Decizie nr.14 din 07.02.2022 referitoare la cererea de suspendare a acţiunii Legii nr.13 din 21 ianuarie 2022 pentru modificarea Legii nr.1260 din 19 iulie 2002 cu privire la avocatură (sesizarea nr.12a/2022)

CURTEA CONSTITUŢIONALĂ

D E C I Z I E

referitoare la cererea de suspendare a acţiunii Legii

nr.13 din 21 ianuarie 2022 pentru modificarea Legii

nr.1260 din 19 iulie 2002 cu privire la avocatură

(sesizarea nr.12a/2022)

nr. 14  din  07.02.2022

 (în vigoare 07.02.2022) 

Monitorul Oficial al R. Moldova nr. 73-77 art. 32 din 18.03.2022

* * *

Curtea Constituţională, judecând în persoana:

dnei Domnica MANOLE, Preşedinte,

Având în vedere sesizarea nr.12a, înregistrată pe 1 februarie 2022,

Examinând prima facie sesizarea menţionată,

Având în vedere actele şi lucrările dosarului,

Pronunţă următoarea decizie:

ÎN FAPT

1. La originea cauzei se află o sesizare depusă la Curtea Constituţională pe 1 februarie 2022 de dnii Vasile Bolea şi Grigore Novac, deputaţi în Parlamentul Republicii Moldova, în baza articolelor 135 alin.(1) lit.a) din Constituţie, 25 lit.g) din Legea nr.317 din 13 decembrie 1994 cu privire la Curtea Constituţională şi 38 alin.(1) lit.g) din Codul jurisdicţiei constituţionale nr.502 din 16 iunie 1995.

2. Autorii sesizării îi solicită Curţii să verifice constituţionalitatea Legii nr.13 din 21 ianuarie 2022 pentru modificarea Legii nr.1260 din 19 iulie 2002 cu privire la avocatură.

3. La 3 februarie 2022, în baza articolelor 25¹ alin.(2) din Legea cu privire la Curtea Constituţională şi 7¹ alin.(2) din Codul jurisdicţiei constituţionale, autorii sesizării i-au solicitat Curţii să suspende acţiunea legii contestate.

ÎN DREPT

A. Argumentele autorilor sesizării

4. În susţinerea cererii privind suspendarea acţiunii legii contestate, autorii sesizării au susţinut că Legea nr.13 din 21 ianuarie 2022 pentru modificarea Legii cu privire la avocatură a început să producă efecte juridice începând cu 25 ianuarie 2022. Ca urmare a intrării ei în vigoare, articolul 10 alin.(2) din Legea cu privire la avocatură are un alt conţinut. Potrivit acestei modificări, a fost exclusă posibilitatea doctorilor în drept de a obţine licenţa de avocat în lipsa stagiului profesional şi a examenului de calificare. De asemenea, pentru judecătorii şi procurorii cu o vechime de 10 ani de stagiu a fost instituită obligaţia de a susţine examenul de admitere în profesia de avocat, deşi anterior nu exista vreo condiţionalitate în acest sens. În dispoziţiile finale, legea contestată îşi prevede aplicabilitatea faţă de persoanele care au cerut admiterea in profesia de avocat pe baza articolului 10 alin.(2) din Legea cu privire la avocatură până la intrarea ei în vigoare, dacă o decizie pe marginea acestor cereri nu a fost luată până la această dată.

5. Potrivit autorilor sesizării, Comisia de licenţiere din cadrul Uniunii Avocaţilor a fost aleasă abia în decembrie 2021 (având cereri în examinare din anul 2020) şi există riscul iminent ca prin aplicarea retroactivă a Legii nr.13 din 21 ianuarie 2022 să se încalce drepturile fundamentale garantate de articolele 28 şi 46 din Constituţie ale subiectelor enumerate în articolul 10 alin.(2) din Legea cu privire la avocatură (în redactarea de până la intrarea în vigoare a Legii nr.13 din 21 ianuarie 2022).

6. Cu privire la riscul încălcării dreptului de proprietate, autorii sesizării au susţinut că persoanele indicate la articolul 10 lin. (2) din Legea cu privire la avocatură au avut speranţa legitimă de a obţine un bun, în sensul autonom atribuit acestuia în jurisprudenţa Curţii Europene.

