Decizie nr.59 din 06.09.2016 de inadmisibilitate a sesizărilor nr.74a/2016, 75a/2016 şi 86a/2016 privind controlul constituţionalităţii Legii nr.136 din 17 iunie 2016 privind statutul municipiului Chişinău

CURTEA CONSTITUŢIONALĂ

D E C I Z I E

de inadmisibilitate a sesizărilor  nr.74a/2016,  75a/2016  şi  86a/2016

privind controlul constituţionalităţii Legii nr.136 din 17 iunie 2016

privind statutul municipiului Chişinău

nr. 59  din  06.09.2016

 (în vigoare 06.09.2016) 

Monitorul Oficial al R. Moldova nr. 30-39 art. 8 din 03.02.2017

* * *

Curtea Constituţională, statuând în componenţa:

Dl Alexandru TĂNASE, preşedinte,

Dl Aurel BĂIEŞU,

Dl Igor DOLEA,

Dl Tudor PANŢÎRU,

Dl Veaceslav ZAPOROJAN, judecători,

cu participarea dnei Eugenia Mîţa, grefier,

Având în vedere sesizările depuse la 21 iunie 2016,

22 iunie 2016 şi 20 iulie 2016,

Înregistrate la aceleaşi date,

Examinând admisibilitatea sesizărilor menţionate,

Având în vedere actele şi lucrările dosarului,

Deliberând la 6 septembrie 2016 în camera de consiliu,

Pronunţă următoarea decizie:

ÎN FAPT

1. La 21 iunie 2016 şi 22 iunie 2016, deputaţii în Parlament dnii Iurie Leancă şi Eugen Carpov şi, respectiv, Grigore Novac şi Vasile Bolea au adresat Curţii Constituţionale două sesizări, prin care solicită controlul constituţionalităţii Legii nr.136 din 17 iunie 2016 privind statutul municipiului Chişinău.

2. La 20 iulie 2016, deputatul Vasile Bolea a completat sesizarea depusă la 22 iunie 2016 şi adiţional solicitării de a exercita controlul constituţionalităţii Legii privind statutul municipiului Chişinău în ansamblul său a invocat pretinsa neconstituţionalitate a unor prevederi ale articolelor 6, 7, 10, 12, 14, 15, 19, 20 şi 25 din lege.

3. Având în vedere identitatea de obiect, în temeiul articolului 43 din Codul jurisdicţiei constituţionale, Curtea a decis conexarea sesizărilor într-un singur dosar.

A. Motivele sesizărilor

4. Motivele sesizărilor, astfel cum au fost expuse de autorii acestora, pot fi rezumate după cum urmează.

5. La 17 iunie 2016, Parlamentul Republicii Moldova a adoptat Legea nr.136 din 17 iunie 2016 privind statutul municipiului Chişinău, care reglementează particularităţile specifice ale organizării şi funcţionării autorităţilor administraţiei publice din municipiul Chişinău.

6. Astfel, legea cuprinde prevederi detaliate privind componenţa, competenţa şi funcţionarea consiliului municipal, statutul primarului general şi al viceprimarilor, precum şi statutul pretorului.

7. Deputaţii în Parlament Iurie Leancă şi Eugen Carpov susţin că prin adoptarea Legii nr.136 din 17 iunie 2016 privind statutul municipiului Chişinău se încalcă prevederile constituţionale cuprinse la art.38 privind dreptul de vot şi dreptul de a fi ales, art.109 privind principiile de bază ale administrării publice locale şi art.112 privind autorităţile săteşti şi orăşeneşti.

8. Deputaţii în Parlament Grigore Novac şi Vasile Bolea consideră că prevederile legale contestate contravin dispoziţiilor constituţionale ale art.16 referitor la egalitate, art.23 privind dreptul fiecărui om de a-şi cunoaşte drepturile şi îndatoririle, art.38 privind dreptul de vot şi dreptul de a fi ales, art.46 privind dreptul la proprietate privată şi protecţia acesteia, art.54 referitor la restrângerea exerciţiului unor drepturi sau al unor libertăţi şi art.109 referitor la principiile de bază ale administrării publice locale.

