья наделяет Министерство здравоохранения компетенцией создавать медицинские учреждения.

42. Статья 5 ч.(1) данного закона предусматривает, что научно-исследовательские учреждения системы здравоохранения, республиканские больницы и диспансеры, другие республиканские учреждения здравоохранения находятся в ведении Министерства здравоохранения.

43. Согласно Положению об организации и функционировании Министерства здравоохранения, структуре и предельной штатной численности его центрального аппарата, утвержденному Постановлением Правительства № 397 от 31 мая 2011 года, Министерство здравоохранения имеет задачу улучшить здоровье людей путем укрепления системы здравоохранения, обеспечения справедливого доступа к качественным и недорогостоящим медицинским услугам, защиты от финансовых рисков в процессе оказания медицинских услуг, повышения восприимчивости системы к адекватным потребностям, предпочтениям и ожиданиям населения, а также путем поддержки и осуществления мероприятий по предупреждению, по охране, пропагандированию здоровья и путем создания для людей возможности сделать выбор в пользу здорового образа жизни.

44. В обязанности Министерства здравоохранения входят также утверждение реорганизации, изменения местонахождения и наименования подведомственных государственных санитарно-медицинских учреждений.

45. Конституционный суд отмечает, что вышеуказанным Постановлением Правительство утвердило перечень медицинских учреждений, подведомственных Министерству здравоохранения.

46. Конституционный суд подчеркивает, что как Национальный центр репродуктивного здоровья и медицинской генетики, поглощенный Научно-исследовательским институтом охраны здоровья матери и ребенка, так и Научно-практический центр кардиохирургии, поглощенный Республиканской клинической больницей, были учреждены Правительством.

47. В этом смысле Конституционный суд отмечает, что предоставленное Министерству здравоохранения положениями ст.4 ч.(2) Закона об охране здоровья полномочие создавать санитарно-медицинские учреждения следует толковать и в смысле права осуществлять их реорганизацию.

48. Исходя их изложенного, Конституционный суд подчеркивает, что согласно применяемым в данной области законодательным положениям установление структуры национальной системы здравоохранения, а также реорганизация данной системы относятся к исключительной компетенции Парламента. В обязанности Правительства входят создание, реорганизация и ликвидация санитарно-медицинских учреждений в пределах структуры, утвержденной Парламентом. Конституционный суд отмечает, что реорганизация вышеуказанных санитарно-медицинских учреждений не изменяет установленную в ст.2 Закона об охране здоровья структуру национальной системы здравоохранения.

49. Конституционный суд обращает внимание на то, что авторы не оспаривают положения закона, на основании которых было принято Постановление Правительства.

50. Конституционный суд отмечает, что оспариваемое Постановление Правительства, которое было принято во исполнение законодательных положений, не относится к области конституционной юрисдикции.

51. Вместе с тем Конституционный суд отмечает, что процесс реорганизации медицинских учреждений может подвергаться контролю законности, что входит в компетенцию судов общей юрисдикции.

52. Таким образом, учитывая, что объект обращения не относится к области конституционной юрисдикции, в соответствии с положениями ст.60 п.с) Кодекса конституционной юрисдикции, Конституционный суд решает прекратить производство по делу.

53. Кроме того, Конституционный суд отмечает, что положения ст.2 Закона об охране здоровья не предусматривают четко, в соответствии с требованиями предсказуемости структуру национальной системы здравоохранения, а также средства, предназначенные для охраны здоровья лица, нормы, предусмотренные ст.36 ч.3) Конституции.

54. Таким образом, Конституционный суд считает, что этот пробел в законодательстве приводит к нереализации конституционных положений, в связи с чем вносит в Парламент представление.

Исходя из изложенного, на основании ст.26 Закона о Конституционном суде, ст.60 п.с) и ст.64 Кодекса конституционной юрисдикции Конституционный суд

ОПРЕДЕЛИЛ:

1. Прекратить производство по делу о контроле конституционности Постановления Правительства № 1022 от 28 декабря 2012 года о реорганизации некоторых государственных санитарно-медицинских учреждений.

2. Настоящее определение является окончательным, обжалованию не подлежит, вступает в силу со дня принятия и публикуется в «Monitorul Oficial al Республики Молдова».

ПРЕДСТАВЛЕНИЕ

30 января 2014 года, по обращению группы депутатов, Конституционный суд осуществил контроль конституционности Постановления Правительства № 1022 от 28 декабря 2012 года о реорганизации некоторых государственных санитарно-медицинских учреждений.

