Decizie nr.139 din 14.12.2018 de inadmisibilitate a sesizării nr.167a/2018 pentru controlul constituţionalităţii articolelor 64 alin.(2) şi 64/1 alin.(1) din Legea nr.200 din 16 iulie 2010 privind regimul juridic al străinilor în Republica Moldova (durata măsurii de ţinere în custodie publică a străinilor)

CURTEA CONSTITUŢIONALĂ

D E C I Z I E

de inadmisibilitate a sesizării nr.167a/2018 pentru controlul

constituţionalităţii articolelor 64 alin.(2) şi 64¹ alin.(1) din

Legea nr.200 din 16 iulie 2010 privind regimul juridic

 al străinilor în Republica Moldova

(durata măsurii de ţinere în custodie publică a străinilor)

nr. 139  din  14.12.2018

 (în vigoare 14.12.2018) 

Monitorul Oficial al R. Moldova nr. 86-92 art. 43 din 08.03.2019

* * *

Curtea Constituţională, judecând în componenţa:

dlui Mihai POALELUNGI, preşedinte,

dlui Aurel BĂIEŞU,

dlui Igor DOLEA,

dlui Victor POPA,

dlui Veaceslav ZAPOROJAN, judecători,

cu participarea dlui Gheorghe Reniţă, grefier,

Având în vedere sesizarea depusă pe 15 noiembrie 2018,

Înregistrată pe aceeaşi dată,

Examinând admisibilitatea sesizării menţionate,

Având în vedere actele şi lucrările dosarului,

Deliberând pe 14 decembrie 2018 în camera de consiliu,

Pronunţă următoarea decizie:

ÎN FAPT

1. La originea cauzei se află sesizarea depusă la Curtea Constituţională pe 15 noiembrie 2018, în baza articolelor 135 alin.(1) lit.a) din Constituţie, 25 lit.g) din Legea cu privire la Curtea Constituţională şi 38 alin.(1) lit.g) din Codul jurisdicţiei constituţionale, de către dnii Mihai Ghimpu, Ion Apostol, Valerian Bejan, Roman Boţan, Lilian Carp, Ion Casian, Petru Cosoi, Ştefan Vlas şi Alina Zotea-Durnea, deputaţi în Parlament, pentru controlul constituţionalităţii articolelor 64 alin.(2) şi 64¹ alin. (1) din Legea nr.200 din 16 iulie 2010 privind regimul juridic al străinilor în Republica Moldova.

A. Motivele sesizării

2. Motivele sesizării, aşa cum au fost formulate de către autorii acesteia, pot fi rezumate după cum urmează.

3. În conformitate cu articolul 64 alin.(2) din Legea nr.200 din 16 iulie 2010 privind regimul juridic al străinilor în Republica Moldova, în cazul străinului împotriva căruia s-a dispus măsura returnării sau care a fost declarat persoană indezirabilă, luarea în custodie publică se dispune de către instanţa de judecată pe o perioadă de până la 6 luni, la solicitarea motivată a autorităţii competente pentru străini.

4. Totodată, potrivit articolului 64¹ alin.(1) din aceeaşi lege, minorii neînsoţiţi şi familiile cu minori sunt luaţi în custodie publică numai în ultimă instanţă şi pentru o perioadă cât mai scurtă.

5. Autorii sesizării pretind că aceste prevederi sunt imprevizibile şi că restrâng în mod disproporţionat dreptul la libertatea individuală şi la siguranţa persoanei.

B. Legislaţia pertinentă

6. Prevederile relevante ale Constituţiei sunt următoarele:

Articolul 23

Dreptul fiecărui om de a-şi cunoaşte drepturile şi îndatoririle

“[...]

(2) Statul asigură dreptul fiecărui om de a-şi cunoaşte drepturile şi îndatoririle. În acest scop statul publică şi face accesibile toate legile şi alte acte normative.”

Articolul 25

Libertatea individuală şi siguranţa persoanei

“(1) Libertatea individuală şi siguranţa persoanei sunt inviolabile.

