Decizie nr.165 din 30.11.2023 de inadmisibilitate a sesizării nr.222a/2023 privind controlul constituţionalităţii Hotărârii Parlamentului nr.274 din 21 septembrie 2023 privind prelungirea stării de urgenţă şi a Dispoziţiei Comisiei pentru situaţii excepţionale nr.86 din 4 octombrie 2023

CURTEA CONSTITUŢIONALĂ

D E C I Z I E

de inadmisibilitate a sesizării nr.222a/2023 privind controlul

constituţionalităţii Hotărârii Parlamentului nr.274 din

21 septembrie 2023 privind prelungirea stării de

 urgenţă şi a Dispoziţiei Comisiei pentru situaţii

excepţionale nr.86 din 4 octombrie 2023

nr. 165  din  30.11.2023

 (în vigoare 30.11.2023) 

Monitorul Oficial al R. Moldova nr. 488-491 art. 211 din 21.12.2023

* * *

Curtea Constituţională, judecând în componenţa:

dnei Domnica MANOLE, Preşedinte,

dnei Viorica PUICA,

dlui Nicolae ROŞCA,

dnei Liuba ŞOVA,

dlui Serghei ŢURCAN,

dlui Vladimir ŢURCAN, judecători,

cu participarea dlui Marcel Lupu, asistent judiciar,

Având în vedere sesizarea înregistrată la 12 octombrie 2023,

Examinând admisibilitatea sesizării menţionate,

Având în vedere actele şi lucrările dosarului,

Deliberând la 30 noiembrie 2023, în camera de consiliu,

Pronunţă următoarea decizie:

ÎN FAPT

1. La originea cauzei se află o sesizare depusă la Curtea Constituţională pe 12 octombrie 2023, pe baza articolelor 135 alin.(1) lit.a) din Constituţie, 25 lit.g) din Legea cu privire la Curtea Constituţională şi 38 alin.(1) lit.g) din Codul jurisdicţiei constituţionale, de dna Marina Tauber, dl Denis Ulanov, dl Vadim Fotescu, dna Reghina Apostolova şi dl Petru Jardan, deputaţi în Parlamentul Republicii Moldova.

2. Autorii sesizării i-au solicitat Curţii să verifice constituţionalitatea Hotărârii Parlamentului nr.274 din 21 septembrie 2023 privind prelungirea stării de urgenţă şi a Dispoziţiei Comisiei pentru situaţii excepţionale nr.86 din 4 octombrie 2023.

LEGISLAŢIA PERTINENTĂ

3. Prevederile relevante ale Constituţiei sunt următoarele:

Articolul 1

Statul Republica Moldova

"[...]

(3) Republica Moldova este un stat de drept, democratic, în care demnitatea omului, drepturile şi libertăţile lui, libera dezvoltare a personalităţii umane, dreptatea şi pluralismul politic reprezintă valori supreme şi sunt garantate."

Articolul 6

Separaţia şi colaborarea puterilor

"În Republica Moldova puterea legislativă, executivă şi judecătorească sunt separate şi colaborează în exercitarea prerogativelor ce le revin, potrivit prevederilor Constituţiei."

Articolul 21

Prezumţia nevinovăţiei

"Orice persoană acuzată de un delict este prezumată nevinovată până când vinovăţia sa va fi dovedită în mod legal, în cursul unui proces judiciar public, în cadrul căruia i s-au asigurat toate garanţiile necesare apărării sale."

Articolul 23

Dreptul fiecărui om de a-şi cunoaşte drepturile şi îndatoririle

"(1) Fiecare om are dreptul să i se recunoască personalitatea juridică.

(2) Statul asigură dreptul fiecărui om de a-şi cunoaşte drepturile şi îndatoririle. În acest scop statul publică şi face accesibile toate legile şi alte acte normative."

Articolul 32

Libertatea opiniei şi a exprimării

"(1) Oricărui cetăţean îi este garantată libertatea gândirii, a opiniei, precum şi libertatea exprimării în public prin cuvânt, imagine sau prin alt mijloc posibil.

(2) Libertatea exprimării nu poate prejudicia onoarea, demnitatea sau dreptul altei persoane la viziune proprie.

(3) Sunt interzise şi pedepsite prin lege contestarea şi defăimarea statului şi a poporului, îndemnul la război de agresiune, la ură naţională, rasială sau religioasă, incitarea la discriminare, la separatism teritorial, la violenţă publică, precum şi alte manifestări ce atentează la regimul constituţional."

Articolul 38

Dreptul de vot şi dreptul de a fi ales

"(1) Voinţa poporului constituie baza puterii de stat. Această voinţă se exprimă prin alegeri libere, care au loc în mod periodic prin sufragiu universal, egal, direct, secret şi liber exprimat.

(2) Cetăţenii Republicii Moldova au drept de vot de la vîrsta de 18 ani, împliniţi pînă în ziua alegerilor inclusiv, excepţie făcînd cei puşi sub interdicţie în modul stabilit de lege.

(3) Dreptul de a fi aleşi le este garantat cetăţenilor Republicii Moldova cu drept de vot, în condiţiile legii."

Articolul 40

Libertatea întrunirilor

"Mitingurile, demonstraţiile, manifestările, procesiunile sau orice alte întruniri sunt libere şi se pot organiza şi desfăşura numai în mod paşnic, fără nici un fel de arme."

Articolul 54

Restrângerea exerciţiului unor drepturi sau al unor libertăţi

"(1) În Republica Moldova nu pot fi adoptate legi care ar suprima sau ar diminua drepturile şi libertăţile fundamentale ale omului şi cetăţeanului.

(2) Exerciţiul drepturilor şi libertăţilor nu poate fi supus altor restrângeri decât celor prevăzute de lege, care corespund normelor unanim recunoscute ale dreptului internaţional şi sunt necesare în interesele securităţii naţionale, integrităţii teritoriale, bunăstării economice a ţării, ordinii publice, în scopul prevenirii tulburărilor în masă şi infracţiunilor, protejării drepturilor, libertăţilor şi demnităţii altor persoane, împiedicării divulgării informaţiilor confidenţiale sau garantării autorităţii şi imparţialităţii justiţiei.

(3) Prevederile alineatului (2) nu admit restrângerea drepturilor proclamate în articolele 20-24.

(4) Restrângerea trebuie să fie proporţională cu situaţia care a determinat-o şi nu poate atinge existenţa dreptului sau a libertăţii."

Articolul 60

Parlamentul, organ reprezentativ suprem şi legislativ

"(1) Parlamentul este organul reprezentativ suprem al poporului Republicii Moldova şi unica autoritate legislativă a statului.

[…]."

Articolul 66

Atribuţiile de bază

"Parlamentul are următoarele atribuţii de bază:

a) adoptă legi, hotărâri şi moţiuni;

[...]

f) exercită controlul parlamentar asupra puterii executive, sub formele şi în limitele prevăzute de Constituţie;

g) ratifică, denunţă, suspendă şi anulează acţiunea tratatelor internaţionale încheiate de Republica Moldova;

[...]

m) declară starea de urgenţă, de asediu şi de război;

[...]

r) îndeplineşte alte atribuţii, stabilite prin Constituţie şi legi."

Articolul 72

Categorii de legi

"[…]

(3) Prin lege organică se reglementează:

[…]

m) regimul stării de urgenţă, de asediu şi de război;

[…]."

