Определение N 43 от 08.04.2025 о неприемлемости обращения № 205a/2024 г. о контроле конституционности некоторых нормативных актов и административной практики, касающихся пенсионной сферы

КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

о неприемлемости обращения № 205a/2024 г. о контроле конституционности

некоторых нормативных актов и административной практики,

касающихся пенсионной сферы

№ 43  от  08.04.2025

 (в силу 08.04.2025) 

Мониторул Офичиал ал Р. Молдова № 212-214 ст. 58 от 06.05.2025

* * *

Конституционный суд в составе:

Домника МАНОЛЕ, председатель,

Виорика ПУЙКА,

Николае РОШКА,

Люба ШОВА,

Сергей ЦУРКАН,

Владимир ЦУРКАН, судьи,

при участии помощника судьи Василия Опря,

принимая во внимание обращение,

зарегистрированное 16 октября 2024 г.,

рассмотрев предварительно указанное обращение,

учитывая акты и материалы дела,

проведя обсуждение в совещательной комнате 8 апреля 2025 г.,

выносит следующее определение.

ПРОЦЕДУРНЫЕ ВОПРОСЫ

1. Основанием для рассмотрения дела послужило обращение депутата Парламента Республики Молдова Дианы Караман, представленное в Конституционный суд 16 октября 2025 года в соответствии со ст.135 ч.(1) п.а) Конституции, ст.25 п.g) Закона о Конституционном суде и ст.38 ч.(1) п.g) Кодекса конституционной юрисдикции.

2. Автор обращения просит Конституционный суд осуществить контроль конституционности:

- ст.5 ч.(6) Закона № 489 от 8 июля 1999 года о государственной системе социального страхования;

- порядка применения положений ст.33 ч.(1) п.а) и п.b) Закона № 156 от 14 октября 1998 года о государственной пенсионной системе;

- пункта 31 Положения о порядке исчисления пенсий и о порядке подтверждения страхового стажа для назначения пенсий, утвержденного Постановлением Правительства № 165 от 21 марта 2017 года;

- Постановления Правительства № 328 от 19 марта 2008 года об утверждении Положения о порядке исчисления пенсий государственного социального страхования в целом и формул исчисления пенсий, предусмотренных в главе II и главе III данного постановления;

- Приказа Национальной кассы социального страхования № 173-А от 18 ноября 2022 года.

3. Депутат Диана Караман 20 декабря 2024 года представила к обращению дополнение, в котором привела те же аргументы.

А. Применимое законодательство

4. Применимые положения Конституции:

Статья 3

Территория

"(1) Территория Республики Молдова неотчуждаема.

(2) Границы страны закреплены органическим законом с соблюдением общепризнанных принципов и норм международного права".

Статья 16

Равенство

"(1) Уважение и защита личности составляют первостепенную обязанность государства.

(2) Все граждане Республики Молдова равны перед законом и властями независимо от расы, национальности, этнического происхождения, языка, религии, пола, взглядов, политической принадлежности, имущественного положения или социального происхождения".

Статья 27

Право на свободу передвижения

"(1) Право на свободу передвижения по стране гарантируется.

(2) Каждому гражданину Республики Молдова обеспечивается право поселяться или пребывать в любом населенном пункте страны, выезжать из страны, эмигрировать из нее и возвращаться в нее".

Статья 46

Право частной собственности и ее охрана

"(1) Право частной собственности, а также долговые обязательства, взятые на себя государством, гарантируются.

[…]".

5. Применимые положения Закона № 489 от 8 июля 1999 года о государственной системе социального страхования:

Статья 5

Декларация о поименном учете застрахованных лиц, декларация о начислении

и использовании взносов обязательного государственного социального

страхования и декларация застрахованного лица

"[…]

(6) Национальная касса может вносить данные в личные счета социального страхования застрахованных лиц, в отношении которых не были представлены в установленные сроки декларации, указанные в части (1), ликвидированными или находящимися в процессе ликвидации плательщиками взносов – при соответствии показателей, задекларированных в документах по исчислению и использованию взносов обязательного государственного социального страхования, и в документах по подоходному налогу, представляемых в Государственную налоговую службу в соответствующий период. Порядок внесения данных в личные счета социального страхования устанавливает Национальная касса.

[…]".

6. Применимые положения Закона № 156 от 14 октября 1998 года о государственной пенсионной системе:

Статья 33

Пересмотр решения о назначении пенсии

"(1) Пересмотр решения о назначении пенсии производится в случае:

а) выявления новых обстоятельств, относящихся к страховому стажу, застрахованному доходу, имевших место до назначения пенсии;

b) перевода на другой вид пенсии;

[…]".

