Decizie nr.13/73 din 04.06.2020 cu privire la examinarea iniţiativei legislative nr.206 din 22 mai 2020 cu privire la modificarea unor acte legislative

CONSILIUL AUDIOVIZUALULUI

D E C I Z I E

cu privire la examinarea iniţiativei legislative nr.206 din 22 mai 2020

cu privire la modificarea unor acte legislative

nr. 13/73  din  04.06.2020

 (în vigoare 04.06.2020) 

Monitorul Oficial al R. Moldova nr. 161-164 art. 588 din 03.07.2020

* * *

Prin adresarea nr.31-06-4373 din 25 mai 2020 Cancelaria de Stat a Republicii Moldova a remis Consiliului Audiovizualului spre examinare şi avizare proiectul de lege nr.206 din 22.05.2020 pentru modificarea unor acte legislative, înaintat cu titlu de iniţiativă din partea a doi deputaţi ai Parlamentul Republicii Moldova.

Astfel, în temeiul competenţelor funcţionale prevăzute de Codul serviciilor media audiovizuale nr.174 din 08.11.2018, în urma examinării, Consiliul Audiovizualului constată următoarele.

Proiectul în cauză are drept scop modificarea unor legi cadru care reglementează domeniul concurenţei şi audiovizualului. Astfel, modificările propuse vizează, pe de o parte, raporturile dintre autoritatea legislativă şi unele autorităţi publice care beneficiază, în temeiul legilor organice, de un statut special în vederea realizării competenţelor funcţionale exclusive, iar pe de altă parte, ţine nemijlocit de gradul autonomiei instituţionale a respectivelor autorităţi publice.

Potrivit art.II al proiectului înaintat, se propune instituirea auditului de performanţă ad-hoc a activităţii Consiliului Audiovizualului, care urmează a fi exercitat în temeiul unei hotărâri de Parlament în conformitate cu modul stabilit de comisia parlamentară de profil. Raportul auditului de performanţă se examinează de Parlament în termen de 3 luni de la prezentare.

Pornind de la definiţia noţiunii auditului de performanţă, este de relatat ca aceasta este definită, în conformitate cu Legea nr.260 din 07.12.2017 privind organizarea şi funcţionarea Curţii de Conturi a Republicii Moldova, ca "activitate de evaluare independentă, obiectivă şi de încredere a modului în care entitatea auditată respectă principiile economicităţii, eficienţei şi eficacităţii". Mandatul de exercitare a auditului de performanţă în cadrul efectuării auditului public extern revine, potrivit art.31 din Legea nr.260 din 07.12.2017, Curţii de Conturi, care, printre altele, la fel dispune de independenţă instituţională, iar misiunea de evaluare a legalităţii, regularităţii, conformităţii, economicităţii, eficienţei, eficacităţii gestionării resurselor financiare publice se realizează în condiţiile legii. La efectuarea auditului performanţei, Curtea de Conturi evaluează economicitatea, eficienţa şi eficacitatea unui anumit aspect al operaţiunilor desfăşurate de o entitate sau de o parte a acesteia ori în cadrul unui program sau al unei activităţi. În conformitate cu alin.(4) al art.32 din legea prenotată, Curtea de Conturi are dreptul să efectueze auditul financiar la toate instituţiile publice, inclusiv la instituţiile şi autorităţile publice la autogestiune, precum şi la autorităţile publice centrale de reglementare. Însă potrivit alin.(6) din acelaşi articol se specifică faptul că Curtea de Conturi are dreptul să efectueze şi alte tipuri de audit decât auditul financiar la instituţiile menţionate în prezentul articol, cu excepţia autorităţilor publice centrale de reglementare şi partidelor politice.

Totodată, analizând instituţia auditului de performanţă prin prisma concepţiei sale este necesar de evidenţiat principiile de bază care impun o claritate în posibilitatea sau admisibilitatea aplicării acestui tip de control în raport cu unele sau alte entităţi. Cum a fost menţionat mai sus, auditul de performanţă constă în evaluarea nivelului de respectare a principiilor economicităţii, eficienţei şi eficacităţii de către entităţile de drept public sau privat în realizarea activităţilor sale.

Principiul economicităţii prevede ca resursele utilizate de către entitatea audiată pentru desfăşurarea activităţilor sale să fie puse la dispoziţie în timp util, în cantitatea şi la calitatea adecvată şi la cel mai bun preţ.

Principiul eficienţei priveşte raportul optim între resursele utilizate şi rezultatele obţinute.