Исходя из положений действующего законодательства, Конституционный суд пришел к выводу, что вопрос реорганизации медицинских учреждений превышает пределы конституционной юрисдикции, в связи с чем прекратил производство по делу о контроле конституционности Постановления Правительства № 1022 от 28 декабря 2012 года.

Вместе с тем в принятом определении Конституционный суд указал на существующие в законодательстве пробелы ввиду неисполнения положений ст.36 ч.(3) Конституции, согласно которым структура национальной системы здравоохранения и средства, предназначенные для охраны физического и психического здоровья лица, устанавливаются в соответствии с органическим законом.

Конституционный суд подчеркнул, что положения Закона об охране здоровья не предусматривают четко, в соответствии с требованиями предсказуемости, структуру национальной системы здравоохранения и средства, предназначенные для охраны физического и психического здоровья лица.

Понятие «система» обозначает совокупность взаимосвязанных элементов, образующих организованное целое, направленное на осуществление практической деятельности в соответствии с преследуемой целью.

В ст.2 Закона об охране здоровья указывается, что система здравоохранения состоит из лечебно-профилактических, санитарно-профилактических, санитарно-противоэпидемических, фармацевтических и других учреждений.

Конституционный суд подчеркивает, что положения данной статьи лишь перечисляют типы учреждений, составляющих структуру системы здравоохранения, а не указывают способ их организации и функционирования. Более того, перечень структурных элементов системы здравоохранения не является исчерпывающим, синтагма «и другие», содержащаяся в этих положениях, создает предпосылки для ее расширительного толкования.

Конституционный суд считает, что для реализации конституционных положений ст.36 ч.(3) необходимо четко определить в законе структуру национальной системы здравоохранения и институциональную организацию, учреждения, входящие в нее, а также средства, предназначенные для охраны физического и психического здоровья лица.

На основании ст.79 Кодекса конституционной юрисдикции Конституционный суд считает необходимым разрешение этих вопросов Парламентом.

Конституционный суд просит Парламент рассмотреть, в соответствии с положениями ст.28¹ Закона о Конституционном суде, настоящее представление и сообщить результаты его рассмотрения в трехмесячный срок.

ОСОБОЕ МНЕНИЕ

изложенное на основании ст.27 ч.(5) Закона о Конституционном суде

и ст.67 Кодекса конституционной юрисдикции

1. В ходе совещания, при принятии Определения № 1 от 30 января 2014 года, которым было прекращено производство по делу о контроле конституционности Постановления Правительства № 1022 от 28 декабря 2012 года о реорганизации некоторых государственных санитарно-медицинских учреждений, мы пришли к иному выводу, в связи с чем излагаем особое мнение.

2. Мы считаем, что прекращением производства по делу были проигнорированы нормы ст.36 ч.(3), а также нормы ст.60, ст.66 п.d), ст.96 Конституции, по следующим соображениям.

3. Право на охрану здоровья – одно из основных прав человека. Обеспечение здоровья людей является национальным приоритетом любого государства и важнейшей задачей системы здравоохранения, главная цель которой – достижение высокого уровня здоровья и справедливое распределение медицинских услуг.

4. Таким образом, в соответствии со ст.36 Конституции, право на охрану здоровья гарантируется, минимальный уровень государственного медицинского обеспечения является бесплатным, а структура национальной системы здравоохранения и средства, предназначенные для охраны физического и психического здоровья лица, устанавливаются в соответствии с органическим законом.

5. В Постановлении № 2 от 28 января 1999 года Конституционный суд отметил: «[... Исходя из положений ст.36 Конституции, законодательный орган обязан регламентировать органическим законом минимальный уровень бесплатного медицинского обеспечения, социального страхования, а также предпринимать другие меры для охраны физического и психического здоровья лица. Органическим законом регламентируются также структура национальной системы здравоохранения и средства, предназначенные для охраны физического и психического здоровья лица.»

6. Мы считаем, что установление государственной политики в сфере здравоохранения и определение критериев организации и функционирования системы здравоохранения – это прерогатива законодателя.

7. Согласно статье 60 Конституции, Парламент является высшим представительным органом народа Республики Молдова и единственной законодательной властью государства.

8. Парламент издает законы во всех областях общественной жизни, эти области, предусмотренные Конституцией, входят в исключительную сферу нормативного регулирования Парламента.

