Decizie nr.138 din 13.08.2026 de inadmisibilitate a sesizării nr.233g/2025 privind excepţia de neconstituţionalitate a articolelor 60 alin.(3) şi 167 alin.(4) din Codul administrativ (acordarea despăgubirilor pentru prejudiciul cauzat prin emiterea unui act administrativ individual)

CURTEA CONSTITUŢIONALĂ

D E C I Z I E

de inadmisibilitate a sesizării nr.233g/2025 privind

excepţia de neconstituţionalitate a articolelor 60

alin. (3) şi 167 alin. (4) din  Codul administrativ

(acordarea despăgubirilor pentru prejudiciul cauzat

prin emiterea unui act administrativ individual)

nr. 138  din  13.08.2026

 (în vigoare 13.08.2026) 

Monitorul Oficial al R. Moldova nr. 477-480 art. 163 din 24.09.2026

* * *

Curtea Constituţională, judecând în componenţa:

dnei Domnica MANOLE, Preşedinte,

dlui Sergiu LITVINENCO,

dnei Viorica PUICA,

dnei Liuba ŞOVA, judecători,

cu participarea dlui Dumitru Avornic, asistent judiciar,

Având în vedere sesizarea înregistrată la 4 noiembrie 2025,

Examinând admisibilitatea sesizării menţionate,

Având în vedere actele şi lucrările dosarului,

Deliberând la 13 august 2026, în camera de consiliu,

Pronunţă următoarea decizie:

PROCEDURA

1. La originea cauzei se află sesizarea privind excepţia de neconstituţionalitate a articolelor 60 alin.(3) şi 167 alin.(4) din Codul administrativ, adoptat prin Legea nr.154 din 28 martie 2003, ridicată de dna avocat Doina Ioana Străisteanu, în interesele dnei Ala Luca, parte în dosarul nr.3r-606/2025, pendinte la Curtea de Apel Centru.

2. Sesizarea privind excepţia de neconstituţionalitate a fost trimisă la Curtea Constituţională de un complet de judecată format din dna Victoria Sîrbu, dna Lucia Bagrin şi dl Andrei Caşcaval, pe baza articolului 135 alin.(1) literele a) şi g) din Constituţie.

ÎN FAPT

A. Circumstanţele litigiului principal

3. La 20 martie 2024, Ministerul Educaţiei şi Cercetării a emis ordinul nr.372-p, prin care i-a aplicat un avertisment dnei Ala Luca, care deţine funcţia de consultant principal în cadrul Direcţiei politici în domeniul învăţământului superior a Ministerului.

4. La 17 aprilie 2024, dna Ala Luca a formulat o acţiune în contencios administrativ pentru anularea ordinului cu privire la aplicarea sancţiunii disciplinare, încasarea prejudiciului moral în mărime de 50 000 lei şi încasarea cheltuielilor de judecată.

5. Printr-o încheiere din 9 iulie 2025, Judecătoria Chişinău, sediul Râşcani, a declarat inadmisibilă acţiunea în partea referitoare la încasarea prejudiciului moral. În motivarea încheierii sale, instanţa de judecată a făcut trimitere la prevederile articolelor 60 alin.(3) şi 167 alin.(4) din Codul administrativ şi a susţinut că reclamanta îi poate solicita autorităţii publice, prin cerere prealabilă, repararea prejudiciului moral după rămânerea definitivă a hotărârii judecătoreşti cu privire la anularea actului administrativ ilegal.

6. Printr-o hotărâre din 9 iulie 2025, Judecătoria Chişinău, sediul Râşcani, a respins acţiunea formulată ca neîntemeiată, iar la 11 iulie 2025, dna Ala Luca a atacat această hotărâre cu un apel.

7. La 22 iulie 2025, dna Ala Luca a atacat cu un recurs încheierea Judecătoriei Chişinău din 9 iulie 2025 şi a ridicat excepţia de neconstituţionalitate a articolelor 60 alin.(3) şi 167 alin.(4) din Codul administrativ.

8. Printr-o încheiere din 20 octombrie 2025, Curtea de Apel Centru a admis ridicarea excepţiei de neconstituţionalitate şi a trimis sesizarea la Curtea Constituţională, în vederea soluţionării acesteia.

