Определение N 59 от 06.09.2016 о неприемлемости обращений № 74a/2016, 75а/2016 и 86а/2016 о контроле конституционности Закона № 136 от 17 июня 2016 года о статусе муниципия Кишинэу

КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

о неприемлемости обращений № 74a/2016, 75а/2016 и 86а/2016 о контроле

конституционности Закона № 136 от 17 июня 2016 года

о статусе муниципия Кишинэу

№ 59  от  06.09.2016

 (в силу 06.09.2016) 

Мониторул Офичиал ал Р. Молдова № 30-39 ст. 8 от 03.02.2017

* * *

Конституционный суд в составе:

Александру ТЭНАСЕ, председатель,

Аурел БЭЕШУ,

Игорь ДОЛЯ,

Тудор ПАНЦЫРУ,

Вячеслав ЗАПОРОЖАН, судьи,

при участии секретаря заседания Еуджении Мыца,

принимая во внимание обращения, представленные

и зарегистрированные 21 и 22 июня 2016 года и 20 июля 2016 года,

рассмотрев предварительно указанные обращения,

учитывая акты и материалы дела,

проведя обсуждение в совещательной комнате 6 сентября 2016 года,

выносит следующее определение.

ФАКТИЧЕСКИЕ ОБСТОЯТЕЛЬСТВА

1. Депутаты Парламента Юрие Лянкэ и Еуджен Карпов и, соответственно, Григоре Новак и Василе Боля представили 21 и 22 июня 2016 года в Конституционный суд два обращения о контроле конституционности Закона № 136 от 17 июня 2016 года о статусе муниципия Кишинэу.

2. Депутат Василе Боля дополнил 20 июля 2016 года представленное 22 июня 2016 года обращение о контроле конституционности Закона о статусе муниципия Кишинэу в целом, указав на неконституционность некоторых положений ст.6, ст.7, ст.10, ст.12, ст.14, ст.15, ст.19, ст.20 и ст.25 закона.

3. Учитывая идентичность предмета представленных обращений, Конституционный суд, в соответствии со ст.43 Кодекса конституционной юрисдикции, объединил их в одно производство.

A. Основания обращения

4. Основания обращения, изложенные авторами, сводятся к следующему.

5. Закон № 136 о статусе муниципия Кишинэу, принятый Парламентом Республики Молдова 17 июня 2016 года, предусматривает особенности организации и функционирования органов публичного управления муниципия Кишинэу.

6. Так, закон детально определяет состав, полномочия и деятельность муниципального совета, статус генерального примара и его заместителей, а также статус претора.

7. Депутаты Парламента Юрие Лянкэ и Еуджен Карпов считают, что принятие Закона № 136 от 17 июня 2016 года о статусе муниципия Кишинэу нарушает конституционные нормы ст.38 «Право избирать и быть избранным», ст.109 «Основные принципы местного публичного управления» и ст.112 «Сельские и городские власти».

8. Депутаты Парламента Григоре Новак и Василе Боля указывают, что оспариваемые положения закона противоречат конституционным положениям ст.16 «Равенство», ст.23 «Право каждого человека на знание своих прав и обязанностей», ст.38 «Право избирать и быть избранным», ст.46 «Право частной собственности и ее охрана», ст.54 «Ограничение осуществления прав или свобод» и ст.109 «Основные принципы местного публичного управления».

B. Применимое законодательство

9. Применимые положения Конституции (повторное опубликование М.О. 2016 г., № 78, ст.140):

Статья 109

Основные принципы местного публичного управления

«(1) Публичное управление в административно-территориальных единицах основывается на принципах местной автономии, децентрализации общественных служб, выборности властей местного публичного управления и консультаций с гражданами по важнейшим вопросам местного значения.

(2) Автономия касается как организации и деятельности местного публичного управления, так и распоряжения делами представляемых сообществ.

(3) Применение указанных принципов не может затрагивать унитарный характер государства».