9. В исключительную сферу нормативного регулирования Парламента входит также область здравоохранения.

10. Ст.66 Конституции прямо регулирует основные полномочия законодателя, п.d) предусматривает, что Парламент «утверждает основные направления внутренней и внешней политики государства». Таким образом, эти основные полномочия Парламента регулируются органическим законом.

11. В Постановлении № 23 от 6 сентября 2013 года Конституционный суд подчеркнул, что «все важнейшие решения в основных областях регулирования принимает законодатель. […] Правительство может действовать во многих областях только при наличии соответствующих полномочий, установленных Парламентом, путем принятия закона.»

12. В соответствии с положениями статьи 96 в сочетании с положениями ст.102 ч.(2) Конституции Правительство обеспечивает проведение внутренней и внешней политики государства и осуществляет общее руководство публичным управлением.

13. В этом контексте следует отметить, что в условиях разделения и взаимодействия властей в государстве (ст.6 Конституции) Правительство осуществляет исключительно исполнительную деятельность, его главной задачей является организация и обеспечение исполнения законов, в целях чего оно издает нормативные акты в виде постановлений и распоряжений.

14. Согласно ст.3 п.14 Закона о Правительстве, в соответствии со своими полномочиями, Правительство обеспечивает соблюдение и исполнение законов, постановлений Парламента, указов Президента Республики Молдова, международных договоров, одной из сторон которых является Республика Молдова.

15. В этом смысле статья 30 Закона о Правительстве № 64 от 31 мая 1990 года устанавливает, что для осуществления конституционных и вытекающих из настоящего закона полномочий, а также для организации исполнения законов, Правительство принимает постановления.

16. В Постановлении № 23 от 6 сентября 2013 года Конституционный суд указал, что «[…] исполнительная власть, если закон недостаточно определяет ее полномочия, не выполняет закон и не руководствуется предписаниями законодателя, а действует по собственному усмотрению и, тем самым, нарушает положения ст.6 Конституции.»

17. В развитие конституционной нормы статьи 36 Закон № 411 от 28 марта 1995 года об охране здоровья устанавливает основополагающие принципы охраны здоровья населения, структуру системы здравоохранения, компетенцию органов центрального и местного публичного управления в области обеспечения здоровья населения, права и обязанности населения в обеспечении здоровья, виды медицинской помощи и порядок их оказания, оказание медицинской помощи в неотложных и экстремальных ситуациях, социально-медицинское обеспечение отдельных категорий населения, лекарственная помощь, помощь в протезировании, реабилитации и медицинской экспертизе.

18. В соответствии со ст.1 ч.(1) Закона № 411 от 28 марта 1995 года об охране здоровья «законодательство об охране здоровья базируется на Конституции и состоит из настоящего закона и других нормативных актов.»

19. Статья 2 Закона об охране здоровья № 411 от 28 марта 1995 года, озаглавленная «Структура и основные принципы организации системы здравоохранения», гласит, что «система здравоохранения состоит из лечебно-профилактических, санитарно-профилактических, санитарно-противоэпидемических, фармацевтических и других учреждений.»

20. Мы подчеркиваем, что хотя данная статья, исходя из ее названия, должна устанавливать структуру системы здравоохранения, ее текст содержит только список типов санитарно-медицинских учреждений. Более того, этот перечень не является исчерпывающим, поскольку делается ссылка и на «другие учреждения».

21. Отсюда заключаем, что ст.2 Закона об охране здоровья № 411 от 28 марта 1995 года, по сути, не устанавливает четко, с соблюдением требований предсказуемости, структуру системы здравоохранения, как единого целого, и не предусматривает исчерпывающий перечень существующих в стране санитарно-медицинских учреждений. Но только таким образом могут быть реализованы положения ст.36 ч.(3) Конституции, которые предусматривают, что структура национальной системы здравоохранения устанавливается в соответствии с органическим законом.

22. Мы отмечаем, что в развитие положений ст.36 ч.(3) Конституции, посредством Закона № 117 от 17 июня 2010 года, статья 4 Закона об охране здоровья № 411 от 28 марта 1995 года, озаглавленная «Учреждения здравоохранения», была дополнена частью (6) следующего содержания: «Парламент, путем принятия законодательных актов, реорганизует национальную систему здравоохранения, область лекарственных средств и фармацевтической деятельности.»

