Определение N 139 от 14.12.2018 о неприемлемости обращения № 167а/2018 г. о контроле конституционности статей 64 ч.(2) и 641 ч.(1) Закона № 200 от 16 июля 2010 года о режиме иностранцев в Республике Молдова (продолжительность меры взятия на государственное содержание, установленной в отношении иностранцев)

КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

о неприемлемости обращения № 167а/2018 г. о контроле конституционности

статей 64 ч.(2) и 64¹ ч.(1) Закона № 200 от 16 июля 2010 года о режиме

иностранцев в Республике Молдова

(продолжительность меры взятия на государственное содержание,

установленной в отношении иностранцев)

№ 139  от  14.12.2018

 (в силу 14.12.2018) 

Мониторул Офичиал ал Р. Молдова № 86-92 ст. 43 от 08.03.2019

* * *

Конституционный суд в составе:

Михай ПОАЛЕЛУНЖЬ, председатель,

Аурел БЭЕШУ,

Игорь ДОЛЯ,

Виктор ПОПА,

Вячеслав ЗАПОРОЖАН, судьи,

при участии секретаря заседания Георгия Реницэ,

принимая во внимание обращение, представленное

и зарегистрированное 15 ноября 2018 г.,

рассмотрев приемлемость данного обращения,

учитывая акты и материалы дела,

проведя обсуждение в совещательной комнате 14 декабря 2018 г.,

выносит следующее определение.

ФАКТИЧЕСКИЕ ОБСТОЯТЕЛЬСТВА

1. Основанием для рассмотрения дела послужило обращение о контроле конституционности статей 64 ч.(2) и 64¹ ч.(1) Закона № 200 от 16 июля 2010 года о режиме иностранцев в Республике Молдова, представленное в Конституционный суд 15 ноября 2018 года депутатами Парламента Михаем Гимпу, Ионом Апостолом, Валерианом Бежаном, Романом Боцаном, Лилианом Карпом, Ионом Касьяном, Петром Косым, Штефаном Власом и Алиной Зотя-Дурня, в порядке статьи 135 ч.(1) п.а) Конституции, статьи 25 п.g) Закона о Конституционном суде и статьи 38 ч.(1) п.g) Кодекса конституционной юрисдикции.

A. Основания обращения

2. Основания обращения, изложенные авторами, можно сформулировать следующим образом.

3. В соответствии с ч.(2) статьи 64 Закона № 200 от 16 июля 2010 года о режиме иностранцев в Республике Молдова, в случае иностранцев, в отношении которых была установлена мера по возвращению или объявленных нежелательными лицами, взятие на государственное содержание на срок до 6 месяцев осуществляется на основании решения судебной инстанции по обоснованному ходатайству компетентного органа по делам иностранцев.

4. Вместе с тем, согласно ч.(1) статьи 64¹ этого же закона, несопровождаемые несовершеннолетние и семьи с несовершеннолетними детьми берутся на государственное содержание только в крайних случаях и на кратчайший срок.

5. Авторы обращения утверждают, что эти положения являются непредсказуемыми и несоразмерно ограничивают право лица на свободу и личную неприкосновенность.

B. Применимое законодательство

6. Применимые положения Конституции:

Статья 23

Право каждого человека на знание своих прав и обязанностей

«[…]

(2) Государство обеспечивает право каждого человека на знание своих прав и обязанностей. С этой целью государство публикует все законы и другие нормативные акты и обеспечивает их доступность».

Статья 25

Право на свободу и личную неприкосновенность

«(1) Право на свободу и личную неприкосновенность ненарушимо.

[…]

(4) Арест производится на основании выданного судьей ордера на срок не более 30 дней. Законность ордера может быть обжалована в соответствии с законом в вышестоящую судебную инстанцию. Срок ареста может быть продлен только судьей или судебной инстанцией в соответствии с законом не более чем до 12 месяцев.

[…]».

Статья 54

Ограничение осуществления прав или свобод

«[…]

(4) Ограничение должно соответствовать обстоятельству, вызвавшему его, и не может затрагивать существование права или свободы».