10. Применимые положения Закона № 136 от 17 июня 2016 года о статусе муниципия Кишинэу (М.О., 2016 г., № 306-313, ст.645):

Статья 6

Полномочия муниципального совета

«[…]

(2) Муниципальный совет осуществляет следующие основные полномочия:

1) в сфере организации деятельности муниципального органа публичного управления:

a) утверждает по предложению генерального примара предельную численность персонала и организационную структуру примэрии муниципия, подразделений муниципальных органов публичного управления, претур секторов, условия оплаты труда персонала, общую сумму необходимых расходов для обеспечения их деятельности в соответствии с положениями муниципального бюджета, а также для создания, реорганизации или ликвидации подразделений;

[…]

c) утверждает по предложению генерального примара Положение об организации и деятельности примэрии муниципия Кишинэу, положения об организации и деятельности подразделений муниципальных органов публичного управления и претур секторов; в случае если на двух заседаниях муниципального совета подряд проекты решений об утверждении данных положений снимаются с повестки дня или отклоняются, генеральный примар издает распоряжение о их временном применении до принятия соответствующих положений муниципальным советом на основании настоящего закона;

d) избирает по предложению генерального примара его заместителей, а также освобождает их от должности в соответствии с настоящим законом;

[…]

(5) В целях совместных организации и управления сферами деятельности, в рамках предусмотренных настоящим законом полномочий, муниципальный совет и генеральный примар формируют совместно, по принципу равенства, следующие комиссии: комиссию по управлению резервным фондом, комиссию по организации земельных аукционов, комиссию по приватизации объектов недвижимости (жилого и нежилого фондов), комиссию по назначению представителей и членов административных советов акционерных обществ и др. Решения комиссий принимаются большинством голосов от общего числа членов».

Статья 7

Созыв муниципального совета

«[…]

(6) Продолжительность одного заседания с момента открытия до момента закрытия, включая перерывы, не может превышать один месяц. По истечении этого срока заседание считается закрытым по праву, а нерассмотренные проекты решений считаются по праву внесенными в повестку дня следующего заседания, на котором рассматриваются в приоритетном порядке».

Статья 10

Рассмотрение проектов решений и принятие решений муниципальным советом

«[…]

(2) Проект решения с подписью автора или руководителя подразделения-автора на обратной стороне каждого из листов документа подлежит обязательному согласованию в соответствии с положениями Закона о местном публичном управлении и Закона о нормативных актах Правительства и других органов центрального и местного публичного управления № 317-XV от 18 июля 2003 года. Согласование проекта решения подтверждается подписями на обратной стороне каждого из листов документа руководителя подразделения, ответственного за область, к которой относится проект решения, руководителя подразделения или организации, которых касается проект, руководителя юридического подразделения и соответствующего заместителя примара или генерального примара в случае отсутствия соответствующего заместителя или отсутствия у него полномочий, делегированных генеральным примаром. Проекты решений, подразумевающие финансовые расходы, подлежат обязательному согласованию руководителем ответственного финансового подразделения.

[…]».

Статья 12

Секретарь муниципального совета

«[…]

(4) Изменение, приостановление и прекращение служебных отношений с секретарем осуществляются на основании закона муниципальным советом по предложению генерального примара или одной трети избранных советников решением, принятым большинством голосов избранных советников.

[…]».

Статья 14

Генеральный примар

«(1) Генеральный примар является представительной властью населения муниципия Кишинэу и исполнительной властью муниципального совета, избираемой на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном и свободном голосовании.

(2) Генеральный примар возглавляет публичную администрацию муниципия. Генеральный примар может принимать участие в заседаниях муниципального совета и имеет право высказываться по всем обсуждаемым вопросам.

[…]».

Статья 15

Обязанности генерального примара

«(1) Генеральный примар исполняет следующие основные обязанности:

1) в сфере руководства исполнительной деятельностью:

a) обеспечивает исполнение принятых муниципальным советом решений; в случае если генеральный примар обоснованно считает принятое муниципальным советом решение незаконным, он обращается в территориальное бюро Государственной канцелярии и/или в административный суд;

b) назначает, изменяет, приостанавливает и прекращает в соответствии с законом служебные или трудовые отношения со служащими примэрии, преторами, заместителями преторов и секретарями претур секторов, руководителями подразделений муниципального публичного управления (главные управления, управления, службы и др.), руководителями публичных служб, руководителями муниципальных публичных учреждений, руководителями муниципальных предприятий; устанавливает их основные обязанности; руководит и контролирует их деятельность, способствует процессу их непрерывного профессионального развития;