7. Применимые предписания Положения о порядке исчисления пенсий и о порядке подтверждения страхового стажа для назначения пенсий, утвержденного Постановлением Правительства № 165 от 21 марта 2017 года:

"[…]

31. В случае назначения пенсии в период с 1 января по 31 марта включительно к валоризации среднемесячного застрахованного дохода применяются коэффициенты валоризации за год, предшествующий году назначения пенсии.

[…]".

ВОПРОСЫ ПРАВА

А. Аргументы автора обращения

Неконституционность пункта 31 Положения о порядке исчисления пенсий и о порядке подтверждения страхового стажа для назначения пенсий, утвержденного Постановлением Правительства № 165 от 21 марта 2017 года

8. Автор обращения просит осуществить контроль конституционности пункта 31 Положения о порядке исчисления пенсий и о порядке подтверждения страхового стажа для назначения пенсий, утвержденного Постановлением Правительства № 165 от 21 марта 2017 года. По мнению автора обращения, положения пункта 31 противоречат ст.8 Закона о государственной пенсионной системе в редакции Закона № 290 от 16 декабря 2016 года, вступившего в силу с 1 января 2017 года. Автор считает, что они нарушают и положения ст.3 п.а) и п.b) Закона о государственной системе социального страхования, закрепляющие принципы единообразия и равноправия в системе социального страхования. На взгляд автора обращения, приняв вышеуказанное положение, Правительство превысило свои полномочия, установленные законом.

9. В этой части обращения автор указывает на нарушение ст.46 ч.(1) Конституции.

Неконституционность Постановления Правительства № 328 от 19 марта 2008 года в целом, а также формул исчисления пенсий, предусмотренных в главе II и главе III данного постановления

10. Право на пенсию назначается в соответствии с положениями Закона о государственной системе социального страхования и Закона о государственной пенсионной системе. Тем не менее, при исчислении пенсий служащие НКСС нарушили положения этих нормативных актов и тем самым нарушили право граждан на реализацию права на социальное обеспечение в полном объеме. Автор обращения утверждает, что при исчислении пенсии лицам с ограниченными возможностями и лицам, достигшим пенсионного возраста в период с 1 апреля 2003 года по 31 марта 2017 года, служащие НКСС применили другие формулы, чем те, которые предусмотрены в приложениях 4 и 5 к Закону о государственной пенсионной системе. В формулах, предусмотренных законом, P_m составляет минимальное численное значение, используемое при расчете пенсии и применяемое к каждой категории бенефициаров на дату выхода на пенсию. Согласно ст.12 ч.(1) и ст.13 Закона о государственной пенсионной системе, численные значения, соответствующие показателю P_m в приложениях 4 и 5, должны были быть индексированы ежегодно. Однако в период с 1 апреля 2003 года по 31 марта 2017 года служащие НКСС неверно применили численное значение показателя P_m за период времени 1 мая 2002 года – 31 марта 2003 года.

11. Автор обращения полагает, что Постановление Правительства № 328 от 19 марта 2008 года нарушает положения Закона о государственной пенсионной системе, поскольку этот закон не устанавливает в формулах численные значения P_m, как предусматривает указанное постановление. Согласно закону, численные значения P_m определяются ежегодно, а не на длительный период времени, как было неправильно сделано, в частности, в период 2003-2017 г.

Критика о ретроактивном применении законодательных положений, касающихся пересмотра пенсии

12. Согласно ст.33 ч.(1) п.а) и п.b) Закона о государственной пенсионной системе, пересмотр решения о назначении пенсии возможен в случае выявления новых обстоятельств, относящихся к страховому стажу, или застрахованному доходу, имевших место до назначения пенсии. Также ст.33 ч.(1) п.с) закона предусматривает пересмотр пенсии лицам, продолжающим трудовую деятельность после реализации права на пенсию по возрасту.

13. Формулы приложения 4 к Закону о государственной пенсионной системе, в соответствии с которыми определялся размер пенсий в период с 1 января 1999 года по 31 марта 2017 года, были признаны утратившими силу с 1 апреля 2017 года. Тем не менее, в случае пересмотра пенсий исполнительные органы применяют действующие на дату подачи заявления формулы, а не те, которые применялись на момент выхода на пенсию. По мнению автора обращения, признание утратившим силу приложения 5 к Закону о государственной пенсионной системе в редакции, предшествующей принятию Закона № 290 от 16 декабря 2016 года, вступает в противоречие с положениями ст.21 ч.(3) Закона о государственной пенсионной системе.

14. Автор обращения указывает на ретроактивное применение НКСС формул, которые вступили в силу с 1 апреля 2017 года, для исчисления пенсии за предшествующие этой дате периоды времени. Автор обращения утверждает, что данная практика нарушает принцип tempus regit actum.

