Decizie nr.43 din 08.04.2025 de inadmisibilitate a sesizării nr.205a/2024 pentru controlul constituţionalităţii mai multor acte normative şi practici administrative în materia pensiilor

CURTEA CONSTITUŢIONALĂ

D E C I Z I E

de inadmisibilitate a sesizării nr.205a/2024 pentru controlul

constituţionalităţii mai multor acte normative şi practici

administrative în materia pensiilor

nr. 43  din  08.04.2025

 (în vigoare 08.04.2025) 

Monitorul Oficial al R. Moldova nr. 212-214 art. 58 din 06.05.2025

* * *

Curtea Constituţională, judecând în componenţa:

dnei Domnica MANOLE, Preşedinte,

dnei Viorica PUICA,

dlui Nicolae ROŞCA,

dnei Liuba ŞOVA,

dlui Serghei ŢURCAN,

dlui Vladimir ŢURCAN, judecători,

cu participarea dlui Vasili Oprea, asistent judiciar,

Având în vedere sesizarea înregistrată la 16 octombrie 2024,

Examinând admisibilitatea sesizării menţionate,

Având în vedere actele şi lucrările dosarului,

Deliberând la 8 aprilie 2025, în camera de consiliu,

Pronunţă următoarea decizie:

PROCEDURA

1. La originea cauzei se află o sesizare depusă la Curtea Constituţională, la 16 octombrie 2024, pe baza articolelor 135 alin.(1) lit.a) din Constituţie, 25 lit.g) din Legea cu privire la Curtea Constituţională şi 38 alin.(1) lit.g) din Codul jurisdicţiei constituţionale, de doamna Diana Caraman, deputată în Parlamentul Republicii Moldova.

2. Autoarea sesizării îi solicită Curţii să verifice constituţionalitatea:

- articolului 5 alin.(6) din Legea nr.489 din 8 iulie 1999 privind sistemul public de asigurări sociale;

- modului de aplicare a prevederilor articolului 33 alin.(1) literele a) şi b) din Legea nr.156 din 14 octombrie 1998 privind sistemul public de pensii;

- punctului 31 din Regulamentul privind modalitatea de calculare a pensiilor şi modalitatea de confirmare a stagiului de cotizare pentru stabilirea pensiilor, aprobat prin Hotărârea Guvernului nr.165 din 21 martie 2017;

- Hotărârii Guvernului nr.328 din 19 martie 2008 pentru aprobarea Regulamentului cu privire la modul de calculare a pensiilor de asigurări sociale de stat, în ansamblul său, precum şi a formulelor de calcul al pensiilor prevăzute la Capitolele II şi III din această Hotărâre;

- Ordinului Casei Naţionale de Asigurări Sociale nr.173-A din 18 noiembrie 2022.

3. La 20 decembrie 2024, dna deputată Diana Caraman a depus un supliment la sesizare în care a reiterat argumentele din sesizare.

A. Legislaţia pertinentă

4. Prevederile relevante ale Constituţiei sunt următoarele:

Articolul 3

Teritoriul

"(1) Teritoriul Republicii Moldova este inalienabil.

(2) Frontierele ţării sunt consfinţite prin lege organică, respectându-se principiile şi normele unanim recunoscute ale dreptului internaţional."

Articolul 16

Egalitatea

"(1) Respectarea şi ocrotirea persoanei constituie o îndatorire primordială a statului.

(2) Toţi cetăţenii Republicii Moldova sunt egali în faţa legii şi a autorităţilor publice, fără deosebire de rasă, naţionalitate, origine etnică, limbă, religie, sex, opinie, apartenenţă politică, avere sau de origine socială."

Articolul 27

Dreptul la libera circulaţie

"(1) Dreptul la libera circulaţie în ţară este garantat.

(2) Oricărui cetăţean al Republicii Moldova îi este asigurat dreptul de a-şi stabili domiciliul sau reşedinţa în orice localitate din ţară, de a ieşi, de a emigra şi de a reveni în ţară."

Articolul 46

Dreptul la proprietate privată şi protecţia acesteia

"(1) Dreptul la proprietate privată, precum şi creanţele asupra statului sunt garantate.

[…]."

