Decizie nr.17 din 21.03.2024 de inadmisibilitate a sesizării nr.138a/2023 privind controlul de constituţionalitate al articolului 28 alin.(7) din Legea nr.149 din 8 iunie 2006 privind fondul piscicol, pescuitul şi piscicultura şi al articolului VI din Legea nr.318 din 17 noiembrie 2022 pentru modificarea unor acte normative (obligaţia proprietarilor de construcţii hidrotehnice de a achita o redevenţă pentru folosirea terenurilor fondului apelor care aparţin statului sau unităţilor administrativ-teritoriale)

CURTEA CONSTITUŢIONALĂ

D E C I Z I E

de inadmisibilitate a sesizării nr.138a/2023 privind controlul de

constituţionalitate al articolului 28 alin.(7) din Legea nr.149 din

8 iunie 2006 privind fondul piscicol, pescuitul şi piscicultura

şi al articolului VI din Legea nr.318 din 17 noiembrie 2022

pentru modificarea unor acte normative

(obligaţia proprietarilor de construcţii hidrotehnice

de a achita o redevenţă pentru folosirea terenurilor

fondului apelor care aparţin statului sau unităţilor

administrativ-teritoriale)

nr. 17  din  21.03.2024

 (în vigoare 21.03.2024) 

Monitorul Oficial al R. Moldova nr.144-147 art. 56 din 11.04.2024

* * *

Curtea Constituţională, judecând în componenţa:

dnei Domnica MANOLE, Preşedinte,

dnei Viorica PUICA,

dlui Nicolae ROŞCA,

dnei Liuba ŞOVA,

dlui Serghei ŢURCAN,

dlui Vladimir ŢURCAN, judecători,

cu participarea dlui Vasili Oprea, asistent judiciar,

Având în vedere sesizarea înregistrată la 16 mai 2023,

Examinând admisibilitatea sesizării menţionate,

Având în vedere actele şi lucrările dosarului,

Deliberând la 21 martie 2024, în camera de consiliu,

Pronunţă următoarea decizie:

PROCEDURA

1. La originea cauzei se află sesizarea depusă la Curtea Constituţională, pe baza articolelor 135 alin.(1) lit.a) din Constituţie, 25 lit.g) din Legea cu privire la Curtea Constituţională şi 38 alin.(1) lit.g) din Codul jurisdicţiei constituţionale, de dnele Alla Darovannaia şi Alla Pilipeţcaia, deputate în Parlamentul Republicii Moldova.

2. Autoarele sesizării îi solicită Curţii să exercite controlul de constituţionalitate al articolelor 28 alin.(7) din Legea nr.149 din 8 iunie 2006 privind fondul piscicol, pescuitul şi piscicultura şi VI din Legea nr.318 din 17 noiembrie 2022 pentru modificarea unor acte normative.

ÎN FAPT

3. La 17 noiembrie 2022, Parlamentul a adoptat Legea nr.318 pentru modificarea unor acte normative, care a amendat, între altele, Legea nr.149 din 8 iunie 2006 privind fondul piscicol, pescuitul şi piscicultura. În acest sens, articolul 28 din Legea nr.149/2006 a fost modificat după cum urmează:

• la alineatul (5) a fost substituit textul "terenurilor cu destinaţie agricolă" cu "terenurilor fondului apelor";

• alineatul (6) a fost abrogat;

• alineatul (7) a fost formulat într-o nouă redactare, cu următorul text: "(7) Proprietarii construcţiilor hidrotehnice exercită dreptul de folosinţă asupra terenurilor fondului apelor cu titlu oneros, fiind responsabili de întreţinerea obiectivului acvatic, inclusiv de consolidarea construcţiilor hidrotehnice, în modul stabilit de Guvern".

4. De asemenea, articolul VI din Legea nr.318 din 17 noiembrie 2022 a prevăzut:

• "(1) Proprietarii construcţiilor hidrotehnice înregistrate în Registrul bunurilor imobile până la 1 martie 2019, amplasate pe terenuri proprietate publică, care aparţin statului sau unităţilor administrativ-teritoriale, achită redevenţa în condiţiile art.29 din Legea nr.1125/2002 pentru punerea în aplicare a Codului civil al Republicii Moldova";

• "(2) Proprietarii construcţiilor hidrotehnice amplasate pe terenurile proprietate publică, care aparţin statului sau unităţilor administrativ-teritoriale, sunt obligaţi, în termen de 6 luni de la data intrării în vigoare a prezentei legi, să legalizeze posesia/folosinţa terenului prin încheierea contractului de superficie. Cuantumul plăţii constituie cel puţin 2% şi cel mult 10% din preţul normativ al pământului calculat conform Legii nr.1308/1997 privind preţul normativ şi modul de vânzare-cumpărare a pământului pentru destinaţia respectivă";

• "(3) În cazul în care proprietarii construcţiilor hidrotehnice nu se conformează prevederilor alin.(2), plata pentru folosirea terenului proprietate publică se va calcula în mod unilateral de proprietarul terenului la cota maximă stabilită la alin.(2)".

Legislaţia pertinentă

5. Prevederile relevante ale Constituţiei sunt următoarele:

Articolul 46

Dreptul la proprietate privată şi protecţia acesteia

"(1) Dreptul la proprietate privată, precum şi creanţele asupra statului, sunt garantate.

(2) Nimeni nu poate fi expropriat decât pentru o cauză de utilitate publică, stabilită potrivit legii, cu dreaptă şi prealabilă despăgubire.

(3) Averea dobândită licit nu poate fi confiscată. Caracterul licit al dobândirii se prezumă.

(4) Bunurile destinate, folosite sau rezultate din infracţiuni ori contravenţii pot fi confiscate numai în condiţiile legii.

(5) Dreptul de proprietate privată obligă la respectarea sarcinilor privind protecţia mediului înconjurător şi asigurarea bunei vecinătăţi, precum şi la respectarea celorlalte sarcini care, potrivit legii, revin proprietarului.

(6) Dreptul la moştenire a proprietăţii private este garantat."