7. Применимые положения Закона № 200 от 16 июля 2010 года о режиме иностранцев в Республике Молдова:

Статья 52

Решение о возвращении

«(1) Решение о возвращении является административным актом компетентного органа по делам иностранцев, которым устанавливается незаконность пребывания иностранцев на территории Республики Молдова и которым иностранцы, указанные в статье 51, обязываются покинуть ее территорию в установленный срок, который составляет:

а) для иностранцев, виза которых была аннулирована или пребывание которых стало незаконным, – не более 15 календарных дней;

b) для иностранцев, которым было отказано в продлении права на пребывание или данное право было аннулировано либо отменено, а также для иностранцев, которые ходатайствуют о принятии решения о возвращении прежде чем выявлено их незаконное пребывание, – 30 дней;

с) для иностранцев, которым надлежит ликвидировать инвестиционную деятельность, – 3 месяца;

d) для лиц, ранее ходатайствовавших о предоставлении убежища, заявителей статуса лица без гражданства или иностранцев, чей статус лица без гражданства был аннулирован, – 15 календарных дней.

[…]».

Статья 54

Обжалование решения о возвращении

«(1) Решение о возвращении может быть обжаловано в судебную инстанцию, в районе деятельности которой находится вынесшее его территориальное подразделение компетентного органа по делам иностранцев, в течение 5 рабочих дней со дня его сообщения. Судебная инстанция обязана разрешить заявление в течение 30 календарных дней со дня получения. Решение, вынесенное в первой инстанции, подлежит исполнению, однако может быть обжаловано в кассационном порядке в апелляционную инстанцию.

(2) Обжалование, предусмотренное частью (1), приостанавливает исполнение решения о возвращении, за исключением случая, когда решение о возвращении принято по ходатайству иностранца.

[…]».

Статья 64

Взятие на государственное содержание

«(1) Взятие на государственное содержание является мерой по ограничению свободы передвижения, устанавливаемой судебной инстанцией в отношении иностранца, который не исполнил решение о возвращении или который не мог быть возвращен в предусмотренный законодательством срок, который незаконно пересек или пытался пересечь государственную границу, который въехал в страну в период ранее установленного запрета на въезд, личность которого не установлена, который объявлен нежелательным лицом, относительно которого вынесено решение о выдворении или существует риск его уклонения.

(2) В случае иностранцев, в отношении которых была установлена мера по возвращению или объявленных нежелательными лицами, взятие на государственное содержание на срок до 6 месяцев осуществляется на основании решения судебной инстанции по обоснованному ходатайству компетентного органа по делам иностранцев.

[…]

(5) В отношении иностранцев, указанных в частях (2) и (3), которые не могли быть удалены за пределы Республики Молдова в установленный срок, судебная инстанция принимает решение о продлении срока взятия на государственное содержание по обоснованному ходатайству компетентного органа по делам иностранцев.

(6) Максимальный срок пребывания на государственном содержании иностранцев, в отношении которых была установлена мера по возвращению, не может превышать 6 месяцев, а иностранцев, объявленных нежелательными лицами, – 12 месяцев.

[…]».

Статья 64¹

Взятие на государственное содержание несовершеннолетних и семей

«(1) Несопровождаемые несовершеннолетние и семьи с несовершеннолетними детьми берутся на государственное содержание только в крайних случаях и на кратчайший срок.

[…]».

ВОПРОСЫ ПРАВА

A. Аргументы авторов обращения

8. По мнению авторов обращения, взятие иностранца на государственное содержание (в отношении которого была установлена мера по возвращению или объявленного нежелательным лицом) на срок до шести месяцев является чрезмерной мерой. Она несоразмерно ограничивает право на свободу и личную неприкосновенность. В связи с этим, авторы обращения проводят сравнение с арестом, который применяется не более чем на 30 дней, а не на шесть месяцев.

9. Кроме того, авторы обращения утверждают, что положения статьи 61¹ ч.(1) Закона № 200 от 16 июля 2010 года о режиме иностранцев в Республике Молдова, согласно которым несопровождаемые несовершеннолетние и семьи с несовершеннолетними детьми берутся на государственное содержание только в крайних случаях и на кратчайший срок, являются непредсказуемыми. Закон не устанавливает определенный срок нахождения этих лиц на государственном содержании.

В. Оценка Конституционного суда

10. Рассмотрев приемлемость обращения, Конституционный суд отмечает следующее.

11. Конституционный суд отмечает, что статья 25 п.g) Закона о Конституционном суде и статья 38 ч.(1) п.g) Кодекса конституционной юрисдикции наделяют депутата Парламента правом обращения в Конституционный суд.