[…]

(4) Arestarea se face în temeiul unui mandat, emis de judecător, pentru o durată de cel mult 30 de zile. Asupra legalităţii mandatului se poate depune recurs, în condiţiile legii, în instanţa judecătorească ierarhic superioară. Termenul arestării poate fi prelungit numai de către judecător sau de către instanţa judecătorească, în condiţiile legii, cel mult până la 12 luni.

[…]”

Articolul 54

Restrângerea exerciţiului unor drepturi sau al unor libertăţi

“[....]

(4) Restrângerea trebuie să fie proporţională cu situaţia care a determinat-o şi nu poate atinge existenţa dreptului sau a libertăţi.”

7. Prevederile relevante ale Legii nr.200 din 16 iulie 2010 privind regimul juridic al străinilor în Republica Moldova sunt următoarele:

Articolul 52

Decizia de returnare

“(1) Decizia de returnare este un act administrativ al autorităţii competente pentru străini prin care şederea unui străin este declarată ca fiind ilegală şi care obligă străinii indicaţi la art.51 să părăsească teritoriul Republicii Moldova într-un anumit termen, după cum urmează:

a) în maximum 15 zile calendaristice – străinul căruia i s-a anulat viza sau a cărui şedere a devenit ilegală;

b) în 30 de zile calendaristice – străinul căruia i s-a refuzat prelungirea dreptului de şedere ori căruia acest drept a fost anulat sau revocat, precum şi străinul care solicită emiterea unei decizii de returnare înainte de a fi depistat în situaţie de şedere ilegală;

c) în 3 luni – străinul care trebuie să lichideze o investiţie;

d) în 15 zile calendaristice – foştii solicitanţi de azil, solicitanţii statutului de apatrid sau străinii al căror statut de apatrid a fost anulat.

[....]”

Articolul 54

Contestarea deciziei de returnare

“(1) Decizia de returnare poate fi atacată în instanţa de judecată în a cărei rază de competenţă se află subdiviziunea teritorială a autorităţii competente pentru străini care a emis decizia de returnare, în termen de 5 zile lucrătoare de la data comunicării. Instanţa de judecată este obligată să soluţioneze cererea în termen de 30 de zile calendaristice de la data primirii. Decizia primei instanţe este executorie, însă poate fi contestată cu recurs în instanţa de apel.

(2) Exercitarea căii de atac prevăzute la alin.(1) are efect suspensiv de executare a deciziei de returnare, cu excepţia cazului în care decizia de returnare este emisă la solicitarea străinului.

[…]”

Articolul 64

Luarea în custodie publică

“(1) Luarea în custodie publică este o măsură de restrângere a libertăţii de mişcare, dispusă de instanţa de judecată împotriva străinului care nu a executat decizia de returnare sau care nu a putut fi returnat în termenul prevăzut de legislaţie, care a trecut sau care a încercat sa treacă ilegal frontiera de stat, care a intrat în ţară în perioada de interdicţie dispusă anterior, a cărui identitate nu a putut fi stabilită, care a fost declarat indezirabil, împotriva căruia a fost dispusă expulzarea sau dacă există riscul sustragerii acestuia.

(2) În cazul străinului împotriva căruia s-a dispus măsura returnării sau care a fost declarat persoană indezirabilă, luarea în custodie publică se dispune de către instanţa de judecată pe o perioadă de până la 6 luni, la solicitarea motivată a autorităţii competente pentru străini.

[…]

(5) Prelungirea duratei de luare în custodie publică a străinilor prevăzuţi la alin.(2) şi (3), care nu au putut fi îndepărtaţi de pe teritoriul Republicii Moldova în termenul stabilit, se dispune de către instanţa de judecată la solicitarea motivată a autorităţii competente pentru străini.

(6) Perioada maximă de luare în custodie publică a străinului împotriva căruia s-a dispus măsura returnării nu poate depăşi 6 luni, iar în cazul străinului care a fost declarat indezirabil, perioada maximă de luare în custodie publică nu poate depăşi 12 luni.

[...]”

Articolul 64¹

Luarea în custodie publică a minorilor şi a familiilor

“(1) Minorii neînsoţiţi şi familiile cu minori sunt luaţi în custodie publică numai în ultimă instanţă şi pentru o perioadă cât mai scurtă.