Неконституционность ст.5 ч.(6) Закона № 489 от 8 июля 1999 года о государственной системе социального страхования и Приказа НКСС №173-А от 18 ноября 2022 года

15. Автор обращения отмечает, что в случае назначения пенсий положения ст.5 ч.(6) Закона о государственной системе социального страхования, а также Приказ НКСС №173-А от 18 ноября 2022 года устанавливают различия между лицами в зависимости от статуса предприятий, на которых они ранее работали. Так, личные счета застрахованных лиц, проработавших на ликвидированных или находящихся в процессе ликвидации предприятиях, по которым не были представлены декларации REV-5 за период 1999-2017, заполняются на основании документов, которыми располагает Налоговая служба. При этом от работников действующих предприятий, не представивших декларации за тот же период, требуется, чтобы они получали необходимые данные прямо на предприятии или через судебную инстанцию.

Критика о нарушении равноправия граждан левобережья Днестра

16. Автор обращения отмечает, что граждане Республики Молдова, проживавшие, работавшие и выходившие на пенсию на не контролируемой властями Республики Молдова территории, должны получать пенсию в том же размере, если их новое местожительство находится на подконтрольной конституционным властям территории. На практике эти лица обязаны заново подать заявление и начать в НКСС процедуру о назначении пенсии. Более того, доходы в виде заработной платы, полученные на левом берегу Днестра, на территории, подконтрольной самопровозглашенной сепаратистской республики, при назначении пенсии не учитываются.

17. В отношении этой части обращения автор отмечает, что нарушаются ст.3, ст.16 и ст.27 Конституции.

Предполагаемое нарушение конституционных норм оспариваемыми законодательными положениями

18. В разделе, посвященном аргументации действия одного или нескольких прав, предусмотренных Конституцией, автор обращения перечисляет ст.3, ст.16, ст.27, ст.46 ч.(1), ст.47 ч.(2), ст.54, ст.126 ч.(2) п.h) и ст.127 ч.(1) и ч.(2) Конституции.

B. Оценка Конституционного суда

19. Рассмотрев с точки зрения приемлемости обращение, Конституционный суд отмечает следующее.

20. Положения ст.25 п.g) Закона о Конституционном суде и ст.38 ч.(1) п.g) Кодекса конституционной юрисдикции наделяют депутата Парламента правом обращения в Конституционный суд.

21. В соответствии со ст.135 ч.(1) п.а) Конституции Конституционный суд осуществляет контроль конституционности законов и постановлений Парламента, указов Президента Республики Молдова, постановлений и ордонансов Правительства, а также международных договоров, одной из сторон которых является Республика Молдова.

22. Эта норма наделяет Конституционный суд полномочием осуществлять контроль конституционности действующих и имеющих юридические последствия законов и постановлений Правительства. Нормативные акты, признанные утратившими силу и исключенные из нормативного оборота (см. ОКС № 30 от 18 апреля 2024 г., § 18), не производят юридические последствия и на этом основании не подлежат конституционному контролю. По данному делу автор обращения оспаривает нормативные акты и административную практику, касающиеся пенсионной сферы, включая Постановление Правительства № 328 от 19 марта 2008 года, признанное утратившим силу с 24 марта 2017 года (см. Постановление Правительства №165/2017). Конституционный суд отмечает, что в этом случае конституционный контроль, основанный на положениях ст.135 ч.(1) п.а) Высшего закона, лишен предмета и, следовательно, является недопустимым (см. ОКС № 145 от 28 сентября 2021 г., § 21; ОКС № 30 от 18 апреля 2024 г., §18).

23. Конституционный суд отмечает, что ст.135 ч.(1) п.а) Конституции предусматривает акты, подвергаемые конституционному контролю, к которым административные акты не относятся. Приказ Национальной кассы социального страхования № 173-А от 18 декабря 2022 года, оспоренный автором обращения, не входит в число актов, подвергаемых конституционному контролю. Эти акты подлежат контролю с точки зрения законности, осуществляемому судебными инстанциями (см., mutatis mutandis, ОКС № 56 от 16 апреля 2019 г., § 19; ОКС № 73 от 30 июня 2020 г., § 41).

24. Что касается предполагаемого нарушения равноправия граждан левобережья Днестра, автор не привязывает свою критику к конкретной, имеющей юридические последствия законодательной норме, а излагает общие фразы об административной практике по осуществлению права на пенсию гражданами Республики Молдова на левом берегу Днестра, которые сделали выбор в пользу НКСС для реализации данного права.

25. Таким образом, ввиду того, что не относятся к компетенции ratione materiae Конституционного суда, изложенные в § 22-24 аргументы обращения являются неприемлемыми.

26. С одной стороны, Конституционный суд отмечает, что предметом конституционного контроля являются пункт 31 Положения о порядке исчисления пенсий и о порядке подтверждения страхового стажа для назначения пенсий, утвержденного Постановлением Правительства № 165/2017, положения ст.5 ч.(6) Закона о государственной системе социального страхования и положения ст.33 ч.(1) п.а) и п.b) Закона о государственной пенсионной системе. Исходя из изложенных в обращении доводов, эти положения ранее не составляли предмет конституционного контроля.