4. Prevederile Hotărârii Parlamentului nr.274 din 21 septembrie 2023 privind prelungirea stării de urgenţă sunt următoarele:

"În temeiul art.66 lit.m) din Constituţia Republicii Moldova, al art.15 şi art.18 alin.(2) din Legea nr.212/2004 privind regimul stării de urgenţă, de asediu şi de război, având în vedere propunerea Guvernului Republicii Moldova, care are la bază Raportul Comisiei pentru Situaţii Excepţionale a Republicii Moldova privind necesitatea prelungirii stării de urgenţă, precum şi ţinând cont de situaţia legată de securitatea regională şi pericolul la adresa securităţii naţionale,

Parlamentul adoptă prezenta hotărâre.

Art.1. – Starea de urgenţă pe întreg teritoriul Republicii Moldova, declarată prin Hotărârea Parlamentului nr.41/2022 şi prelungită prin Hotărârea Parlamentului nr.105/2022, Hotărârea Parlamentului nr.163/2022, Hotărârea Parlamentului nr.245/2022, Hotărârea Parlamentului nr.278/2022, Hotărârea Parlamentului nr.330/2022, Hotărârea Parlamentului nr.12/2023, Hotărârea Parlamentului nr.67/2023, Hotărârea Parlamentului nr.133/2023 şi Hotărârea Parlamentului nr.244/2023, se prelungeşte cu 60 de zile începând cu data de 2 octombrie 2023.

Art.2. – Abilitarea Comisiei pentru Situaţii Excepţionale a Republicii Moldova de a emite dispoziţii pe perioada stării de urgenţă în vederea punerii în executare a măsurilor prevăzute la art.2 din Hotărârea Parlamentului nr.41/2022 privind declararea stării de urgenţă rămâne aplicabilă pe durata prelungirii stării de urgenţă.

Art.3. – Dispoziţiile Comisiei pentru Situaţii Excepţionale a Republicii Moldova sunt obligatorii şi executorii pentru conducătorii autorităţilor administraţiei publice centrale şi locale, ai agenţilor economici, ai instituţiilor publice, precum şi pentru cetăţeni şi alte persoane aflate pe teritoriul Republicii Moldova.

Art.4. – Dispoziţiile Comisiei pentru Situaţii Excepţionale a Republicii Moldova intră în vigoare în momentul emiterii.

Art.5. – Parlamentul Republicii Moldova va informa, în termen de 3 zile, Secretarul General al ONU şi Secretarul General al Consiliului Europei despre prezenta hotărâre şi cauzele adoptării acesteia.

Art.6. – Prezenta stare de urgenţă nu afectează organizarea şi desfăşurarea alegerilor pe teritoriul Republicii Moldova.

Art.7. – Prezenta hotărâre intră în vigoare la data adoptării, se aduce de îndată la cunoştinţa populaţiei prin mijloacele de informare în masă şi se publică în Monitorul Oficial al Republicii Moldova."

5. Prevederile relevante ale Hotărârii Parlamentului nr.41 din 24 februarie 2022 privind declararea stării de urgenţă sunt următoarele:

"[…]

Art.2. – Pe perioada stării de urgenţă, Comisia pentru Situaţii Excepţionale a Republicii Moldova va emite dispoziţii în vederea punerii în executare a următoarelor măsuri:

1) instituirea unui regim special de intrare şi ieşire din ţară;

2) stabilirea regimului special de folosire a spaţiului aerian;

3) instituirea unui regim special de circulaţie pe teritoriul ţării, inclusiv în ceea ce priveşte circulaţia şi controlul mărfurilor;

4) expulzarea de pe teritoriul ţării a persoanelor a căror prezenţă poate afecta asigurarea ordinii publice şi a securităţii statului;

5) evacuarea provizorie a cetăţenilor din zonele ce prezintă pericol pentru viaţă şi asigurarea obligatorie a acestora cu locuri de cazare permanentă sau provizorie;

6) alocarea mijloacelor financiare pentru punerea în aplicare a dispoziţiilor Comisiei pentru Situaţii Excepţionale a Republicii Moldova, în caz de necesitate;

7) stabilirea unui regim special de lucru pentru agenţi economici şi instituţii publice, soluţionarea altor chestiuni privind activitatea acestora, necesare desfăşurării lucrărilor de salvare-deblocare şi a altor lucrări de neamânat;

8) interzicerea desfăşurării adunărilor, manifestaţiilor publice şi a altor acţiuni de masă;

9) interzicerea creării şi activităţii formaţiunilor paramilitare ale persoanelor aflate pe teritoriul statului;

10) dispunerea, la necesitate, a raţionalizării consumului de alimente şi de alte produse de strictă necesitate;

11) dispunerea, în caz de necesitate, a sistării temporare a livrării gazelor, energiei electrice şi apei potabile;

12) adoptarea deciziilor necesare în scopul întreprinderii unor acţiuni rapide de asigurare cu gaze naturale, cu energie electrică şi cu alte surse energetice, inclusiv prin derogare de la prevederile normative;

13) coordonarea activităţii mijloacelor de informare în masă privind:

a) informarea populaţiei despre cauzele şi proporţiile situaţiei excepţionale, despre măsurile întreprinse pentru prevenirea pericolului, lichidarea urmărilor acestei situaţii şi protecţia populaţiei;

b) familiarizarea populaţiei cu regulile de comportare în timpul situaţiei excepţionale;

c) introducerea unor reguli speciale de utilizare a mijloacelor de telecomunicaţii, combaterea dezinformării, a ştirilor false şi a discursului de ură;

14) interzicerea demisiei lucrătorilor, cu excepţia cazurilor prevăzute de actele normative, pentru această perioadă;

15) modificarea procedurii de numire în funcţie şi de destituire a conducătorilor agenţilor economici şi ai instituţiilor publice;

16) implicarea cetăţenilor pentru prestări de servicii în interes public în condiţiile legii;

17) efectuarea, în modul stabilit de lege, a rechiziţiilor de bunuri în scopul prevenirii şi lichidării consecinţelor situaţiilor care au impus declararea stării de urgenţă;

18) efectuarea acţiunilor necesare pentru protecţia infrastructurii critice, precum şi pentru asigurarea securităţii cibernetice;

19) efectuarea altor acţiuni necesare în vederea prevenirii, diminuării şi lichidării consecinţelor situaţiilor care au impus declararea stării de urgenţă;

20) întreprinderea măsurilor necesare pentru gestionarea fluxurilor migraţionale;

21) accesarea şi gestionarea asistenţei internaţionale pentru durata stării de urgenţă.

[…]"

ÎN DREPT

A. Argumentele autorilor sesizării

6. Autorii sesizării menţionează că legislatorul nu a argumentat necesitatea prelungirii stării de urgenţă şi nu a stabilit cu exactitate măsurile urgente care pot fi adoptate de Comisia pentru Situaţii Excepţionale. Potrivit autorilor, Parlamentul i-a oferit Comisiei o marjă discreţionară largă în acest domeniu, nu a abilitat Comisia cu competenţe precise, ci a făcut trimitere la competenţele stabilite în Hotărârea Parlamentului nr.41 din 24 februarie 2022, între acestea numărându-se restricţionarea dreptului la libera circulaţie, rechiziţionarea bunurilor, interzicerea întrunirilor şi efectuarea altor acţiuni necesare în vederea prevenirii, diminuării şi lichidării consecinţelor situaţiilor care au impus declararea stării de urgenţă. Acest fapt i-a permis Comisiei să adopte măsuri care nu au nimic în comun cu riscurile invocate în justificarea prelungirii stării de urgenţă. De exemplu, autorii fac trimitere la dispoziţii ale Comisiei prin care au fost stabilite interdicţii de a candida la alegerile locale şi au fost instituite limitări ale exerciţiului dreptului la libera exprimare pe internet.