6. Prevederile relevante ale Legii nr.149 din 8 iunie 2006 privind fondul piscicol, pescuitul şi piscicultura sunt următoarele:

Articolul 28

Activitatea în domeniul pisciculturii

(1) Agenţii economici legal constituiţi, indiferent de tipul de proprietate şi forma juridică de organizare, desfăşoară activităţi în domeniul pisciculturii în amenajări piscicole conform prevederilor legislaţiei în vigoare.

(2) Agentul economic se consideră legalizat dacă întruneşte următoarele condiţii:

a) este înregistrat în modul stabilit, iar în genurile sale de activitate este inclusă şi piscicultura;

b) are în posesiune sau folosinţă obiective acvatice amenajate pentru piscicultură;

c) se încadrează în reglementările piscicol-biologice, de protecţie a mediului şi sanitar-veterinare.

(3) Folosirea la destinaţie a amenajărilor piscicole este obligatorie pentru toţi utilizatorii.

(4) Schimbarea destinaţiei amenajărilor piscicole se efectuează cu acordul autorităţii publice centrale pentru agricultură.

(5) Terenurile amenajărilor piscicole se raportă la categoria terenurilor fondului apelor.

[Articolul 28 alin.(6) a fost abrogat prin Legea nr.318 din 17 noiembrie 2022, în vigoare din 26 decembrie 2022]

(7) Proprietarii construcţiilor hidrotehnice exercită dreptul de folosinţă asupra terenurilor fondului apelor cu titlu oneros, fiind responsabili de întreţinerea obiectivului acvatic, inclusiv de consolidarea construcţiilor hidrotehnice, în modul stabilit de Guvern.

(7¹) În scopul folosirii apelor pentru piscicultură, deţinătorul de construcţii hidrotehnice este obligat să posede autorizaţie de mediu pentru folosinţa specială a apei, eliberată în modul stabilit de lege.

(8) Autoritatea publică centrală pentru agricultură şi autoritatea centrală abilitată cu gestiunea resurselor naturale şi cu protecţia mediului vor întreprinde acţiuni de stimulare a agenţilor economici din piscicultură pentru introducerea în cultură a speciilor valoroase de peşti (nisetru, păstrugă, polyodon, cegă, somn european, somn african, somn american de canal, anghilă)."

7. Prevederile relevante ale Legii nr.318 din 17 noiembrie 2022 pentru modificarea unor acte normative sunt următoarele:

"[…]

Art.VI. – (1) Proprietarii construcţiilor hidrotehnice înregistrate în registrul bunurilor imobile până la 1 martie 2019, amplasate pe terenuri proprietate publică, care aparţin statului sau unităţilor administrativ-teritoriale, achită redevenţa în condiţiile art.29 din Legea nr.1125/2002 pentru punerea în aplicare a Codului civil al Republicii Moldova.

(2) Proprietarii construcţiilor hidrotehnice amplasate pe terenurile proprietate publică, care aparţin statului sau unităţilor administrativ-teritoriale, sunt obligaţi, în termen de 6 luni de la data intrării în vigoare a prezentei legi, să legalizeze posesia/folosinţa terenului prin încheierea contractului de superficie. Cuantumul plăţii constituie cel puţin 2% şi cel mult 10% din preţul normativ al pământului calculat conform Legii nr.1308/1997 privind preţul normativ şi modul de vânzare-cumpărare a pământului pentru destinaţia respectivă.

(3) În cazul în care proprietarii construcţiilor hidrotehnice nu se conformează prevederilor alin.(2), plata pentru folosirea terenului proprietate publică se va calcula în mod unilateral de proprietarul terenului la cota maximă stabilită la alin.(2).

[…]."

8. Prevederile relevante ale Legii nr.1125 din 13 iunie 2002 pentru punerea în aplicare a Codului civil al Republicii Moldova, republicată în Monitorul Oficial al Republicii Moldova la 1 martie 2019, nr.66-75, art.133, sunt următoarele:

"[…]

Art.29. – (1) Prin efectul Legii nr.133/2018, din 1 martie 2019, se instituie drept de superficie asupra terenului care aparţine statului sau unităţilor administrativ-teritoriale (indiferent că face parte din domeniul public sau privat) în folosul proprietarului bunului imobil înregistrat separat în capitolul B (cu excepţia construcţiilor provizorii) şi al proprietarului bunului imobil înregistrat separat în capitolul C al registrului bunurilor imobile dacă proprietarul bunului imobil respectiv, la data de 1 martie 2019, se află în una dintre următoarele situaţii:

a) are un drept de locaţiune asupra terenului cu drept de construire;

b) are un drept de concesiune asupra terenului;

c) are un drept de folosinţă asupra terenului pe baza parteneriatului public-privat;

d) are un drept de posesie sau folosinţă asupra terenului, altul decât cele prevăzute la lit.a)-c);

e) nu are niciun drept asupra terenului.

(2) Superficiarul care deţine superficie legală în temeiul alin.(1) lit.d) sau e) este obligat să achite în bugetul de stat sau, după caz, în bugetul local o redevenţă anuală, determinată în modul stabilit de Guvern, pentru terenul care aparţine statului sau, determinată de autoritatea publică locală, pentru terenul care aparţine unităţii administrativ-teritoriale, dar care nu va fi mai mică decât plata anuală minimă de arendă a terenurilor proprietate publică, stabilită conform art.10 alin.(11) din Legea nr.1308/1997 privind preţul normativ şi modul de vânzare-cumpărare a pământului. Această obligaţie incumbă şi dobânditorului subsecvent al bunului înregistrat separat şi al dreptului de superficie. La modul de determinare a cuantumului redevenţei, exceptare se face pentru terenurile fondului apelor, pentru care redevenţa se calculează conform legislaţiei.

[Articolul 29 alin.(2) în redactarea Legii nr.411 din 21 decembrie 2023, în vigoare din 25 ianuarie 2024]

[…]."