27. В общих терминах и без обозначения в изложенной критике конкретной конституционной нормы автор отмечает, что оспариваемые законодательные положения вступают в противоречие с конституционными нормами ст.3 (территория), ст.16 (равенство), ст.27 (право на свободу передвижения), ст.46 ч.(1) (право частной собственности и ее охрана), ст.47 ч.(2) (право на социальное обеспечение и защиту), ст.54 (ограничение осуществления некоторых прав и свобод), ст.126 ч.(2) п.h) (экономика) и ст.127 ч.(1) и ч.(2) (собственность).

28. В своей практике Конституционный суд отметил, что обращение, предметом рассмотрения которого является конституционный контроль какой-либо нормы, представляет собой структуру, содержащую три существенных элемента: (i) текст, оспариваемый с точки зрения конституционности (законодательное положение), (ii) предположительно нарушенный текст (конституционное положение) и (iii) обоснование предполагаемого противоречия между этими двумя текстами, то есть обоснование неконституционности оспариваемой нормы (см. ОКС № 51 от 2 мая 2023 г., § 13).

29. По данному делу Конституционный суд отмечает, что критика о неконституционности оспариваемых положений не привязана к конкретной конституционной норме, предоставляющей защиту от предполагаемого оспариваемого вмешательства. Из способа изложения этой критики следует, что Конституционный суд сам должен выявлять доводы, установить применимую конституционную норму и оценить, имело ли место вмешательство или нет. Принимая во внимание способ изложения критики в обращении, Конституционный суд заключает, что автор фактически просит Конституционный суд осуществить конституционный контроль по собственной инициативе, однако роль Конституционного суда не подразумевает выявление доводов вместо автора обращения (см., mutatis mutandis, ОКС № 10 от 5 марта 2024 г., § 23).

30. С другой стороны, единственная четко сформулированная конституционная ссылка содержится в части обращения, где запрашивается контроль конституционности пункта 31 Положения о порядке исчисления пенсий и о порядке подтверждения страхового стажа для назначения пенсий, утвержденного Постановлением Правительства № 165/2017. В этом отношении автор утверждает, что нарушается ст.46 ч.(1) Конституции.

31. Конституционный суд отмечает, что в этой части обращения основной аргумент автора составляет предполагаемое нарушение ст.8 Закона о государственной пенсионной системе и ст.3 п.а) и п.b) Закона о государственной системе социального страхования. Таким образом, несмотря на ссылку автора обращения на конституционную норму, приведенные доводы относятся не к конституционности пункта 31 указанного Положения, а к его соответствию законодательным нормам. В ранее принятых решениях по делам, содержащим аналогичную критику, Конституционный суд провел различие между постановлениями Правительства, оспоренными с точки зрения законности, и постановлениями Правительства, по которым были выдвинуты доводы о неконституционности, и подчеркнул, что только последние могут составлять предмет конституционного контроля, осуществляемого Конституционным судом (см. ОКС № 83 от 20 июля 2023 г., § 16). Поскольку этот аргумент автора обращения относится к законодательной норме, Конституционный суд считает его недопустимым.

32. Исходя из вышеизложенного, Конституционный суд заключает, что обращение не отвечает требованиям приемлемости и не может быть принято к рассмотрению по существу.

Руководствуясь положениями ст.135 ч.(1) п.а) и ст.140 ч.(2) Конституции, ст.26 ч.(1) Закона о Конституционном суде, ст.61 ч.(3) и ст.64 Кодекса конституционной юрисдикции, Конституционный суд

ОПРЕДЕЛЯЕТ:

1. Признать неприемлемым обращение депутата Парламента Республики Молдова Дианы Караман о контроле конституционности:

- порядка применения положений ст.33 ч.(1) п.а) и п.b) Закона № 156 от 14 октября 1998 года о государственной пенсионной системе;

- ст.5 ч.(6) Закона № 489 от 8 июля 1999 года о государственной системе социального страхования;

- пункта 31 Положения о порядке исчисления пенсий и о порядке подтверждения страхового стажа для назначения пенсий, утвержденного Постановлением Правительства № 165 от 21 марта 2017 года;

- Постановления Правительства № 328 от 19 марта 2008 года об утверждении Положения о порядке исчисления пенсий государственного социального страхования, а также формул исчисления пенсий, предусмотренных в главе II и главе III данного постановления;

- Приказа Национальной кассы социального страхования № 173-А от 18 ноября 2022 года.

2. Настоящее определение является окончательным, обжалованию не подлежит, вступает в силу со дня принятия и публикуется в "Monitorul Oficial al Republicii Moldova".