Decizie nr.140 din 26.10.2023 de inadmisibilitate a sesizărilor nr.13a/2023 şi nr.15a/2023 privind controlul constituţionalităţii articolului 13 din Legea bugetului asigurărilor sociale de stat pe anul 2023 nr.357 din 22 decembrie 2022 şi a articolului 13 din Legea privind sistemul public de pensii nr.156 din 14 octombrie 1998 (micşorarea cotei de indexare a pensiei)

CURTEA CONSTITUŢIONALĂ

D E C I Z I E

de inadmisibilitate a sesizărilor nr.13a/2023 şi nr.15a/2023 privind controlul

 constituţionalităţii articolului 13 din Legea bugetului asigurărilor sociale

de stat pe anul 2023 nr.357 din 22 decembrie 2022 şi a articolului 13 din

Legea privind sistemul public de pensii nr.156 din 14 octombrie 1998

(micşorarea cotei de indexare a pensiei)

nr. 140  din  26.10.2023

 (în vigoare 26.10.2023) 

Monitorul Oficial al R. Moldova nr. 463-464 art. 185 din 05.12.2023

* * *

Curtea Constituţională, judecând în componenţa:

dlui Nicolae ROŞCA, Preşedinte,

dnei Domnica MANOLE,

dnei Liuba ŞOVA,

dlui Serghei ŢURCAN, judecători,

cu participarea dnei Ana Florean, asistent judiciar,

Având în vedere sesizările înregistrate la 23 ianuarie 2023 şi 26 ianuarie 2023,

Examinând admisibilitatea sesizărilor menţionate,

Având în vedere actele şi lucrările dosarului,

Deliberând la 26 octombrie 2023, în camera de consiliu,

Pronunţă următoarea decizie:

ÎN FAPT

1. La originea cauzei se află sesizările privind controlul constituţionalităţii articolului 13 din Legea bugetului asigurărilor sociale de stat pe anul 2023 nr.357 din 22 decembrie 2022 şi a articolului 13 din Legea privind sistemul public de pensii nr.156 din 14 octombrie 1998.

2. Sesizările au fost trimise la Curtea Constituţională de dnii Vladimir Odnostalco, Adrian Lebedinschi, Grigore Novac, Petru Burduja, Corneliu Furculiţă şi dnele Alla Darovannaia, Adela Răileanu şi Marina Tauber, deputaţi în Parlamentul Republicii Moldova, pe baza articolelor 135 alin.(1) lit.a) din Constituţie, 25 lit.g) din Legea nr.317 din 13 decembrie 1994 cu privire la Curtea Constituţională, 38 alin.(1) lit.g) şi 39 din Codul jurisdicţiei constituţionale nr.502 din 16 iunie 1995.

3. Având în vedere identitatea de obiect a sesizărilor, Curtea a decis conexarea acestora într-un singur dosar, în baza articolului 43 din Codul jurisdicţiei constituţionale, căruia i-a atribuit numărul 13a/2023.

B. Legislaţia pertinentă

4. Prevederile relevante ale Constituţiei sunt următoarele:

Articolul 1

Statul Republica Moldova

"[...]

(3) Republica Moldova este un stat de drept, democratic, în care demnitatea omului, drepturile şi libertăţile lui, libera dezvoltare a personalităţii umane, dreptatea şi pluralismul politic reprezintă valori supreme şi sunt garantate."

Articolul 9

Principiile fundamentale privind proprietatea

"(1) Proprietatea este publică şi privată. Ea se constituie din bunuri materiale şi intelectuale.

(2) Proprietatea nu poate fi folosită în detrimentul drepturilor, libertăţilor şi demnităţii omului.

(3) Piaţa, libera iniţiativă economică, concurenţa loială sînt factorii de bază ai economiei."

Articolul 16

Egalitatea

"(1) Respectarea şi ocrotirea persoanei constituie o îndatorire primordială a statului.

(2) Toţi cetăţenii Republicii Moldova sînt egali în faţa legii şi a autorităţilor publice, fără deosebire de rasă, naţionalitate, origine etnică, limbă, religie, sex, opinie, apartenenţă politică, avere sau de origine socială."

Articolul 23

Dreptul fiecărui om de a-şi cunoaşte drepturile şi îndatoririle

"[...]

(2) Statul asigură dreptul fiecărui om de a-şi cunoaşte drepturile şi îndatoririle. În acest scop statul publică şi face accesibile toate legile şi alte acte normative.

Articolul 46

Dreptul la proprietate privată şi protecţia acesteia

"(1) Dreptul la proprietate privată, precum şi creanţele asupra statului, sînt garantate.

(2) Nimeni nu poate fi expropriat decît pentru o cauză de utilitate publică, stabilită potrivit legii, cu dreaptă şi prealabilă despăgubire.

[...]."

Articolul 47

Dreptul la asistenţă şi protecţie socială

"(1) Statul este obligat să ia măsuri pentru ca orice om să aibă un nivel de trai decent, care să-i asigure sănătatea şi bunăstarea, lui şi familiei lui, cuprinzînd hrana, îmbrăcămintea, locuinţa, îngrijirea medicală, precum şi serviciile sociale necesare.

(2) Cetăţenii au dreptul la asigurare în caz de: şomaj, boală, invaliditate, văduvie, bătrîneţe sau în celelalte cazuri de pierdere a mijloacelor de subzistenţă, în urma unor împrejurări independente de voinţa lor."