9. Prevederile relevante ale Legii apelor nr.272 din 23 decembrie 2011 sunt următoarele:

Articolul 2

Noţiuni principale

"În sensul prezentei legi, următoarele noţiuni principale semnifică:

[…]

teren al fondului apelor – teren aflat sub ape, albiile cursurilor de apă, cuvetele lacurilor, iazurilor, rezervoarelor de apă, mlaştini, terenuri pe care sunt amplasate construcţii hidrotehnice şi alte structuri ale serviciului apelor, terenuri repartizate pentru fâşiile de deviere (de pe maluri) a râurilor, a bazinelor de apă, a canalelor magistrale şi a colectoarelor, precum şi terenuri folosite pentru construcţia şi exploatarea instalaţiilor ce asigură satisfacerea necesităţilor de apă potabilă, de apă tehnică, de apă curativă, altor necesităţi de interes public;

[…]."

Articolul 4²

Regimul de transmitere în folosinţă a terenurilor

fondului apelor şi a construcţiilor hidrotehnice

"[…]

(2) Preţul normativ al terenurilor fondului apelor ocupate de construcţii hidrotehnice se calculează prin aplicarea tarifului de 1130,31 lei per hectar, specificat la poziţia I din anexa la Legea nr.1308/1997 privind preţul normativ şi modul de vânzare-cumpărare a pământului, şi a fertilităţii medii a solului pe republică şi se ajustează cu coeficientul de micşorare de 0,01. La calcularea cuantumului minim al redevenţei şi a cuantumului minim al chiriei, de expunere la licitaţie pentru adjudecarea dreptului de posesie şi de folosinţă, preţul normativ se ajustează conform criteriilor prevăzute la alin.(5).

(3) Preţul normativ al terenurilor libere de construcţii se calculează prin aplicarea tarifului de 1130,31 lei per hectar, specificat la poziţia I din anexa la Legea nr.1308/1997 privind preţul normativ şi modul de vânzare-cumpărare a pământului, şi a fertilităţii medii a solului pe republică şi se ajustează cu coeficientul de micşorare de 0,8.

(4) Preţul normativ al terenurilor situate în limita fâşiei riverane de protecţie a apelor, delimitate şi înregistrate în Registrul bunurilor imobile ca bunuri imobile de sine stătătoare, după intrarea în vigoare a Legii nr.440/1995 cu privire la zonele şi fâşiile de protecţie a apelor râurilor şi bazinelor de apă, se calculează prin aplicarea tarifului specificat la poziţia III din anexa la Legea nr.1308/1997 privind preţul normativ şi modul de vânzare-cumpărare a pământului.

(5) La calcularea cuantumului minim al redevenţei şi a cuantumului minim al chiriei de expunere la licitaţie pentru adjudecarea dreptului de posesie şi de folosinţă a terenurilor fondului apelor ocupate de construcţii hidrotehnice, preţul normativ se ajustează prin aplicarea coeficienţilor de corecţie prevăzuţi în regulamentul aprobat de Guvern, ţinând cont de următoarele criterii:

a) tipul corpului de apă unic şi indivizibil (heleşteu cu umplere naturală, heleşteu cu umplere prin pompare, iaz, lac de acumulare artificial, fermă piscicolă cu umplere naturală, fermă piscicolă cu umplere prin pompare, fermă piscicolă (vivieră) flotabilă, lac);

b) amplasarea corpului de apă unic şi indivizibil (sat/comună, oraş, mun. Chişinău, mun. Bălţi şi restul municipiilor);

c) adâncimea medie a corpului de apă unic şi indivizibil la nivelul normal de retenţie (1,0–1,5 m; 1,5–2,5 m; > 2,5 m);

d) productivitatea (kg/ha) corpului de apă unic şi indivizibil (pentru productivitatea de până la 150, 200, 250 şi peste 250);

e) suprafaţa oglinzii apei în coraport cu suprafaţa totală a corpului de apă unic şi indivizibil (pentru coraportul de până la: 10%, 20%, 30%, 40%, 50%, 60%, 70%, 80%, 90%, 100%);

f) mărimea suprafeţei totale transmise în posesie şi folosinţă (ha) (pentru următoarele suprafeţe: < 50, 51–100, 101–200, 201–400, 401–800, peste 800).

[Articolul 4² în redactarea Legii nr.352 din 15 decembrie 2023, în vigoare din 29 ianuarie 2024]

[…]."

ÎN DREPT

A. Argumentele autoarelor sesizării

10. Autoarele sesizării susţin că, potrivit Anexei nr.1 la Legea nr.390 din 15 martie 1995 privind programul de stat de privatizare pentru anii 1995-1996, au fost supuse privatizării 18 ferme piscicole de stat. Legea nu prevedea interdicţia privatizării terenurilor pe care aceste ferme erau amplasate. Astfel, fermele piscicole de stat au fost scoase la licitaţii ca complexe economice unice, care includeau bazinele acvatice, terenurile pe care acestea erau amplasate, terenurile adiacente, construcţiile hidrotehnice şi orice alte bunuri mobile, fără nicio excepţie.

11. Agenţii economici care au privatizat fermele piscicole aveau convingerea că obţin dreptul de proprietate asupra tuturor bunurilor care alcătuiesc complexul economic unic, i.e. construcţiile şi terenurile pe care acestea sunt amplasate. Totuşi, ulterior privatizării, între stat şi proprietarii fermelor piscicole au apărut dispute referitor la faptul cine este titularul dreptului de proprietate asupra terenurilor fondului apelor. Drept soluţie de compromis în aceste dispute, legislatorul a reglementat dreptul proprietarilor construcţiilor hidrotehnice de a folosi cu titlu gratuit terenurile de sub stratul de apă al rezervoarelor şi din adiacentul acestora, iar dreptul de proprietate asupra terenurilor i-a fost recunoscut statului. Soluţia în discuţie a fost stabilită la articolul 28 alin.(7) din Legea privind fondul piscicol, pescuitul şi piscicultura, precum şi la articolul 425 alin.(1) din Codul civil, care reglementau faptul că bunurile care reprezintă obiectul dreptului de folosinţă nu pot fi date în arendă sau chirie, iar proprietarii sunt scutiţi de obligaţia de a plăti pentru folosinţa terenurilor.

12. Pe baza acestor reglementări, proprietarii fermelor piscicole au obţinut dreptul de a folosi cu titlu gratuit terenurile pe care erau amplasate bazinele acvatice, iar acest fapt i-a determinat să investească în piscicultură, chiar dacă acest gen de activitate este riscant, costisitor şi problematic. Mai mult, reglementările au condiţionat crearea unui climat investiţional favorabil şi au reprezentat factorul decisiv pentru agenţii economici de a-şi continua activitatea în domeniu.