с) устанавливает и делегирует обязанности своим заместителям;

[…]

f) осуществляет от имени муниципального совета функции органа опеки и попечительства, а также надзор за деятельностью опекунов и попечителей;

[…]

h) направляет в служебные командировки сотрудников примэрии, преторов, руководителей подразделений, руководителей муниципальных предприятий и хозяйствующих субъектов, учрежденных решением муниципального совета;

[…]

2) в сфере обеспечения технической и административной поддержки деятельности муниципального совета:

a) созывает очередные, внеочередные и срочные заседания муниципального совета, предлагает муниципальному совету для рассмотрения вопросы, касающиеся управления муниципием, которые включаются в повестку дня в приоритетном порядке;

[…]

3) в сфере административного и нормативного регламентирования деятельности физических и юридических лиц на территории муниципия Кишинэу:

a) выдает разрешения и другие разрешительные документы, предусмотренные законом, с правом приостановления их действия или отзыва по обоснованным причинам;

[…]

с) констатирует и распоряжается о демонтаже и вывозе, в том числе принудительном, рекламных щитов, установленных без разрешения, временных стационарных торговых единиц и передвижных единиц любого типа, объектов и сооружений любого типа, установленных незаконно в общественных местах; распоряжается в пределах своей компетенции о противодействии коммерческой деятельности, в том числе мелкорозничной торговли, осуществляемой с нарушением законодательства;

[…]

4) в сфере управления муниципальной собственностью:

[…]

e) обеспечивает выделение и распределение имеющейся жилой площади и выдачу ордера на получение жилья из муниципального публичного жилищного фонда, а также из освободившегося и находящегося в аварийном состоянии (в целях его восстановления); обеспечивает контроль технического обслуживания и управления жилищным фондом муниципия;

[…]

g) распоряжается о проведении на территории города Кишинэу вырубки и выкорчевки деревьев и кустарников в зеленых зонах, являющихся публичной собственностью муниципия, и/или о их перемещении по согласованию с Экологическим агентством Кишинэу;

5) в сфере сотрудничества со структурами центрального публичного управления:

[…]

с) утверждает ходатайства публичных учреждений о награждении жителей муниципия государственными наградами; ходатайствует о награждении государственными наградами служащих и других сотрудников муниципальных органов публичного управления, работников хозяйствующих субъектов, учрежденных решением муниципального совета.

[…]».

Статья 19

Кабинет генерального примара

«(1) Кабинет генерального примара является возглавляемым руководителем кабинета подразделением примэрии, которое осуществляет специфическую деятельность по делопроизводству, консультированию и мониторингу.

(2) Работники кабинета генерального примара имеют статус персонала кабинета лиц, исполняющих ответственные государственные должности, назначаются и освобождаются от должности генеральным примаром и на них распространяются положения Закона о статусе персонала кабинета лиц, исполняющих ответственные государственные должности № 80 от 7 мая 2010 года.

(3) Кабинет генерального примара исполняет следующие обязанности:

а) обеспечивает консультирование генерального примара по специфическим вопросам, относящимся к сферам деятельности муниципального органа публичного управления;

b) представляет генерального примара в отношениях с гражданами, органами центрального и местного публичного управления, другими учреждениями и организациями, отечественными и зарубежными физическими и юридическими лицами, на основании функций, установленных генеральным примаром;

c) поддерживает, направляет и обеспечивает сотрудничество между подразделениями, а также подразделений с другими органами, учреждениями и службами публичного управления;

d) исполняет и другие функции, предусмотренные положением об организации и функционировании кабинета, утвержденным распоряжением генерального примара».

Статья 20

Претор

«(1) Претор является лицом, исполняющим ответственную государственную должность, назначаемым на нее и освобождаемым от нее генеральным примаром в соответствии с Законом о статусе лиц, исполняющих ответственные государственные должности № 199 от 16 июля 2010 года.

(2) Претор является представителем генерального примара в секторе и в своей деятельности руководствуется действующим законодательством, распоряжениями генерального примара и положением об организации и функционировании претуры.