B. Legislaţia pertinentă

9. Prevederile relevante ale Constituţiei (republicată în M.O., 2016, nr.78, art.140) sunt următoarele:

Articolul 109

Principiile de bază ale administrării publice locale

“(1) Administraţia publică în unităţile administrativ-teritoriale se întemeiază pe principiile autonomiei locale, ale descentralizării serviciilor publice, ale eligibilităţii autorităţilor administraţiei publice locale şi ale consultării cetăţenilor în problemele locale de interes deosebit.

(2) Autonomia priveşte atât organizarea şi funcţionarea administraţiei publice locale, cât şi gestiunea colectivităţilor pe care le reprezintă.

(3) Aplicarea principiilor enunţate nu poate afecta caracterul de stat unitar.”

10. Prevederile relevante ale Legii nr.136 din 17 iunie 2016 privind statutul municipiului Chişinău (M.O., 2016, nr.306-313, art.645) sunt următoarele:

Articolul 6

Competenţele consiliului municipal

“[…]

(2) Consiliul municipal exercită următoarele competenţe de bază:

1) în domeniul organizării activităţii administraţiei publice municipale:

a) aprobă, la propunerea primarului general, efectivul-limită de personal şi organigrama primăriei municipiului, ale subdiviziunilor administraţiei publice municipale, ale preturilor de sector, schema de salarizare a personalului acestora, suma totală a cheltuielilor necesare pentru asigurarea activităţii lor în conformitate cu prevederile bugetului municipal, precum şi pentru înfiinţarea, reorganizarea sau lichidarea subdiviziunilor;

[…]

c) aprobă, la propunerea primarului general, Regulamentul de organizare şi funcţionare a Primăriei municipiului Chişinău, regulamentele de organizare şi funcţionare a subdiviziunilor administraţiei publice municipale şi preturilor de sector; în cazul în care, la 2 şedinţe consecutive, consiliul municipal exclude de pe ordinea de zi proiectele de decizie privind aprobarea acestor regulamente sau le respinge, primarul general emite dispoziţia cu privire la aplicarea provizorie a acestora până la aprobarea de către consiliul municipal, în temeiul prezentei legi, a regulamentelor respective;

d) alege, la propunerea primarului general, viceprimarii, precum şi îi eliberează din funcţie, în condiţiile prezentei legi;

[…]

(5) În scopul organizării şi administrării în comun a domeniilor de activitate, conform atribuţiilor prevăzute de prezenta lege, consiliul municipal şi primarul general formează împreună, pe bază paritară, următoarele comisii: comisia pentru administrarea fondului de rezervă, comisia pentru organizarea licitaţiilor funciare, comisia pentru privatizarea imobilelor (locative şi nelocative), comisia pentru desemnarea reprezentanţilor şi a membrilor consiliilor de administrare în societăţile pe acţiuni etc. Deciziile comisiilor se iau cu votul majorităţii din numărul total al membrilor.”

Articolul 7

Convocarea consiliului municipal în şedinţe

“[…]

(6) Durata unei şedinţe, de la deschidere până la închiderea acesteia, inclusiv cu întreruperi, nu poate depăşi o lună. La expirarea acestui termen, şedinţa se consideră închisă de drept, iar proiectele de decizii neexaminate se consideră de drept introduse pe ordinea de zi a şedinţei următoare şi se examinează cu prioritate.”

Articolul 10

Examinarea proiectelor de decizii şi adoptarea

 deciziilor de către consiliul municipal

“[…]

(2) Proiectul de decizie, semnat pe versoul fiecărei file a actului de către autor sau conducătorul subdiviziunii-autor, se avizează obligatoriu conform prevederilor Legii privind administraţia publică locală şi Legii nr.317-XV din 18 iulie 2003 privind actele normative ale Guvernului şi ale altor autorităţi ale administraţiei publice centrale şi locale. Avizarea proiectului de decizie se confirmă prin depunerea semnăturilor pe versoul fiecărei file a actului de către conducătorul subdiviziunii de resort responsabile de domeniul la care se referă proiectul de decizie, de către conducătorul subdiviziunii sau entităţii vizate de proiect, conducătorul subdiviziunii juridice şi viceprimarul de ramură sau primarul general, dacă viceprimarul de ramură lipseşte sau dacă acesta nu are competenţe delegate de primarul general. Proiectele de decizii care implică cheltuieli financiare se avizează în mod obligatoriu şi de către conducătorul subdiviziunii responsabile de finanţe.