13. Autoarele sesizării precizează că, la 17 noiembrie 2022, Parlamentul a adoptat Legea nr.318 pentru modificarea unor acte normative, care a amendat alineatul (7) din articolul 28 din Legea privind fondul piscicol, pescuitul şi piscicultura, anulând dreptul proprietarilor fermelor piscicole de a folosi cu titlu gratuit terenurile de sub stratul de apă al rezervoarelor şi din adiacentul acestora. Mai mult, pe baza articolului VI din Legea de modificare, întreprinderile piscicole au fost obligate să achite pentru folosinţa terenurilor o redevenţă care se calculează în condiţiile articolului 29 din Legea nr.1125 din 13 iunie 2002 pentru punerea în aplicare a Codului civil.

14. Autoarele sesizării argumentează faptul că abrogarea dreptului proprietarilor fermelor piscicole de a folosi cu titlu gratuit terenurile pe care sunt amplasate acestea, precum şi obligarea acestora la plata unei redevenţe creează premise pentru falimentul companiilor şi pierderea investiţiilor. În sesizare, autoarele consideră că redevenţa este exagerat de mare şi că aceasta nu ar ţine cont de rentabilitatea joasă a acestui gen de activitate economică. Acestea susţin că abrogarea dreptului de a folosi cu titlu gratuit terenurile pe care sunt amplasate fermele piscicole şi obligarea la plata unei redevenţe reprezintă încălcări ale dreptului la proprietate privată, inviolabilităţii investiţiilor şi stabilităţii raporturilor juridice. Totodată, modificările legislative în discuţie i-ar discrimina pe proprietarii fermelor piscicole, contrar articolelor 4 lit.a), 6, 8 literele a) şi g) din Legea nr.121/2012 cu privire la asigurarea egalităţii.

15. De asemenea, autorii au susţinut că lipseşte analiza de impact a modificărilor contestate, motivând existenţa unor încălcări ale procesului legislativ.

16. În opinia autoarelor sesizării, prevederile contestate încalcă articolele 1, 7, 9, 46, 126 şi 127 din Constituţie.

B. Aprecierea Curţii

17. Examinând admisibilitatea sesizării, Curtea constată următoarele.

18. Obiectul sesizării ţine de competenţa sa ratione materiae, în conformitate cu articolul 135 alin.(1) lit.a) din Constituţie.

19. Articolele 25 lit.g) din Legea cu privire la Curtea Constituţională şi 38 alin.(1) lit.g) din Codul jurisdicţiei constituţionale abilitează deputaţii în Parlamentul Republicii Moldova cu prerogativa sesizării Curţii Constituţionale.

20. Curtea constată că prevederile contestate în sesizare nu au făcut anterior obiect al controlului de constituţionalitate.

21. Autoarele sesizării susţin că sunt încălcate articolele 1 alin.(3) (preeminenţa dreptului), 7 (Constituţia, Lege Supremă), 9 (principiile fundamentale privind proprietatea), 23 (dreptul fiecărui om de a-şi cunoaşte drepturile şi îndatoririle), 46 (dreptul la proprietate privată şi protecţia acesteia), 126 (economia) şi 127 (proprietatea) din Constituţie.

22. Referitor la criticile privind încălcarea procedurii legislative, Curte reiterează că Parlamentul este suveran în privinţa reglementării procedurii de adoptare a legii. Competenţa Curţii în materia controlului constituţionalităţii procedurii parlamentare este limitată. În acest sens, Curtea poate verifica constituţionalitatea unei legi sub aspect procedural doar dacă la adoptarea ei Parlamentul a afectat un element esenţial al procesului de legiferare, care rezultă expres din Constituţie sau care poate fi dedus în mod clar dintr-un principiu constituţional (a se vedea HCC nr.14 din 27 aprilie 2021, § 54; DCC nr.140 din 16 septembrie 2021, § 25; DCC nr.149 din 30 septembrie 2021, § 46; HCC nr.16 din 3 octombrie 2023, § 25). În acest caz, autorii sesizării nu au prezentat critici raportate la o normă sau la un principiu constituţional.

23. În jurisprudenţa sa, Curtea a notat că articolele 1 alin.(3), 7 şi 9 din Constituţie au un caracter general, constituie imperative care stau la baza oricăror reglementări, nu pot constitui repere individuale şi separate şi pot fi invocate, de regulă, dacă se constată aplicabilitatea lor cu alte dispoziţii din Constituţie (DCC nr.19 din 9 februarie 2021, § 21; DCC nr.12 din 2 februarie 2023, § 20). Referitor la incidenţa articolului 23 din Constituţie, Curtea a reţinut că acesta nu are o aplicabilitate de sine stătătoare. Pentru a fi aplicabil, autorul sesizării trebuie să demonstreze existenţa unei ingerinţe în drepturile fundamentale (HCC nr.15 din 28 mai 2020, § 25).

24. Articolele 46 alin.(1) şi 127 din Constituţie stabilesc obligaţia statului şi a celorlalţi titulari ai puterii publice să respecte proprietatea şi să se abţină de la orice acţiune ce ar aduce atingere acestui drept. În jurisprudenţa sa, Curtea a menţionat că câmpul de aplicare al acestor articole este acelaşi cu câmpul de aplicare al articolului 1 din Protocolul nr.1 la Convenţia Europeană (DCC nr.7 din 20 ianuarie 2022, § 30).

25. Curtea Europeană a indicat că noţiunea de "bun", la care face referire primul enunţ al articolului 1 al Protocolului nr.1 din Convenţie, are un sens autonom, care nu se limitează la proprietatea exercitată asupra unor bunuri materiale şi care este independent de clasificarea formală din dreptul naţional: unele drepturi şi interese patrimoniale pot fi considerate, de asemenea, "bunuri", în sensul acestei prevederi (Fabris v. Franţa [MC], 7 februarie 2013, § 49). De asemenea, Curtea Europeană a subliniat că, pentru a stabili existenţa unui interes substanţial protejat, trebuie analizat dacă circumstanţele cauzei examinate în ansamblu le ofereau persoanelor un drept la un interes patrimonial protejat în baza articolului 1 din Protocolul nr.1 la Convenţia Europeană (Balan v. Republica Moldova, 29 ianuarie 2008, § 32).