(3) Претору помогают заместители претора, являющиеся лицами, исполняющими ответственные государственные должности, назначаемые и освобождаемые от должности генеральным примаром по предложению претора.

(4) Досрочное прекращение мандата претора и заместителя претора осуществляется согласно положениям части (3) статьи 22 Закона о статусе лиц, исполняющих ответственные государственные должности».

Статья 25

Организация публичных служб

«(1) Муниципальный совет вправе по предложению генерального примара организовывать публичные службы на территории муниципия в децентрализованных сферах деятельности, установленных для административно-территориальных единиц первого и второго уровней, согласно специфике и потребностям, в соответствии с законом и в пределах имеющихся финансовых средств.

[…]

(4) Муниципальный совет может принимать решения по предложению генерального примара о приобретении определенных публичных услуг у физических и юридических лиц частного права в соответствии с законом».

ВОПРОСЫ ПРАВА

A. Аргументы авторов обращений

а) Аргументы, представленные депутатами Юрие Лянкэ и Еудженом Карповым (обращение № 74а/2016)

11. Авторы обращения утверждают, что согласно Закону о статусе муниципия Кишинэу, ряд полномочий муниципального совета (например, назначение преторов и их заместителей, начальников подразделений и др.) были переданы генеральному примару. В результате, у муниципального совета стало значительно меньше полномочий, что противоречит ст.38, ст.109 и ст.112 Конституции.

b) Аргументы, представленные депутатами Григоре Новаком и Василе Болей (обращения № 75а/2016 и 86а/2016)

12. Авторы обращений отмечают, что положения оспариваемого закона основываются на принципе разделения полномочий исполнительной власти от представительной власти вопреки положениям ст.109 Конституции и ст.3 Европейской хартии местного самоуправления, которые предусматривают принцип подконтрольности примара местному совету. Более того, закон ограничивает роль муниципального совета и подчиняет его генеральному примару, вследствие чего ограничивается право советников на законодательную инициативу, а также на принятие решений, относящихся к их компетенции.

13. Также указывается на то, что муниципальный совет может утверждать предельную численность персонала и организационную структуру примэрии муниципия и Положение об организации и деятельности примэрии муниципия Кишинэу, а также назначать и освобождать от должности заместителей примара, секретаря совета только по предложению генерального примара.

14. Авторы обращений отмечают, что наделение генерального примара полномочиями по назначению, приостановлению и прекращению трудовых отношений с персоналом примэрии лишает муниципальный совет какой-либо формы контроля за деятельностью структур муниципия Кишинэу.

B. Оценка Конституционного суда

15. Рассмотрев обращения с точки зрения приемлемости, Конституционный суд отмечает следующее.

16. В соответствии с положениями ст.135 ч.(1) п.a) Конституции, ст.4 ч.(1) п.а) Закона о Конституционном суде и ст.4 ч.(1) п.а) Кодекса конституционной юрисдикции, обращение о контроле конституционности законов Парламента в данном случае Закона № 136 от 17 июня 2016 года о статусе муниципия Кишинэу относится к компетенции Конституционного суда.

17. Конституционный суд отмечает, что ст.25 п.g) Закона о Конституционном суде и ст.38 ч.(1) п.g) Кодекса конституционной юрисдикции наделяют депутатов Парламента правом обращения в Конституционный суд.

18. В соответствии с положениями ст.135 ч.(1) п.a) Конституции прерогатива Конституционного суда предполагает установление соотношения между оспариваемыми положениями и текстом Конституции с учетом принципа ее верховенства.

19. Конституционный суд отмечает, что, по сути, оспариваемые положения предусматривают полномочия муниципального совета, порядок созыва муниципального совета, рассмотрение проектов решений муниципальным советом, обязанности генерального примара и его кабинета.

20. Авторы обращений считают, что положения оспариваемого закона вступают в противоречие со ст.16, ст.23, ст.38, ст.46, ст.54, ст.109 и ст.112 Конституции.

21. Конституционный суд отмечает, что положения закона могут стать предметом конституционной юрисдикции только в том случае, когда действие конституционных норм, приведенных в обращении, распространяется на оспариваемые положения.