[…]”

ÎN DREPT

A. Argumentele autorilor sesizării

8. Potrivit autorilor sesizării, luarea în custodie publică a străinului (i.e. în privinţa căruia a fost dispusă măsura returnării sau care a fost declarat persoană indezirabilă) pentru o perioadă de până la şase luni este o măsură excesivă. Ea ar restrânge în mod disproporţionat dreptul la libertate individuală şi la siguranţă al persoanei. În acest sens, autorii sesizării fac o paralelă cu arestul, care, de altfel, se aplică doar pentru o perioadă de cel mult 30 de zile, dar nu pentru şase luni.

9. De asemenea, autorii sesizării pretind că dispoziţiile articolului 64¹ alin.(1) din Legea nr.200 din 16 iulie 2010 privind regimul juridic al străinilor în Republica Moldova, conform cărora minorii neînsoţiţi şi familiile cu minori sunt luaţi în custodie publică numai în ultimă instanţă şi pentru o perioadă cât mai scurtă, sunt imprevizibile. Legea nu ar prevedea un termen concret de menţinere a persoanelor în discuţie în custodie.

B. Aprecierea Curţii

10. Examinând admisibilitatea sesizării, Curtea reţine următoarele.

11. Curtea remarcă faptul că articolele 25 lit.g) din Legea cu privire la Curtea Constituţională şi 38 alin.(1) lit.g) din Codul jurisdicţiei constituţionale îi conferă deputatului din Parlament prerogativa sesizării Curţii Constituţionale.

12. În conformitate cu articolul 135 alin.(1) lit.a) din Constituţie, controlul constituţionalităţii legilor ţine de competenţa Curţii Constituţionale.

13. Obiectul controlului constituţionalităţii îl constituie articolele 64 alin.(2) şi 64¹ alin. (1) din Legea nr.200 din 16 iulie 2010 privind regimul juridic al străinilor în Republica Moldova (în continuare – Legea nr.200 din 2010), norme care reglementează termenul de luare în custodie publică a străinilor.

14. Cu titlu preliminar, Curtea reţine că, potrivit articolului 51 din Legea nr.200 din 2010, autoritatea competentă pentru străini dispune măsura returnării de pe teritoriul Republicii Moldova şi aplică interdicţia intrării în Republica Moldova pentru o perioadă determinată în privinţa străinilor care au intrat ilegal pe teritoriul Republicii Moldova, a căror şedere pe acest teritoriu a devenit ilegală, a căror viză sau al căror drept de şedere a fost anulat sau revocat, cărora li s-a refuzat prelungirea dreptului de şedere provizorie, al căror drept de şedere permanentă a încetat, a căror cerere privind recunoaşterea statutului de apatrid a fost respinsă, a fost încetată procedura respectivă sau al căror statut de apatrid a fost anulat, precum şi în privinţa foştilor solicitanţi de azil.

15. Articolul 52 din Lege stabileşte că decizia de returnare este un act administrativ al autorităţii competente pentru străini (i.e. Biroul de migraţie şi azil) prin care şederea unui străin este declarată ilegală şi care obligă străinii să părăsească teritoriul Republicii Moldova într-un anumit termen, după cum urmează: a) în maximum 15 zile calendaristice – străinul căruia i s-a anulat viza sau a cărui şedere a devenit ilegală; b) în 30 de zile calendaristice – străinul căruia i s-a refuzat prelungirea dreptului de şedere ori căruia acest drept i-a fost anulat sau revocat, precum şi străinul care solicită emiterea unei decizii de returnare înainte de a fi depistat în situaţie de şedere ilegală; c) în 3 luni – străinul care trebuie să lichideze o investiţie; d) în 15 zile calendaristice – foştii solicitanţi de azil, solicitanţii statutului de apatrid sau străinii al căror statut de apatrid a fost anulat.

16. Totodată, conform articolului 64 alin.(2) din Legea menţionată, în cazul străinului împotriva căruia s-a dispus măsura returnării sau care a fost declarat persoană indezirabilă, luarea în custodie publică se dispune de către instanţa de judecată pe o perioadă de până la 6 luni, la solicitarea motivată a autorităţii competente pentru străini.