23. Таким образом, из конституционных и законодательных положений мы можем заключить следующее: конституционное собрание и законодатель наделили Парламент полномочиями по установлению структуры и реорганизации системы здравоохранения путем принятия законодательных актов, учитывая, что система здравоохранения является жизненно важной областью и представляет собой особый общественный интерес.

24. Также мы отмечаем, что система состоит из взаимосвязанных элементов и образует структурированное целое, и поэтому, в данном случае, в результате реорганизации некоторых государственных санитарно-медицинских учреждений происходит изменение системы, а это значит, что национальная система здравоохранения не осталась нетронутой.

25. Реорганизация, предусмотренная Постановлением Правительства № 1022, которая влечет за собой упразднение двух государственных санитарно-медицинских учреждений национального значения, что нарушает единство структуры национальной системы здравоохранения и способ объединения и взаимодействия компонентов организованного единого целого, относится к государственной политике в области здравоохранения и входит в исключительную компетенцию Парламента.

26. В этом смысле в Постановлении № 27 от 1 марта 2013 года Парламент озвучил свое решение по итогам слушаний о реформаторских действиях в области здравоохранения.

27. Так, в ст.1 Постановления № 27 от 1 марта 2013 года Парламент установил, что стратегические решения, целью которых были действия, направленные на «реформирование и/или реорганизацию системы здравоохранения, ликвидацию или реорганизацию отдельных публичных медико-санитарных учреждений», были приняты, «не имея под собой необходимого законодательного обеспечения и с минимальными требованиями прозрачности.»

28. Кроме того, ст.2 Постановления № 27 предусматривает, что в соответствии со ст.4 ч.(6) Закона об охране здоровья № 411-XIII от 28 марта 1995 года Правительство представит Парламенту на рассмотрение и утверждение Стратегию реформирования и/или реорганизации системы здравоохранения, которая будет содержать ясные цели и задачи, конкретные действия и мероприятия, сроки и этапы реализации, а также финансово-экономическое обоснование.

29. Исходя как из смысла положений ст.36 ч.(3) Конституции, которые устанавливают исключительную компетенцию Парламента по созданию структуры национальной системы здравоохранения и определяют категорию законодательного акта о реализации материальных полномочий, так и из требований ст.4 ч.(6) Закона об охране здоровья № 411-XIII, мы приходим к выводу, что национальная система здравоохранения может быть реорганизована только путем принятия законодательного акта по данному вопросу.

30. Постановление Правительства № 1022 от 28 декабря 2012 года о реорганизации некоторых государственных учреждений здравоохранения было принято без наличия законной основы.

31. Подтверждением служит и тот факт, что в оспариваемом Постановлении Правительства отсутствует вступительная часть, которая обязательна для всех нормативных актов (ст.52 Закона № 317 от 18 июля 2003 года о нормативных актах Правительства и других органов центрального и местного публичного управления).

32. Исходя из смысла норм Конституции, из положений специального органического закона, мы пришли к выводу, что необходимо произвести четкое разграничение между установлением структуры национальной системы здравоохранения, которое, согласно ст.36 ч.(3) Конституции, входит в исключительную компетенцию Парламента, и созданием санитарно-медицинских учреждений, которое, согласно ст.4 ч.(2) Закона об охране здоровья № 411 от 28 марта 1995 года, производится по решению Министерства здравоохранения или органа местного публичного управления.

33. В соответствии с положениями ст.184 ч.(1) Гражданского кодекса Республики Молдова публичное учреждение создается на основании акта органа публичной власти. Так, решение о создании государственного санитарно-медицинского учреждения является административным актом, издаваемым органом центрального или местного публичного управления, на основании положений органического закона, которые устанавливают структуру национальной системы здравоохранения.

34. Те же выводы действительны и в случае реорганизации национальной системы здравоохранения. Так, согласно ст.4 ч.(6) Закона об охране здоровья № 411 от 28 марта 1995 года, такая реорганизация входит в исключительную компетенцию Парламента, а органы центрального или местного публичного управления издают административные акты во исполнение закона с целью обеспечения проведения реорганизации в соответствии с законодательными положениями.

35. Мы считаем, что, приняв Постановление № 1022 от 28 декабря 2012 года, Правительство превысило свои полномочия и присвоило исключительную компетенцию Парламента.

36. На основании изложенного мы считаем, что Конституционный суд должен был признать неконституционным Постановление № 1022 от 28 декабря 2012 года о реорганизации некоторых государственных санитарно-медицинских учреждений.