B. Legislaţia pertinentă

9. Prevederile relevante ale Constituţiei sunt următoarele:

Articolul 4

Drepturile şi libertăţile omului

"(1) Dispoziţiile constituţionale privind drepturile şi libertăţile omului se interpretează şi se aplică în concordanţă cu Declaraţia Universală a Drepturilor Omului, cu pactele şi cu celelalte tratate la care Republica Moldova este parte.

(2) Dacă există neconcordanţe între pactele şi tratatele privitoare la drepturile fundamentale ale omului la care Republica Moldova este parte şi legile ei interne, prioritate au reglementările internaţionale."

Articolul 16

Egalitatea

"(1) Respectarea şi ocrotirea persoanei constituie o îndatorire primordială a statului.

(2) Toţi cetăţenii Republicii Moldova sunt egali în faţa legii şi a autorităţilor publice, fără deosebire de rasă, naţionalitate, origine etnică, limbă, religie, sex, opinie, apartenenţă politică, avere sau de origine socială."

Articolul 20

Accesul liber la justiţie

"(1) Orice persoană are dreptul la satisfacţie efectivă din partea instanţelor judecătoreşti competente împotriva actelor care violează drepturile, libertăţile şi interesele sale legitime.

(2) Nicio lege nu poate îngrădi accesul la justiţie."

Articolul 54

Restrângerea exerciţiului unor drepturi sau al unor libertăţi

"(1) În Republica Moldova nu pot fi adoptate legi care ar suprima sau ar diminua drepturile şi libertăţile fundamentale ale omului şi cetăţeanului.

(2) Exerciţiul drepturilor şi libertăţilor nu poate fi supus altor restrângeri decât celor prevăzute de lege, care corespund normelor unanim recunoscute ale dreptului internaţional şi sunt necesare în interesele securităţii naţionale, integrităţii teritoriale, bunăstării economice a ţării, ordinii publice, în scopul prevenirii tulburărilor în masă şi infracţiunilor, protejării drepturilor, libertăţilor şi demnităţii altor persoane, împiedicării divulgării informaţiilor confidenţiale sau garantării autorităţii şi imparţialităţii justiţiei.

(3) Prevederile alineatului (2) nu admit restrângerea drepturilor proclamate în articolele 20-24.

(4) Restrângerea trebuie să fie proporţională cu situaţia care a determinat-o şi nu poate atinge existenţa dreptului sau a libertăţii."

10. Prevederile relevante ale Codului administrativ, adoptat prin Legea nr.154 din 28 martie 2003, sunt următoarele:

Articolul 60

Termenul general

"(1) Termenul general în care o procedură administrativă trebuie finalizată este de 30 de zile, dacă legea nu prevede altfel.

(2) Termenul general curge de la:

a) data prevăzută în lege pentru exercitarea unei atribuţii stabilite;

b) data înregistrării cererii de către autoritatea publică ierarhic superioară sau de cea de control;

c) data înregistrării cererii complete, după caz cu toate actele necesare, sau de la data la care petiţia a fost transferată autorităţii publice competente. Dacă cererea nu este completă, autoritatea publică propune petiţionarului să prezinte actele lipsă şi stabileşte un termen în acest sens.

(3) În cazul depunerii cererii privind acordarea despăgubirilor pentru prejudiciul cauzat prin emiterea unui act administrativ individual sau normativ ilegal, termenul general începe să curgă din data în care hotărârea instanţei de judecată prin care s-a anulat actul administrativ ilegal a rămas definitivă. Dacă autoritatea publică a anulat un act administrativ ilegal, termenul general începe să curgă din data în care decizia cu privire la anularea actului administrativ ilegal a rămas incontestabilă.

(4) Din motive justificate legate de complexitatea obiectului procedurii administrative, termenul general poate fi prelungit cu cel mult 15 zile. Această prelungire are efect doar dacă este comunicată în scris participanţilor la procedura administrativă în termen de 30 de zile, împreună cu motivele prelungirii.

(5) În mod excepţional, când în procedura administrativă se înregistrează cazuri de complexitate deosebită care necesită timp pentru prelucrarea documentelor, autoritatea publică poate stabili un termen mai mare pentru finalizarea procedurii administrative, care nu va depăşi 90 de zile."