7. Autorii mai menţionează că Parlamentul nu a efectuat un control parlamentar privind măsurile întreprinse de executiv pe perioada stării de urgenţă.

8. De asemenea, la prelungirea stării de urgenţă, Parlamentul nu a argumentat în ce măsură competenţele obişnuite ale Guvernului şi ale Parlamentului sunt insuficiente pentru depăşirea stării de urgenţă şi dacă era necesară delegarea unor competenţe lărgite Comisiei. Autorii notează că în Republica Moldova funcţionează un Guvern şi un Parlament cu competenţe depline, care pot adopta decizii necesare în vederea depăşirii crizei.

9. Autorii susţin că, prin Hotărârea contestată, Parlamentul i-a permis Comisiei pentru Situaţii Excepţionale să limiteze exerciţiul dreptului la libera exprimare şi al dreptului la întruniri, fără a motiva necesitatea acestor limitări.

10. De asemenea, au menţionat că, pe baza Hotărârii Parlamentului nr.274 din 21 septembrie 2023 privind prelungirea stării de urgenţă, Comisia a emis Dispoziţia nr.86 din 4 octombrie 2023, prin care a stabilit că, la alegerile locale generale din 5 noiembrie 2023, nu vor putea participa persoanele care corespund cel puţin unuia din următoarele criterii: (1) sunt bănuite, învinuite sau inculpate de săvârşirea infracţiunilor care au fost menţionate ca argument la declararea neconstituţionalităţii partidului politic; (2) au realizat nemijlocit acţiuni care au constituit argumente reţinute în hotărârea Curţii Constituţionale de declarare a neconstituţionalităţii partidului politic; (3) au fost excluse din scrutinele anterioare ca urmare a încălcării principiului finanţării transparente, iar acest fapt a constituit argument la declararea neconstituţionalităţii partidului politic; (4) au fost incluse în sancţiunile internaţionale reţinute în cuprinsul hotărârii Curţii Constituţionale de declarare a neconstituţionalităţii partidului.

11. Sub acest aspect, în opinia autorilor sesizării, actele contestate încalcă dreptul de a fi ales şi prezumţia nevinovăţiei.

12. În final, autorii sesizărilor au subliniat că, adoptând norme care vizează dreptul electoral, Comisia pentru Situaţii Excepţionale a preluat atribuţiile constituţionale ale Parlamentului, cu încălcarea principiului separaţiei puterilor în stat şi a normelor constituţionale care stabilesc că Parlamentul este unica autoritate legislativă.

13. În sesizare, autorii au motivat pretinse încălcări ale articolelor 1 alin.(3), 6, 21, 23, 32, 38, 40, 54, 60, 66 şi 72 din Constituţie.

B. Aprecierea Curţii

14. Examinând admisibilitatea sesizării, Curtea constată următoarele.

15. Potrivit articolului 25 litera g) din Legea cu privire la Curtea Constituţională şi articolului 38 alin.(1) litera g) din Codul jurisdicţiei constituţionale, deputaţii din Parlament au competenţa de a sesiza Curtea Constituţională.

16. În conformitate cu articolul 135 alin.(1) lit.a) din Constituţie, Curtea poate exercita controlul constituţionalităţii legilor şi a hotărârilor Parlamentului, a decretelor Preşedintelui Republicii Moldova, a hotărârilor şi a ordonanţelor Guvernului, precum şi a tratatelor internaţionale la care Republica Moldova este parte. Aşadar, examinarea Hotărârii Parlamentului nr.274 din 21 septembrie 2023 privind prelungirea stării de urgenţă ţine de competenţa Curţii Constituţionale.

17. Cu privire la dispoziţiile Comisiei pentru Situaţii Excepţionale, Curtea reiterează că acestea nu fac parte din actele care pot fi supuse controlului de constituţionalitate (a se vedea HCC nr.17 din 23 iunie 2020, § 131; DCC nr.73 din 30 iunie 2020, § 41). Prin urmare, Curtea va respinge ca inadmisibil capătul sesizării de verificare a constituţionalităţii Dispoziţiei Comisiei pentru Situaţii Excepţionale nr.86 din 4 octombrie 2023.

18. Autorii sesizării au motivat pretinsa încălcare a articolelor 1 alin.(3) [preeminenţa dreptului], 6 [separaţia şi colaborarea puterilor], 21 [prezumţia nevinovăţiei], 23 [dreptul fiecărui om de a-şi cunoaşte drepturile şi îndatoririle], 32 [libertatea opiniei şi a exprimării], 38 [dreptul de vot şi dreptul de a fi ales], 40 [libertatea întrunirilor], 54 [restrângerea exerciţiului unor drepturi sau al unor libertăţi], 60 [Parlamentul, organ reprezentativ suprem şi legislativ], 66 [atribuţiile de bază ale Parlamentului] şi 72 [categorii de legi] din Constituţie.

19. Cu privire la articolele 1 alin.(3) din Constituţie, Curtea noteză că în prezenta cauză acesta comportă un caracter general şi nu poate constitui un reper individual şi separat. De asemenea, în jurisprudenţa sa, Curtea a reţinut că articolele 23 şi 54 din Constituţie nu au o aplicabilitate de sine stătătoare. Pentru a fi aplicabile, autorul sesizării trebuie să demonstreze existenţa unor ingerinţe în drepturile fundamentale garantate de Constituţie. Abia în cadrul analizei caracterului justificat al ingerinţei abstracte în drepturile fundamentale garantate de Constituţie, Curtea poate pune în operă prevederile acestor articole (HCC nr.9 din 11 aprilie 2023, § 34).

20. Autorii sesizării au motivat incidenţa articolelor 6, 60, 66 şi 72 din Constituţie, menţionând că, pe baza Hotărârii Parlamentului privind prelungirea stării de urgenţă, Comisia pentru situaţii excepţionale poate adopta norme care trebuie să fie reglementate prin lege. Parlamentul nu a abilitat Comisia cu competenţe precise, ci a făcut trimitere la competenţele stabilite în Hotărârea Parlamentului nr.41 din 24 februarie 2022. Totodată, în motivarea sesizării, autorii au notat că Parlamentul nu a efectuat un control în privinţa măsurilor adoptate de Comisie. De asemenea, în opinia autorilor, legislatorul nu a argumentat necesitatea prelungirii stării de urgenţă.

21. Cu privire la incidenţa articolului 72 din Constituţie, care prevede categoriile de legi care pot fi adoptate de Parlament, Curtea a reţinut că acest articol este aplicabil în cazul în care Parlamentul adoptă o lege, fără a fi aplicabil în cazul hotărârilor Parlamentului. Prin urmare, Curtea nu poate reţine incidenţa articolului 72 din Constituţie (a se vedea HCC nr.15 din 28 aprilie 2021, § 25).

22. Cu privire la celelalte critici, Curtea constată că Parlamentul la adoptarea hotărârii contestate a fost ţinut de dispoziţiile Legii organice nr.212/2004 cu privire la starea de urgenţă, de asediu şi de război, care îi acordă prerogativa, în cazul existenţei unui pericol pentru securitatea naţională sau pentru ordinea constituţională, să prelungească starea de urgenţă şi să permită aplicarea pe întreg teritoriul ţării a unor măsuri cu caracter politic, economic, social de menţinere a ordinii publice, de apărare a statului de drept şi de menţinere a stării de legalitate (articolul 1). În perioada stării de urgenţă, în funcţie de gravitatea situaţiei ce a determinat instituirea acesteia, autorităţii competente i se poate delega prerogativa de a restrânge, dacă este cazul, exerciţiul unor drepturi sau libertăţi ale cetăţenilor în conformitate cu articolul 54 din Constituţie (articolele 5, 20-22).