17. Curtea observă că persoana poate fi luată în custodie publică în cazul în care: 1) în privinţa acesteia a fost dispusă măsura returnării sau 2) dacă a fost declarat persoană indezirabilă. La nivelul Uniunii Europene, articolul 15 din Directiva 2008/115/CE a Parlamentului European şi a Consiliului din 16 decembrie 2008 privind standardele şi procedurile comune aplicabile în statele membre pentru returnarea resortisanţilor ţărilor terţe aflaţi în situaţie de şedere ilegală (“Directiva privind returnarea”) prevede la alin.(1): “Cu excepţia cazului în care se pot aplica în mod eficient alte măsuri suficiente, dar mai puţin coercitive într-un caz concret, statele membre pot ţine în custodie publică un resortisant al unei ţări terţe care face obiectul unor proceduri de returnare doar în vederea pregătirii procesului de returnare şi/sau în vederea desfăşurării procesului de îndepărtare, în special în cazul în care: a) există riscul de sustragere sau b) resortisantul în cauză al unei ţări terţe evită sau împiedică pregătirea returnării sau procesul de îndepărtare”.

18. Curtea consideră că, prin intensitatea şi prin efectele sale, luarea în custodie privează persoana de libertatea fizică (a se vedea, mutatis mutandis, Khlaifia şi alţii v. Italia [MC], 15 decembrie 2016, § 72).

19. Aşadar, Curtea notează că prezenta cauză trebuie examinată prin prisma articolului 25 din Constituţie. Acest articol garantează principiul inviolabilităţii libertăţii individuale şi al siguranţei persoanei, potrivit căruia nimeni nu poate fi reţinut şi arestat, decât în cazurile şi în modul prevăzute de lege.

20. În acelaşi sens, în conformitate cu articolul 5 § 1 din Convenţia Europeană, orice persoană are dreptul la libertate şi la siguranţă.

21. Totuşi, dreptul la libertate şi la siguranţă nu este unul absolut. Articolul 5 § 1 din Convenţia Europeană enumeră exhaustiv cazurile când o persoană poate fi lipsită de libertatea sa. Între altele, litera f) din articolul citat permite statelor să restrângă libertatea străinilor în contextul controlului imigraţiei.

22. Atunci când se pune în discuţie “legalitatea” detenţiei, Convenţia Europeană face trimitere la legislaţia naţională. Prevederile normative care permit deţinerea unei persoane trebuie să respecte standardul de calitate a legii (Khlaifia şi alţii, citată mai sus, § 91).

23. “Calitatea legii” presupune ca legea naţională care autorizează privarea de libertate să fie suficient de accesibilă şi previzibilă în aplicarea sa, pentru a evita orice risc de arbitrariu. Orice lege trebuie să fie suficient de previzibilă pentru a-i permite persoanei – în caz de necesitate, cu o asistenţă juridică adecvată – să prevadă, într-o măsură rezonabilă în circumstanţele cauzei, consecinţele pe care le poate avea o anumită acţiune. Legislaţia internă trebuie să definească de o manieră clară condiţiile detenţiei (a se vedea Khlaifia şi alţii, citată mai sus, § 92).

24. Cerinţa legalităţii nu este îndeplinită prin simpla respectare a dreptului intern relevant; trebuie ca dreptul intern să se conformeze el însuşi Constituţiei şi Convenţiei Europene, inclusiv principiilor generale enunţate sau presupuse de acestea (a se vedea HCC nr.27 din 30 octombrie 2018, § 74).

25. În acest context, în cazul J.N. v. Regatul Unit, 19 iunie 2016, § 90-96, reclamantul s-a plâns, între altele, în baza articolului 5 § 1 din Convenţia Europeană, că sistemul detenţiei imigranţilor ilegali din Regatul Unit nu corespunde cu condiţiile impuse de articolul 5 § 1 lit.f) din Convenţie, din cauza lipsei unor limite de timp fixe şi a unui control judiciar automat. La rândul ei, Curtea Europeană a respins susţinerea reclamantului potrivit căreia jurisprudenţa Curţii Europene ar trebui interpretată astfel încât să se deducă din articolul 5 § 1 lit.f) din Convenţie o condiţie a fixării detenţiei în aşteptarea expulzării la o limită de timp maximă şi/sau o condiţie a controlului judiciar automat. De vreme ce era clar că existenţa sau lipsa unor limite de timp reprezenta unul dintre factorii pe care Curtea Europeană ar fi putut să-i ia în considerare în analiza sa generală privind “accesibilitatea, precizia şi previzibilitatea suficiente” ale legii interne, acestea nu fuseseră necesare şi suficiente în şi prin sine, încât să asigure respectarea condiţiilor articolului 5 § 1 lit.f). De asemenea, s-a stabilit că articolul 5 § 1 lit.f) din Convenţie nu impune controlul judiciar automat al detenţiei imigranţilor, deşi Curtea Europeană poate avea în vedere efectivitatea oricărui remediu existent în analiza sa generală cu privire la suficienţa garanţiilor procedurale ale dreptului naţional împotriva arbitrarului.