26. Referitor la existenţa unei ingerinţe într-un interes substanţial în baza acestei dispoziţii, despre care se susţine că reprezintă o "aşteptare legitimă", în Radomilja şi alţii v. Croaţia [MC], 20 martie 2018, §§ 142-143, Curtea Europeană a precizat că:

"142. […] un reclamant poate pretinde încălcarea articolului 1 din Protocolul nr.1 doar în cazul în care măsurile contestate se referă la un "bun" al său în sensul acestei dispoziţii (a se vedea Kopecký v. Slovacia [MC], 28 septembrie 2004, § 35). Noţiunea de "bunuri" poate acoperi atât "bunurile actuale", cât şi drepturile de creanţă, care trebuie să fie suficient de bine stabilite pentru a fi considerate "bunuri". În cazul în care un interes patrimonial are natura unei creanţe, acesta reprezintă un "bun" doar dacă are o bază suficientă în dreptul intern (spre exemplu, dacă există o jurisprudenţă bine stabilită a instanţelor naţionale care îl confirmă), adică, atunci când creanţa este suficient de certă pentru a fi executorie (a se vedea Kopecký, citată mai sus, §§ 49 şi 52, şi Stran Greek Refineries şi Stratis Andreadis v. Grecia, 9 decembrie 1994, § 59).

143. De asemenea, Curtea s-a referit şi la pretenţiile în privinţa cărora un reclamant poate susţine că are cel puţin o "aşteptare legitimă" că vor fi valorificate, cu alte cuvinte, că va obţine în mod efectiv exerciţiul acestui bun (a se vedea, printre altele, Gratzinger şi Gratzingerova v. Republica Cehă (dec.) [MC], 16 ianuarie 1998, § 69, şi Kopecký, citată mai sus, § 35). Totuşi, o aşteptare legitimă nu are o existenţă independentă; aceasta trebuie să fie ataşată unui interes patrimonial care să aibă o bază legală suficientă în dreptul intern (a se vedea Kopecký, §§ 45-53)."

27. În acest capăt al sesizării autoarele argumentează că proprietarii construcţiilor hidrotehnice sunt titularii unui interes patrimonial substanţial la folosirea gratuită a terenurilor fondului apelor pe baza articolului 28 alin.(7) din Legea privind fondul piscicol, pescuitul şi piscicultura, în redactarea sa de până la adoptarea Legii nr.318 din 17 noiembrie 2022, care reglementa că dreptul la folosinţa terenurilor din fondul apelor aparţine în exclusivitate proprietarilor construcţiilor hidrotehnice, aceştia fiind responsabili de întreţinerea şi consolidarea lor. Amendamentele făcute la articolul 28 alin.(7) prin Legea nr.318 din 17 noiembrie 2022 prevăd că proprietarii construcţiilor hidrotehnice exercită dreptul de folosinţă asupra terenurilor fondului apelor cu titlu oneros.

28. În pofida argumentelor sesizării, Curtea constată că articolul în discuţie niciodată nu a reglementat vreun drept la folosinţă gratuită a terenurilor de către titularii construcţiilor hidrotehnice. Chiar dacă până la acest amendament unii titulari de construcţii hidrotehnice au beneficiat de folosinţa gratuită a terenurilor fondului apelor, acest lucru nu-şi avea sursa în prevederea citată. Textul articolului 28 alin.(7) din Lege, în redactarea sa de până la Legea nr.318, nu stabilea folosinţa gratuită a terenurilor, ci caracterul exclusiv al dreptului la folosinţă. Totodată, folosirea în textul legal a cuvântului "exclusiv" nu confirmă existenţa vreunui interes la folosinţa gratuită a terenurilor de către titularii construcţiilor hidrotehnice.

29. De asemenea, Curtea precizează că nici starea de fapt, la care sesizarea face referire (§§ 10-11 supra) şi care se afirmă că ar fi existat până la data adoptării amendamentului contestat, nu reprezintă o dovadă a existenţei unui interes substanţial protejat la folosirea gratuită a terenurilor fondului apelor. Dispoziţiile normative care erau în vigoare la data la care a avut loc privatizarea în discuţie stabileau că terenurile fondului apelor fie nu sunt pasibile de a fi privatizate (a se vedea pct.6 din lista obiectelor care nu sunt pasibile de privatizare din Anexa nr.5 la Legea nr.390 din 15 martie 1995 privind programul de stat de privatizare pentru anii 1995-1996), fie că au fost declarate ca proprietate a statului sau a unităţilor administrativ-teritoriale (a se vedea articolul 3 alin.(5) lit.h) din Legea cu privire la privatizare nr.627 din 4 iulie 1991). Curtea reţine că aceste prevederi erau accesibile şi puteau fi cunoscute la nevoie cu ajutorul specialiştilor dreptului. Astfel, nici starea de fapt nu reprezintă, în absenţa unor prevederi explicite ale legii care ar legitima acest drept, o dovadă a caracterului protejat al interesului legitim, care ar face incidente articolele 46 şi 126 din Constituţie.

30. Totodată, deşi Legea nr.318 din 17 noiembrie 2022 i-a obligat pe proprietarii de construcţii hidrotehnice să achite o redevenţă pentru folosinţa terenurilor, ei au rămas în continuare titularii dreptului de folosinţă asupra terenurilor fondului apelor. În acest sens, Curtea reţine caracterul diferit al acestei cauze de situaţiile examinate de Curtea Europeană referitoare la exerciţiul dreptului de folosinţă asupra terenurilor în care a reţinut incidenţa articolului 1 din Protocolul nr.1 la Convenţie (a se vedea, spre exemplu, Stretch v. Regatul Unit, 24 iunie 2003, §§ 32-35; Di Marco v. Italia, 26 aprilie 2011, §§ 48-53). În cazurile citate, Curtea Europeană a notat că aşteptarea legitimă a reclamantului referitoare la folosinţa terenului arendat pe baza contractului de arendă încheiat pe un termen determinat de nouă ani (a se vedea Di Marco, în care a fost contestată încetarea prematură a dreptului de folosinţă a terenului) şi aşteptarea legitimă la prelungirea contractului de locaţiune pentru folosirea terenului închiriat (a se vedea Stretch) au reprezentat interese patrimoniale substanţiale, adică "bunuri" în sensul articolului 1 din Protocolul nr.1 la Convenţie.