Articolul 54

Restrângerea exerciţiului unor drepturi sau al unor libertăţi

"(1) În Republica Moldova nu pot fi adoptate legi care ar suprima sau ar diminua drepturile şi libertăţile fundamentale ale omului şi cetăţeanului.

(2) Exerciţiul drepturilor şi libertăţilor nu poate fi supus altor restrîngeri decît celor prevăzute de lege, care corespund normelor unanim recunoscute ale dreptului internaţional şi sînt necesare în interesele securităţii naţionale, integrităţii teritoriale, bunăstării economice a ţării, ordinii publice, în scopul prevenirii tulburărilor în masă şi infracţiunilor, protejării drepturilor, libertăţilor şi demnităţii altor persoane, împiedicării divulgării informaţiilor confidenţiale sau garantării autorităţii şi imparţialităţii justiţiei.

(3) Prevederile alineatului (2) nu admit restrîngerea drepturilor proclamate în articolele 20-24.

(4) Restrângerea trebuie să fie proporţională cu situaţia care a determinat-o şi nu poate atinge existenţa dreptului sau a libertăţii."

5. Prevederile relevante ale Legii bugetului asigurărilor sociale de stat pe anul 2023 nr.357 din 22 decembrie 2022 sunt următoarele:

Articolul 13

"(1) Prin derogare de la art.13 din Legea nr.156/1998 privind sistemul public de pensii, în cazul indexării pensiilor din aprilie 2023, coeficientul de indexare nu va depăşi creşterea procentuală a veniturilor proprii ale bugetului asigurărilor sociale de stat pentru anul 2022 faţă de anul 2021 şi se va aplica doar acelei părţi din pensie care nu depăşeşte salariul mediu lunar pe economie prognozat pentru anul 2023. Mărimea coeficientului de indexare va fi aprobată de Guvern.

(2) Prin derogare de la art.7 alin.(6) din Legea nr.133/2008 cu privire la ajutorul social, în cazul indexării din aprilie 2023 a venitului lunar minim garantat, coeficientul de indexare va constitui creşterea procentuală a veniturilor proprii ale bugetului asigurărilor sociale de stat pentru anul 2022 în raport cu anul 2021."

6. Prevederile relevante ale Legii privind sistemul public de pensii nr.156 din 14 octombrie 1998 sunt următoarele:

Articolul 13

Indexarea pensiilor

"(1) Pensiile se indexează anual la 1 aprilie.

(2) Coeficientul de indexare constituie rata inflaţiei la sfârşitul anului precedent, exprimată prin creşterea preţurilor de consum în luna decembrie a anului respectiv faţă de aceeaşi lună a anului premergător. Coeficientul de indexare se stabileşte de către Guvern.

(3) Suplimentul de solidaritate reprezintă o componentă a pensiei care nu se indexează. Cuantumul acestuia variază anual în funcţie de indexarea şi majorarea pensiei calculate şi de evoluţia pensiei minime."

ÎN DREPT

A. Argumentele autorilor sesizărilor

Sesizarea nr.13a/2023

7. Autorii sesizării susţin că articolul 13 din Legea privind sistemul public de pensii prevede indexarea anuală a pensiei în dependenţă de rata inflaţiei la sfârşitul anului precedent care, în prezent, este 33,8 %. Totuşi, prevederile articolului 13 din Legea bugetului asigurărilor sociale de stat pe anul 2023 stabileşte o rată diminuată în mărime de 14,4 % şi o plafonare a valorii pensiei asupra căreia se aplică indexarea, care nu va depăşi salariul mediu pe economie.

8. Autorii susţin că prevederile Legii bugetului asigurărilor sociale de stat pe anul 2023 reduc cuantumul indexării pensiilor şi, respectiv, speranţa legitimă a titularilor de pensie cu privire la obţinerea unui venit.

9. Autorii consideră că Legea bugetului asigurărilor sociale de stat pe anul 2023 conţine dispoziţii de modificare a Legii privind sistemul public de pensii şi, prin urmare, primele se încorporează în actul de bază de la data intrării lor în vigoare, identificându-se cu aceasta. Din acest motiv, autorii consideră că ambele legi sunt contrare articolelor 1 alin.(3), 5, 7, 23, 46, 47 şi 54 din Constituţie.

Sesizarea nr.15a/2023

10. Autoarea sesizării pretinde că, potrivit formulei de calcul prevăzută la articolul 13 din Legea privind sistemul public de pensii, pensia urma să fie indexată cu cel puţin 30 % în raport cu rata inflaţiei de la sfârşitul anului precedent, însă articolul 13 din Legea bugetului asigurărilor sociale de stat pe anul 2023 a micşorat această cotă, fiind de circa 14 %.

11. Autoarea menţionează că norma derogatorie stabileşte o nouă formulă de calcul pentru indexarea pensiei în funcţie de posibilităţile bugetului şi nu de rata inflaţiei, aşa cum prevede Legea privind sistemul public de pensii. Această normă derogatorie restrânge dreptul fundamental al cetăţenilor la asigurare socială, precum şi speranţa lor legitimă de a beneficia de o pensie indexată conform ratei inflaţiei. Dat fiind faptul că mecanismul a fost instituit pentru a păstra puterea de cumpărare odată cu creşterea preţurilor şi a inflaţiei anuale, indexarea pensiei nu reprezintă o majorare sau un privilegiu acordat de stat, ci o necesitate.