[…].”

Articolul 12

Secretarul consiliului municipal

“[…]

(4) Modificarea, suspendarea şi încetarea raporturilor de serviciu ale secretarului se efectuează, în temeiul legii, de către consiliul municipal, la propunerea primarului general sau a unei treimi din numărul consilierilor aleşi, prin decizie adoptată cu votul majorităţii consilierilor aleşi.

[…]”

Articolul 14

Primarul general

“(1) Primarul general este autoritate reprezentativă a populaţiei municipiului Chişinău şi executivă a consiliului municipal, ales prin vot universal, egal, direct, secret şi liber exprimat.

(2) Primarul general este şef al administraţiei publice municipale. Primarul general poate participa la şedinţele consiliului municipal şi are dreptul să se pronunţe asupra tuturor problemelor supuse dezbaterii.

[…]”

Articolul 15

Atribuţiile primarului general

“(1) Primarul general exercită următoarele atribuţii de bază:

1) în domeniul conducerii activităţii executive:

a) asigură executarea deciziilor adoptate de consiliul municipal; în cazul în care consideră motivat că decizia consiliului municipal este ilegală, primarul general sesizează oficiul teritorial al Cancelariei de Stat şi/sau instanţa de contencios administrativ;

b) numeşte, modifică, suspendă şi încetează raporturile de serviciu sau de muncă, în condiţiile legii, cu personalul primăriei, pretorii, vicepretorii şi secretarii preturilor de sector, conducătorii subdiviziunilor administraţiei publice municipale (direcţii generale, direcţii, servicii etc.), conducătorii de servicii publice, conducătorii instituţiilor publice municipale, conducătorii întreprinderilor municipale; stabileşte atribuţiile de bază ale acestora; conduce şi controlează activitatea acestora, contribuie la formarea profesională continuă;

c) stabileşte şi deleagă atribuţii viceprimarilor;

[…]

f) exercită, în numele consiliului municipal, funcţiile de autoritate tutelară, supraveghează activitatea tutorilor şi a curatorilor;

[…]

h) deleagă în deplasări în interes de serviciu angajaţii primăriei, pretorii, conducătorii subdiviziunilor, conducătorii întreprinderilor municipale şi entităţilor economice fondate prin decizia consiliului municipal;

[…]

2) în domeniul asigurării suportului tehnic şi administrativ pentru activitatea consiliului municipal:

a) convoacă şedinţele ordinare, extraordinare şi de îndată ale consiliului municipal, propune consiliului municipal pentru examinare chestiuni ce ţin de administrarea municipiului, care se includ în ordinea de zi cu prioritate;

[…]

3) în domeniul reglementării administrative şi normative a activităţii persoanelor fizice şi juridice de pe teritoriul municipiului Chişinău:

a) eliberează autorizaţii şi alte acte permisive prevăzute de lege, având dreptul de a le suspenda sau revoca din motive temeinic justificate;

[…]

c) constată şi dispune demontarea şi evacuarea, inclusiv forţată, a panourilor publicitare instalate în mod neautorizat, a unităţilor comerciale staţionare provizorii şi unităţilor mobile de orice tip, a obiectelor şi instalaţiilor de orice tip, amplasate ilegal pe domeniul public; dispune, în limitele competenţei sale, contracararea activităţii de comerţ, inclusiv a comerţului ambulant, desfăşurate cu încălcarea legislaţiei;

[…]

4) în domeniul administrării patrimoniului municipal:

[…]

e) asigură atribuirea şi repartizarea spaţiului locativ disponibil şi eliberează bonuri de repartiţie din fondul public de locuinţe municipal, precum şi din fondul locativ eliberat şi avariat (pentru restabilirea acestuia); asigură controlul asupra întreţinerii şi gestionării fondului locativ în municipiu;