12. В соответствии со ст.135 ч.(1) п.а) Конституции контроль конституционности законов относится к компетенции Конституционного суда.

13. Предметом контроля конституционности являются статьи 64 ч.(2) и 64¹ ч.(1) Закона № 200 от 16 июля 2010 года о режиме иностранцев в Республике Молдова (далее – Закон № 200 от 2010 года), регулирующие срок взятия иностранцев на государственное содержание.

14. Конституционный суд отмечает, что, согласно статье 51 Закона № 200 от 2010 года, компетентный орган по делам иностранцев принимает решение о применении меры по возвращению с территории Республики Молдова и устанавливает запрет на въезд в Республику Молдова на определенный срок в отношении иностранцев, которые незаконно въехали на территорию Республики Молдова, пребывание которых на ее территории стало незаконным, виза или право на пребывание которых были аннулированы или отменены, которым отказано в продлении права на временное пребывание, право на постоянное пребывание которых прекращено, заявление которых о признании статуса лица без гражданства отклонено, в отношении которых приостановлена соответствующая процедура или чей статус лица без гражданства был аннулирован, а также в отношении лиц, ранее ходатайствовавших о предоставлении убежища.

15. Статья 52 закона устанавливает, что решение о возвращении является административным актом компетентного органа по делам иностранцев (т.е. Бюро по миграции и беженцам), устанавливающим незаконность пребывания иностранцев на территории Республики Молдова и обязывающим иностранцев покинуть ее территорию в установленный срок, который составляет: а) для иностранцев, виза которых была аннулирована или пребывание которых стало незаконным, – не более 15 календарных дней; b) для иностранцев, которым было отказано в продлении права на пребывание или данное право было аннулировано либо отменено, а также для иностранцев, которые ходатайствуют о принятии решения о возвращении прежде чем выявлено их незаконное пребывание, – 30 дней; с) для иностранцев, которым надлежит ликвидировать инвестиционную деятельность, – 3 месяца; d) для лиц, ранее ходатайствовавших о предоставлении убежища, заявителей статуса лица без гражданства или иностранцев, чей статус лица без гражданства был аннулирован, – 15 календарных дней.

16. Вместе с тем, согласно статье 64 ч.(2) указанного закона, в случае иностранца, в отношении которого была установлена мера по возвращению или объявленного нежелательным лицом, взятие на государственное содержание на срок до 6 месяцев осуществляется на основании решения судебной инстанции по обоснованному ходатайству компетентного органа по делам иностранцев.

17. Конституционный суд отмечает, что лицо может быть взято на государственное содержание в случае, если: 1) в отношении него была установлена мера по возвращению или 2) оно было объявлено нежелательным лицом. На уровне Европейского Союза, Директива 2008/115/ЕС Европейского Парламента и Совета Европы от 16 декабря 2008 года об общих стандартах и процедурах, подлежащих применению в государствах-членах ЕС для возврата незаконно пребывающих граждан третьих стран («Директива о возврате»), в статье 15 ч.(1) предусматривает: «Только когда в конкретном случае невозможно эффективно применить иные достаточные, но менее принудительные меры, государства-члены могут задерживать гражданина третьей страны, который выступает объектом процедур возврата, с целью подготовить возврат и/или провести выдворение, в частности, когда: a) существует риск бегства, или b) соответствующий гражданин третьей страны уклоняется от подготовки либо препятствует подготовке возврата или процедуры выдворения».

18. Конституционный суд указывает, что по своей интенсивности и последствиям взятие на государственное содержание лишает лицо физической свободы (см., mutatis mutandis, Khlaifia и другие против Италии [БП], 15 декабря 2016 года, §72).

19. Таким образом, Конституционный суд отмечает, что данное дело следует рассматривать в свете статьи 25 Конституции. Эта статья гарантирует принцип нерушимости свободы и личной неприкосновенности, согласно которому никто не может быть задержан и арестован, кроме как в случаях и в порядке, предусмотренных законом.

20. В этом смысле в соответствии со статьей 5 §1 Европейской конвенции каждый имеет право на свободу и личную неприкосновенность.

21. Однако право на свободу и личную неприкосновенность не является абсолютным. Статья 5 §1 Европейской конвенции исчерпывающе перечисляет случаи, когда лицо может быть лишено свободы. Среди прочего, пункт f) указанной статьи позволяет государствам-членам ограничивать свободу иностранцев в связи с контролем миграции.