Principiul eficacităţii vizează îndeplinirea obiectivelor specific stabilite şi obţinerea rezultatelor scontate.

Cumulativ aceste condiţii sunt improprii şi nu pot fi compatibile algoritmului de funcţionare a Consiliului Audiovizualului, ca autoritate publică centrală de reglementare în domeniul serviciilor media audiovizuale, deoarece misiunea acesteia rezidă direct din reglementările şi recomandările comunitare, transpuse în legislaţia naţională.

Astfel, în conformitate cu prevederile art.73 din Codul serviciilor media audiovizuale, Consiliul Audiovizualului este garant al interesului public în domeniul audiovizualului şi are misiunea de a contribui la dezvoltarea serviciilor media audiovizuale în conformitate cu principiile comunicării audiovizuale, cu normele, standardele şi cele mai bune practici internaţionale. Interesul public în domeniul audiovizualului reprezintă interesul pentru asigurarea informării pluraliste şi obiective a populaţiei, un interes superior în raport cu interesele politice, economice, comerciale, ideologice sau de altă natură.

Anume din această optică şi ţinând cont de caracterul specific al sectorului media audiovizual, Recomandarea Comitetului de Miniştri al Consiliului Europei nr.(2000) 23 cu privire la independenţa şi funcţiile autorităţilor de reglementare a sectorului radiodifuziunii statuează, în calitate de linie directoare la compartimentul "responsabilitate", faptul că pct.25 "Autorităţile de reglementare ar trebui să fie responsabile pentru exercitarea funcţiilor lor faţă de public, prin publicarea de rapoarte regulate sau ad-hoc privind activităţile lor sau exercitarea misiunilor lor". Condiţie care este asigurată prin prisma art.87 din Codul serviciilor media audiovizuale, care prevede că Consiliul Audiovizualului prezintă raportul anual de activitate în şedinţa plenară a Parlamentului, precum şi îl publică pe pagina sa web oficială.

Mai mult ca atât, este de relatat că Consiliul Audiovizualului a decis din oficiu publicarea rapoartelor trimestriale cu privire la activitatea sa. La fel, în pct.25 al recomandării este indicat fără echivoc că "În scopul asigurării independenţei autorităţilor de reglementare, făcându-se, în acelaşi timp, răspunzătoare de activitatea lor, este necesar ca acestea să fie supervizate numai în ceea ce priveşte legalitatea activităţilor lor, precum şi în ceea ce priveşte corectitudinea şi transparenţa activităţilor lor financiare. În ceea ce priveşte legalitatea activităţilor lor, această supervizare ar trebui să fie efectuată numai ulterior. Dispoziţiile care se referă la responsabilitatea şi la supravegherea autorităţilor de reglementare ar trebui să fie definite clar de cadrul juridic care reglementează aceste autorităţi". Deci recomandarea punctează într-o manieră destul de explicită fără spaţiu de manevră pentru interpretări limitele supravegherii activităţii autorităţilor audiovizuale: A) supravegherea legalităţii activităţii potrivit legislaţiei naţionale se realizează în cadrul controlului judiciar. B) controlul activităţii financiare este asigurat prin prisma prevederilor art.81 din Codul serviciilor media audiovizuale, potrivit căruia, activitatea financiară este verificată de către Curtea de Conturi în conformitate cu legislaţia în vigoare. La fel este stabilit că Consiliul Audiovizualului aprobă raportul anual cu privire la activitatea sa financiară, care este publicat în Monitorul Oficial şi pe pagina web a Consiliului. Prin urmare, recomandarea din pct.25 precizează că "autorităţile pot fi supervizate doar în ceea ce priveşte legalitatea activităţii lor, precum şi în ceea ce priveşte corectitudinea şi transparenţa activităţilor lor financiare, niciun alt control al deciziilor luate de autorităţile de reglementare nu ar fi trebuit să fie posibil".