Articolul 167

Soluţionarea cererii prealabile de către autoritatea emitentă

"(1) Dacă consideră cererea prealabilă ca fiind admisibilă şi întemeiată, autoritatea publică emitentă anulează în tot sau în parte actul administrativ individual contestat sau emite actul administrativ individual solicitat.

(2) Dacă respinge în tot sau în parte cererea prealabilă ca fiind inadmisibilă sau neîntemeiată, autoritatea publică emitentă transmite dosarul administrativ cu toate actele autorităţii publice ierarhic superioare.

(3) Autoritatea publică emitentă soluţionează cererea prealabilă în termen de 15 zile calendaristice. Prevederile art.60 alin.(2)-(5) se aplică corespunzător.

(4) Dacă prin cererea prealabilă se solicită şi repararea prejudiciului, atunci cererea privind repararea prejudiciului se examinează de autoritatea publică emitentă în procedură administrativă separată."

ÎN DREPT

A. Argumentele autoarei excepţiei de neconstituţionalitate

11. Autoarea susţine că articolul 60 alin.(3) din Codul administrativ, care impune curgerea termenului pentru despăgubiri abia din data rămânerii definitive a hotărârii de anulare a actului administrativ, generează o formă de injustiţie procedurală şi o discriminare gravă a funcţionarilor publici în comparaţie cu salariaţii din sectorul privat. Acest tratament diferenţiat încalcă articolul 16 din Constituţie privind egalitatea în faţa legii. De asemenea, norma contestată împiedică formularea cumulativă a cererii de anulare a actului administrativ şi a cererii de despăgubire în acelaşi proces. Această omisiune legislativă afectează dreptul la repararea prejudiciului cauzat prin actul administrativ ilegal şi dreptul de acces liber la justiţie, garantat de articolul 20 din Constituţie. Autoarea mai critică faptul că, potrivit regulii stabilite de norma contestată, funcţionarul public poate solicita despăgubiri doar după ce decizia de anulare a actului este definitivă. O astfel de soluţie normativă transformă accesul la justiţie într-un traseu birocratic inutil şi împovărător, obligând persoana vătămată să parcurgă procese succesive şi redundante pentru acelaşi litigiu.

12. Totodată, autoarea consideră că articolul 167 alin.(4) din Codul administrativ, care impune autorităţii publice să examineze într-o procedură separată solicitarea de reparare a prejudiciului formulată prin cererea prealabilă, reprezintă o fragmentare procedurală artificială, care rupe unitatea cauzei şi este lipsită de orice logică practică sau utilitate publică. Obligaţia impusă autorităţilor să examineze într-o procedură separată solicitările de reparare a prejudiciului încalcă dreptul la soluţionarea într-un termen rezonabil a cererilor şi contravine dreptului de acces liber la justiţie.

13. Prin urmare, autoarea excepţiei consideră că normele contestate contravin articolelor 4, 16, 20 şi 54 din Constituţie.

B. Aprecierea Curţii

14. Examinând admisibilitatea sesizării privind excepţia de neconstituţionalitate, Curtea constată următoarele.

15. În conformitate cu articolul 135 alin.(1) lit.a) din Constituţie, controlul constituţionalităţii legilor, în prezenta cauză a unor prevederi din Codul administrativ, ţine de competenţa Curţii Constituţionale.

16. Sesizarea privind excepţia de neconstituţionalitate a fost ridicată de o parte în proces. Astfel, Curtea constată că excepţia este formulată de subiectul căruia i s-a acordat acest drept, pe baza articolului 135 alin.(1) literele a) şi g) din Constituţie.

17. Excepţia de neconstituţionalitate a fost ridicată într-o cauză cu privire la examinarea cererii de recurs depuse împotriva unei încheieri a instanţei de judecată prin care a fost declarată inadmisibilă acţiunea în partea referitoare la încasarea prejudiciului moral. În motivarea încheierii, instanţa de judecată a făcut trimitere la normele contestate (a se vedea § 5 supra). Astfel, Curtea admite că normele contestate ar putea fi aplicate în cauza în care a fost ridicată excepţia de neconstituţionalitate.