31. Astfel, pe baza considerentelor de mai sus, Curtea respinge sesizarea în capătul său în care afirmă existenţa unei ingerinţe în dreptul la proprietate privată, garantat de articolul 46 alin.(1) şi 127 din Constituţie, din perspectiva existenţei unui pretins interes substanţial la folosinţa gratuită a terenurilor fondului apelor de către titularii construcţiilor hidrotehnice.

32. Referitor la argumentele sesizării care susţin caracterul disproporţionat al valorii redevenţei, Curtea reţine că Legea nr.318 din 17 noiembrie 2022 stabileşte, la articolul VI, obligaţia titularilor construcţiilor hidrotehnice de a achita o redevenţă pentru folosirea terenurilor fondului apelor, care, în cazul construcţiilor hidrotehnice înregistrate în registrul bunurilor imobile până la 1 martie 2019, se calculează pe baza articolului 29 din Legea nr.1125/2002 pentru punerea în aplicare a Codului civil al Republicii Moldova, iar în cazul construcţiilor hidrotehnice a căror posesie/folosinţă va fi legalizată în termen de 6 luni de la data intrării în vigoare a Legii nr.318, prin încheierea unui contract de superficie, pe baza articolului VI alin.(2) din Legea nr.318. Curtea precizează că aceste prevederi nu stabilesc valoarea exactă a redevenţei pe care titularii de construcţii hidrotehnice trebuie să o achite şi fac trimitere în acest sens la articolul 29 din Legea nr.1125 din 13 iunie 2002 pentru punerea în aplicare a Codului civil şi la Legea privind preţul normativ şi modul de vânzare-cumpărare a pământului.

33. Curtea constată că, la 21 decembrie 2023, prin Legea nr.411, în vigoare din 25 ianuarie 2024, a fost completat articolul 29 alin.(2) din Legea nr.1125 din 13 iunie 2002 cu textul "la modul de determinare a cuantumului redevenţei, exceptare se face pentru terenurile fondului apelor, pentru care redevenţa se calculează conform legislaţiei". Având în vedere că articolul VI alin.(1) din Legea nr.318 din 17 noiembrie 2022 prevedea că proprietarii construcţiilor hidrotehnice achită redevenţa în condiţiile articolului 29 alin.(2) din Legea nr.1125/2002, iar redacţia actuală a acestei din urmă prevederi face o exceptare pentru terenurile fondului apelor şi stabileşte că redevenţa pentru aceste terenuri se va calcula conform altor prevederi legislative (a se vedea articolul 4² din Legea apelor), această exceptare lipseşte sesizarea, în acest capăt al său, de obiectul de control constituţional. Astfel, pentru că articolul VI alin.(1) nu reglementează in concreto valoarea redevenţei, ci face trimitere la o normă care a fost amendată ulterior depunerii sesizării, Curtea reţine că nu poate să analizeze caracterul proporţional al valorii redevenţei pentru folosinţa terenului fondului apelor. Aşadar, Curtea constată că amendamentul menţionat mai sus face ca sesizarea să devină inadmisibilă în capătul care vizează articolul VI alin.(1) din Legea nr.318 (a se vedea DCC nr.145 din 28 septembrie 2021, § 21).

34. Referitor la articolul VI alin.(2) din Legea nr.318, contestat de autoarele sesizării, potrivit căruia cuantumul redevenţei constituie cel puţin 2% şi cel mult 10% din preţul normativ al pământului calculat conform Legii nr.1308/1997 privind preţul normativ şi modul de vânzare-cumpărare a pământului pentru destinaţia respectivă, Curtea reţine că valoarea exactă a redevenţei se determină pe baza mai multor parametri, între care locaţia şi suprafaţa terenului, precum şi pe baza altor criterii, care se regăsesc în conţinutul altor legi, care nu fac însă obiectul prezentei sesizări.

35. Curtea precizează că, în lipsa unor criterii precise, nu poate efectua o analiză a proporţionalităţii valorii redevenţei, aşa cum o solicită autoarele sesizării. Analiza Curţii în acest capăt se limitează la stabilirea faptului că prevederile contestate permit individualizarea redevenţei de la 2% la 10% din preţul normativ al terenului şi că exerciţiul puterii în baza acestor dispoziţii poate să facă obiectul controlului realizat de instanţa judecătorească, care este competentă să verifice dacă valoarea redevenţei într-un caz concret este sau nu proporţională. Mai mult, Curtea precizează că ea efectuează analize la modul abstract şi că nu analizează cazuri concrete (a se vedea, mutatis mutandis, DCC nr.155 din 22 noiembrie 2022, § 40; DCC nr.127 din 10 octombrie 2023, § 34).

36. În aceeaşi cheie, în jurisprudenţa sa privind obligativitatea plăţii impozitelor, Curtea a reţinut că este competentă să verifice constituţionalitatea unor norme privind impunerea la plata unor impozite prevăzute de lege, dacă cuantumul acestor impozite este atât de mare, încât dreptul de proprietate ar fi afectat în mod nejustificat (DCC nr.45 din 27 aprilie 2023, § 25). Totuşi, în cazul în care cuantumul impozitului este rezonabil, problema în sine a existenţei acestuia constituie o chestiune care ţine de marja discreţionară a legislativului, fiind exclusă de la controlul de constituţionalitate (DCC nr.9 din 20 ianuarie 2022, § 25).