[…]

g) dispune, în teritoriul oraşului Chişinău, asupra tăierii, defrişării arborilor şi arbuştilor din spaţiile verzi proprietate publică a municipiului şi/sau asupra strămutării lor, în coordonare cu Agenţia Ecologică Chişinău;

5) în domeniul cooperării cu administraţia publică centrală:

[…]

c) avizează demersurile instituţiilor publice privind decorarea locuitorilor municipiului cu distincţii de stat; înaintează demersuri privind acordarea distincţiilor de stat funcţionarilor sau altor angajaţi ai administraţiei publice municipale şi angajaţilor entităţilor economice fondate prin decizia consiliului municipal;

[…]”

Articolul 19

Cabinetul primarului general

“(1) Cabinetul primarului general este o subdiviziune din cadrul primăriei, care desfăşoară activităţi specifice de secretariat, consiliere şi monitorizare şi este condusă de şeful cabinetului.

(2) Persoanele angajate în cadrul cabinetului primarului general au statut de personal din cabinetul persoanelor cu funcţii de demnitate publică, sînt numite şi eliberate din funcţie de către primarul general şi cad sub incidenţa Legii nr.80 din 7 mai 2010 cu privire la statutul personalului din cabinetul persoanelor cu funcţii de demnitate publică.

(3) Cabinetul primarului general exercită următoarele atribuţii:

a) asigură consilierea primarului general pe probleme specifice domeniilor de activitate ale administraţiei publice municipale;

b) reprezintă primarul general în relaţiile cu cetăţenii, administraţia publică centrală şi locală, alte instituţii şi organizaţii, persoane fizice şi juridice din ţară şi străinătate, în baza atribuţiilor stabilite de primarul general;

c) acordă sprijin, îndrumă şi asigură colaborarea dintre subdiviziuni, precum şi între acestea şi autorităţi, instituţii şi servicii ale administraţiei publice;

d) exercită şi alte atribuţii stabilite în regulamentul de organizare şi funcţionare a acestuia, aprobat prin dispoziţia primarului general.”

Articolul 20

Pretorul

“(1) Pretorul este persoană cu funcţie de demnitate publică, numit şi eliberat din funcţie de către primarul general, în condiţiile Legii nr.199 din 16 iulie 2010 cu privire la statutul persoanelor cu funcţii de demnitate publică.

(2) Pretorul este reprezentant al primarului general în sector şi se conduce în activitatea sa de legislaţia în vigoare, dispoziţiile primarului general şi regulamentul de organizare şi funcţionare a preturii.

(3) Pretorul este asistat de către vicepretori, care sunt persoane cu funcţii de demnitate publică, numiţi şi eliberaţi din funcţie de către primarul general la propunerea pretorului.

(4) Încetarea înainte de termen a mandatului pretorului şi vicepretorului are loc în conformitate cu prevederile art.22 alin.(3) din Legea cu privire la statutul persoanelor cu funcţii de demnitate publică.”

Articolul 25

Organizarea serviciilor publice

“(1) Consiliul municipal are dreptul, la propunerea primarului general, să organizeze servicii publice în teritoriul municipiului în domeniile de activitate descentralizate stabilite pentru unităţile administrativ-teritoriale de nivelurile întâi şi al doilea, potrivit specificului şi necesităţilor, în condiţiile legii şi în limita mijloacelor financiare disponibile.

[…]

(4) Consiliul municipal poate decide, la propunerea primarului general, contractarea anumitor servicii publice de la persoane fizice şi juridice de drept privat în condiţiile legii.”

ÎN DREPT

A. Argumentele autorilor sesizărilor

a) Argumentele deputaţilor Iurie Leancă şi Eugen Carpov (sesizarea nr.74a/2016)

11. Autorii sesizării susţin că prin Legea privind statutul municipiului Chişinău o serie de competenţe ale consiliului municipal (ex. numirea pretorilor, vicepretorilor, şefilor de subdiviziuni etc.) au fost transferate către primarul general. În acest fel, au fost limitate semnificativ competenţele consiliului municipal, ceea ce este contrar articolelor 38, 109 şi 112 din Constituţie.

b) Argumentele deputaţilor Grigore Novac şi Vasile Bolea (sesizările nr.75a/2016 şi 86a/2016)

12. Autorii sesizărilor susţin că prevederile legii contestate se bazează pe principiul separării competenţelor autorităţii executive de autoritatea deliberativă contrar art.109 din Constituţie şi art.3 din Carta europeană a autonomiei locale, care stabilesc principiul subordonării primarului faţă de consiliul local. Ba mai mult, legea limitează rolul consiliului municipal şi îl subordonează primarului general. Astfel, este limitat dreptul consilierilor la iniţiativă legislativă, precum şi la luarea deciziilor ce ţin de competenţa acestuia.

