Определение N 138 от 13.08.2026 о неприемлемости обращения № 233g/2025 г. об исключительном случае неконституционности ст.60 ч.(3) и ст.167 ч.(4) Административного кодекса (возмещение ущерба, причиненного изданием индивидуального административного акта)
КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
о неприемлемости обращения № 233g/2025 г. об исключительном случае
неконституционности ст.60 ч.(3) и ст.167 ч.(4) Административного кодекса
(возмещение ущерба, причиненного изданием индивидуального
административного акта)
№ 138 от 13.08.2026
(в силу 13.08.2026)
Мониторул Офичиал ал Р. Молдова № 477-480 ст. 163 от 24.09.2026
* * *
Конституционный суд в составе:
Домника МАНОЛЕ, председатель,
Серджиу ЛИТВИНЕНКО,
Виорика ПУЙКА,
Люба ШОВА, судьи,
при участии помощника судьи Думитру Аворника,
принимая во внимание обращение,
зарегистрированное 4 ноября 2025 года,
рассмотрев приемлемость указанного обращения,
учитывая акты и материалы дела,
проведя обсуждение в совещательной комнате 13 августа 2026 г.,
выносит следующее определение.
ПРОЦЕДУРНЫЕ ВОПРОСЫ
1. Основанием для рассмотрения дела послужило обращение об исключительном случае неконституционности ст.60 ч.(3) и ст.167 ч.(4) Административного кодекса, утвержденного Законом № 154 от 28 марта 2003 года , представленное по инициативе адвоката Дойна Иоана Стрэйстяну в интересах Аллы Лука, стороны по делу № 3r-606/2025, рассматриваемому в Апелляционной палате Центр.
2. Обращение об исключительном случае неконституционности было направлено в Конституционный суд судебным составом в лице Виктории Сырбу, Лучии Багрин и Андрея Кашкавал в соответствии со ст.135 ч.(1) п.а) и п.g) Конституции.
ФАКТИЧЕСКИЕ ОБСТОЯТЕЛЬСТВА
A. Обстоятельства основного спора
3. Приказом № 372-р от 20 марта 2025 года Министерство образования и исследований объявило предупреждение Алле Лука, занимающей должность главного консультанта в Управлении министерства по программам в области высшего образования.
4. Алла Лука 17 апреля 2024 года подала исковое заявление в административный суд, требуя отменить приказ о наложении дисциплинарного взыскания, взимать моральный ущерб в размере 50 000 лей и компенсировать судебные расходы.
5. Определением от 9 июля 2025 года суд Кишинэу (сектор Рышкань) признал недопустимым исковое заявление в части взыскания морального ущерба. В обоснование определения судебная инстанция указала положения ст.60 ч.(3) и ст.167 ч.(4) Административного кодекса, отметив, что истица вправе обратиться в орган публичной власти с предварительным заявлением и требовать возмещения морального ущерба после вынесения окончательного судебного решения об отмене незаконного административного акта.
6. Решением от 9 июля 2025 года суд Кишинэу (сектор Рышкань) отклонил исковое заявление как необоснованное. Алла Лука 11 июля 2025 года обжаловала данное решение в апелляционном порядке.
7. Алла Лука 22 июля 2025 года обжаловала в кассационном порядке определение суда Кишинэу от 9 июля 2025 года и подала запрос об исключительном случае неконституционности ст.60 ч.(3) и ст.167 ч.(4) Административного кодекса.
8. Определением от 20 октября 2025 года Апелляционная палата Центр удовлетворила запрос об исключительном случае неконституционности и направила обращение в Конституционный суд для разрешения.
B. Применимое законодательство
9. Применимые положения Конституции:
Статья 4
Права и свободы человека
"(1) Конституционные положения о правах и свободах человека толкуются и применяются в соответствии со Всеобщей декларацией прав человека , пактами и другими договорами, одной из сторон которых является Республика Молдова.
(2) При наличии несоответствий между пактами и договорами об основных правах человека, одной из сторон которых является Республика Молдова, и внутренними законами приоритет имеют международные нормы".
Статья 16
Равенство
"(1) Уважение и защита личности составляют первостепенную обязанность государства.
(2) Все граждане Республики Молдова равны перед законом и властями независимо от расы, национальности, этнического происхождения, языка, религии, пола, взглядов, политической принадлежности, имущественного положения или социального происхождения".
Статья 20
Свободный доступ к правосудию
"(1) Любое лицо имеет право на эффективное восстановление в правах компетентными судами в случае нарушения его прав, свобод и законных интересов.
(2) Ни один закон не может ограничить доступ к правосудию".