12. Autoarea susţine că pensia reprezintă un drept dobândit legal de cetăţeni prin achitarea contribuţiilor de asigurări sociale. Acest drept este garantat de stat în virtutea legii şi nu poate fi diminuat sau anulat în funcţie de capacităţile financiare ale statului.

13. Prin diminuarea nivelului de indexare obligatorie a pensiei, legislatorul a permis o ingerinţă în dreptul de proprietate al titularilor de pensie, afectându-le în mod direct nivelul traiului decent. Statul nu doar că nu creează condiţii de creştere a calităţii vieţii, ci favorizează înrăutăţirea semnificativă a acesteia, fapt inadmisibil într-un stat de drept, în care demnitatea omului, drepturile şi libertăţile lui, libera dezvoltare a personalităţii umane, dreptatea şi pluralismul politic reprezintă valori supreme şi sunt garantate.

14. În opinia autoarei, norma contestată este contrară articolelor 1 alin.(3), 4, 7, 8, 9, 16, 46, 47, 54 şi 126 din Constituţie.

B. Aprecierea Curţii

15. Examinând admisibilitatea sesizărilor, Curtea constată următoarele.

16. Articolele 25 lit.g) din Legea cu privire la Curtea Constituţională şi 38 alin.(1) lit.g) din Codul jurisdicţiei constituţionale îi conferă deputatului prerogativa sesizării Curţii Constituţionale.

17. În conformitate cu articolul 135 alin.(1) lit.a) din Constituţie, controlul constituţionalităţii legilor, în prezenta cauză a unor prevederi din Legea bugetului asigurărilor sociale de stat pe anul 2023 şi Legea privind sistemul public de pensii, ţine de competenţa Curţii Constituţionale.

18. Obiectul sesizărilor îl reprezintă articolul 13 din Legea bugetului asigurărilor sociale de stat pe anul 2023 şi articolul 13 din Legea privind sistemul public de pensii. Cu privire la prima normă contestată, Curtea notează că aceasta nu a constituit anterior obiectul controlului constituţionalităţii. Cu privire la cea de-a doua normă contestată, Curtea observă că aceasta a constituit anterior obiectul unei sesizări, fiind pronunţată Decizia nr.40 din 20 aprilie 2017. Constituţionalitatea acestei norme a fost verificată într-o altă redactare şi din perspectiva altor critici de neconstituţionalitate şi, prin urmare, nu constituie un impediment pentru efectuarea prezentului control de constituţionalitate.

19. Autorii sesizărilor susţin că articolul 13 din Legea bugetului asigurărilor sociale de stat pe anul 2023 contravine articolelor 1 alin.(3) (statul de drept), 4 (drepturile şi libertăţile omului), 5 (democraţia şi pluralismul politic), 7 (Constituţia, Lege Supremă), 8 (respectarea dreptului internaţional şi a tratatelor internaţionale), 9 (principiile fundamentale privind proprietatea), 16 (egalitatea), 23 (dreptul fiecărui om de a-şi cunoaşte drepturile şi îndatoririle), 46 (dreptul la proprietate privată şi protecţia acesteia), 47 (dreptul la asistenţă şi protecţie socială), 54 (restrângerea exerciţiului unor drepturi sau al unor libertăţi) şi 126 (economia) din Constituţie.

20. Totodată, autorii sesizării nr.13a/2023 susţin că şi articolul 13 din Legea privind sistemul public de pensii contravine articolelor 1 alin.(3), 5, 7, 23, 46, 47 şi 54 din Constituţie. Cu privire la acest capăt al sesizării, Curtea observă că autorii sesizării nr.13a/2023 nu au motivat în ce măsură această normă încalcă prevederile constituţionale invocate. Argumentul autorilor potrivit căruia dispoziţiile de modificare şi de completare a unui act legislativ se includ, de la data intrării lor în vigoare, în actul de bază, identificându-se cu acesta, nu este aplicabil în acest caz. Articolul 13 din Legea bugetului asigurărilor sociale de stat pe anul 2023 nu modifică sau nu completează articolul 13 din Legea privind sistemul public de pensii, ci stabileşte o excepţie aplicabilă pentru anul curent cu privire la mărimea indexării pensiei. Aşadar, Curtea menţionează că aceste două legi nu se suprapun. În lipsa unor critici de constituţionalitate, acest capăt al sesizării nu poate fi reţinut spre examinare.

21. Referitor la articolele 1 alin.(3), 4, 5, 7, 8, 9, 16, 23, 54 şi 126 din Constituţie invocate de autorii sesizărilor, Curtea precizează că acestea nu au o aplicabilitate de sine stătătoare. Pentru a fi aplicabile, autorul sesizării trebuie să demonstreze, în mod argumentat, existenţa unor ingerinţe în drepturile garantate de Constituţie (HCC nr.4 din 3 martie 2022, §§ 26, 28; HCC nr.8 din 5 aprilie 2022, § 26; DCC nr.87 din 5 iulie 2022, § 21; DCC nr.173 din 13 decembrie 2022, § 18).