13. De asemenea, se contestă dreptul consiliului municipal de a aproba efectivul-limită de personal şi organigrama primăriei municipiului, Regulamentul de organizare şi funcţionare a Primăriei municipiului Chişinău, de a numi şi a elibera din funcţie viceprimarii, secretarul consiliului doar la propunerea primarului general.

14. În acelaşi timp, autorii sesizărilor menţionează că prin abilitarea primarului general cu atribuţia de a numi, suspenda şi înceta raporturile de muncă cu personalul primăriei consiliul municipal este lipsit de orice formă de control asupra activităţii structurilor municipiului Chişinău.

B. Aprecierea Curţii

15. Examinând sesizările sub aspectul admisibilităţii, Curtea constată următoarele.

16. Curtea reţine că, în temeiul articolelor 135 alin.(1) lit.a) din Constituţie, 4 alin.(1) lit.a) din Legea cu privire la Curtea Constituţională şi 4 alin.(1) lit.a) din Codul jurisdicţiei constituţionale, sesizarea privind controlul constituţionalităţii legilor Parlamentului, în speţă a Legii nr.136 din 17 iunie 2016 privind statutul municipiului Chişinău, ţine de competenţa Curţii Constituţionale.

17. Curtea menţionează că articolele 25 lit.g) din Legea cu privire la Curtea Constituţională şi 38 alin.(1) lit.g) din Codul jurisdicţiei constituţionale abilitează deputatul cu dreptul de a sesiza Curtea Constituţională.

18. Curtea reţine că prerogativa cu care a fost învestită prin articolul 135 alin.(1) lit.a) din Constituţie presupune stabilirea corelaţiei dintre normele contestate şi textul Constituţiei, ţinând cont de principiul supremaţiei acesteia.

19. Curtea observă că dispoziţiile contestate reglementează, în esenţă, competenţele consiliului municipal, modul de convocare a consiliului municipal în şedinţe, examinarea de către consiliul municipal a proiectelor de decizii, atribuţiile primarului general şi cabinetului acestuia.

20. Curtea reţine că autorii sesizărilor au invocat că prevederile legii contestate contravin dispoziţiilor articolelor 16, 23, 38, 46, 54, 109 şi 112 din Constituţie.

21. Curtea menţionează că o prevedere legală poate constitui obiect al jurisdicţiei constituţionale doar în cazul în care normele constituţionale invocate au incidenţă asupra normelor contestate.

22. În acest sens, cu referire la invocarea articolelor 16, 23, 38, 46 din Constituţie, Curtea reţine lipsa unei legături de cauzalitate între prevederile contestate şi normele constituţionale invocate. Mai mult, sesizările nu cuprind argumente care să facă posibilă compararea reală a prevederilor legale criticate cu textele de referinţă invocate şi care ar susţine încălcarea acestor dispoziţii constituţionale. Astfel, având în vedere că, în speţă, autorii au procedat la simpla enumerare a normelor constituţionale pretins încălcate, fără a prezenta motive sau argumente în susţinerea sesizărilor, Curtea constată că sesizările raportate la aceste prevederi constituţionale nu pot fi reţinute.

23. În ceea ce priveşte pretinsa încălcare a articolului 54 din Constituţie, Curtea menţionează că acesta stabileşte limitele de restrângere a exercitării drepturilor şi libertăţilor fundamentale ale omului şi cetăţeanului consfinţite în Titlul II din Constituţie. Or obiectul sesizărilor nu îl constituie anumite drepturi şi libertăţi ale persoanei, ci competenţele autorităţilor publice locale (autorităţile administraţiei publice ale municipiului Chişinău), fapt ce excede domeniului de reglementare al articolului 54 din Constituţie.