22. Когда возникает вопрос «законности» содержания под стражей, Европейская конвенция отсылает к внутреннему законодательству страны. Нормативные положения, регулирующие порядок задержания лица, должны соответствовать требованиям качества закона (дело Khlaifia и другие, приведенное выше, §91).

23. «Качество закона» подразумевает, что внутренний закон, предусматривающий лишение свободы, должен быть достаточно доступным и предсказуемым в своем применении, чтобы избежать любой риск произвола. Всякий закон должен быть достаточно предсказуемым, чтобы позволить лицу – в случае необходимости, при надлежащей юридической помощи – предусмотреть, в разумных пределах обстоятельств дела, последствия конкретного действия. Внутреннее законодательство должно четко определять условия содержания под стражей (см. дело Khlaifia и другие, приведенное выше, §92).

24. Требование законности не будет считаться выполненным простым соблюдением соответствующего внутреннего законодательства; внутренние правовые нормы должны соответствовать Конституции и Европейской конвенции, включая содержащиеся либо предполагаемые этими актами основные принципы (см. ПКС № 27 от 30 октября 2018 года, §74).

25. В этом контексте по делу J.N. против Соединенного Королевства 19 июня 2016 года, §§90–96, заявитель среди прочего жаловался, что система содержания под стражей незаконно пребывающих в Соединенном Королевстве иностранцев не отвечает требованиям статьи 5 §1 п.f) Конвенции из-за отсутствия фиксированных временных ограничений и автоматического судебного контроля. В свою очередь Европейский суд отклонил доводы заявителя о том, что практику Европейского суда следует толковать таким образом, чтобы из статьи 5 §1 п.f) Конвенции вытекало условие о закреплении максимального предела срока содержания под стражей в ожидании высылки и/или условие автоматического судебного контроля. Поскольку было очевидно, что наличие или отсутствие временных рамок являются факторами, которые Европейский суд мог бы учесть в своем общем анализе «достаточной доступности, точности и предсказуемости» внутреннего закона, сами по себе они не были необходимыми и достаточными, чтобы обеспечить соблюдение требований статьи 5 §1 п.f). Кроме того, было установлено, что статья 5 §1 п.f) Конвенции не требует автоматического судебного контроля в случае содержания под стражей эмигрантов, хотя Европейский суд в своем общем анализе достаточности процессуальных гарантий внутреннего права может учитывать эффективность любого существующего инструмента против произвола.

26. Соотнося вышеизложенные суждения к вопросу о неконституционности, Конституционный суд заключает, что, согласно статье 64 ч.(6) Закона № 200 от 2010 года, максимальный срок пребывания на государственном содержании иностранцев, в отношении которых была установлена мера по возвращению, не может превышать 6 месяцев, а иностранцев, объявленных нежелательными лицами, не может превышать 12 месяцев. Следовательно, синтагмы «не может превышать 6 месяцев» и «не может превышать 12 месяцев» указанной статьи устанавливают максимальный срок пребывания лица на государственном содержании. В том же смысле высказалась и Высшая судебная палата в своем Мнении № 102 о сроке взятия на государственное содержание иностранцев.

27. В отличие от срока применения меры взятия на государственное содержание, согласно статье 25 ч.(4) Конституции, «арест производится на основании выданного судьей ордера на срок не более 30 дней. Законность ордера может быть обжалована в соответствии с законом в вышестоящую судебную инстанцию. Срок ареста может быть продлен только судьей или судебной инстанцией в соответствии с законом не более чем до 12 месяцев». Однако Конституция не устанавливает начальный срок применения меры по взятию на государственное содержание. Закон № 200 от 2010 года также не устанавливает его, а предусматривает лишь максимальный срок. По делу Auad против Болгарии 11 октября 2011 года, §128, Европейский суд определил, что срок содержания под стражей не должен превышать разумно необходимый срок для достижения преследуемой цели. К такому выводу пришел и Верховный суд Европейского Союза (см. дело С-357/09, Said Shamilovich Kadzoev, постановление от 30 ноября 2009 года).