Статья 54
Ограничение осуществления прав или свобод
"(1) В Республике Молдова не могут быть приняты законы, запрещающие или умаляющие права и основные свободы человека и гражданина.
(2) Осуществление прав и свобод не подлежит никаким ограничениям, кроме тех, которые предусмотрены законом, соответствуют общепризнанным нормам международного права и необходимы в интересах национальной безопасности, территориальной целостности, экономического благосостояния страны, общественного порядка, в целях предотвращения массовых беспорядков и преступлений, защиты прав, свобод и достоинства других лиц, предотвращения разглашения информации, полученной конфиденциально, или обеспечения авторитета и беспристрастности правосудия.
(3) Положения части (2) не допускают ограничения прав, провозглашенных в статьях 20-24.
(4) Ограничение должно соответствовать обстоятельству, вызвавшему его, и не может затрагивать существование права или свободы".
10. Применимые положения Административного кодекса, утвержденного Законом № 154 от 28 марта 2003 года :
Статья 60
Общий срок
"(1) Общий срок, в течение которого административное производство должно быть завершено, составляет 30 дней, если законом не предусмотрено иное.
(2) Течение общего срока начинается:
a) с даты, предусмотренной законом для осуществления определенного полномочия;
b) с даты регистрации заявления вышестоящим органом публичной власти или контрольным органом;
c) с даты регистрации полного заявления, при необходимости со всеми документами, или с даты передачи петиции компетентному органу публичной власти. Если поданное заявление является неполным, орган публичной власти предлагает заявителю представить недостающие документы, установив срок для этого.
(3) В случае подачи заявления о возмещении ущерба, причиненного изданием незаконного индивидуального или нормативного административного акта, течение общего срока начинается со дня вступления в окончательную силу решения судебной инстанции об аннулировании незаконного административного акта. В случае аннулирования органом публичной власти незаконного административного акта течение общего срока начинается со дня наступления неоспоримости решения об аннулировании незаконного административного акта.
(4) По обоснованным причинам, связанным со сложностью предмета административного производства, общий срок может быть продлен не более чем на 15 дней. Продление срока действительно лишь в случае уведомления о нем участников административного производства в 30-дневный срок в письменной форме с обоснованием причин.
(5) При наличии в ходе административного производства особо сложных случаев, требующих времени для обработки документов, орган публичной власти в порядке исключения вправе установить бо́льший срок для завершения производства, который не должен превышать 90 дней".
Статья 167
Рассмотрение предварительного заявления
издающим органом публичной власти
"(1) Издающий орган публичной власти, признающий предварительное заявление допустимым и обоснованным, аннулирует полностью или частично оспариваемый индивидуальный административный акт или издает запрашиваемый индивидуальный административный акт.
(2) Издающий орган публичной власти, отклоняющий полностью или частично предварительное заявление как недопустимое или необоснованное, передает административное дело вместе со всеми относящимися к нему документами вышестоящему органу публичной власти.
(3) Срок рассмотрения предварительного заявления издающим органом публичной власти составляет 15 календарных дней. Положения частей (2)-(5) статьи 60 применяются соответствующим образом.
(4) Если предварительное заявление содержит требование о возмещении ущерба, то это требование рассматривается издающим органом публичной власти в отдельном административном производстве ".
ВОПРОСЫ ПРАВА
A. Аргументы автора обращения
11. Автор обращения отмечает, что ст.60 ч.(3) Административного кодекса, предусматривающая течение срока для возмещения ущерба со дня вступления в окончательную силу решения об аннулировании административного акта, приводит к процессуальной несправедливости и серьезной дискриминации государственных служащих по сравнению с работниками частного сектора. Данное дифференцированное обращение нарушает ст.16 Конституции, закрепляющую равенство перед законом. Кроме того, оспариваемая норма не допускает подачу в одном и том же процессе заявления об аннулировании административного акта вместе с заявлением о возмещении ущерба. Этот законодательный пробел нарушает право на возмещение ущерба, причиненного незаконным административным актом, и право на свободный доступ к правосудию, гарантированное ст.20 Конституции. Автор обращения подвергает критике и тот факт, что, согласно правилу, закрепленному оспариваемой нормой, государственный служащий может требовать возмещения ущерба только после того, как решение об аннулировании акта обретает окончательный характер. Подобное нормативное регулирование превращает доступ к правосудию в бюрократический, бессмысленный и обременительный процесс, заставляя ущемленных лиц пройти многочисленные и чередующиеся процессы для разрешения спора.