22. Cu privire la articolul 46 din Constituţie, autorii sesizărilor susţin că indexarea pensiei într-un cuantum mai redus decât cel reprezentat de rata inflaţiei anuale constituie o ingerinţă în dreptul de proprietate al titularilor de pensie. Cu privire la articolul 47 din Constituţie, autoarea sesizării nr.15a/2023 susţine că pensia reprezintă un drept dobândit legal de cetăţeni prin achitarea contribuţiilor de asigurări sociale. Acest drept este garantat de stat în virtutea legii şi nu poate fi diminuat sau anulat în funcţie de capacităţile financiare ale statului.

23. În jurisprudenţa sa, Curtea a reţinut că elaborarea politicii economice şi sociale a statului şi realizarea ei reprezintă în primul rând prerogativa puterii legislative. Legislatorul poate opta pentru diverse soluţii în vederea realizării scopurilor propuse, inclusiv în vederea elaborării şi concretizării conţinutului drepturilor sociale şi economice (a se vedea HCC nr.25 din 27 iulie 2017, § 50).

24. De asemenea, Curtea a precizat că un drept social poate fi protejat pe baza articolului 46 din Constituţie şi, respectiv, a articolului 1 din Protocolul nr.1 la Convenţia Europeană doar în cazul în care dreptul social respectiv este dobândit şi are o valoare economică (HCC nr.11 din 26 mai 2022, § 42). Un drept la pensie dobândit ar însemna o pensie care se află în plată, care are o valoare economică şi care constituie, astfel, un bun ( a se vedea HCC nr.25 din 27 iulie 2017, § 74).

25. Totodată, dreptul de proprietate nu include, ca atare, un drept la o pensie de o anumită sumă. Reducerea sau întreruperea unei pensii poate constitui, totuşi, o ingerinţă în folosirea nestingherită a bunurilor care trebuie justificată. Ingerinţa trebuie să fie proporţională în mod rezonabil cu scopul pe care îl urmăreşte (a se vedea Béláné Nagy v. Ungaria, 13 decembrie 2016 §§ 84, 115). Cu alte cuvinte, trebuie să se găsească un "echilibru corect" între exigenţele interesului general al comunităţii şi exigenţele protecţiei drepturilor fundamentale ale individului. Echilibrul necesar va lipsi dacă persoana sau persoanele în cauză trebuie să suporte o sarcină individuală excesivă (Skenderi şi alţii v. Serbia (dec.), 4 iulie 2017, § 96).

26. În cauza Aielli şi alţii v. Italia (dec.), 10 iulie 2018, referitoare la reducerea nivelului de indexare a pensiilor din cauza inflaţiei, Curtea Europeană a reţinut că scopul legislatorului italian a fost, între altele, respectarea echilibrului bugetar şi a obiectivelor de control ale cheltuielilor publice, precum şi protejarea nivelului minim al prestaţiilor sociale în vederea garantării viabilităţii sistemului de asigurări sociale pentru generaţiile viitoare. Curtea Europeană nu a susţinut opinia reclamanţilor potrivit căreia, odată obţinute, drepturile lor la pensie nu puteau fi modificate niciodată în anii următori. Reducerea sau modificarea sumei prestaţiilor acordate cu titlu de regim de securitate socială ţine de puterea legislativă a statelor. Astfel, efectele reformei mecanismului de indexare privind pensiile reclamanţilor nu sunt de nivelul care ar putea să expună persoanele interesate unor dificultăţi de subzistenţă incompatibile cu articolul 1 din Protocolul nr.1 la Convenţie. Prin urmare, Curtea Europeană a reţinut că ingerinţa în discuţie nu le-a impus reclamanţilor o sarcină excesivă (§§ 28-42).

27. În prezenta cauză, Curtea notează că articolul 13 din Legea privind sistemul public de pensii prevede indexarea anuală a pensiilor la 1 aprilie, iar coeficientul de indexare constituie rata inflaţiei la sfârşitul anului precedent, exprimată prin creşterea preţurilor de consum în luna decembrie a anului respectiv faţă de aceeaşi lună a anului premergător. Prin urmare, Curtea notează că aceste prevederi care reglementează mecanismul de indexare a pensiei urmăresc să asigure majorarea valorii pensiei în funcţie de dinamica preţurilor la produsele şi serviciile de bază.

28. Curtea reiterează că indexarea pensiei îi oferă persoanei protecţie faţă de riscul devalorizării în timp a banilor şi faţă de fluctuaţiile economice care ar putea să influenţeze nivelul său de trai după pensionare. Prin urmare, indexarea pensiei în baza Legii privind sistemul public de pensii urmăreşte să modifice valoarea pensiei în funcţie de realităţile economice (a se vedea, mutatis mutandis, DCC nr.147 din 15 noiembrie 2022, § 38).

29. La 22 decembrie 2022, Parlamentul Republicii Moldova a adoptat Legea bugetului asigurărilor sociale de stat pe anul 2023, prin care a prevăzut o excepţie de la articolul 13 din Legea privind sistemul public de pensii referitor la indexarea pensiilor din aprilie 2023. Astfel, legislatorul a stabilit, cu titlu de excepţie, că coeficientul de indexare nu va depăşi creşterea procentuală a veniturilor proprii ale bugetului asigurărilor sociale de stat pentru anul 2022 faţă de anul 2021 şi se va aplica doar acelei părţi din pensie care nu depăşeşte salariul mediu lunar pe economie prognozat pentru anul 2023¹.