26. Raportând cele menţionate supra la pretinsa problemă de neconstituţionalitate cu care a fost sesizată, Curtea constată că, potrivit articolului 64 alin.(6) din Legea nr.200 din 2010, perioada maximă de luare în custodie publică a străinului împotriva căruia s-a dispus măsura returnării nu poate depăşi 6 luni, iar în cazul străinului care a fost declarat indezirabil, perioada maximă de luare în custodie publică nu poate depăşi 12 luni. Prin urmare, textele “nu poate depăşi 6 luni” şi “nu poate depăşi 12 luni” din articolul citat stabilesc perioada maximă în care persoana poate fi ţinută în custodie. În acelaşi sens, s-a pronunţat şi Curtea Supremă de Justiţie în Opinia sa nr.102 cu privire la termenul de luare în custodie publică a străinilor.

27. Spre deosebire de durata aplicării măsurii de luare în custodie, articolul 25 alin.(4) din Constituţie prevede că “arestarea se face în temeiul unui mandat, emis de judecător, pentru o durată de cel mult 30 de zile. Asupra legalităţii mandatului se poate depune recurs, în condiţiile legii, în instanţa judecătorească ierarhic superioară. Termenul arestării poate fi prelungit numai de către judecător sau de către instanţa judecătorească, în condiţiile legii, cel mult până la 12 luni”. În schimb, Constituţia nu stabileşte termenul iniţial de aplicare a măsurii de luare în custodie. Nici Legea nr.200 din 2010 nu-l stabileşte, ci doar termenul maxim. În cazul Auad v. Bulgaria, 11 octombrie 2011, § 128, Curtea Europeană a stabilit că durata de detenţie nu trebuie să depăşească durata rezonabil necesară pentru atingerea scopului urmărit. Aceeaşi concluzie este împărtăşită şi de către Curtea de Justiţie a Uniunii Europene (a se vedea cauza C-357/09, Said Shamilovich Kadzoev, hotărârea din 30 noiembrie 2009).

28. Sub acest aspect, autorii sesizării pretind că nu ar exista o practică judiciară uniformă cu privire la termenul iniţial de luare în custodie publică a străinilor. Însă Curtea reţine că în Opinia consultativă a Curţii Supreme de Justiţie nr.102 se menţionează că Legea nr.200 din 2010 lasă la discreţia instanţelor de judecată sarcina de a aprecia în fiecare caz concret termenul (iniţial) adecvat şi necesar pentru realizarea scopului urmărit, adică pentru executarea deciziei de returnare şi îndepărtarea de pe teritoriul Republicii Moldova. Având în vedere caracterul neuniform al practicii judiciare relevante [în timp ce unele instanţe au dispus luarea în custodie a persoanei pe un termen de 30 de zile, de 60 de zile sau de 90 de zile, dimpotrivă, altele au aplicat din start măsura în discuţie pentru şase luni] şi dat fiind rolul instanţei supreme de remediere a contradicţiilor dintre soluţiile judiciare în cauze similare, Curtea Supremă de Justiţie a stabilit că, în prezenţa unor condiţii suficiente, instanţele de judecată trebuie să aplice măsura luării în custodie pentru o durată iniţială de cel mult 30 de zile. De asemenea, Curtea Supremă a stabilit că prelungirea duratei custodiei se va dispune pentru o perioadă nu mai mare de 30 de zile, care cumulativ nu va depăşi şase luni (în cazul persoanelor în privinţa cărora s-a aplicat măsura returnării) şi, respectiv, 12 luni (pentru persoanele declarate indezirabile), pentru a asigura exercitarea controlului judecătoresc al acţiunilor organelor abilitate cu competenţe de a executa deciziile de returnare şi îndepărtare a străinilor de pe teritoriul Republicii Moldova. Astfel, Curtea constată că există premisele unificării practicii judiciare în acest sens.