5. Prevederile relevante ale Legii nr.489 din 8 iulie 1999 privind sistemul public de asigurări sociale sunt următoarele:

Articolul 5

Declaraţia privind evidenta nominală a asiguraţilor, declaraţia

privind calcularea şi utilizarea contribuţiilor de asigurări sociale

de stat obligatorii şi declaraţia persoanei asigurate

"[…]

(6) Casa Naţională poate efectua înscrierea datelor în conturile personale de asigurări sociale ale persoanelor asigurate pentru care nu au fost prezentate, în termenele stabilite, declaraţiile indicate la alin.(1) de către plătitorii de contribuţii care au fost lichidaţi sau sunt în proces de lichidare, în condiţiile corespunderii indicatorilor declaraţi în documentele aferente calculării şi utilizării contribuţiilor de asigurări sociale de stat obligatorii cu documentele aferente impozitului pe venit prezentate Serviciului Fiscal de Stat în perioada respectivă. Modalitatea de înscriere a datelor în conturile personale de asigurări sociale se stabileşte de către Casa Naţională.

[…]."

6. Prevederile relevante ale Legii nr.156 din 14 octombrie 1998 privind sistemul public de pensii sunt următoarele:

Articolul 33

Reexaminarea drepturilor la pensie

"(1) Reexaminarea drepturilor la pensie se efectuează în cazul:

a) apariţiei unor circumstanţe noi referitoare la stagiul de cotizare, venitul asigurat, ce au avut loc până la acordarea drepturilor la pensie;

b) transferării la altă categorie de pensie;

[…]."

7. Prevederile relevante ale Regulamentului privind modalitatea de calculare a pensiilor şi modalitatea de confirmare a stagiului de cotizare pentru stabilirea pensiilor, aprobat prin Hotărârea Guvernului nr.165 din 21 martie 2017, sunt următoarele:

"[…]

31. În cazul stabilirii pensiei în perioada de la 1 ianuarie până la 31 martie inclusiv, la valorizarea venitului mediu lunar asigurat se aplică coeficienţii de valorizare pentru anul anterior anului precedent celui de pensionare.

[…]."

ÎN DREPT

A. Argumentele autoarei sesizării

Neconstituţionalitatea pct.31 din Regulamentul privind modalitatea de calculare a pensiilor şi modalitatea de confirmare a stagiului de cotizare pentru stabilirea pensiilor, aprobat prin Hotărârea Guvernului nr.165 din 21 martie 2017

8. Autoarea sesizării solicită controlul constituţionalităţii pct.31 din Regulamentul privind modalitatea de calculare a pensiilor şi de confirmare a stagiului de cotizare pentru stabilirea pensiilor, aprobat prin Hotărârea Guvernului nr.165 din 21 martie 2017. Potrivit acesteia, dispoziţiile pct.31 contravin articolului 8 din Legea privind sistemul public de pensii, în redacţia Legii nr.290 din 16 decembrie 2016, în vigoare de la 1 ianuarie 2017. De asemenea, autoarea sesizării invocă faptul că acelaşi punct încalcă articolul 3 literele a) şi b) din Legea privind sistemul public de asigurări sociale, care consacră principiile unicităţii şi egalităţii în sistemul de asigurări sociale. Astfel, autoarea sesizării susţine că, prin adoptarea Regulamentului menţionat, Guvernul şi-a depăşit atribuţiile conferite de lege.

9. În acest capăt de sesizare, autoarea susţine că este încălcat articolul 46 alin.(1) din Constituţie.

Neconstituţionalitatea Hotărârii Guvernului nr.328 din 19 martie 2008, în ansamblul său, precum şi a formulelor de calcul al pensiilor prevăzute la Capitolele II şi III din această Hotărâre

10. Dreptul la pensie se stabileşte în conformitate cu prevederile Legii privind sistemul public de asigurări sociale şi ale Legii privind sistemul public de pensii. Totuşi, în procesul de calcul al pensiilor, funcţionarii CNAS au încălcat dispoziţiile acestor acte normative, afectând astfel dreptul cetăţenilor de a beneficia în mod deplin de dreptul la asigurări sociale. Autoarea sesizării susţine că în cazul calculării pensiilor persoanelor cu dizabilităţi, precum şi al celor care au atins vârsta generală de pensionare în perioada 1 aprilie 2003 – 31 martie 2017, funcţionarii CNAS au aplicat formule de calcul diferite de cele prevăzute în Anexele nr.4 şi nr.5 la Legea privind sistemul public de pensii. În formulele prevăzute în Lege, indicele P_m reprezintă valoarea minimă utilizată la calculul pensiei, aplicabilă, la data pensionării, fiecărei categorii de beneficiari. Potrivit articolelor 12 alin.(1) şi 13 din Legea privind sistemul public de pensii, valorile corespunzătoare indicelui P_m din Anexele nr.4 şi nr.5 trebuiau să fie indexate anual. Totuşi, în perioada 1 aprilie 2003 – 31 martie 2017, funcţionarii CNAS au utilizat în mod eronat valoarea indicelui P_m aferentă intervalului 1 mai 2002 – 31 martie 2003.