23. Curtea reţine că, în nota informativă¹ la proiectul hotărârii de prelungire a stării de urgenţă, legislatorul a făcut trimitere la numeroase riscuri de securitate care ameninţă Republica Moldova, e.g. repercusiunile agresiunii armate a Federaţie Ruse împotriva Ucrainei, survolarea spaţiului aerian de rachete lansate în contextul acestui conflict armat, căderea de obiecte periculoase pe teritoriul ţării, securitatea energetică a ţării, securitatea informaţională a ţării, securitatea la frontieră. În nota informativă, legislatorul a oferit detalii cu privire la fiecare dintre riscurile menţionate.

________________________

¹https://www.parlament.md/ProcesulLegislativ/Proiectedeactelegislative/tabid/61/LegislativId/6631/language/ro-RO/Default.aspx 

24. Curtea a reţinut că, la declararea şi prelungirea stării de urgenţă, Parlamentul trebuie să prezinte motive convingătoare, de vreme ce această măsură trebuie să fie ultima ratio, ca răspuns la un pericol cu caracter excepţional (HCC nr.15 din 28 aprilie 2021, §§ 38 şi 41). În acelaşi timp, Curtea reţine că competenţele sale nu-i permit să verifice în detaliu intensitatea fiecărui risc care a stat la baza prelungirii stării de urgenţă, de vreme ce nu dispune de instrumentele necesare pentru evaluarea unor astfel de riscuri. Curtea reaminteşte că autoritatea competentă de a colecta informaţii despre situaţia reală din ţară, inclusiv informaţii referitoare la eventualele pericole sociale, şi de a evalua necesitatea declarării stării de urgenţă este Guvernul, care asigură realizarea politicii interne şi externe a statului şi exercită conducerea generală a administraţiei publice (HCC nr.15 din 28 aprilie 2021, § 40). Astfel, competenţa Curţii în această materie se limitează, mai curând, la o verificare prima facie a motivelor care au stat la baza prelungirii stării de urgenţă.

25. În această cauză, Curtea constată că Parlamentul a motivat prelungirea stării de urgenţă prin prisma mai multor riscuri, care ar putea afecta securitatea Republicii Moldova. De asemenea, legislatorul a oferit detalii cu privire la fiecare dintre riscurile menţionate (a se vedea § 23 supra şi nota informativă a hotărârii contestate), precum şi le-a dezbătut în contradictoriu în Plenul Parlamentului la şedinţa din 21 septembrie 2023 (a se vedea minutul 2.19.00 – 3.12.30 https://www.youtube.com/watch?v=JZ5lNEsPFh8)² . Având în vedere competenţa sa limitată în această materie, Curtea reţine că motivele prezentate de Parlament sunt convingătoare, prima facie, pentru prelungirea stării de urgenţă.

________________________

² https://www.youtube.com/watch?v=JZ5lNEsPFh8 

26. Cu privire la argumentul autorilor sesizării potrivit căruia, în Hotărârea contestată, legislatorul nu a stabilit exact măsurile care ar putea fi adoptate în mod urgent de către Comisia pentru Situaţii Excepţionale, Curtea reţine că autorităţile responsabile de gestionarea stării de urgenţă au nevoie de flexibilitate pentru a putea reacţiona prompt la diversitatea situaţiilor de urgenţă care pot pune ţara în pericol. Descrierea detaliată şi anticipată a eventualelor măsuri care ar putea fi necesare pentru a combate starea de urgenţă echivalează cu faptul că Parlamentul ar trebui să prevadă din timp măsurile necesare în fiecare caz de urgenţă. Curtea consideră că această sarcină este nu doar dificil de realizat, dar chiar imposibilă pentru Parlament (a se vedea HCC nr.17 din 23 iunie 2022, § 82).

27. Referitor la argumentul autorilor sesizării că Hotărârea contestată îi permite Comisiei pentru Situaţii Excepţionale să adopte măsuri care ţin de competenţa Parlamentului, Curtea reţine că, din conţinutul punctului 2 al Hotărârii Parlamentului nr.41 din 24 februarie 2022, nu rezultă că Comisiei i-a fost acordată puterea de a legifera. Curtea observă că competenţele acordate Comisiei de către Parlament, chiar dacă au natura de a restrânge unele drepturi fundamentale, sunt temporare, au un caracter administrativ şi sunt circumscrise exclusiv scopului depăşirii riscurilor care au stat la baza declarării stării de urgenţă. Dacă, eventual, Comisia pentru Situaţii Excepţionale a depăşit atribuţiile delegate şi a adoptat dispoziţii contrare principiului separaţiei puterilor în stat, orice persoană prejudiciată este în drept să conteste astfel de dispoziţii în faţa tribunalelor de drept comun, pe baza articolului 191 alin.(2) din Codul administrativ.

28. De asemenea, Curtea nu poate identifica o problemă de constituţionalitate în faptul că legislatorul a stabilit competenţele Comisiei printr-o normă de trimitere, fără a le prevedea în mod expres în Hotărârea contestată.

29. Cu privire la lipsa unui control parlamentar al deciziilor Comisiei pentru Situaţii Excepţionale, Curtea reţine că, potrivit articolului 111 din Regulamentul Parlamentului, adoptat prin Legea nr.797/1996, comisiile permanente de profil ale Parlamentului deţin prerogativa de a efectua controlul asupra executării legilor de către organele şi persoanele competente, precum şi de a determina eficienţa acţiunii lor. Având în vedere că la adoptarea Hotărârii Parlamentului nr.274 din 21 septembrie 2023 în calitate de comisii de profil au fost indicate Comisia de securitate naţională, apărare şi ordine publică şi Comisia juridică, numiri şi imunităţi, Curtea consideră că anume acestor comisii le aparţine şi competenţa de a efectua controlul asupra respectării executării Legii nr.212/2004 cu privire la regimul stării de urgenţă, de asediu şi de război, a executării hotărârilor Parlamentului de declarare şi prelungire a stării de urgenţă, precum şi a deciziilor Comisiei pentru Situaţii Excepţionale. Curtea reţine că fiecare din Comisiile parlamentare menţionate au întocmit un raport/coraport şi au recomandat plenului Parlamentului de a prelungi starea de urgenţă pentru o nouă perioadă. Totuşi, până în prezent, nu există informaţii că aceste comisii ar fi efectuat un control tematic punctat al eficienţei Comisiei pentru Situaţii Excepţionale în perioada stării de urgenţă pentru a stabili dacă deciziile emise de această autoritate nu restrâng în mod nejustificat drepturile şi libertăţile cetăţenilor.

30. În acelaşi sens, în Hotărârea nr.17 din 23 iunie 2020, Curtea a constatat că Legea privind regimul stării de urgenţă, de asediu şi de război nu stabileşte un mecanism de control parlamentar care i-ar permite Parlamentului să verifice dacă autorităţile responsabile de gestionarea stării de urgenţă acţionează în limitele prevăzute de lege (a se vedea § 126 din hotărârea citată) şi a solicitat legislatorului printr-o adresă instituirea unui astfel de control. Curtea observă că legislatorul nu a adoptat încă un mecanism de control parlamentar al măsurilor de urgenţă, deşi în Parlament există un proiect de lege cu nr.63 din 10 martie 2023³, adoptat în prima lectură, care îşi propune să reglementeze inclusiv modul de efectuare a controlului asupra activităţii autorităţilor care gestionează starea de urgenţă. În acest context, Curtea reiterează solicitarea din Adresa formulată către Parlament în Hotărârea nr.17 din 23 iunie 2020, în vederea accelerării adoptării mecanismului de control parlamentar asupra măsurilor dispuse de către Executiv pe durata stării de urgenţă.