7. Referitor la riscul încălcării dreptului la viaţa privată, autorii sesizării au menţionat că, potrivit jurisprudenţei Curţii Europene, restricţiile impuse la înregistrarea ca membru al anumitor profesii, care pot afecta, într-o anumită măsură, capacitatea reclamantului de a dezvolta relaţii cu lumea exterioară, vor intra, inevitabil, în sfera vieţii sale private. Aşadar, în opinia autorilor, excluderea posibilităţii de a obţine licenţa de avocat pe baza titlului ştiinţific de doctor în drept şi pe baza vechimii în muncă pentru judecători şi procurori presupune o imixtiune în dreptul la viaţă privată garantat de articolele 28 din Constituţie şi, respectiv, 8 din Convenţia Europeană. De asemenea, autorii sesizării au susţinut că prin aplicarea legii contestate există riscul încălcării articolului 28 din Constituţie, pentru că vor fi efectuate percheziţii la birourile avocaţilor.

8. De asemenea, autorii sesizări consideră că prin legea contestată s-ar putea afecta democraţia şi pluralismul politic. Autorii susţin că Legea nr.13 din 21 ianuarie 2022 a fost votată în lectura a II-a în sesiune extraordinară contrar articolului 67 din Constituţie. Parlamentul a fost convocat pentru un alt scop, şi anume pentru aprobarea unor acte în contextul creşterii preţului la gaze naturale. Potrivit autorilor, Legea nr.13 din 21 ianuarie 2022 a fost votată cu abateri, nefiind inclusă în ordinea de zi pentru aprobare în cadrul şedinţei Biroului Permanent din 19 ianuarie 2022.

B. Constatările Preşedintelui Curţii Constituţionale

9. În conformitate cu articolul 135 alin.(1) lit.a) din Constituţie, controlul constituţionalităţii legilor ţine de competenţa Curţii Constituţionale.

10. Examinând cererea de suspendare, Preşedintele subliniază că raţiunea măsurii suspendării acţiunii unor acte contestate constă în evitarea unor prejudicii şi consecinţe negative iminente (DCC nr.161 din 29 decembrie 2020, § 10; DCC nr.1 din 4 ianuarie 2021, § 9; DCC nr.88 din 9 iunie 2021, § 4).

11. Preşedintele notează că Curtea Constituţională poate suspenda, sesizată fiind, acţiunea actelor prevăzute la articolele 135 alin.(1) lit.a) din Constituţie, 4 alin.(1) lit.a) din Legea cu privire la Curtea Constituţională şi 4 alin.(1) lit.a) din Codul jurisdicţiei constituţionale, dacă aceste acte afectează sau se referă la domeniile stabilite la articolul 25¹ alin.(2) din Legea citată şi articolul 7¹ alin.(2) din Codul menţionat (DCC nr.161 din 29 decembrie 2020, § 7). Totodată, potrivit articolelor 25¹ alin. (4) din Legea cu privire la Curtea Constituţională şi 7¹ alin.(4) din Codul jurisdicţiei constituţionale, în caz de imposibilitate a convocării plenului Curţii, decizia de suspendare se emite printr-o dispoziţie a Preşedintelui Curţii Constituţionale, cu confirmarea ulterioară obligatorie de către plenul Curţii Constituţionale.

12. În acest sens, Preşedintele precizează că, potrivit articolelor 25¹ alin.(4) din Legea cu privire la Curtea Constituţională şi 7¹ alin.(4) din Codul jurisdicţiei constituţionale, este competentă să examineze cererea de suspendare a acţiunii actelor contestate, dată fiind imposibilitatea convocării plenului Curţii Constituţionale şi supunerii problemei ridicate în cerere analizei sale.

13. În jurisprudenţa sa, Curtea a reţinut că în cazul în care autorul unei sesizări invocă riscul afectării unui domeniu prevăzut de articolul 25¹ alin.(2) pct.1) din Legea cu privire la Curtea Constituţională şi de articolul 7¹ alin.(2) pct.1) din Codul jurisdicţiei constituţionale trebuie aduse argumente privind intensitatea şi posibilele prejudicii şi consecinţe negative iminente şi ireparabile ale riscului (a se vedea DCC nr.159 din 23 decembrie 2020, § 7; DCC nr.31 din 19 martie 2021, § 5).

14. Analizând cererea de suspendare, Preşedintele observă că autorii sesizării au susţinut riscul încălcării dreptului de proprietate al persoanelor care au solicitat eliberarea licenţei de avocat pe baza articolului 10 alin.(2) din Legea cu privire la avocatură (în redactarea de până la intrarea în vigoare a modificărilor).