11. Autoarea sesizării susţine că Hotărârea Guvernului nr.328 din 19 martie 2008 încalcă prevederile Legii privind sistemul public de pensii, întrucât aceasta din urmă nu stabileşte valori ale indicelui P_m în cadrul formulelor de calcul, aşa cum prevede hotărârea menţionată. Conform Legii, valorile indicelui P_m trebuie stabilite anual, nu pentru perioade îndelungate de timp, cum s-a procedat în mod eronat, în special pentru intervalul 2003–2017.

Critici privind aplicarea retroactivă a prevederilor legale referitoare la reexaminarea pensiilor

12. Potrivit articolului 33 alin.(1) lit.a) şi b) din Legea privind sistemul public de pensii, reexaminarea pensiei este posibilă în cazul apariţiei unor noi circumstanţe referitoare la stagiul de cotizare sau la venitul asigurat, produse anterior acordării drepturilor de pensie. De asemenea, articolul 33 alin.(1) lit.c) din aceeaşi Lege prevede reexaminarea şi pentru persoanele care continuă să activeze după realizarea dreptului la pensie pentru limită de vârstă.

13. Formulele din Anexa nr.4 la Legea privind sistemul public de pensii, pe baza cărora se stabilea iniţial cuantumul pensiilor în perioada 1 ianuarie 1999 – 31 martie 2017, au fost abrogate la 1 aprilie 2017. Totuşi, autorităţile executive aplică, în cazul reexaminării pensiilor, formulele aflate în vigoare la data solicitării reexaminării, nu pe cele valabile la momentul iniţial al pensionării. În opinia autoarei sesizării, abrogarea Anexei nr.5 la Legea privind sistemul public de pensii, în forma sa anterioară adoptării Legii nr.290 din 16 decembrie 2016, contravine prevederilor articolului 21 alin.(3) din Legea privind sistemul public de pensii.

14. Autoarea sesizării menţionează că CNAS aplică retroactiv formulele de stabilire a pensiei intrate în vigoare la 1 aprilie 2017 pentru calculul pensiilor aferente unor perioade anterioare acestei date. Această practică, susţine autoarea sesizării, încalcă principiul tempus regit actum.

Neconstituţionalitatea articolului 5 alin.(6) din Legea nr.489 din 8 iulie 1999 privind sistemul public de asigurări sociale şi a Ordinului CNAS nr.173-A din 18 noiembrie 2022

15. Autoarea sesizării precizează că articolul 5 alin.(6) din Legea privind sistemul public de asigurări sociale, precum şi Ordinul CNAS nr.173-A din 18 noiembrie 2022, stabilesc o diferenţiere între persoane la stabilirea pensiilor, în funcţie de statutul întreprinderilor la care acestea au activat anterior. Astfel, conturile personale ale persoanelor asigurate care au lucrat la întreprinderi lichidate sau aflate în proces de lichidare, pentru care nu au fost prezentate rapoartele REV-5 aferente perioadei 1999–2017, sunt completate pe baza informaţiilor disponibile la Serviciul Fiscal. În schimb, în cazul angajaţilor întreprinderilor active care nu au prezentat aceste rapoarte pentru aceeaşi perioadă, persoanele sunt informate că trebuie să obţină datele necesare direct de la întreprindere sau prin intermediul instanţei de judecată.

Critici privind încălcarea dreptului la egalitate al cetăţenilor de pe malul stâng al Nistrului

16. Autoarea sesizării susţine că cetăţenii Republicii Moldova care au locuit, au activat în câmpul muncii şi s-au pensionat anterior pe teritoriul necontrolat de autorităţile Republicii Moldova ar trebui să primească pensia în acelaşi cuantum, dacă îşi stabilesc domiciliul pe teritoriul controlat de autorităţile constituţionale. Totuşi, în practică, aceste persoane sunt obligate să depună o nouă cerere de stabilire a pensiei şi să iniţieze proceduri la CNAS. Mai mult, veniturile sub formă de salariu câştigate pe teritoriul controlat de entitatea separatistă autoproclamată din stânga Nistrului nu sunt luate în considerare la stabilirea pensiei.

17. În acest capăt de sesizare, autoarea susţine că sunt încălcate articolele 3, 16 şi 27 din Constituţie.

Prevederile constituţionale pretins a fi încălcate prin normele legale contestate

18. La secţiunea dedicată argumentării incidenţei unui drept sau a mai multor drepturi prevăzute de Constituţie, autoarea sesizării enumeră articolele 3, 16, 27, 46 alin.(1), 47 alin.(2), 54, 126 alin.(2) lit.h) şi 127 alineatele (1) şi (2) din Constituţie.