________________________

³ https://www.parlament.md/LegislationDocument.aspx?Id=c8881f60-d0ad-4f48-851e-6fc1189ff2db 

31. Referitor la controlul judecătoresc, Curtea reţine că, după pronunţarea Hotărârii Curţii Constituţionale nr.17 din 23 iunie 2020, legislatorul a modificat dispoziţiile articolului 225 alin.(3) din Codul administrativ prin care le-a permis persoanelor afectate de măsurile de urgenţă să conteste în faţa instanţelor de drept comun atât legalitatea, cât şi proporţionalitatea măsurilor în discuţie (a se vedea Legea nr.155 din 15 iulie 2022). Mai mult, Curtea constată că dispoziţiile articolului 225 alin.(3) lit.b) din Codul administrativ le permit persoanelor afectate să solicite anularea măsurilor de urgenţă dacă consideră că autoritatea publică nu era competentă să emită actul administrativ.

32. Referitor la incidenţa articolelor 32 şi 40 din Constituţie, Curtea observă că autorii sesizării au argumentat incidenţa acestor articole prin prisma dispoziţiilor adoptate de Comisia pentru Situaţii Excepţionale. Astfel, în legătură cu afectarea acestor drepturi, autorii sesizării au invocat dispoziţii concrete ale Comisiei pentru Situaţii Excepţionale, acte care nu pot fi verificate de Curtea Constituţională.

33. De asemenea, nici Hotărârea Parlamentului nr.274 din 21 septembrie 2023 privind prelungirea stării de urgenţă şi nici Hotărârea Parlamentului nr.41 din 24 februarie 2022 privind declararea stării de urgenţă nu stabilesc expressis verbis dispoziţii care să afecteze sau să interzică exercitarea dreptului la vot şi a dreptului de a fi ales, garantate de articolul 38 din Constituţie. Aceste acte nu conţin nici prevederi care ar afecta prezumţia nevinovăţiei, principiu garantat de articolul 21 din Constituţie. Critica referitoare la încălcarea acestor articole constituţionale se referă la Dispoziţia Comisiei pentru situaţii excepţionale nr.86 din 4 octombrie 2023.

34. Sub acest aspect, Curtea reiterează că dispoziţiile Comisiei nu se încadrează în categoria actelor stabilite de articolul 135 alin.(1) din Constituţie care pot fi supuse controlului de constituţionalitate. Actele în discuţie pot fi contestate în faţa tribunalelor de drept comun, care, potrivit articolului 225 alin.(3) din Codul administrativ, sunt competente să verifice atât legalitatea, cât şi proporţionalitatea măsurilor contestate.

35. Prin urmare, pe baza celor menţionate supra, Curtea constată că sesizarea nu întruneşte condiţiile de admisibilitate şi nu poate fi acceptată pentru examinare în fond.

Din aceste motive, în baza articolelor 135 alin.(1) lit.a), 140 alin.(2) din Constituţie, 26 alin.(1) din Legea cu privire la Curtea Constituţională, 61 alin.(3) şi 64 din Codul jurisdicţiei constituţionale, Curtea Constituţională

DECIDE:

1. Se declară inadmisibilă sesizarea pentru controlul constituţionalităţii Hotărârii Parlamentului nr.274 din 21 septembrie 2023 privind prelungirea stării de urgenţă şi a Dispoziţiei Comisiei pentru situaţii excepţionale nr.86 din 4 octombrie 2023, depusă de dna Marina Tauber, dl Denis Ulanov, dl Vadim Fotescu, dna Reghina Apostolova şi dl Petru Jardan, deputaţi în Parlamentul Republicii Moldova.

2. Prezenta decizie este definitivă, nu poate fi supusă niciunei căi de atac, intră în vigoare la data adoptării şi se publică în Monitorul Oficial al Republicii Moldova.

OPINIE SEPARATĂ

formulată pe baza articolelor 27 alin.(5) din Legea cu privire la

Curtea Constituţională şi 67 din Codul jurisdicţiei constituţionale

Prin Decizia nr.165 din 30 noiembrie 2023, Curtea Constituţională a declarat inadmisibilă sesizarea pentru controlul constituţionalităţii Hotărârii Parlamentului nr.274 din 21 septembrie 2023 privind prelungirea stării de urgenţă şi a Dispoziţiei Comisiei pentru situaţii excepţionale nr.86 din 4 octombrie 2023, depusă de dna Marina Tauber, dl Denis Ulanov, dl Vadim Fotescu, dna Reghina Apostolova şi dl Petru Jardan, deputaţi în Parlamentul Republicii Moldova.

Nefiind de acord cu concluziile colegilor judecători constituţionali, am formulat prezenta opinie separată.

Pe parcursul anilor 2020 – 2023, Curtea Constituţională s-a pronunţat de mai multe ori în privinţa constituţionalităţii hotărârilor Parlamentului care aveau ca obiect instituirea sau prelungirea stării de urgenţă, stare care a devenit un mod de guvernare a treburilor statului, în condiţiile în care Parlamentul şi Guvernul deţin competenţe depline.

La fel ca în sesizările precedente, în prezenta cauză, autorii sesizării au prezentat următoarele argumente de bază:

- Parlamentul nu a argumentat în ce măsură competenţele obişnuite ale Guvernului şi ale Parlamentului sunt insuficiente pentru depăşirea stării de urgenţă şi dacă era necesară delegarea unor competenţe lărgite Comisiei.

- Parlamentul nu a abilitat Comisia cu competenţe precise, ci a făcut trimitere la competenţele stabilite în Hotărârea Parlamentului nr.41 din 24 februarie 2022, între acestea numărându-se restricţionarea dreptului la libera circulaţie, rechiziţionarea bunurilor, interzicerea întrunirilor, limitarea dreptului la libera exprimare şi efectuarea altor acţiuni necesare în vederea prevenirii, diminuării şi lichidării consecinţelor situaţiilor care au impus declararea stării de urgenţă.

- Parlamentul nu a efectuat un control parlamentar eficient în privinţa măsurilor întreprinse de Comisia pentru situaţii excepţionale.

Consider că jurisprudenţa anterioară a Curţii este aplicabilă, mutatis mutandis, în raport cu argumentele prezentate de autorii sesizării în cauză.

I. Cu privire la argumentele referitoare la lipsa motivării corespunzătoare a prelungirii stării de urgenţă

Curtea a reţinut anterior că competenţa Parlamentului de a declara starea de urgenţă nu este una nelimitată. Pentru că această măsură implică limitări substanţiale ale drepturilor fundamentale, modifică ordinea socială şi atribuie competenţe suplimentare puterii executive, Parlamentul trebuie să aducă motive convingătoare în Hotărârea sa. Parlamentul trebuie să justifice în ce măsură competenţele ordinare ale executivului sunt insuficiente pentru depăşirea situaţiei de criză, iar pe de altă parte, în ce măsură sporirea competenţelor puterii executive poate compensa deficienţa în discuţie. Această obligaţie a Parlamentului rezultă din obligaţia constituţională generală a autorităţilor de a-şi motiva propriile decizii, care poate fi dedusă din articolul 54 din Constituţie şi din standardele constituţionalismului european, dictate de cultura justificării, în care fiecare exerciţiu al puterii trebuie justificat (a se vedea HCC nr.15 din 28 aprilie 2021, §§ 41-42).