12. Автор обращения считает, что ст.167 ч.(4) Административного кодекса, обязывающая орган публичной власти рассмотреть в отдельном производстве предварительное заявление о возмещении ущерба, искусственно вызывает фрагментацию производства и нарушает единство дела, а также лишена любой практической логики и пользы для общества. Обязанность властей рассмотреть в отдельном производстве заявление о возмещении ущерба нарушает право на разрешение заявления в разумные сроки и противоречит праву на свободный доступ к правосудию.
13. По мнению автора обращения, оспариваемая норма противоречит ст.4, ст.16, ст.20 и ст.54 Конституции.
B. Оценка Конституционного суда
14. Рассмотрев с точки зрения приемлемости обращение об исключительном случае неконституционности, Конституционный суд отмечает следующее.
15. Согласно ст.135 ч.(1) п.а) Конституции конституционный контроль законов, в рассматриваемом случае некоторых положений Административного кодекса, входит в компетенцию Конституционного суда.
16. Обращение об исключительном случае неконституционности было представлено уполномоченным субъектом по ходатайству стороны процесса в соответствии со ст.135 ч.(1) п.а) и п.g) Конституции.
17. Обращение об исключительном случае неконституционности было подано по делу о разрешении кассационной жалобы на определение судебной инстанции, которым было признано недопустимым исковое заявление в части взыскания морального ущерба. В обоснование определения судебная инстанция указала оспариваемые положения (см. выше § 5). Конституционный суд допускает, что оспариваемые положения будут применены по делу, в рамках которого было заявлено об исключительном случае неконституционности.
18. Предметом обращения являются ст.60 ч.(3) и ст.167 ч.(4) Административного кодекса. Конституционный суд отмечает, что оспариваемые положения ранее не составили предмет конституционного контроля.
19. Конституционный суд отмечает, что другим обязательным условием для рассмотрения обращения об исключительном случае неконституционности по существу является действие одного из основных прав. Так, Конституционный суд проанализирует, исходя из доводов автора обращения, совершают ли оспариваемые положения вмешательство в основные права (см. ОКС № 58 от 6 июня 2024 г., § 25).
20. Автор обращения утверждает, что оспариваемые положения противоречат ст.4 ( права и свободы человека ), ст.16 ( равенство ), ст.20 ( свободный доступ к правосудию ) и ст.54 ( ограничение осуществления некоторых прав и свобод ) Конституции.
21. В своей практике Конституционный суд указал, что ст.4 Конституции носит общий характер и содержит требования, которые лежат в основе любого правового регулирования. Данная норма не может быть приведена самостоятельно, а только в сочетании с другим положением Конституции, которое должно быть применимым по делу. Кроме того, Конституционный суд в своей практике отметил, что ст.16 и ст.54 Конституции не имеют самостоятельного значения. Для их применения автор обращения должен доказать наличие вмешательства в основные права, гарантированные Конституцией. И лишь в ходе анализа обоснованности абстрактного вмешательства в гарантированные Конституцией основные права Конституционный суд может задействовать положения этих статей ( ОКС № 39 от 3 апреля 2025 г. , § 46).
22. Конституционный суд отмечает, что право доступа к правосудию, гарантированное ст.20 Конституции и, соответственно, ст.6 § 1 Европейской конвенции о правах человека , должно быть реальным и эффективным, а не теоретическим и иллюзорным. Эффективность данного права требует, чтобы лицо обладало четкой и конкретной возможностью обжаловать акт, совершающий вмешательство в осуществление его прав. Тем не менее, право доступа к правосудию не носит абсолютный характер. Оно может быть подвергнуто ограничению. Ограничения доступа к правосудию должны быть предусмотрены законом, преследовать законную цель и быть соразмерными, чтобы не затрагивать саму суть права. Это утверждение относится и к процессуальным нормам, определяющим сроки, в течение которых лица могут подать жалобу ( ПКС № 31 от 17 декабря 2020 г. , §§ 36-37).
23. Конституционный суд отмечает, что ст.60 ч.(1) Административного кодекса предусматривает, что общий срок, в течение которого административное производство должно быть завершено, составляет 30 дней, если законом не предусмотрено иное. Вместе с тем, в случае подачи заявления о возмещении ущерба, причиненного изданием незаконного индивидуального или нормативного административного акта, течение общего срока начинается со дня вступления в окончательную силу решения судебной инстанции об аннулировании незаконного административного акта. Конституционный суд отмечает, что оспариваемая норма преследует законную цель, а именно защиту определенности правовых отношений.