B. Aprecierea Curţii

19. Examinând admisibilitatea sesizării, Curtea constată următoarele.

20. Articolele 25 lit.g) din Legea cu privire la Curtea Constituţională şi 38 alin.(1) litera g) din Codul jurisdicţiei constituţionale îi acordă deputatului în Parlament prerogativa sesizării Curţii Constituţionale.

21. Potrivit articolului 135 alin.(1) lit.a) din Constituţie, Curtea exercită, la sesizare, controlul constituţionalităţii legilor şi a hotărârilor Parlamentului, a decretelor Preşedintelui Republicii Moldova, a hotărârilor şi a ordonanţelor Guvernului, precum şi a tratatelor internaţionale la care Republica Moldova este parte.

22. Curtea precizează că această dispoziţie îi conferă competenţa de a verifica constituţionalitatea legilor şi a hotărârilor Guvernului doar în măsura în care acestea sunt în vigoare şi produc efecte juridice. Actele normative abrogate, drept consecinţă a eliminării lor din circuitul normativ (a se vedea DCC nr.30 din 18 aprilie 2024, § 18), nu produc efecte juridice şi nu pot fi supuse controlului de constituţionalitate în temeiul invocat. În prezenta cauză, autoarea sesizării a contestat acte normative şi practici administrative în materia pensiilor, inclusiv Hotărârea Guvernului nr.328 din 19 martie 2008, abrogată la 24 martie 2017 (a se vedea Hotărârea Guvernului nr.165/2017). Curtea reţine că, în acest caz, controlul de constituţionalitate întemeiat pe articolul 135 alineatul (1) litera a) din Constituţie devine lipsit de obiect şi, prin urmare, inadmisibil (a se vedea DCC nr.145 din 28 septembrie 2021, § 21; DCC nr.30 din 18 aprilie 2024, § 18).

23. Curtea a reţinut că articolul 135 alin.(1) lit.a) din Constituţie stabileşte actele supuse controlului de constituţionalitate, care nu include actele administrative. Ordinul Casei Naţionale de Asigurări Sociale nr.173-A din 18 decembrie 2022, contestat de autoarea sesizării, nu intră în categoria actelor supuse controlului de constituţionalitate. Astfel de acte sunt supuse controlului de legalitate exercitat de instanţele judecătoreşti (a se vedea, mutatis mutandis, DCC nr.56 din 16 aprilie 2019, § 19; DCC nr.73 din 30 iunie 2020, § 41).

24. Referitor la pretinsa încălcare a dreptului la egalitate al cetăţenilor de pe malul stâng al Nistrului, criticile autoarei nu sunt raportate la o normă legală concretă care să producă efecte juridice, ci reprezintă o descriere generală a practicii administrative privind exercitarea dreptului la pensie de către cetăţenii Republicii Moldova din stânga Nistrului care aleg să-şi valorifice acest drept în faţa CNAS.

25. Astfel, Curtea reţine că capetele sesizării menţionate la §§ 22-24 sunt inadmisibile, pentru că nu sunt de competenţa ratione materiae a Curţii.

26. Pe de o parte, Curtea menţionează că pct.31 din Regulamentul privind modalitatea de calculare a pensiilor şi modalitatea de confirmare a stagiului de cotizare pentru stabilirea pensiilor, aprobat prin Hotărârea Guvernului nr.165/2017, articolul 5 alin.(6) din Legea privind sistemul public de asigurări sociale şi articolul 33 alin.(1) lit.a) şi b) din Legea privind sistemul public de pensii constituie obiect al controlului de constituţionalitate. Aceste prevederi nu au făcut anterior obiect al controlului de constituţionalitate din perspectiva aceloraşi critici de neconstituţionalitate.

27. Autoarea sesizării susţine, în termeni generali şi fără a-şi raporta criticile la o normă constituţională concretă, că prevederile legale contestate contravin articolelor 3 (teritoriul), 16 (egalitatea), 27 (dreptul la libera circulaţie), 46 alin.(1) (dreptul la proprietate privată şi protecţia acesteia), 47 alin.(2) (dreptul la asistenţă şi la protecţie socială), 54 (restrângerea exerciţiului unor drepturi sau al unor libertăţi), 126 alin.(2) lit.h) (economia) şi 127 alineatele (1) şi (2) (proprietatea) din Constituţie.