În acest context sunt relevante concluziile Comisiei de la Veneţia, potrivit cărora statele beneficiază de o marjă de apreciere pentru a evalua dacă există un pericol public excepţional şi dacă sunt necesare derogări. Autorităţile naţionale sunt cele care trebuie să stabilească, în lumina gravităţii situaţiei şi luând în calcul toţi factorii relevanţi, dacă şi când apare un pericol public excepţional care ameninţă existenţa naţiunii şi dacă trebuie declarată o stare de urgenţă în scopul combaterii acesteia. În mod similar, autorităţile naţionale sunt cele care trebuie să stabilească natura şi amploarea derogărilor necesare pentru depăşirea situaţiei de urgenţă. Cu toate acestea, deşi statele beneficiază de o marjă largă de apreciere în acest domeniu, prerogativele lor nu sunt nelimitate (CDL-AD(2016)010, § 67).

II. Cu privire la argumentele care vizează limitarea exerciţiului drepturilor fundamentale

În jurisprudenţa sa, citând din opiniile Comisiei de la Veneţia, Curtea a notat că starea de urgenţă nu implică suspendarea temporară a principiului preeminenţei dreptului şi nu îi autorizează pe cei care sunt la putere să acţioneze astfel încât legea să fie încălcată, pentru că sunt obligaţi să respecte aceste principii permanent şi preeminenţa dreptului trebuie să prevaleze. Prin definiţie, democraţia şi statul de drept implică garantarea drepturilor politice şi libertăţilor personale, precum şi un sistem eficient de separare şi colaborare a ramurilor puterii în stat (a se vedea HCC nr.17 din 23 iunie 2020, § 114).

Astfel cum am menţionat mai sus, autorii sesizării au susţinut, între altele, încălcarea dreptului la libera exprimare, garantat de articolul 32 din Constituţie, şi a libertăţii întrunirilor, garantată de articolul 40 din Constituţie.

Hotărârea contestată îi oferă Comisiei pentru situaţii excepţionale competenţa de a emite dispoziţii în perioada stării de urgenţă în vederea punerii în executare a măsurilor prevăzute la articolul 2 din Hotărârea Parlamentului nr.41 din 24 februarie 2022 privind declararea stării de urgenţă. Aşadar, norma la care face trimitere Hotărârea contestată prevede, între altele, că, în perioada stării de urgenţă, Comisia va emite dispoziţii în vederea punerii în executare a următoarelor măsuri: interzicerea desfăşurării adunărilor, a manifestaţiilor publice şi a altor acţiuni de masă (făcând incidente articolele 32 şi 40 din Constituţie); coordonarea activităţii mijloacelor de informare în masă (făcând incident articolul 32 din Constituţie).

Totuşi, orice restrângere a drepturilor fundamentale trebuie să fie proporţională cu situaţia care a determinat-o şi nu poate atinge existenţa dreptului sau a libertăţii (articolul 54 alin.(4) din Constituţie).

În opinia Comisiei de la Veneţia, dispoziţiile privind starea de urgenţă vor trebui interpretate în mod sistemic, cu respectarea celorlalte dispoziţii constituţionale, în special a celor care consacră şi garantează drepturile şi libertăţile fundamentale (Opinia nr.838/2016 cu privire la proiectul legii constituţionale a Franţei "Privind protecţia Naţiunii", CDL-AD(2016)006, § 54).

Atunci când o măsură restricţionează drepturile omului, restricţiile trebuie să fie definite cât se poate de precis şi să fie necesare şi proporţionale cu obiectivul urmărit. Restricţiile drepturilor şi libertăţilor omului şi derogările referitoare la drepturile omului trebuie totuşi reglementate de lege. Legea trebuie să indice în ce cazuri limitările drepturilor omului pot fi justificate, pentru a crea garanţii împotriva abuzului din partea puterii de a stabili restricţii sau măsuri derogatorii pentru alte scopuri sau într-o măsură mai mare decât este permis de legislaţia internă şi de Curtea Europeană a Drepturilor Omului. Aceasta constituie o garanţie vitală a menţinerii democraţiei şi a preeminenţei dreptului (Opinia nr.359/2005 cu privire la protecţia drepturilor omului în situaţiile de urgenţă, CDL-AD(2006)015, § 7, 35).

III. Cu privire la argumentele referitoare la lipsa unui control parlamentar în privinţa măsurilor întreprinse de Comisia pentru situaţii excepţionale

Având în vedere că prevederile contestate pot fi aplicate doar în limita de competenţă a puterii executive şi că acestea sunt circumscrise motivelor şi obiectivelor care au stat la baza declarării stării de urgenţă, acestea au un domeniu de aplicare limitat, concret şi strict funcţional.

În acest context, fiind sesizată să se pronunţe în privinţa constituţionalităţii unor prevederi din Legea privind regimul stării de urgenţă, de asediu şi de război, care reglementează, între altele, competenţele Comisiei pentru situaţii excepţionale, Curtea a conchis că acestea sunt constituţionale doar în măsura în care (a se vedea pct.2 din dispozitivul Hotărârii nr.17 din 23 iunie 2020):

(a) autorităţile responsabile de gestionare a stării de urgenţă îndeplinesc doar atribuţii, măsuri sau acţiuni necesare realizării scopurilor care au stat la baza declarării stării de urgentă;

(b) atribuţiile, măsurile sau acţiunile necesare nu depăşesc sfera de competenţă a puterii executive, şi

(c) Parlamentul poate exercita un control efectiv al măsurilor în discuţie.

Referitor la importanţa şi necesitatea controlului parlamentar pe durata stării de urgenţă, Comisia de la Veneţia a menţionat că, în pofida convingerii comune că impunerea stării de urgenţă întotdeauna presupune că este "timpul pentru puterea executivă", constituţionalismul contemporan prevede reglementări care asigură rolul Parlamentului în acest proces (CDL-AD(2016)037, § 53). Controlul parlamentar al actelor şi al acţiunilor autorităţilor de urgenţă şi stabilirea unor proceduri speciale pentru un astfel de control sunt importante pentru realizarea statului de drept şi a democraţiei (CDL-STD(1995)012).

Scopul oricărui control parlamentar este de a verifica actele şi acţiunile exponenţilor puterii executive sub aspectul conformităţii cu legea, respectării drepturilor şi libertăţilor omului, precum şi al corespunderii cu interesul general al societăţii (a se vedea HCC nr.29 din 23 septembrie 2013, § 64-68; HCC nr.12 din 7 mai 2020, § 92).

Prin Decizia la care formulez prezenta opinie separată, Curtea a constatat că, la adoptarea Hotărârii contestate, două comisii parlamentare au întocmit câte un raport/coraport şi au recomandat plenului Parlamentului de a prelungi starea de urgenţă pentru o nouă perioadă. Totuşi, până în prezent, nu există informaţii că aceste comisii ar fi efectuat un control tematic punctual al eficienţei Comisiei pentru Situaţii Excepţionale în perioada stării de urgenţă pentru a stabili dacă deciziile emise de această autoritate nu restrâng în mod nejustificat drepturile şi libertăţile cetăţenilor (a se vedea DCC nr.165 din 30 noiembrie 2023, § 29).

