Decizie nr.66 din 25.04.2019 de inadmisibilitate a sesizării nr.42b/2019 privind interpretarea prevederilor articolelor 102, 103, 106/1 şi 106/2 din Constituţia Republicii Moldova

CURTEA CONSTITUŢIONALĂ

D E C I Z I E

de inadmisibilitate a sesizării nr.42b/2019 privind interpretarea

prevederilor articolelor 102, 103, 106¹ şi 106²

din Constituţia Republicii Moldova

nr. 66  din  25.04.2019

 (în vigoare 25.04.2019) 

Monitorul Oficial al R. Moldova nr. 230-237 art. 154 din 19.07.2019

* * *

Curtea Constituţională, judecând în componenţa:

dlui Mihai POALELUNGI, preşedinte,

dnei Raisa APOLSCHII,

dlui Aurel BĂIEŞU,

dlui Corneliu GURIN,

dlui Artur REŞETNICOV,

dlui Veaceslav ZAPOROJAN, judecători,

cu participarea dnei Dina Musteaţa, grefier,

Având în vedere sesizarea depusă pe 28 februarie 2019,

Înregistrată pe aceeaşi dată,

Examinând admisibilitatea sesizării menţionate,

Având în vedere actele şi lucrările dosarului,

Deliberând pe 25 aprilie 2019 în camera de consiliu,

Pronunţă următoarea decizie:

ÎN FAPT

1. La originea cauzei se află sesizarea privind interpretarea prevederilor articolelor 102, 103, 106¹ şi 106² din Constituţia Republicii Moldova depusă la Curtea Constituţională pe 28 februarie 2019 de către domnul Serghei Sârbu, deputat în Parlamentul Republicii Moldova, în baza articolelor 135 alin.(1) lit.b) din Constituţie, 25 lit.g) din Legea cu privire la Curtea Constituţională şi 38 alin.(1) lit.g) din Codul jurisdicţiei constituţionale.

2. Autorul sesizării îi solicită Curţii Constituţionale să explice următoarele aspecte, prin interpretarea articolelor menţionate mai sus:

1) dacă este admisibilă perpetuarea unui blocaj instituţional şi a unui vid de putere de lungă durată în cazul demisiei Guvernului după validarea noului Parlament, în cazul imposibilităţii formării unei majorităţi parlamentare şi în cazul imposibilităţii formării Guvernului, fapte care conduc la organizarea alegerilor parlamentare anticipate?

2) dacă Guvernul în exerciţiu este obligat să ia toate măsurile necesare pentru a asigura continuitatea puterii, asigurarea securităţii economice şi financiare, asigurarea securităţii naţionale şi a capacităţii de apărare a ţării în caz de blocaj al activităţii parlamentare şi prin ce mecanisme constituţionale?

3) dacă Guvernul în exerciţiu poate, în cazul instituirii vidului de putere legislativă, să emită acte normative, inclusiv în domeniul de reglementare al legilor ordinare şi organice, pentru a asigura continuitatea puterii, securitatea economică şi financiară, securitatea naţională şi capacitatea de apărare a ţării?

3. În procesul examinării sesizării, Curtea Constituţională a solicitat opiniile Parlamentului, Preşedintelui Republicii Moldova şi Guvernului.

CONTEXT

4. Pe 1 decembrie 2018 a expirat mandatul Parlamentului ales pe 30 noiembrie 2014. Astfel, în conformitate cu articolul 83 alin.(2) din Codul electoral, Parlamentul Republicii Moldova a stabilit, prin Hotărârea nr.197 din 27 iulie 2018, data desfăşurării alegerilor parlamentare (i. e. 24 februarie 2019).

5. Pe 24 februarie 2019, în Republica Moldova au avut loc alegerile parlamentare în baza unui sistem de vot mixt (proporţional şi majoritar), într-o circumscripţie naţională şi în 51 de circumscripţii uninominale. Pe 9 martie 2019, prin HCC nr.4, Curtea Constituţională a validat mandatele deputaţilor aleşi în Parlamentul Republicii Moldova în cadrul alegerilor parlamentare din 24 februarie 2019, în circumscripţia naţională şi în circumscripţiile uninominale.

6. Autorul sesizării prezintă o presupusă problemă de blocaj constituţional şi un presupus vid de putere drept consecinţe ale demisiei Guvernului după validarea mandatelor noului Parlament. Eventualele situaţii în care Guvernul demisionar, cu atribuţii limitate, continuă să execute doar funcţii de administrare, iar noul Parlament se află în imposibilitatea de a forma o majoritate parlamentară stabilă, chiar şi după alegerile anticipate, creează, în opinia autorului sesizării, o criză instituţională.

LEGISLAŢIA PERTINENTĂ

7. Prevederile relevante ale Constituţiei sunt următoarele:

Articolul 1

Statul Republica Moldova

“[…]

(3) Republica Moldova este un stat de drept, democratic, în care demnitatea omului, drepturile şi libertăţile lui, libera dezvoltare a personalităţii umane, dreptatea şi pluralismul politic reprezintă valori supreme şi sunt garantate.”

Articolul 2

Suveranitatea şi puterea de stat

“(1) Suveranitatea naţională aparţine poporului Republicii Moldova, care o exercită în mod direct şi prin organele sale reprezentative, în formele stabilite de Constituţie.

[…]”

Articolul 7

Constituţia, Lege Supremă

“Constituţia Republicii Moldova este Legea ei Supremă. Nici o lege şi nici un alt act juridic care contravine prevederilor Constituţiei nu are putere juridică.”