24. Условие о существовании судебного решения, вступившего в окончательную силу, призвано обеспечивать выплату возмещения из публичного бюджета исключительно на основании неоспоримого и подлежащего исполнению судебного решения. Данной законодательной нормой предотвращаются случаи отмены апелляционным судом решений об аннулировании административных актов и вынужденного возврата полученных денежных средств в публичный бюджет. Конституционный суд отмечает, что такие ситуации сопряжены с правовой неопределенностью, практическими сложностями в возврате лицом полученных средств и нарушениями финансово-бюджетной дисциплины. Конституционный суд заключает, что условие, закрепленное оспариваемой нормой, имеет разумную связь с поставленной законодателем целью.
25. В связи с обоснованностью решения законодателя отделить производство о констатации незаконности административного акта от производства о возмещении ущерба, Конституционный суд отмечает, что это решение вытекает из общей концепции Административного кодекса по разрешению административных споров. Так, согласно ст.167 ч.(4) Административного кодекса, если предварительное заявление содержит требование о возмещении ущерба, то это требование рассматривается издающим органом публичной власти в отдельном административном производстве.
26. Целью данной нормы является укрепление принципа субсидиарности судебного вмешательства. Оспариваемая норма предусматривает первичную компетенцию органа публичной власти рассмотреть заявление о возмещении ущерба и, при необходимости, исправить ситуацию, не требуя обращения в судебную инстанцию. Вмешательство судебной инстанции имеет место только тогда, когда орган публичной власти отказывается возместить ущерб или не разрешает заявление в законные сроки.
27. Конституционный суд отмечает, что норма ст.167 ч.(4) Административного кодекса отражает субсидиарный характер административного судопроизводства, которое задействовано только после того, как исчерпаны административные средства. Следовательно, существование двух производств не является произвольным, а вытекает из устройства административной системы, установленной законодателем.
28. Конституционный суд отмечает, что положения ст.60 ч.(3) и ст.167 ч.(4) Административного кодекса предусматривают процессуальные этапы разрешения заявления о возмещении ущерба. Ущемленное лицо может требовать аннулирования административного акта, а впоследствии - и возмещения ущерба. Течение срока искового заявления для возмещения ущерба начинается только после того, как судебное решение об аннулировании административного акта обретает окончательный характер, гарантируя, что срок давности не затрагивает право на исковое заявление.
29. Прохождение лицом двух процессуальных этапов или формулирование отдельных заявлений можно рассматривать как процессуальный недостаток. Тем не менее, лишь наличие этого процессуального недостатка не является достаточным, чтобы признать оспариваемые положения неконституционными. Законодательные решения, связанные с целесообразностью или административной эффективностью, не являются предметом контроля Конституционного суда. Только нарушение сущности основного права на доступ к правосудию влечет проверку со стороны Конституционного суда. В этом случае оспариваемые положения не приводят к невозможности возмещения ущерба и, следовательно, не нарушают сущность права на доступ к правосудию, гарантированного ст.20 Конституции.
30. Относительно предполагаемого нарушения права на рассмотрение дела в разумные сроки, гарантированного ст.20 Конституции, Конституционный суд отмечает, что действующее законодательство обеспечивает оперативное разрешение трудового спора со стороны судебной инстанции (см. ст.355 ч.(4) Трудового кодекса и ст.192 ч.(2) Гражданского процессуального кодекса). Таким образом, Конституционный суд отклоняет обращение в этой части.
31. Ввиду того, что не было выявлено действие ст.20 Конституции, Конституционный суд отмечает, что и положения ст.4, ст.16 и ст.54 Конституции не подлежат применению по делу.
32. Исходя из вышеизложенного, Конституционный суд отмечает, что обращение не отвечает требованиям приемлемости и не может быть принято к рассмотрению по существу.
Руководствуясь положениями ст.135 ч.(1) п.а) и п.g) и ст.140 ч.(2) Конституции, ст.27 ч.(2) и ч.(4) п.d), ст.37 и ст.40 Закона о Конституционном суде, Конституционный суд
ОПРЕДЕЛЯЕТ:
1. Признать неприемлемым обращение об исключительном случае неконституционности ст.60 ч.(3) и ст.167 ч.(4) Административного кодекса, утвержденного Законом № 154 от 28 марта 2003 года , представленное по инициативе адвоката Дойна Иоана Стрэйстяну в интересах Аллы Лука, стороны по делу № 3r-606/2025, рассматриваемому в Апелляционной палате Центр.
2. Настоящее определение является окончательным, обжалованию не подлежит, вступает в силу со дня принятия и публикуется в "Monitorul Oficial al Republicii Moldova".
ПРЕДСЕДАТЕЛЬ
Домника МАНОЛЕ
№ 138. Кишинэу, 13 августа 2026 г.