Totodată, Curtea a observat că legislatorul nu a adoptat încă un mecanism de control parlamentar al măsurilor de urgenţă, deşi în Parlament există un proiect de lege cu nr.63 din 10 martie 2023, adoptat în prima lectură, care îşi propune să reglementeze inclusiv modul de efectuare a controlului asupra activităţii autorităţilor care gestionează starea de urgenţă. În acest context, Curtea a reiterat solicitarea din Adresa formulată către Parlament în Hotărârea nr.17 din 23 iunie 2020, în vederea accelerării adoptării mecanismului de control parlamentar asupra măsurilor dispuse de către Executiv pe durata stării de urgenţă (ibidem, § 30).

Rezumând cele menţionate supra, am ajuns la concluzia că speţa în discuţie ridică mai multe probleme de drept constituţional, în special incidenţa articolelor 6, 23, 32, 40, 54, 60 şi 66 din Constituţie, fapt care justifica examinarea cauzei în fond, aplicând jurisprudenţa anterioară a Curţii şi standardele europene trecute în revistă.

OPINIE SEPARATĂ,

expusă în temeiul articolului 27 alin.(5) din Legea cu privire la

Curtea Constituţională nr.317 din 13 decembrie 1994 şi

al articolului 67 din Codul jurisdicţiei constituţionale

nr.502 din 16 iunie 1995

1. Prin Decizia nr.165 din 30 noiembrie 2023 a fost declarată inadmisibilă sesizarea pentru controlul constituţionalităţii Hotărârii Parlamentului nr.274 din 21 septembrie 2023 privind prelungirea stării de urgenţă, depusă de dna Marina Tauber, dl Denis Ulanov, dl Vadim Fotescu, dna Reghina Apostolova şi dl Petru Jardan, deputaţi în Parlamentul Republicii Moldova (sesizarea nr.222a/2023).

2. În viziunea autorilor sesizării, legislatorul nu a argumentat necesitatea prelungirii stării de urgenţă şi nu a efectuat un control parlamentar privind măsurile întreprinse de executiv pe perioada stării de urgenţă. De asemenea, la prelungirea stării de urgenţă, Parlamentul nu a argumentat în ce măsură competenţele obişnuite ale Guvernului şi ale Parlamentului sunt insuficiente pentru depăşirea stării de urgenţă şi dacă era necesară delegarea unor competenţe lărgite Comisiei pentru Situaţii Excepţionale. Autorii notează că în Republica Moldova funcţionează un Guvern şi un Parlament cu competenţe depline, care pot adopta decizii necesare în vederea depăşirii crizei. Autorii susţin că, prin Hotărârea contestată, Parlamentul i-a permis Comisiei pentru Situaţii Excepţionale să limiteze exerciţiul dreptului la libera exprimare şi al dreptului la întruniri, fără a motiva necesitatea acestor limitări (a se vedea DCC nr.165 din 30 noiembrie 2023, §§ 6-9).

3. În opinia Comisiei de la Veneţia, experienţa a arătat că cele mai grave încălcări ale drepturilor omului tind să se producă anume în contextul unei situaţii de urgenţă, or, statele pot fi predispuse, sub pretextul stării de urgenţă, să-şi folosească puterea de derogare în alte scopuri sau într-o măsură mai mare decât este justificată de exigenţa situaţiei. Competenţele legate de starea de urgenţă au fost utilizate în mod abuziv de guvernele autoritare pentru a se menţine la putere, pentru a reduce opoziţia la tăcere şi pentru a restricţiona drepturile omului în general. Prin urmare, stabilirea unor limite stricte cu privire la durata, circumstanţele şi domeniul de aplicare a acestor competenţe sunt esenţiale. Securitatea statului şi siguranţa publică pot fi garantate în mod eficient numai într-o democraţie care respectă cu stricteţe principiile statului de drept. Prin definiţie, democraţia şi statul de drept implică garantarea drepturilor politice şi libertăţilor personale, precum şi un sistem eficient de separare şi colaborare a ramurilor puterii în stat (a se vedea Opinia nr.359/2005 cu privire la protecţia drepturilor omului în situaţiile de urgenţă, CDL-AD(2006)015, §§ 12, 13, 31; Opinia nr.838/2016 cu privire la proiectul legii constituţionale a Franţei "Privind protecţia Naţiunii", CDL-AD(2016)006, §§ 28, 51, 71; Lista criteriilor statului de drept, Veneţia, 11-12 martie 2016, CDL-AD(2016)007, § 51; Compilarea opiniilor şi rapoartelor privind starea de urgenţă din 16 aprilie 2020, CDL-PI(2020)003, pagina 4, § 51; pagina 12, § 51).

4. În jurisprudenţa sa, Curtea Constituţională a reţinut că în lipsa unor excepţii stabilite expres de Constituţie, atât în situaţiile ordinare, cât şi pe durata stării de urgenţă, de asediu sau de război, echilibrul puterilor trebuie să fie acelaşi. Organizarea constituţională a Republicii Moldova, bazată pe principiul separării şi colaborării ramurilor puterii în stat şi delimitarea exactă a competenţelor autorităţilor publice antrenate în exercitarea puterii de stat, nu poate suferi modificări în urma declarării stării de urgenţă. Chiar şi în aceste circumstanţe excepţionale, Constituţia nu permite nicio derogare de la această ordine şi a fortiori nu permite concentrarea ramurilor puterii de stat într-o singură autoritate. Această clauză a fost instituită de către constituantă pentru a preveni apariţia dictaturii, având în vedere trecutul istoric al ţării şi faptul că cele mai multe abuzuri se comit pe fundalul situaţiilor de urgenţă (a se vedea HCC nr.17 din 23 iunie 2020, § 95).

5. În acest context, Curtea Constituţională a subliniat că: autorităţile responsabile de gestionarea stării de urgenţă pot îndeplini doar atribuţii, măsuri sau acţiuni necesare realizării scopurilor care au stat la baza declarării stării de urgentă; atribuţiile, măsurile sau acţiunile necesare nu trebuie să depăşească sfera de competenţă a puterii executive; Parlamentul trebuie să poată exercita un control efectiv al măsurilor în discuţie (a se vedea HCC nr.17 din 23 iunie 2020, punctul 2 din dispozitiv).

6. Astfel, autorităţile responsabile de gestionarea stării de urgenţă, prin natura lor, fac parte din puterea executivă şi nu pot prelua din atribuţiile puterii legislative. Parlamentul, în conformitate cu prevederile articolului 60 alin.(1) din Constituţie, rămâne a fi în toate situaţiile organul reprezentativ suprem al poporului Republicii Moldova şi unica autoritate legislativă a statului. Parlamentul nu poate renunţa la acest statut constituţional al său nici în cazul situaţiei de urgenţă şi nici o altă autoritate nu-i poate schimba acest statut, altfel s-ar atenta la suveranitatea poporului. Dacă autorităţile responsabile de gestionarea situaţiei de urgenţă ar avea nevoie să legifereze pentru a depăşi un pericol iminent, Constituţia le oferă câteva alternative. Acestea pot solicita aplicarea procedurilor speciale de legiferare prevăzute de Constituţie, şi anume, ele pot solicita Guvernului să-şi angajeze răspunderea asupra unui proiect de lege (articolul 106¹) sau pot solicita Parlamentului să abiliteze Guvernul cu dreptul de a emite ordonanţe în domenii care nu fac obiectul legilor organice (articolul 106²). De asemenea, proiectele de lege prezentate de Guvern, precum şi propunerile legislative ale deputaţilor acceptate de acesta pot fi examinate de Parlament în modul şi după priorităţile stabilite de Guvern, inclusiv în procedură de urgenţă (articolul 74 alin.(3)) (a se vedea HCC nr.17 din 23 iunie 2020, §§ 110-113).