15. Sub acest aspect, Preşedintele constată că, potrivit jurisprudenţei Curţii Europene, la care fac trimitere şi autorii cererii de suspendare, în măsura în care se referă la pierderea unui venit viitor, plângerea reclamantului iese din sfera de protecţie prevăzută de articolul 1 din Protocolul nr.1 la Convenţie, care priveşte numai bunurile existente sau speranţele legitime privind proprietatea. Cu toate acestea, aplicabilitatea articolului 1 din Protocolul nr.1 la Convenţie se extinde la exercitarea profesiei de avocat şi la clientela aferentă, avându-se în vedere că acestea sunt chestiuni de o anumită valoare care au, în multe privinţe, natura drepturilor private şi astfel constituie beneficii, reprezentând bunuri în sensul primului enunţ din această prevedere (Buzescu v. România, 24 mai 2005, § 81). Aşadar, Curtea Europeană a recunoscut existenţa unor drepturi similare drepturilor de proprietate în cauzele care vizau practicile profesionale în care, în virtutea propriei activităţi, reclamanţii îşi creaseră o clientelă şi aveau un profit ca urmare a desfăşurării activităţii (a se vedea Könyv-Tár Kft şi alţii v. Ungaria, 16 octombrie 2018, § 31-32; Rola v. Slovenia, 4 iunie 2019, § 71-72).

16. Cu alte cuvinte, Preşedintele notează că în privinţa solicitanţilor de licenţe de avocat pe baza articolului 10 alin.(2) din Legea cu privire la avocatură (în redactarea de până la intrarea în vigoare a modificărilor) nu se poate susţine riscul încălcării dreptului de proprietate, pentru că acest drept nu garantează, per se, obţinerea unei licenţe de activitate într-o profesie. Se poate afirma, eventual, că dreptul de proprietate se naşte odată ce solicitanţii au dobândit deja licenţa de avocat şi au o activitate producătoare de venit şi/sau o clientelă. Dreptul de proprietate se extinde în privinţa activelor care ar putea rezulta dintr-o activitate profesională. Autorii sesizării afirmă, de fapt, protecţia unor bunuri care pot fi dobândite în viitor, după obţinerea licenţei de avocat, o posibilitate care nu este protejată de acest drept.

17. Cu privire la riscul încălcării dreptului la viaţa privată, Preşedintele notează că, potrivit jurisprudenţei Curţii Europene, noţiunea de viaţă privată nu exclude, în principiu, activităţile de natură profesională sau comercială. Curtea Europeană a susţinut că restricţiile privind înregistrarea ca membru al anumitor profesii (de exemplu, avocat sau notar), care ar putea afecta, într-o anumită măsură, posibilitatea reclamantului de a-şi dezvolta relaţiile cu lumea înconjurătoare, intră sub incidenţa vieţii sale private (Mateescu v. România, 14 ianuarie 2014, § 20). Există câteva aspecte tipice vieţii private care ar putea fi afectate în astfel de cauze. Aceste aspecte vizează "cercul intim" al reclamantului, oportunitatea reclamantului de a stabili şi de a dezvolta relaţii cu ceilalţi şi reputaţia socială şi profesională a reclamantului (Denisov v. Ucraina, 25 septembrie 2018, § 95-101).

18. Potrivit Curţii Europene, există două moduri în care se poate naşte o problemă ce ţine de viaţa privată într-o cauză care vizează relaţiile de muncă: fie din cauza motivelor care au stat la baza măsurii contestate, fie din cauza consecinţelor pentru viaţa privată. Atunci când se pun în discuţie motivele care au stat la baza adoptării măsurii, Curtea analizează dacă motivele care stau la baza măsurii care afectează viaţa profesională sunt legate de viaţa privată a persoanei. Acesta este, de exemplu, cazul în care o persoană a fost retrogradată din cauza convingerilor religioase (Denisov v. Ucraina, § 102-106). Dacă este în joc abordarea ghidată de consecinţe, pragul gravităţii în privinţa aspectelor tipice ale vieţii private presupune o importanţă crucială. Reclamantul trebuie să demonstreze în mod convingător faptul că pragul a fost atins. Reclamantul trebuie să prezinte dovezi care să justifice consecinţele măsurii contestate. Curtea acceptă faptul că articolul 8 este aplicabil doar în cazul în care aceste consecinţe sunt foarte grave şi i-ar fi afectat viaţa privată în mod semnificativ. Suferinţa unui reclamant trebuie să fie evaluată prin compararea vieţii sale dinaintea şi de după implementarea măsurii în discuţie (Denisov v. Ucraina, § 107-114).