28. În jurisprudenţa sa, Curtea a menţionat că o sesizare care are ca obiect verificarea constituţionalităţii unei norme reprezintă o structură cu trei elemente esenţiale: (i) textul contestat din punctul de vedere al constituţionalităţii (norma legală), (ii) textul de referinţă pretins a fi încălcat (prevederea constituţională) şi (iii) motivarea relaţiei de contrarietate dintre cele două texte, adică motivarea neconstituţionalităţii textului criticat (a se vedea DCC nr.51 din 2 mai 2023, § 13).

29. În prezenta cauză, Curtea menţionează că criticile de neconstituţionalitate formulate nu sunt raportate la o prevedere constituţională concretă care ar oferi protecţie împotriva pretinselor ingerinţe contestate. Modul în care aceste critici sunt prezentate sugerează că instanţa constituţională ar trebui să identifice, din oficiu, argumentele relevante, să stabilească norma constituţională aplicabilă şi să evalueze dacă există sau nu o ingerinţă. Aşadar, având în vedere modul în care autoarea sesizării şi-a formulat criticile, Curtea constată că este, în fapt, invitată să exercite un control din oficiu. Totuşi, rolul Curţii nu presupune identificarea argumentelor în locul autorului sesizării (a se vedea, mutatis mutandis, DCC nr.10 din 5 martie 2024, § 23).

30. Pe de altă parte, Curtea menţionează că singura referinţă constituţională formulată în mod clar se regăseşte în capătul privind controlul constituţionalităţii prevederilor punctului 31 din Regulamentul privind modalitatea de calculare a pensiilor şi modalitatea de confirmare a stagiului de cotizare pentru stabilirea pensiilor, aprobat prin Hotărârea Guvernului nr.165/2017. În această privinţă, autoarea susţine că este încălcat articolul 46 alin.(1) din Constituţie.

31. Totuşi, Curtea constată că argumentul principal în acest capăt constă în pretinsa încălcare a articolelor 8 din Legea privind sistemul public de pensii şi 3 literele a) şi b) din Legea privind sistemul public de asigurări sociale. Astfel, deşi autoarea sesizării face trimitere la o prevedere constituţională, critica formulată nu vizează constituţionalitatea prevederilor punctului 31 din Regulamentul menţionat, ci conformitatea acestuia cu norme infraconstituţionale. În jurisprudenţa sa, în cauze care au vizat critici similare, Curtea a realizat o distincţie între hotărârile Guvernului contestate din motive de legalitate şi cele contestate din motive de neconstituţionalitate, precizând că doar cele din urmă pot face obiectul controlului de constituţionalitate exercitat de Curte (a se vedea DCC nr.83 din 20 iulie 2023, § 16). Aşadar, având în vedere că argumentul menţionat este raportat la o normă legală, Curtea îl respinge ca inadmisibil.

32. Prin urmare, pe baza celor menţionate mai sus, Curtea reţine că sesizarea în cauză nu întruneşte condiţiile de admisibilitate şi nu poate fi acceptată pentru examinare în fond.

Din aceste motive, în baza articolelor 135 alin.(1) lit.a), 140 alin.(2) din Constituţie, 26 alin.(1) din Legea cu privire la Curtea Constituţională, 61 alin.(3) şi 64 din Codul jurisdicţiei constituţionale, Curtea Constituţională

DECIDE:

1. Se declară inadmisibilă sesizarea depusă de doamna Diana Caraman, deputată în Parlament, privind controlul de constituţionalitate al următoarelor prevederi:

- modul de aplicare a prevederilor articolului 33 alin.(1) literele a) şi b) din Legea nr.156 din 14 octombrie 1998 privind sistemul public de pensii;

- articolul 5 alin.(6) din Legea nr.489 din 8 iulie 1999 privind sistemul public de asigurări sociale;

- punctul 31 din Regulamentul privind modalitatea de calculare a pensiilor şi modalitatea de confirmare a stagiului de cotizare pentru stabilirea pensiilor, aprobat prin Hotărârea Guvernului nr.165 din 21 martie 2017;

- Hotărârea Guvernului nr.328 din 19 martie 2008 pentru aprobarea Regulamentului cu privire la modul de calculare a pensiilor de asigurări sociale de stat în ansamblul său, precum şi formulele de calcul al pensiilor prevăzute la Capitolele II şi III din această Hotărâre;

- Ordinul Casei Naţionale de Asigurări Sociale nr.173-A din 18 noiembrie 2022.

2. Prezenta decizie este definitivă, nu poate fi supusă niciunei căi de atac, intră în vigoare la data adoptării şi se publică în Monitorul Oficial al Republicii Moldova.