_______________________

¹A se vedea, în acest sens, Nota informativă la proiectul Legii bugetului asigurărilor sociale de stat pe anul 2023, pp. 4-5. https://www.parlament.md/ProcesulLegislativ/Proiectedeactelegislative/tabid/61/LegislativId/6281/language/ro-RO/Default.aspx 

30. Potrivit dezbaterilor din Parlamentul Republicii Moldova care au avut loc pe marginea indexării pensiilor din aprilie 2023², precum şi Avizului aprobat de Guvernul Republicii Moldova prin Hotărârea nr.928 din 21 decembrie 2022³, motivul indexării parţiale a pensiei din aprilie 2023 rezultă din sustenabilitatea precară a sistemului de pensii pe termen mediu, unde creşterea cheltuielilor bugetului asigurărilor sociale de stat are loc cu ritmuri de două ori mai mari decât creşterea veniturilor proprii.

_______________________

² A se vedea dezbaterile din şedinţele plenare. Lectura 1 din 12 decembrie 2022 – pp. 61-63. Lectura 2 din 22 decembrie 2022 – p. 80. https://www.parlament.md/ProcesulLegislativ/Proiectedeactelegislative/tabid/61/LegislativId/6281/language/ro-RO/Default.aspx 

³ A se vedea Avizul aprobat de Guvern asupra amendamentelor la proiectul legii bugetului asigurărilor sociale de stat pe anul 2023, § 4. https://www.parlament.md/ProcesulLegislativ/Proiectedeactelegislative/tabid/61/LegislativId/6281/language/ro-RO/Default.aspx

31. Curtea notează că Parlamentul şi Guvernul Republicii Moldova se bucură de o marjă discreţionară cu privire la adoptarea unor decizii de natură politică şi socială în domeniul protecţiei sociale. Aşadar, datorită cunoaşterii directe a societăţii şi nevoilor acesteia, legislatorul şi executivul sunt în principiu mai bine plasate decât Curtea Constituţională pentru a aprecia necesitatea adoptării unor astfel de măsuri tipice perioadelor de austeritate.

32. În acest sens, Curtea Europeană a subliniat că, având în vedere că factorii de decizie naţionali ar trebui să beneficieze de o marjă largă de apreciere în chestiuni de politică socială şi economică generală (inclusiv în domeniul pensiilor), interesele justiţiei sociale şi bunăstării economice îi pot determina în mod legitim să ajusteze, să plafoneze sau chiar să reducă cuantumul pensiilor aflate în plată (Žegarac şi alţii v. Serbia, 17 ianuarie 2023, § 95).

33. În prezenta cauză, Curtea confirmă principiul Curţii Europene potrivit căruia orice ingerinţă a unei autorităţi publice în folosirea nestingherită a bunurilor poate fi justificată numai dacă serveşte unui interes public (sau general) legitim. Dată fiind situaţia economică a Republicii Moldova, care a afectat inclusiv sistemul de pensii, precum şi necesitatea imperioasă a statului de a limita cheltuielile bugetare, Curtea constată că ingerinţa adusă prin norma în discuţie urmăreşte interesul public general de a menţine sustenabilitatea financiară a sistemului de pensii din Republica Moldova.

34. În concluzie, Curtea subliniază că norma în discuţie nu prejudiciază esenţa dreptului la pensie al titularului, ci stabileşte doar o reducere rezonabilă a coeficientului de indexare pentru anul 2023, în contextul deficitului financiar înregistrat.

35. Cu privire la existenţa unei ingerinţe în articolul 47 din Constituţie, Curtea menţionează că prevederile contestate nu privează beneficiarii de pensie, ci stabilesc o excepţie cu privire la mărimea indexării acesteia pentru anul curent. Constituţia nu impune indexarea pensiei într-un anumit cuantum. Aşadar, Curtea nu constată nicio ingerinţă în articolul 47 din Constituţie în prezenta cauză.

36. Prin urmare, în baza celor menţionate supra, Curtea constată că sesizările sunt inadmisibile şi nu pot fi acceptate pentru examinare în fond.

Din aceste motive, în baza articolelor 135 alin.(1) litera a) şi 140 din Constituţie, 26 alin.(1) din Legea cu privire la Curtea Constituţională, 61 alin.(3) şi 64 din Codul jurisdicţiei constituţionale, Curtea Constituţională

DECIDE:

1. Se declară inadmisibile sesizările privind controlul constituţionalităţii articolului 13 din Legea bugetului asigurărilor sociale de stat pe anul 2023 nr.357 din 22 decembrie 2022 şi a articolului 13 din Legea privind sistemul public de pensii nr.156 din 14 octombrie 1998, depuse de dnii Vladimir Odnostalco, Adrian Lebedinschi, Grigore Novac, Petru Burduja, Corneliu Furculiţă şi dnele Alla Darovannaia, Adela Răileanu şi Marina Tauber, deputaţi în Parlamentul Republicii Moldova.

2. Prezenta decizie este definitivă, nu poate fi supusă niciunei căi de atac, intră în vigoare la data adoptării şi se publică în Monitorul Oficial al Republicii Moldova.