19. Având în vedere această jurisprudenţă europeană, Preşedintele menţionează că stabilirea unei încălcări a dreptului la respectarea vieţii private prin excluderea dreptului de a accede în profesia de avocat în baza articolului 10 alin.(2) din Legea cu privire la avocatură (în redactarea de până la intrarea în vigoare a modificărilor) depinde de o analiză de la caz la caz, analiză care are un caracter concret, nu abstract. Curtea Constituţională nu analizează cazuri concrete. Ea admite că în unele cazuri ar putea fi incident şi încălcat dreptul în discuţie; în altele ar putea fi doar incident, însă nu şi încălcat dreptul; în altele nu ar fi incident şi, prin urmare, nu ar fi încălcat acest drept. Ţine de competenţa instanţelor de drept comun să evalueze dacă, într-un caz particular, se poate vorbi despre incidenţa dreptului la viaţa privată al vreunui solicitant de licenţă de avocat şi de o încălcare a acestui drept ca urmare a refuzului de a-l primi în profesie, inclusiv prin aplicarea retroactivă a legii. În Hotărârea nr.26 din 23 mai 2002, Curtea a menţionat că principiul neretroactivităţii legii nu este un principiu cu caracter absolut. Teoria dreptului admite excepţii de la principiul neretroactivităţii legii, cum ar fi legile interpretative, precum şi normele juridice în care legislatorul a stabilit expres că ele se vor aplica retroactiv. În acest context, deşi pentru certitudinea juridică este dezirabil ca legile să nu retroactiveze, Constituţia nu interzice, per se, adoptarea unor legi civile retroactive. În acest sens, Preşedintele notează că, în baza principiului subsidiarităţii, judecătorii naţionali au rolul de protectori principali ai drepturilor garantate de Convenţia Europeană şi, prin urmare, ei deţin competenţa aplicării directe a Convenţiei într-un caz concret în care printr-o lege retroactivă ar putea fi încălcat vreun drept fundamental. Caracterul retroactiv al unei legi care interferează cu un drept fundamental constituie doar un element al analizei efectuate la punerea în balanţă a principiilor concurente. Judecătorii de drept comun sunt cei care dau pondere acestui element şi stabilesc dacă prin retroactivitatea unei legi a fost încălcat sau nu vreun drept fundamental al unei persoane concrete.

20. Preşedintele nu poate reţine riscul încălcării dreptului la viaţa privată a avocaţilor prin faptul că la birourile acestora ar putea fi efectuate percheziţii. Protecţia inviolabilităţii domiciliului, ca aspect al dreptului la respectarea vieţii private, este asigurată de garanţiile reglementate de Codul de procedură penală şi, eventual, de Codul contravenţional.

21. Cu privire la riscul prejudicierii democraţiei şi a pluralismului politic, Preşedintele reţine că, în această parte, nu există o argumentare suficientă a eventualelor prejudicii şi consecinţe negative iminente care pot pune în pericol valorile menţionate. În jurisprudenţa sa, Curtea a reţinut că în cazul invocării riscului afectării unui domeniu prevăzut de articolul 25¹ alin.(2) pct.1) din Legea cu privire la Curtea Constituţională şi de articolul 7¹ alin.(2) pct.1) din Codul jurisdicţiei constituţionale, autorul cererii de suspendare trebuie să demonstreze intensitatea şi posibilele prejudicii şi consecinţe negative iminente şi ireparabile ale riscului invocat. Chiar dacă riscul are un caracter abstract, cererile cu privire la suspendarea acţiunii actelor sesizate trebuie motivate în mod convingător. Doar invocarea riscului şi enumerarea unor valori fundamentale nu reprezintă o motivare suficientă şi convingătoare în vederea suspendării acţiunii actului sesizat (a se vedea DCC nr.161 din 29 decembrie 2020, § 15; DCC nr.20 din 16 februarie 2021, § 4; DCC nr.21 din 16 februarie 2021, § 6; DCC nr.31 din 19 martie 2021, § 7).

22. Având în vedere cele menţionate supra, Preşedintele conchide că nu există motive suficiente pentru a se dispune suspendarea acţiunii dispoziţiilor legale contestate.

Din aceste considerente, în baza articolelor 135 alin.(1) lit.a) şi 140 alin.(2) din Constituţie, 4, 25¹, 26 din Legea cu privire la Curtea Constituţională, 6, 7¹, 61 şi 64 din Codul jurisdicţiei constituţionale, Preşedintele

DISPUNE:

1. Se respinge cererea de suspendare a acţiunii Legii nr.13 din 21 ianuarie 2022 pentru modificarea Legii nr.1260 din 19 iulie 2002 cu privire la avocatură, depusă la Curtea Constituţională de dnii Vasile Bolea şi Grigore Novac, deputaţi în Parlamentul Republicii Moldova.

2. Prezenta decizie este definitivă, nu poate fi supusă niciunei căi de atac, intră în vigoare la data adoptării şi se publică în Monitorul Oficial al Republicii Moldova.