18. Obiectul excepţiei de neconstituţionalitate îl constituie articolele 60 alin.(3) şi 167 alin.(4) din Codul administrativ. Curtea constată că normele contestate nu au constituit anterior obiect al controlului constituţionalităţii.

19. Curtea notează că o altă condiţie obligatorie pentru ca excepţia de neconstituţionalitate să poată fi examinată în fond este incidenţa unui drept fundamental. Astfel, Curtea va analiza, prin prisma argumentelor autoarei excepţiei, dacă prevederile contestate reprezintă o ingerinţă într-un drept fundamental (a se vedea DCC nr.58 din 6 iunie 2024, § 25).

20. Autoarea excepţiei susţine că prevederile contestate contravin articolelor 4 (drepturile şi libertăţile omului), 16 (egalitatea), 20 (accesul liber la justiţie) şi 54 (restrângerea exerciţiului unor drepturi sau al unor libertăţi) din Constituţie.

21. Curtea a notat în jurisprudenţa sa că articolul 4 din Constituţie comportă un caracter general şi reprezintă imperative care stau la baza oricăror reglementări. Această normă nu poate fi invocată de sine stătător, ci numai în coroborare cu o altă prevedere din Constituţie, care trebuie să fie aplicabilă. De asemenea, în jurisprudenţa sa, Curtea a reţinut că articolele 16 şi 54 din Constituţie nu au o aplicabilitate de sine stătătoare. Pentru a fi aplicabile, autoarea excepţiei trebuie să demonstreze existenţa unor ingerinţe în drepturile fundamentale garantate de Constituţie. Abia în cadrul analizei caracterului justificat al ingerinţei abstracte în drepturile fundamentale garantate de Constituţie, Curtea poate pune în operă prevederile acestor articole (DCC nr.39 din 3 aprilie 2025, § 46).

22. Curtea reţine că dreptul de acces la un tribunal, garantat de articolul 20 din Constituţie şi, respectiv, de articolul 6 § 1 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului, trebuie să fie unul practic şi efectiv, nu teoretic şi iluzoriu. Efectivitatea dreptului în discuţie reclamă ca persoanele să beneficieze de o posibilitate clară şi concretă de a contesta un act care constituie o ingerinţă în exercitarea drepturilor lor. Totuşi, dreptul de acces la un tribunal nu este un drept absolut. Acesta poate fi limitat. Limitările accesului la un tribunal trebuie să fie prevăzute de lege, să urmărească un scop legitim şi să fie proporţionale, pentru a nu fi afectată însăşi esenţa dreptului. Această afirmaţie este valabilă şi pentru normele de natură procedurală care stabilesc termene în interiorul cărora persoanele ar putea formula o contestaţie (HCC nr.31 din 17 decembrie 2020, §§ 36-37).

23. Curtea observă că articolul 60 alin.(1) din Codul administrativ stabileşte că termenul general în care o procedură administrativă trebuie finalizată este de 30 de zile, dacă legea nu prevede altfel. Totodată, în cazul depunerii cererii privind acordarea despăgubirilor pentru prejudiciul cauzat prin emiterea unui act administrativ individual sau normativ ilegal, Parlamentul a stabilit că termenul general începe să curgă din data în care hotărârea instanţei de judecată prin care s-a anulat actul administrativ ilegal a rămas definitivă. Curtea reţine că norma contestată urmăreşte un scop legitim, şi anume protecţia securităţii raporturilor juridice.

24. Condiţia deţinerii unei hotărâri judecătoreşti definitive urmăreşte să asigure că plata despăgubirilor din bugetul public se va efectua numai în baza unei hotărâri judecătoreşti certe şi executorii. Prin această soluţie legislativă, Parlamentul a prevenit situaţiile în care hotărârea instanţei privind anularea actului administrativ este casată de către instanţa de apel, iar persoana ar trebui să restituie în bugetul public sumele pe care le-a încasat. Curtea reţine că o asemenea situaţie ar genera insecuritate juridică, dificultăţi practice de recuperare a sumei încasate şi ar afecta disciplina financiar-bugetară. Prin urmare, Curtea reţine că condiţia stabilită de norma contestată are o legătură raţională cu obiectivul urmărit de legislator.