OPINIE SEPARATĂ,

expusă în temeiul articolului 27 alin.(5) din Legea cu privire la

Curtea Constituţională nr.317 din 13 decembrie 1994 şi

 al articolului 67 din Codul jurisdicţiei constituţionale

nr.502 din 16 iunie 1995

1. Prin Decizia nr.140 din 26 octombrie 2023 au fost declarate inadmisibile sesizările privind controlul constituţionalităţii articolului 13 din Legea bugetului asigurărilor sociale de stat pe anul 2023 nr.357 din 22 decembrie 2022 şi a articolului 13 din Legea privind sistemul public de pensii nr.156 din 14 octombrie 1998, depuse de dnii Vladimir Odnostalco, Adrian Lebedinschi, Grigore Novac, Petru Burduja, Corneliu Furculiţă şi dnele Alla Darovannaia şi Adela Răileanu, deputaţi în Parlamentul Republicii Moldova (sesizarea nr.13a/2023), şi de dna Marina Tauber, deputată în Parlamentul Republicii Moldova (sesizarea nr.15a/2023).

2. În viziunea autorilor sesizărilor, potrivit formulei de calcul prevăzute la articolul 13 din Legea privind sistemul public de pensii, pensia urma să fie indexată cu cel puţin 30 % în raport cu rata inflaţiei de la sfârşitul anului precedent, însă articolul 13 din Legea bugetului asigurărilor sociale de stat pe anul 2023 a micşorat această cotă, fiind de circa 14%. Autorii sesizărilor afirmă că această normă derogatorie restrânge dreptul fundamental al cetăţenilor la asigurare socială. Deoarece mecanismul a fost instituit pentru a păstra puterea de cumpărare odată cu creşterea preţurilor şi a inflaţiei anuale, indexarea pensiei nu reprezintă o majorare sau un privilegiu acordat de stat, ci o necesitate. Pensia reprezintă un drept dobândit legal de cetăţeni prin achitarea contribuţiilor de asigurări sociale şi acest drept este garantat de stat în virtutea legii şi nu poate fi diminuat sau anulat în funcţie de capacităţile financiare ale statului. Astfel, autorii sesizărilor conchid că prin diminuarea nivelului de indexare obligatorie a pensiei, legislatorul a permis o ingerinţă în dreptul de proprietate al titularilor de pensie, afectându-le în mod direct nivelul traiului decent (a se vedea DCC nr.140 din 26 octombrie 2023, §§ 7-14).

3. În raport cu aceste critici de neconstituţionalitate, Curtea Constituţională a reţinut că orice ingerinţă a unei autorităţi publice în folosirea nestingherită a bunurilor poate fi justificată numai dacă serveşte unui interes public (sau general) legitim. Dată fiind situaţia economică a Republicii Moldova, care a afectat inclusiv sistemul de pensii, precum şi necesitatea imperioasă a statului de a limita cheltuielile bugetare, Curtea a constatat că ingerinţa adusă prin norma în discuţie (i.e. articolul 13 din Legea bugetului asigurărilor sociale de stat pe anul 2023 nr.357 din 22 decembrie 2022) urmăreşte interesul public general de a menţine sustenabilitatea financiară a sistemului de pensii din Republica Moldova. În concluzie, Curtea a subliniat că norma contestată nu prejudiciază esenţa dreptului la pensie al titularului, ci stabileşte doar o reducere rezonabilă a coeficientului de indexare pentru anul 2023, în contextul deficitului financiar înregistrat (a se vedea DCC nr.140 din 26 octombrie 2023, §§ 33-34). Astfel, Curtea a constatat că norma contestată produce o ingerinţa în articolul 46 din Constituţie, care garantează dreptul la proprietate privată şi protecţia acesteia. De asemenea, Curtea a stabilit că scopul legitim al ingerinţei în dreptul de proprietate privată este menţinerea sustenabilităţii financiare a sistemului de pensii din Republica Moldova.

4. În jurisprudenţa sa, Curtea Europeană a reţinut că plata contribuţiilor la un fond de asigurări sociale poate crea un drept de proprietate protejat de articolul 1 din Protocolul nr.1 la Convenţia Europeană (a se vedea Doğan v. Turcia, 16 februarie 2021 (dec.)). Dacă legislaţia unui stat prevede plata de drept a unei prestaţii sociale, această legislaţie trebuie considerată ca generând un interes de proprietate care intră în domeniul de aplicare al articolului 1 al Protocolului nr.1. Reducerea sau întreruperea plăţii unei pensii poate constitui o ingerinţă în folosirea nestingherită a bunurilor care trebuie justificată (Krajnc v. Slovenia, 31 octombrie 2017, § 40). Contribuţiile la un fond de pensii pot crea un drept de proprietate şi un astfel de drept poate fi afectat de modul în care este distribuit fondul respectiv (a se vedea Žegarac şi alţii v. Serbia (dec.), 17 ianuarie 2023, § 79). În jurisprudenţa sa, Curtea Constituţională a subliniat că, de vreme ce legislativul a hotărât să acorde un drept care intră în câmpul de aplicare al unor articole din Constituţie, trebuie să se asigure beneficiul exerciţiului acestuia (a se vedea HCC nr.3 din 18 ianuarie 2019, § 44). În baza celor menţionate, constat incidenţa articolelor 46 (dreptul la proprietate privată şi protecţia acesteia) şi 47 (dreptul la asistenţă şi protecţie socială) din Constituţie în prezenta cauză.