29. Sub un alt aspect, în cazul minorilor neînsoţiţi şi al familiilor cu minori măsura luării în custodie publică se aplică, în conformitate cu articolul 64¹ alin.(1) din Legea nr.200/2010, doar în ultimă instanţă şi pentru o perioadă cât mai scurtă. Curtea menţionează că, prin definiţie, în cazul acestor categorii de persoane, durata iniţială de aplicare a măsurii luării în custodie (precum şi prelungirea acestei măsuri) trebuie să fie mai mică decât cea stabilită pentru persoanele prevăzute la articolul 64 din Legea nr.200 din 2010 (i.e. mai mică de 30 de zile).

30. Curtea observă că textul “pentru o perioadă cât mai scurtă” se regăseşte şi în Directiva 2008/115/CE a Parlamentului European şi a Consiliului din 16 decembrie 2008 privind standardele şi procedurile comune aplicabile în statele membre pentru returnarea resortisanţilor ţărilor terţe aflaţi în situaţie de şedere ilegală. În particular, articolul 15 alin.(1) din această Directivă prevede că orice măsură de luare în custodie publică este pentru o perioadă cât mai scurtă cu putinţă şi se menţine numai pe durata desfăşurării şi executării, în mod adecvat, a dispoziţiilor de îndepărtare. Totodată, alin.(5) al aceluiaşi articol prevede că fiecare stat membru stabileşte o perioadă limitată de custodie publică, care nu poate depăşi şase luni.

31. Statele membre ale Uniunii Europene nu pot extinde perioada menţionată decât cu o perioadă limitată de timp, care să nu depăşească o perioadă suplimentară de 12 luni, în conformitate cu legislaţia sa naţională, în cazurile în care, în pofida tuturor eforturilor rezonabile depuse de către acestea, este probabil ca operaţiunea de îndepărtare să dureze mai mult, datorită: a) lipsei de cooperare a resortisantului în cauză al unei ţări terţe sau b) întârzierilor în obţinerea documentaţiei necesare din partea ţărilor terţe [a se vedea articolul 15 alin.(6) din Directivă].

32. Republica Moldova are obligaţia armonizării legislaţiei sale cu cadrul normativ al Uniunii Europene, în baza Acordului de asociere cu Uniunea Europeană. Totuşi, nimic nu împiedică Parlamentul să reglementeze durata iniţială a luării în custodie a minorilor neînsoţiţi şi a familiilor cu minori.

33. În fine, Curtea reţine că hotărârea instanţei prin care a fost aplicată măsura luării în custodie poate fi contestată. Aşadar, există un control judecătoresc.

34. Prin urmare, Curtea constată că sesizarea pentru controlul constituţionalităţii articolelor 64 alin.(2) şi 64¹ alin.(1) din Legea nr.200 din 16 iulie 2010 privind regimul juridic al străinilor în Republica Moldova este inadmisibilă.

Din aceste motive, în baza articolului 26 din Legea cu privire la Curtea Constituţională şi a articolelor 61 alin.(3) şi 64 din Codul jurisdicţiei constituţionale, Curtea Constituţională

DECIDE:

1. Se declară inadmisibilă sesizarea depusă de deputaţii în Parlament, dnii Mihai Ghimpu, Ion Apostol, Valerian Bejan, Roman Boţan, Lilian Carp, Ion Casian, Petru Cosoi, Ştefan Vlas şi Alina Zotea-Durnea, pentru controlul constituţionalităţii articolelor 64 alin.(2) şi 64¹ alin.(1) din Legea nr.200 din 16 iulie 2010 privind regimul juridic al străinilor în Republica Moldova.

2. Prezenta decizie este definitivă, nu poate fi supusă nici unei căi de atac, intră în vigoare la data adoptării şi se publică în Monitorul Oficial al Republicii Moldova.