7. Reieşind din cele menţionate mai sus, Curtea Constituţională a statuat că trebuie să existe suficiente mecanisme care i-ar permite Parlamentului să verifice dacă autorităţile responsabile de gestionarea stării de urgenţă acţionează în limitele prevăzute de lege. În acest sens, controlul parlamentar este necesar pentru a compensa dezechilibrul puterilor în stat creat prin acordarea competenţelor sporite Executivului şi pentru a asigura respectarea principiului preeminenţei dreptului. Controlul parlamentar al actelor şi al acţiunilor autorităţilor de urgenţă şi stabilirea unor proceduri speciale pentru un astfel de control sunt importante pentru realizarea statului de drept şi a democraţiei (a se vedea HCC nr.17 din 23 iunie 2020, §§ 120, 126). Astfel, Curtea i-a solicitat Parlamentului să reglementeze un mecanism de control parlamentar eficient asupra măsurilor dispuse de către Executiv pe durata stării de urgenţă (HCC nr.17 din 23 iunie 2020, § 146).

8. Curtea a observat că legislatorul nu a adoptat încă un mecanism de control parlamentar al măsurilor de urgenţă, deşi de la solicitarea Curţii au trecut mai mult de trei ani şi în Parlament există un proiect de lege cu nr.63 din 10 martie 2023¹, adoptat în prima lectură la 30 martie 2023², care îşi propune să reglementeze inclusiv modul de efectuare a controlului asupra activităţii autorităţilor care gestionează starea de urgenţă (a se vedea DCC nr.165 din 30 noiembrie 2023, § 30). Conform prevederilor proiectului menţionat, actele organelor competente prin care se dispun măsurile aplicabile pe durata stării de urgenţă se comunică fără întârziere Parlamentului, care urmează să se întrunească în şedinţă şi să le examineze într-un termen de 5 zile. Dacă actele respective nu sunt prezentate Parlamentului sau dacă Parlamentul nu le aprobă în termenul stabilit, acestea îşi pierd puterea juridică retroactiv. În plus, după expirarea perioadei pentru care a fost declarată starea de urgenţă, Comisia pentru Situaţii Excepţionale va prezenta în plenul Parlamentului un raport care va cuprinde informaţia cu privire la activitatea desfăşurată şi măsurile adoptate de către Comisie, impactul măsurilor adoptate în vederea prevenirii, diminuării şi lichidării consecinţelor factorilor care au impus declararea stării de urgenţă, informaţii cu privire la situaţia existentă la momentul încetării perioadei pentru care a fost declarată starea de urgenţă şi lista actelor adoptate în această perioadă. În funcţie de constatările formulate asupra evoluţiei situaţiei, Parlamentul va decide asupra prelungirii stării de urgenţă, precum şi asupra extinderii sau restrângerii ariei de acţiune a acesteia pe perioada pentru care a fost prelungită (a contrario, a se vedea raportul Comisiei de securitate naţională, apărare şi ordine publică şi coraportul Comisiei juridice, numiri şi imunităţi la proiectul hotărârii privind prelungirea stării de urgenţă³).

_____________________________

¹ https://www.parlament.md/LegislationDocument.aspx?Id=c8881f60-d0ad-4f48-851e-6fc1189ff2db 

² https://www.parlament.md/LinkClick.aspx?fileticket=ue5ZsNjV4T4%3d&tabid=128&mid=506&language=ro-RO

³ https://www.parlament.md/ProcesulLegislativ/Proiectedeactelegislative/tabid/61/LegislativId/6631/language/ro-RO/Default.aspx 

9. În baza celor menţionate supra, având în vedere obligativitatea unui control parlamentar eficient referitor la prelungirea stării de urgenţă, constat incidenţa articolelor 1 alin.(3) (preeminenţa dreptului), 6 (separaţia şi colaborarea puterilor) şi 60 (Parlamentul, organ reprezentativ suprem şi legislativ) din Constituţie în prezenta cauză.

10. Mai mult, în jurisprudenţa sa, Curtea Constituţională a reţinut că competenţa Parlamentului de a declara starea de urgenţă nu este una nelimitată. Pentru că această măsură implică limitări substanţiale ale drepturilor fundamentale, modifică ordinea socială şi atribuie competenţe suplimentare puterii executive, Parlamentul trebuie să aducă motive convingătoare în hotărârea sa prin care declară stare de urgenţă. Astfel, Parlamentul trebuie să justifice în ce măsură competenţele ordinare ale executivului sunt insuficiente pentru depăşirea situaţiei de criză, iar pe de altă parte, în ce măsură sporirea competenţelor puterii executive poate compensa deficienţa în discuţie. Această obligaţie a Parlamentului rezultă din obligaţia constituţională generală a autorităţilor de a-şi motiva propriile decizii, care poate fi dedusă din articolul 54 din Constituţie şi din standardele constituţionalismului european, dictate de cultura justificării, în care fiecare exerciţiu al puterii trebuie justificat (a se vedea HCC nr.15 din 28 aprilie 2021, §§ 41-42; HCC nr.16 din 3 octombrie 2023, § 50).

11. În jurisprudenţa sa, Curtea Constituţională a declarat ca fiind neconstituţională o Hotărâre a Parlamentului care conţinea prevederi referitoare la unele drepturi, care, în opinia autorilor sesizării, erau încălcare, cum ar fi, spre exemplu, interzicerea desfăşurării adunărilor, a manifestaţiilor publice şi a altor acţiuni de masă. Curtea a reţinut, inter alia, incidenţa articolului 40 din Constituţie şi nu a constatat o motivare care să reflecte standardul proporţionalităţii în privinţa interdicţiei totale a desfăşurării adunărilor, a manifestaţiilor publice şi a altor acţiuni de masă. În plus, Parlamentul nu a motivat în ce măsură competenţele ordinare ale executivului sunt insuficiente pentru depăşirea situaţiei de criză şi în ce măsură sporirea competenţelor puterii executive poate compensa deficienţa în discuţie (a se vedea HCC nr.15 din 28 aprilie 2021, §§ 22, 24, 45, 46, 51).

12. În prezenta cauză, articolul 2 din Hotărârea contestată abilitează Comisia pentru Situaţii Excepţionale de a emite dispoziţii pe perioada stării de urgenţă în vederea punerii în executare a măsurilor prevăzute la articolul 2 din Hotărârea Parlamentului nr.41/2022 privind declararea stării de urgenţă, printre care şi interzicerea desfăşurării adunărilor, manifestaţiilor publice şi a altor acţiuni de masă (articolul 2, p. 8)). Examinând, prima facie, nota informativă⁴ la proiectul hotărârii de prelungire a stării de urgenţă, constat că raţionamentele din Hotărârea Curţii nr.15 din 28 aprilie 2021 sunt aplicabile, mutatis mutandis, şi în prezenta cauză.

_____________________________

⁴ https://www.parlament.md/ProcesulLegislativ/Proiectedeactelegislative/tabid/61/LegislativId/6631/language/ro-RO/Default.aspx

13. În baza celor menţionate, constat incidenţa articolelor 40 (libertatea întrunirilor) şi 54 (restrângerea exerciţiului unor drepturi sau al unor libertăţi) din Constituţie în prezenta cauză.

14. Aşadar, în opinia mea, Curtea Constituţională trebuia să declare sesizarea nr.222a/2023 admisibilă pentru examinare în fond şi să verifice corespunderea Hotărârii Parlamentului nr.274 din 21 septembrie 2023 privind prelungirea stării de urgenţă cu articolele 1 alin.(3), 6, 40, 54 şi 60 din Constituţie.