5. În jurisprudenţa sa, Curtea Europeană a notat că reducerea salariilor, indemnizaţiilor, sporurilor şi pensiilor poate fi justificată de existenţa unei crize excepţionale fără precedent în istoria recentă a Greciei (a se vedea Koufaki şi ADEDY v. Grecia (dec.), 7 mai 2013, § 37). Într-o altă cauză, Curtea Europeană a reţinut că aplicarea contribuţiei extraordinare de solidaritate la pensii (i.e. reducerea cuantumului pensiei) a avut scopul de a diminua cheltuielile publice şi s-a înscris într-un program mai amplu conceput de autorităţile naţionale şi omologii lor din Uniunea Europeană şi Fondul Monetar Internaţional să permită Portugaliei să asigure lichiditatea necesară pe termen scurt pentru bugetul de stat în vederea realizării redresării economice pe termen mediu. Astfel, această măsură a fost în mod clar de interes public şi a fost adoptată într-o situaţie economică extremă, ca măsură tranzitorie (a se vedea Da Silva Carvalho Rico v. Portugalia (dec.), 1 septembrie 2015, §§ 39-40). De asemenea, Curtea a notat că reducerea temporară şi progresivă a pensiilor poate fi justificată dacă face parte dintr-un set mai larg de măsuri generale de austeritate, care au fost determinate de un motiv obiectiv (a se vedea Žegarac şi alţii v. Serbia (dec.), 17 ianuarie 2023, § 98). În această cauza, reclamanţii beneficiau de pensii pentru limită de vârstă, care, în conformitate cu Legea privind reducerea pensiilor, au fost reduse pentru perioada noiembrie 2014 - septembrie 2018. Autorităţile statului au explicat că pentru a reduce deficitul bugetar ridicat şi pentru a menţine sustenabilitatea financiară a sistemului de pensii, au trebuit să introducă măsuri de austeritate permanente şi temporare, inclusiv suspendarea temporară a indexării pensiilor şi o reducere temporară a sumelor plătite pentru pensiile de stat şi pentru salariile funcţionarilor publici (a se vedea Žegarac şi alţii v. Serbia, §§ 6-7).

6. În acest context, în jurisprudenţa sa, Curtea Constituţională a reţinut că, de principiu, micşorarea sumelor băneşti achitate persoanelor poate avea loc doar în condiţiile unei crize economico-financiare obiectiv existente şi recunoscută la nivel oficial, în cazul scăderii echitabile a plăţilor tuturora sau a majorităţii categoriilor de beneficiari, potrivit principiului solidarităţii (a se vedea, mutatis mutandis, HCC nr.25 din 6 noiembrie 2014, § 109; HCC nr.27 din 31 octombrie 2019, § 66).

7. În prezenta cauză, nu constat recunoaşterea la nivel oficial a existenţei unei crize economico-financiare. De asemenea, nu constat existenţa unor măsuri de austeritate permanente sau temporare, care ar include o reducere a sumelor plătite atât pentru pensii, cât şi pentru salariile funcţionarilor publici, ceea ce ar putea justifica ingerinţa în drepturile fundamentale invocate de autorii sesizărilor (a se vedea § 4 supra).

8. În plus, ingerinţa în dreptul de proprietate privată trebuie să fie proporţională în mod rezonabil cu scopul pe care îl urmăreşte. Astfel, trebuie să se găsească un "echilibru corect" între exigenţele interesului general al comunităţii şi exigenţele protecţiei drepturilor fundamentale ale individului. Echilibrul necesar va lipsi dacă persoana sau persoanele în cauză trebuie să suporte o sarcină individuală excesivă (Căpăţînă v. România, 28 februarie 2023, § 45). Micşorarea sumelor băneşti achitate persoanelor ar fi permisă cu condiţia ca ea să respecte o relaţie de proporţionalitate rezonabilă între interesul general al colectivităţii şi interesul specific al beneficiarilor, în conformitate cu articolul 54 din Constituţie. Această relaţie presupune eliminarea riscurilor de vulnerabilitate a persoanelor (a se vedea, mutatis mutandis, HCC nr.27 din 31 octombrie 2019, § 66).

9. În cauza Žegarac şi alţii v. Serbia (dec.), 17 ianuarie 2023, reducerea mărimii pensiilor a fost îndreptată, în special, către beneficiarii pensiilor mai mari. Astfel, legea prevedea că pensiile lunare mai mici de 25.000 dinari (aproximativ 200 euro) sunt scutite de reducere; pensiile lunare între 25.000 dinari şi 40.000 dinari au fost reduse cu 22% din suma ce depăşeşte 25.000 dinari şi pensiile lunare de peste 40.000 dinari au fost reduse cu încă 3% din suma ce depăşeşte 40.000 dinari. Astfel, reducerea efectivă a pensiei a variat de la 0% pentru pensiile care nu depăşesc minimul de 25.000 dinari până la 19,4% pentru cele mai mari pensii. Potrivit Guvernului, tratamentul diferenţiat al anumitor categorii de pensionari s-a bazat pe principiul solidarităţii şi justiţiei sociale. Cei care beneficiau de pensii minime, pensii lunare care nu depăşeau 25.000 dinari (puţin mai mare decât pragul de "risc de sărăcie"), au fost scutiţi de reducerea pensiei, întrucât s-a considerat că cei care se încadrează în această categorie de pensionari nu au putut contribui la depăşirea crizei financiare, luptând ei înşişi pentru supravieţuire. În acest context, niciunul dintre reclamanţi nu a demonstrat (toţi beneficiind de pensii mai mari de 40.000 dinari) că reducerea pensiei a fost de natură să îi expună riscului de a avea mijloace de trai insuficiente sau că condiţiile lor de viaţă s-au deteriorat în măsura în care riscau să scadă sub pragul de subzistenţă. Prin urmare, Curtea a considerat că reclamanţii nu au fost obligaţi să suporte o sarcină individuală excesivă şi că ingerinţa reclamată în cauza examinată nu a afectat esenţa drepturilor lor la pensie (a se vedea §§ 7, 99, 101, 103).