37. Astfel, pentru că dispoziţia contestată stabileşte obligaţia efectuării unei plăţi fără să reglementeze valoarea ei exactă, care se stabileşte pe baza condiţiilor care se găsesc în alte legi, Curtea reţine că nu poate efectua analiza proporţionalităţii valorii redevenţei. În capătul sesizării care contestă alineatul (3) al articolului VI din Legea nr.318, Curtea reţine că valoarea redevenţei se determină la cota maximă a redevenţei calculată în condiţiile alineatului (2). Totuşi, acest alineat este aplicabil în cazul în care proprietarii construcţiilor hidrotehnice nu se conformează prevederilor alin.(2) din acest articol. Curtea conchide că sesizarea este inadmisibilă în partea în care contestă articolul VI alineatele (2) şi (3) din Legea nr.318 din 17 noiembrie 2022, din perspectiva articolelor 46 alin.(1) şi 127 din Constituţie.

38. Referitor la capătul sesizării care susţine existenţa unei ingerinţe în articolul 126 din Constituţie, Curtea precizează că acest articol obligă statul să asigure, inter alia, libertatea comerţului şi a activităţii de întreprinzător, protecţia concurenţei loiale, precum şi îi impune statului obligaţia de a crea un cadru favorabil valorificării tuturor factorilor de producţie (alineatul (2) lit.b)). Autoarele sesizării au susţinut că normele contestate ar afecta libertatea de întreprinzător şi au motivat existenţa unor riscuri la adresa acestei valori.

39. Curtea menţionează că libertatea de a desfăşura o activitate de întreprinzător nu implică lipsa restricţiilor. Dimpotrivă, libertatea în discuţie face obiectul reglementarilor normative din partea legislatorului, care este competent să instituie, în realizarea interesului general, condiţii şi limitări pentru desfăşurarea activităţilor de întreprinzător. Pe baza marjei discreţionare de care se bucură, legislatorul poate să adopte norme care să aibă în vedere condiţiile economice şi sociale în continuă schimbare, asigurându-se că acestea sunt echitabile.

40. În acest caz, Curtea observă că argumentele formulate în sesizare nu pretind depăşirea marjei de discreţie recunoscute legislatorului, ci susţin, la modul abstract, existenţa unor riscuri care afectează rentabilitatea activităţii economice a proprietarilor de ferme piscicole. În acest sens, Curtea reţine că astfel de afirmaţii nu reprezintă, în lipsa unor probe care ar fundamenta temerile invocate, un argument care ar putea fi examinat de către Curte. Curtea precizează că ea poate analiza constituţionalitatea unei prevederi doar în măsura în care se atestă o ingerinţă într-un articol constituţional, ingerinţă care trebuie să fie cel puţin plauzibilă, nu ipotetică.

41. Prin urmare, Curtea constată că sesizarea nu întruneşte condiţiile de admisibilitate şi nu poate fi acceptată pentru examinare în fond.

Din aceste motive, în baza articolelor 135 alin.(1) litera a), 140 alin.(2) din Constituţie, 26 alin.(1) din Legea cu privire la Curtea Constituţională, 61 alin.(3) şi 64 din Codul jurisdicţiei constituţionale, Curtea Constituţională

DECIDE:

1. Se declară inadmisibilă sesizarea privind controlul de constituţionalitate al articolului 28 alin.(7) din Legea privind fondul piscicol, pescuitul şi piscicultura şi al articolului VI din Legea nr.318 din 17 noiembrie 2022 pentru modificarea unor acte normative, depusă de dnele Alla Darovannaia şi Alla Pilipeţcaia, deputate în Parlamentul Republicii Moldova.

2. Prezenta decizie este definitivă, nu poate fi supusă niciunei căi de atac, intră în vigoare la data adoptării şi se publică în Monitorul Oficial al Republicii Moldova.

OPINIE SEPARATĂ,

expusă în temeiul articolului 27 alin.(5) din Legea

cu privire la Curtea Constituţională şi al articolului 67

din Codul jurisdicţiei constituţionale

Prin Decizia nr.17 din 21 martie 2024, Curtea Constituţională a declarat inadmisibilă sesizarea privind controlul de constituţionalitate al articolului 28 alin.(7) din Legea privind fondul piscicol, pescuitul şi piscicultura şi al articolului VI din Legea nr.318 din 17 noiembrie 2022 pentru modificarea unor acte normative, depusă de dnele Alla Darovannaia şi Alla Pilipeţcaia, deputate în Parlamentul Republicii Moldova.

Nefiind de acord cu concluziile colegilor judecători constituţionali, am formulat prezenta opinie separată din următoarele considerente.

1. Aşa cum reiese din argumentele prezentate de către autorii sesizării, pe parcursul anilor 1996-1997 un şir de agenţi economici, în cadrul implementării Programului de stat de privatizare, au obţinut dreptul de proprietate asupra 18 ferme piscicole de stat, fiecare dintre ele ca obiect economic unic, cu excepţia terenurilor pe care sunt situate construcţiile hidrotehnice, corpul de apă şi fâşia riverană de protecţie a apelor. Aceste terenuri se consideră terenuri din fondul apelor şi nu sunt pasibile privatizării. Terenurile în discuţie, fiind un bun indivizibil, au trecut în folosinţa proprietarilor noi.

2. La 8 iunie 2006, Parlamentul a adoptat Legea nr.149 privind fondul piscicol, pescuitul şi piscicultura. Articolul 28 alin.(7) din această Lege stabilea că dreptul de folosinţă a terenurilor din fondul apelor şi a apelor pentru piscicultură aparţine exclusiv deţinătorilor de construcţii hidrotehnice ale obiectivului acvatic respectiv, aceştia fiind responsabili de întreţinerea şi consolidarea lor în conformitate cu legislaţia. După cum se observă, acest drept de folosinţă exclusivă nu era împovărat cu obligaţii sau plăţi financiare.

3. Legea nr.318 din 17 noiembrie 2022, contestată de autorii sesizării, a introdus o altă regulă, potrivit căreia proprietarii construcţiilor hidrotehnice exercită dreptul de folosinţă asupra terenurilor fondului apelor cu titlu oneros, fiind responsabili de întreţinerea obiectivului acvatic, inclusiv de consolidarea construcţiilor hidrotehnice, în modul stabilit de Guvern (articolul 28 alin.(7) din Legea privind fondul piscicol, pescuitul şi piscicultura). Mai mult, articolul VI din aceeaşi Lege a impus unele obligaţii financiare:

"(1) Proprietarii construcţiilor hidrotehnice înregistrate în registrul bunurilor imobile până la 1 martie 2019, amplasate pe terenuri proprietate publică, care aparţin statului sau unităţilor administrativ-teritoriale, achită redevenţa în condiţiile art.29 din Legea nr.1125/2002 pentru punerea în aplicare a Codului civil al Republicii Moldova.