22. Конституционный суд указывает на отсутствие причинной связи между оспариваемыми положениями и нормами ст.16, ст.23, ст.38 и ст.46 Конституции, приведенными в обращениях. Кроме того, в обращениях отсутствуют аргументы, которые позволяли бы сопоставлять оспариваемые положения с текстом Конституции и указывали бы на нарушение конституционных норм. Учитывая, что авторы просто перечислили конституционные нормы и не привели никаких доводов в поддержку своих обращений, Конституционный суд заключает, что обращения не могут быть соотнесены с указанными конституционными нормами.

23. Касательно предполагаемого нарушения ст.54 Конституции, Конституционный суд отмечает, что данная статья определяет пределы ограничения осуществления прав и основных свобод человека и гражданина, закрепленных в Разделе II Конституции. Поскольку предметом обращений являются не права и свободы человека, а полномочия органов публичного самоуправления (органов публичного управления муниципия Кишинэу), обращения выходят за рамки сферы регулирования ст.54 Конституции.

24. В отношении предполагаемого нарушения ст.109 и ст.112 Конституции Конституционный суд отмечает следующее.

25. В соответствии с конституционными положениями ст.109 публичное управление в административно-территориальных единицах основывается на принципах местной автономии, децентрализации общественных служб, выборности властей местного публичного управления и консультаций с гражданами по важнейшим вопросам местного значения.

26. В то же время в соответствии со ст.112 ч.(1) Конституции властями публичного управления, осуществляющими местную автономию в селах и городах, являются выборные местные советы и примары.

27. В своих предыдущих постановлениях Конституционный суд указал, что местная автономия – это право сообществ решать свои законные интересы без вмешательства органов центральной власти. Местная автономия – это совокупность полномочий органов местного публичного управления. Полномочия, переданные данным органам, установлены законом, а государство, прибегая к специфическим формам, осуществляет контроль за порядком их исполнения.

28. Под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения.

29. Конституционный суд отмечает, что публичное управление муниципия Кишинэу осуществляется муниципальным советом Кишинэу, городскими и сельскими (коммунальными) советами в качестве представительных и правомочных органов населения муниципия Кишинэу и генеральным примаром муниципия Кишинэу, примарами городов, сел (коммун) в качестве представительных и исполнительных органов власти. Отношения между муниципальными органами публичного управления и органами публичного управления городов, сел (коммун), входящих в состав муниципия Кишинэу, основываются на принципах автономии, субсидиарности, законности, прозрачности и сотрудничества в решении вопросов муниципального значения.

30. Конституционный суд отмечает, что как муниципальный совет Кишинэу, так и генеральный примар являются органами местного публичного управления, избранными прямым голосованием граждан – что определяет в равной мере их легитимность – и которыми в соответствии с положениями Конституции осуществляется местная автономия на муниципальном уровне.

31. Конституционный суд отмечает, что законодатель определяет полномочия органов публичного управления муниципия Кишинэу в разрешении вопросов местного значения. В то же время, закон исключает вмешательство центральных органов в принятие решений местного значения.

32. В контексте ст.109 и ст.112 Конституции Конституционный суд отмечает, что оспариваемые законодательные нормы не нарушают принципов местного публичного управления.

33. Исходя из вышесказанного, Конституционный суд отмечает, что обращения не отвечают требованиям приемлемости и не могут быть приняты к рассмотрению по существу.

На основании вышеизложенного, в соответствии с положениями ст.26 Закона о Конституционном суде, ст.61 ч.(3) и ст.64 Кодекса конституционной юрисдикции и п.28 пп.d) Положения о порядке рассмотрения обращений, представленных в Конституционный суд, Конституционный суд

ОПРЕДЕЛЯЕТ:

1. Признать неприемлемыми обращения о контроле конституционности Закона № 136 от 17 июня 2016 года о статусе муниципия Кишинэу, которые представили депутаты Парламента Юрие Лянкэ, Еуджен Карпов, Григоре Новак и Василе Боля.

2. Настоящее определение является окончательным, обжалованию не подлежит, вступает в силу со дня принятия и публикуется в «Monitorul Oficial al Republicii Moldova».