10. O soluţie similară, practic din aceleaşi considerente, a fost adoptată şi în cauza Aielli şi alţii v. Italia (dec.), 10 iulie 2018. Curtea Europeană a reţinut că efectele reformei mecanismului de indexare a pensiilor reclamanţilor (pensionari care primeau o pensie de peste trei ori mai mare decât pensia minimă de bază) nu sunt de nivelul care ar putea să expună persoanele interesate unor dificultăţi de subzistenţă incompatibile cu articolul 1 din Protocolul nr.1 la Convenţie. Prin urmare, Curtea a reţinut că ingerinţa în discuţie (i. e. aplicarea progresivă a blocării egalizării pensiilor în funcţie de cuantumul acestora), care avea drept obiectiv să asigure redistribuirea mijloacelor financiare în favoarea pensiilor mai mici, nu le-a impus reclamanţilor o sarcină excesivă (§§ 35, 36, 38, 41).

11. În prezenta cauză, indexarea esenţial diminuată a pensiilor (i.e. 15%¹) în raport cu rata inflaţiei la sfârşitul anului 2022 (i.e. 30,2%²) se aplică absolut tuturor beneficiarilor pensiilor şi doar în privinţa acelei părţi din pensie care nu depăşeşte salariul mediu lunar pe economie prognozat pentru anul 2023 (i.e. 11 700 lei³). Prin urmare, acelaşi coeficient de indexare de 15% (i.e. de două ori mai mic decât rata inflaţiei) a fost aplicat, începând cu 1 aprilie 2023, atât în privinţa pensiilor minime (e.g. pensia minimă pentru limită de vârstă cu stagiu complet de cotizare – 2 278,80 lei; pensia minimă de dizabilitate severă – 1 709,10 lei⁴), cât şi în privinţa pensiilor de 11 700 lei.

________________________

¹ https://www.legis.md/cautare/getResults?doc_id=136108&lang=ro

² https://statistica.gov.md/ro/evolutia-preturilor-de-consum-in-republica-moldova-in-luna-decembrie-2022-si-in--9485_60264.html

³ https://www.legis.md/cautare/getResults?doc_id=134822&lang=ro

⁴ https://www.legis.md/cautare/getResults?doc_id=130505&lang=ro

12. În jurisprudenţa sa, Curtea a reţinut că indexarea pensiei urmăreşte să asigure majorarea valorii pensiei în funcţie de dinamica preţurilor la produsele şi serviciile de bază, e.g. produse alimentare (pâine, legume, fructe ş.a.), mărfuri nealimentare (încălţăminte, îmbrăcăminte, medicamente ş.a.) şi servicii (energia electrică, servicii comunale, transport de pasageri ş.a.). Indexarea pensiei îi oferă persoanei protecţie faţă de riscul devalorizării în timp a banilor şi faţă de fluctuaţiile economice care ar putea să influenţeze nivelul său de trai. Prin urmare, indexarea pensiei în baza Legii privind sistemul public de pensii urmăreşte să modifice valoarea pensiei în funcţie de realităţile economice şi să păstreze puterea de cumpărare erodată de inflaţie (a se vedea, mutatis mutandis, DCC nr.147 din 15 noiembrie 2022, § 38). Astfel, valoarea unei pensii poate fi măsurată pe baza cantităţii de bunuri care pot fi achiziţionate la o dată concretă. În funcţie de fluctuaţiile economice, valoarea reală a pensiei se diminuează, pentru că scade cantitatea de mărfuri şi servicii care pot fi procurate. Pensiile sunt expuse în mod diferit la inflaţie, i.e. cu cât pensia este mai mică, cu atât impactul inflaţiei este mai mare. Aşadar, având în vedere acest fapt, este rezonabil ca ajustările să fie aplicate în funcţie de valoarea pensiei (a se vedea, mutatis mutandis, HCC nr.21 din 6 decembrie 2022, §§ 60, 69).

13. În prezenta cauză, prima facie, norma contestată afectează esenţial pensiile de un cuantum mic. Diminuarea valorii pensiilor de un cuantum mic ar putea să îi expună pe beneficiarii acestora riscului de a avea mijloace de trai insuficiente sau chiar să scadă sub pragul de subzistenţa, fapt incompatibil cu prevederile art.1 din Protocolul nr.1 la Convenţia Europeană (a se vedea §§ 9-10 supra). Astfel, beneficiarii pensiilor de o valoare mică ar suporta o sarcină individuală excesivă, contrar principiului solidarităţii şi justiţiei sociale (a se vedea §§ 6, 9 supra).

14. Aşadar, în opinia mea, Curtea Constituţională trebuia să declare sesizările nr.13a/2023 şi nr.15a/2023 admisibile pentru examinare în fond şi să verifice corespunderea articolului 13 din Legea bugetului asigurărilor sociale de stat pe anul 2023 nr.357 din 22 decembrie 2022 cu articolele 46, 47 şi 54 din Constituţie.