(2) Proprietarii construcţiilor hidrotehnice amplasate pe terenurile proprietate publică, care aparţin statului sau unităţilor administrativ-teritoriale, sunt obligaţi, în termen de 6 luni de la data intrării în vigoare a prezentei legi, să legalizeze posesia/folosinţa terenului prin încheierea contractului de superficie. Cuantumul plăţii constituie cel puţin 2% şi cel mult 10% din preţul normativ al pământului calculat conform Legii nr.1308/1997 privind preţul normativ şi modul de vânzare-cumpărare a pământului pentru destinaţia respectivă.

(3) În cazul în care proprietarii construcţiilor hidrotehnice nu se conformează prevederilor alin.(2), plata pentru folosirea terenului proprietate publică se va calcula în mod unilateral de proprietarul terenului la cota maximă stabilită la alin.(2)."

4. Aşadar, potrivit prevederilor articolului 28 alin.(7) din Legea privind fondul piscicol, pescuitul şi piscicultura, în redactarea Legii contestate, proprietarii construcţiilor hidrotehnice exercită dreptul de folosinţă asupra terenurilor fondului apelor cu titlu oneros şi sunt obligaţi să achite o redevenţă pentru folosirea terenurilor fondului apelor.

5. Totuşi, Curtea a ajuns la concluzia că starea de drept (conţinutul articolului 28 alin.(7) din Legea privind fondul piscicol, pescuitul şi piscicultura anterior redactării Legii contestate) nu prevedea folosinţa terenurilor în discuţie în mod gratuit şi nu reprezintă o dovadă a existenţei unui interes substanţial protejat la folosirea gratuită a terenurilor fondului apelor. Nici starea de fapt, în absenţa unor prevederi explicite ale legii, nu reprezintă o dovadă a caracterului protejat al acestui interes legitim, care ar face incidente articolele 46 şi 126 din Constituţie (a se vedea DCC nr.17 din 21 martie 2024, § 29).

6. Consider că în acest context este relevantă Decizia Curţii Constituţionale nr.7 din 20 ianuarie 2022. Potrivit acestei decizii, articolele 46 şi 127 din Constituţie obligă statul şi ceilalţi titulari ai puterii publice să respecte proprietatea şi să se abţină de la orice acţiune ce ar aduce atingere acestui drept (DCC nr.52 din 2 iunie 2020, § 21 şi jurisprudenţa citată acolo). Câmpul de aplicare al acestor articole este acelaşi cu câmpul de aplicare al articolului 1 din Protocolul nr.1 la Convenţia Europeană a Drepturilor Omului. Articolul 1 din Protocolul nr.1 este aplicabil doar în cazul bunurilor existente ale unei persoane şi nu garantează dreptul de a dobândi bunuri. Pentru ca un "bun" constând într-o "aşteptare legitimă" să fie recunoscut, trebuie să existe o bază juridică naţională care să genereze un interes patrimonial (Béláné Nagy v. Ungaria [MC], 13 decembrie 2016, § 79) (a se vedea § 30 din Decizie).

7. În acelaşi context, sunt deosebit de relevante şi constatările Curţii Europene a Drepturilor Omului, potrivit cărora noţiunea de "bun", la care face referire primul enunţ al articolului 1 al Protocolului nr.1 la Convenţie, are un sens autonom, care nu se limitează la proprietatea exercitată asupra unor bunuri materiale şi care este independent de clasificarea formală din dreptul naţional: unele drepturi şi interese patrimoniale pot fi considerate, de asemenea, "bunuri", în sensul acestei prevederi (Fabris v. Franţa [MC], 7 februarie 2013, § 49). În alt caz, Cutea Europeană a reţinut că deşi articolul 1 din Protocolul nr.1 nu se aplică decât bunurilor şi nu creează niciun drept de a dobândi, în anumite condiţii "speranţa legitimă" de a obţine o valoare patrimonială poate, de asemenea, beneficia de protecţia conferită de această dispoziţie (Béláné Nagy v. Ungaria [MC], 13 decembrie 2016, §§ 72, 74). De asemenea, Curtea Europeană a subliniat că pentru a stabili existenţa unui interes substanţial protejat, trebuie analizat dacă circumstanţele cauzei examinate în ansamblu le ofereau persoanelor un drept la un interes patrimonial protejat în baza articolului 1 din Protocolul nr.1 la Convenţia Europeană (Balan v. Republica Moldova, 29 ianuarie 2008, § 32).

8. Totuşi, consider că în prezenta cauză trebuia de analizat în ansamblu toate circumstanţele de fapt şi de drept abordate de către autorii sesizării, la caz, privatizarea în 1996-1997 a celor 18 ferme piscicole, care constituiau nucleul pisciculturii, ca ramură a economiei ţării, şi crearea din partea statului a condiţiilor preferenţiale de transmitere în folosinţă exclusivă, fără a stabili nicio taxă pentru terenurile din fondul apelor. Existenţa acestui regim favorabil pe parcursul a 25-26 ani aparent creează o "aşteptare legitimă" la dobândirea unui interes patrimonial substanţial, adică a unui "bun" în sensul articolului 46 din Constituţie şi, respectiv, al articolului 1 din Protocolul nr.1 la Convenţie.

9. În aceste condiţii, am ajuns la concluzia că schimbarea regimului de folosinţă a terenurilor nominalizate supra şi instituirea unei obligaţii de plată a redevenţei fac incidente articolele 46, 126 şi 127 din Constituţie în coroborare cu articolul 1 din Protocolul nr.1 la Convenţie.

10. Prin urmare, consider că Curtea Constituţională trebuia să declare sesizarea admisibilă şi, la etapa examinării fondului, să examineze proporţionalitatea ingerinţei în discuţie şi respectarea echilibrului just dintre cele două interese concurente, i.e. dreptul de proprietate al titularilor construcţiilor hidrotehnice şi interesul general al societăţii şi al statului de a păstra şi de a dezvolta piscicultura în ţară.