24. Cu referire la pretinsa încălcare a articolelor 109 şi 112 din Constituţie, Curtea reţine următoarele.

25. Potrivit dispoziţiilor constituţionale cuprinse la articolul 109, administraţia publică în unităţile administrativ-teritoriale se întemeiază pe principiile autonomiei locale, ale descentralizării serviciilor publice, ale eligibilităţii autorităţilor administraţiei publice locale şi ale consultării cetăţenilor în problemele locale de interes deosebit.

26. În acelaşi timp, potrivit articolului 112 alin.(1), autorităţile administraţiei publice, prin care se exercită autonomia locală în sate şi în oraşe, sunt consiliile locale alese şi primarii aleşi.

27. În jurisprudenţa sa Curtea a statuat că autonomia locală înseamnă dreptul colectivităţilor de a-şi satisface propriile interese legale fără amestecul autorităţilor centrale, ea constituie un complex de atribuţii date în competenţa organelor de administrare publică locală. Atribuţiile transmise acestor organe sunt reglementate de lege, iar statul exercită, prin forme specifice, controlul asupra modului în care ele se execută.

28. Prin autonomie locală se înţelege dreptul şi capacitatea efectivă a colectivităţilor locale de a rezolva şi de a gira în cadrul legii, sub propria lor răspundere şi în favoarea populaţiei locale, o parte importantă din treburile publice.

29. Curtea observă că, potrivit prevederilor legii contestate, administrarea publică a municipiului Chişinău se realizează de către consiliul municipal Chişinău, consiliile orăşeneşti şi săteşti (comunale), ca autorităţi reprezentative şi deliberative ale populaţiei municipiului Chişinău, şi de către primarul general al municipiului Chişinău, primarii oraşelor, satelor (comunelor), ca autorităţi reprezentative şi executive. Raporturile dintre autorităţile administraţiei publice municipale şi cele ale oraşelor, satelor (comunelor) din componenţa municipiului Chişinău se întemeiază pe principiile autonomiei, subsidiarităţii, legalităţii, transparenţei şi colaborării în vederea soluţionării problemelor de interes municipal.

30. Astfel, Curtea menţionează că atât consiliul municipal Chişinău, cât şi primarul general sunt autorităţi ale administraţiei publice locale, constituite prin votul direct al cetăţenilor, ceea ce le conferă, în egală măsură, legitimitate, şi prin care, potrivit prevederilor Constituţiei, se realizează autonomia locală la nivelul municipiului.

31. Curtea constată că legiuitorul a determinat atribuţiile autorităţilor locale ale municipiului Chişinău, prin consacrarea unor competenţe în soluţionarea problemelor de interes local. În acelaşi timp, legea exclude implicarea autorităţilor de nivel central în adoptarea deciziilor locale.

32. Prin urmare, în contextul normelor constituţionale cuprinse la articolele 109 şi 112, Curtea reţine că normele legale criticate nu sunt de natură să afecteze principiile administrării publice locale.

33. În lumina celor expuse, Curtea menţionează că sesizările nu întrunesc condiţiile de admisibilitate şi, prin urmare, nu pot fi acceptate pentru examinare în fond.

Din aceste motive, în temeiul articolului 26 din Legea cu privire la Curtea Constituţională, articolelor 61 alin.(3) şi 64 din Codul jurisdicţiei constituţionale şi al pct.28 lit.d) din Regulamentul privind procedura de examinare a sesizărilor depuse la Curtea Constituţională, Curtea Constituţională

DECIDE:

1. Se declară inadmisibile sesizările deputaţilor în Parlament, dnii Iurie Leancă, Eugen Carpov, Grigore Novac şi Vasile Bolea, privind controlul constituţionalităţii Legii nr.136 din 17 iunie 2016 privind statutul municipiului Chişinău.

2. Prezenta decizie este definitivă, nu poate fi supusă nici unei căi de atac, intră în vigoare la data adoptării şi se publică în Monitorul Oficial al Republicii Moldova.