28. Авторы обращения утверждают, что не выработана единая судебная практика по вопросу о первоначальном сроке пребывания иностранцев на государственном содержании. Однако Высшая судебная палата в своем консультативном мнении № 102 отметила, что Закон № 200 от 2010 года оставляет на усмотрение суда вопрос о назначении в каждом конкретном случае надлежащего и необходимого (первоначального) срока для достижения преследуемой цели, то есть для исполнения решения о возвращении и выдворении с территории Республики Молдова. Учитывая неоднородный характер судебной практики в этой области [некоторые судебные инстанции применяли меру взятия лица на государственное содержание сроком на 30 дней, на 60 дней или на 90 дней, а другие сразу применяли эту меру сроком на шесть месяцев] и роль высшей инстанции по устранению противоречий в судебных решениях по аналогичным делам, Высшая судебная палата установила, что при наличии достаточных оснований судебным инстанциям следует применять меру взятия на государственное содержание первоначально на срок не более 30 дней. Высшая судебная палата также установила, что срок государственного содержания может быть продлен не более чем на 30 дней, а в совокупности не может превышать шесть месяцев (для лиц, в отношении которых была установлена мера по возвращению) и, соответственно, 12 месяцев (для объявленных нежелательными лицами), в целях обеспечения судебного контроля над действиями органов, наделенных полномочиями по исполнению решений о возвращении и выдворении иностранцев с территории Республики Молдова. Конституционный суд заключает, что существуют предпосылки для унификации судебной практики в этой области.

29. С другой стороны, к несопровождаемым несовершеннолетним и семьям с несовершеннолетними детьми мера государственного содержания применяется в порядке статьи 64¹ ч.(1) Закона № 200/2010 только в крайних случаях и на кратчайший срок. Конституционный суд отмечает, что по определению для этих категорий лиц первоначальный срок применения меры взятия на государственное содержание (как и продление этой меры) должен быть меньше срока, предусмотренного для лиц, указанных в статье 64 Закона № 200 от 2010 года (т.е. менее 30 дней).

30. Конституционный суд отмечает, что синтагма «на кратчайший срок» содержится и в Директиве 2008/115/ЕС Европейского Парламента и Совета Европы от 16 декабря 2008 года об общих стандартах и процедурах, подлежащих применению в государствах-членах ЕС для возврата незаконно пребывающих граждан третьих стран. В частности, статья 15 ч.(1) данной Директивы предусматривает, что любая мера государственного содержания должна быть как можно более краткой и продолжаться лишь до тех пор, пока действует механизм выдворения, и должна исполняться со всей требуемой быстротой. Вместе с тем ч.(5) этой статьи предусматривает, что каждое государство-член устанавливает определенный срок государственного содержания, который не может превышать шести месяцев.

31. Государства-члены Европейского Союза могут расширить указанный период только на ограниченный срок, не превышающий 12 месяцев, в соответствии с внутренним законодательством в случае, если, несмотря на все разумно предпринятые ими усилия, существует вероятность, что операция по возвращению займет больше времени из-за: а) отсутствия сотрудничества со стороны конкретного подданного третьей страны либо b) задержки в получении необходимых документов из третьих стран [см. статью 15 ч.(6) Директивы].

32. Республика Молдова обязана привести свое законодательство в соответствие с нормативной базой Европейского Союза, в соответствии с Соглашением об ассоциации с Европейским Союзом. Однако ничто не мешает Парламенту установить первоначальный срок взятия на государственное содержание несопровождаемых несовершеннолетних и семей с несовершеннолетними детьми.

33. В заключение Конституционный суд отмечает, что решение суда о применении меры государственного содержания может быть обжаловано, а это означает, что судебный контроль существует.

34. Конституционный суд заключает, что обращение о контроле конституционности статей 64 ч.(2) и 64¹ ч.(1) Закона № 200 от 16 июля 2010 года о режиме иностранцев в Республике Молдова является неприемлемым.

По этим основаниям в соответствии со ст.26 Закона о Конституционном суде, ст.61 ч.(3) и ст.64 Кодекса конституционной юрисдикции Конституционный суд

ОПРЕДЕЛЯЕТ:

1. Признать неприемлемым обращение депутатов Парламента Михая Гимпу, Иона Апостола, Валериана Бежана, Романа Боцана, Лилиана Карпа, Иона Касьяна, Петра Косого, Штефана Власа и Алины Зотя-Дурня о контроле конституционности статей 64 ч.(2) и 64¹ ч.(1) Закона № 200 от 16 июля 2010 года о режиме иностранцев в Республике Молдова.

2. Настоящее определение является окончательным, обжалованию не подлежит, вступает в силу со дня принятия и публикуется в «Monitorul Oficial al Republicii Moldova».