În principiu, Recomandarea instituie un concept configurat pe anumiţi parametri instituţionali indicaţi reglementărilor ce vor asigura buna funcţionare a autorităţilor de reglementare în domeniul serviciilor media audiovizuale. Astfel, în pct.3 se statuează că regulile care reglementează autorităţile de reglementare a sectorului radiodifuziunii, în special componenţa lor, reprezintă un element-cheie al independenţei acestora. Ele ar trebui să fie definite astfel încât să protejeze aceste autorităţi împotriva oricărei ingerinţe, în special, din partea forţelor politice sau a intereselor economice. În corespundere cu acest principiu, în art.77 alin.(1) al Codului serviciilor media audiovizuale este fixat că membrii Consiliului Audiovizualului nu reprezintă entitatea care i-a desemnat şi îşi onorează atribuţiile în conformitate cu legea, fiind liberi de influenţa oricăror alte entităţi publice sau private. Pe altă parte, se recomandă în mod expres ca guvernele statelor membre să asigure respectarea efectivă a independenţei autorităţilor de reglementare pentru a le proteja împotriva oricărei forme de ingerinţă din partea partidelor politice sau intereselor economice. Existenţa unui cadru legislativ care defineşte clar statutul juridic, precum şi importanţa misiunilor şi drepturilor autorităţilor de reglementare constituie o condiţie esenţială a independenţei acestor autorităţi faţă de autorităţile publice, de forţele politice şi faţă de interesele economice.

Din analiza celor menţionate mai sus, se constată că conceptul proiectului deraiază de la principiile statuate în Recomandarea Comitetului de Miniştri al Consiliului Europei nr.(2000) 23 cu privire la independenţa şi funcţiile autorităţilor de reglementare a sectorului radiodifuziunii şi comportă riscuri majore asupra stabilităţii instituţionale şi al gradului de independenţă al Consiliului Audiovizualului.

Propunerea de modificare desluşeşte mai clar intenţia autorilor iniţiativei legislative de a subordona Consiliul Audiovizualului puterii politice de natură să influenţeze şi să reducă capacitatea instituţională a autorităţii audiovizuale. Consiliul Audiovizualului este o instituţie publică autonomă, acest caracter al său fiind deosebit de important pentru garantarea realizării principalei sale misiuni, şi anume reprezentarea interesului public, pe când modificarea propusă este de natură să schimbe substanţa reglementării, însăşi raţiunea de a fi a acestui organism. Consiliul Audiovizualului se află sub control parlamentar, dar nu subordonat Parlamentului, distincţie care conturează clar autonomia acestei instituţii. Impunerea unui audit de performanţă autorităţii audiovizuale, care, potrivit autorilor proiectului, este catalogată ca o măsură aparent inofensivă, ca un angajament al Republicii Moldova în raport cu procesul de integrare europeană, oferindu-i valoare euroconformă necesară pentru o reglementare mai eficientă a activităţii instituţiei, comportă riscuri majore în măsură să afecteze independenţa şi capacitatea instituţională a autorităţii de reglementare. Conceptul generat de autori, care declară printre altele că acesta corespunde bunelor practici europene şi derivă direct din recomandările comunitare, nu poate fi acceptat sub nicio formă, deoarece aşa-zisa supervizare a performanţei pretinsă a fi desfăşurată în cadrul unui control de natură democratică, inevitabil va fi realizat într-o manieră politică indicată Parlamentului, care prin definiţie este un organ politic, ceea ce de fapt vine în contradicţie cu principiile şi liniile directoare ale aceleiaşi Recomandări nr.(2000) 23 a Consiliului Europei invocată de autori în sprijinul argumentelor sale.

Ţinând cont de faptul că iniţiativa legislativă este bazată pe un concept ce comportă grave abateri de la principiile fundamentale care guvernează independenţa şi funcţiile autorităţii audiovizuale, iar propunerile din proiect sunt formulate într-o manieră confuză din punct de vedere al tehnicii legislative, se constată inoportună promovarea acesteia şi se propune respingerea proiectului în cauză.

Ca urmare a dezbaterilor publice, în temeiul prevederilor art.73-75 din Codul serviciilor media audiovizuale nr.174 din 08.11.2018 şi ale Legii cu privire actele normative nr.100 din 22.12.2017, Consiliul Audiovizualului

DECIDE:

1. A aproba şi a prezenta Parlamentului şi Guvernului Republicii Moldova Avizul la proiectul de Lege nr.206 din 22.05.2020 pentru modificarea unor acte legislative, conform anexei (PRO – (6) UNANIM – D. VICOL, T. BURAGA, A. COZMA, C. MIHALACHE, Iu. ROŞCA şi L. VIZIRU).

2. Motivaţiile privind rezultatele votării sunt înscrise în Procesul-verbal al şedinţei CA din 4 iunie 2020, parte integrantă a prezentei decizii.

3. Controlul asupra executării prezentei decizii îl exercită Direcţia juridică şi reglementări.

4. Prezenta decizie intră în vigoare la momentul adoptării şi va fi publicată în Monitorul Oficial al Republicii Moldova şi pe pagina web a Consiliului Audiovizualului.