25. Cu referire la caracterul justificat al deciziei legislatorului referitoare la separarea procedurii de constatare a ilegalităţii actului administrativ de procedura de reparare a prejudiciului, Curtea observă că această opţiune rezultă din concepţia generală a Codului administrativ privind soluţionarea litigiilor de drept administrativ. Astfel, potrivit articolului 167 alin.(4) din Codul administrativ, dacă prin cererea prealabilă se solicită şi repararea prejudiciului, atunci cererea privind repararea prejudiciului se examinează de autoritatea publică emitentă în procedură administrativă separată.

26. Prin această reglementare, Parlamentul a urmărit să consolideze principiul subsidiarităţii intervenţiei instanţei de judecată. Astfel, norma contestată stabileşte competenţa primară a autorităţii publice de a examina cererea de reparare a prejudiciului şi, eventual, de a remedia situaţia fără a fi necesară sesizarea instanţei de judecată. Instanţa de judecată intevine doar în cazul în care autoritatea publică refuză repararea prejudiciului sau nu soluţionează cererea în termenul legal.

27. Curtea reţine că articolul 167 alin.(4) din Codul administrativ reflectă caracterul subsidiar al contenciosului administrativ, care intervine doar după epuizarea mecanismelor administrative. Prin urmare, existenţa celor două proceduri nu este arbitrară, ci rezultă din construcţia sistemului administrativ instituit de legislator.

28. Curtea notează că articolele 60 alin.(3) şi 167 alin.(4) din Codul administrativ stabilesc etape procedurale prin care cererii de despăgubire i se poate da curs. Persoana afectată are posibilitatea să solicite anularea actului administrativ şi, ulterior, repararea prejudiciului. Termenul pentru acţiunea în despăgubire începe să curgă doar după rămânerea definitivă a hotărârii privind anularea actului administrativ, fapt care garantează că dreptul la acţiune nu este afectat de prescripţie.

29. Faptul că persoana trebuie să parcurgă două etape procedurale sau să formuleze cereri distincte poate reprezenta un inconvenient procedural. Totuşi, simplul inconvenient procedural nu este suficient pentru a constata neconstituționalitatea normelor contestate. Curtea nu intervine pentru a cenzura opţiuni legislative care ţin de oportunitatea sau de eficienţa administrativă, ci doar atunci când este afectată însăşi substanţa dreptului fundamental de acces la justiţie. În acest caz, normele contestate nu fac imposibilă obţinerea despăgubirilor şi, prin urmare, nu afectează substanţa dreptului de acces la justiţie, garantat de articolul 20 din Constituţie.

30. Cu privire la pretinsa afectare a dreptului de judecare a cauzelor într-un termen rezonabil, garantat de articolul 20 din Constituţie, Curtea constată că cadrul legislativ incident asigură că litigiul de muncă va fi soluţionat de către instanţa de judecată cu celeritate (a se vedea articolele 355 alin.(4) din Codul muncii şi 192 alin.(2) din Codul de procedură civilă). Prin urmare, Curtea respinge acest capăt al sesizării.

31. În consecinţă, de vreme ce nu a constatat incidenţa articolului 20 din Constituţie, Curtea reţine că nici articolele 4, 16 şi 54 din Constituţie nu sunt incidente în această cauză.

32. Prin urmare, Curtea constată că sesizarea privind excepţia de neconstituţionalitate nu întruneşte condiţiile de admisibilitate şi nu poate fi acceptată pentru examinare în fond.

Din aceste motive, în baza articolelor 135 alin.(1) literele a) şi g), 140 alin.(2) din Constituţie, 27 alineatele (2) şi (4) lit.d), 37 şi 40 din Legea cu privire la Curtea Constituţională, Curtea Constituţională

DECIDE:

1. Se declară inadmisibilă sesizarea privind excepţia de neconstituţionalitate a articolelor 60 alin.(3) şi 167 alin.(4) din Codul administrativ, adoptat prin Legea nr.154 din 28 martie 2003, ridicată de dna avocat Doina Ioana Străisteanu, în interesele dnei Ala Luca, parte în dosarul nr.3r-606/2025, pendinte la Curtea de Apel Centru.

2. Prezenta decizie este definitivă, nu poate fi supusă niciunei căi de atac, intră în vigoare la data adoptării şi se publică în Monitorul Oficial al Republicii Moldova.