Articolul 85

Dizolvarea Parlamentului

“(1) În cazul imposibilităţii formării Guvernului sau al blocării procedurii de adoptare a legilor timp de 3 luni, Preşedintele Republicii Moldova, după consultarea fracţiunilor parlamentare, poate să dizolve Parlamentul.

(2) Parlamentul poate fi dizolvat, dacă nu a acceptat votul de încredere pentru formarea Guvernului, în termen de 45 de zile de la prima solicitare şi numai după respingerea a cel puţin două solicitări de investitură.

(3) În cursul unui an, Parlamentul poate fi dizolvat o singură dată.

(4) Parlamentul nu poate fi dizolvat în ultimele 6 luni ale mandatului Preşedintelui Republicii Moldova, cu excepţia cazului prevăzut la articolul 78 alineatul (5), şi nici în timpul stării de urgenţă, de asediu sau de război.”

Articolul 96

Rolul

“(1) Guvernul asigură realizarea politicii interne şi externe a statului şi exercită conducerea generală a administraţiei publice.

(2) În exercitarea atribuţiilor, Guvernul se conduce de programul său de activitate, acceptat de Parlament.”

Articolul 100

Încetarea funcţiei de membru al Guvernului

“Funcţia de membru al Guvernului încetează în caz de demisie, de revocare, de incompatibilitate sau de deces.”

Articolul 101

Prim-ministrul

“(1) Prim-ministrul conduce Guvernul şi coordonează activitatea membrilor acestuia, respectând atribuţiile ce le revin.

(2) În cazul imposibilităţii Prim-ministrului de a-şi exercita atribuţiile sau în cazul decesului acestuia, Preşedintele Republicii Moldova va desemna un alt membru al Guvernului ca Prim-ministru interimar pînă la formarea noului Guvern. Interimatul pe perioada imposibilităţii exercitării atribuţiilor încetează, dacă Prim-ministrul îşi reia activitatea în Guvern.

(3) În cazul demisiei Prim-ministrului, demisionează întregul Guvern.”

Articolul 102

Actele Guvernului

“(1) Guvernul adoptă hotărîri, ordonanţe şi dispoziţii.

(2) Hotărîrile se adoptă pentru organizarea executării legilor.

(3) Ordonanţele se emit în condiţiile articolului 106².

(4) Hotărârile şi ordonanţele adoptate de Guvern se semnează de Prim-ministru, se contrasemnează de miniştrii care au obligaţia punerii lor în executare şi se publică în Monitorul Oficial al Republicii Moldova. Nepublicarea atrage inexistenţa hotărârii sau ordonanţei.

(5) Dispoziţiile se emit de Prim-ministru pentru organizarea activităţii interne a Guvernului.”

Articolul 103

Încetarea mandatului

“(1) Guvernul îşi exercită mandatul până la data validării alegerilor pentru un nou Parlament.

(2) Guvernul, în cazul exprimării votului de neîncredere de către Parlament, al demisiei Prim-ministrului sau în condiţiile alineatului (1), îndeplineşte numai funcţiile de administrare a treburilor publice, până la depunerea jurământului de către membrii noului Guvern.”

Articolul 106¹

Angajarea răspunderii Guvernului

“(1) Guvernul îşi poate angaja răspunderea în faţa Parlamentului asupra unui program, unei declaraţii de politică generală sau unui proiect de lege.

(2) Guvernul este demis dacă moţiunea de cenzură, depusă în termen de 3 zile de la prezentarea programului, declaraţiei de politică generală sau proiectului de lege, a fost votată în condiţiile articolului 106.

(3) Dacă Guvernul nu a fost demis potrivit alineatului (2), proiectul de lege prezentat se consideră adoptat, iar programul sau declaraţia de politică generală devine obligatorie pentru Guvern.”

Articolul 106²

Delegarea legislativă

“(1) În vederea realizării programului de activitate al Guvernului, Parlamentul poate adopta, la propunerea acestuia, o lege specială de abilitare a Guvernului pentru a emite ordonanţe în domenii care nu fac obiectul legilor organice.

(2) Legea de abilitare va stabili, în mod obligatoriu, domeniul şi data până la care se pot emite ordonanţe.

(3) Ordonanţele intră în vigoare la data publicării, fără a fi promulgate.

(4) Dacă legea de abilitare o cere, ordonanţele se supun aprobării Parlamentului. Proiectul de lege privind aprobarea ordonanţelor se prezintă în termenul stabilit în legea de abilitare. Nerespectarea acestui termen atrage încetarea efectelor ordonanţei. Dacă Parlamentul nu respinge proiectul de lege privind aprobarea ordonanţelor, acestea rămân în vigoare.

(5) După expirarea termenului stabilit pentru emiterea ordonanţelor, acestea pot fi abrogate, suspendate sau modificate numai prin lege.”

DREPT COMPARAT

8. În unele state europene, soluţia aleasă pentru guvernele interimare este cea a administrării afacerilor curente (expédition des affaires courantes, în franceză, geschaeftsfuehrende Regierung, în germană, sau ordinaria amministrazione, în italiană). În Franţa, Belgia, Olanda, Italia şi în unele ţări scandinave a fost adoptată această soluţie, care presupune că, după demisia sa, guvernul îşi îndeplineşte sarcinile de o manieră specială (a se vedea Claude Klein, The Powers of the Caretaker Government: Are They Really Unlimited?, Israel Law Review, vol. 12, no. 3, 1977, p. 279). Competenţele sale sunt limitate.

9. Franţa celei de-a Patra Republici a dezvoltat cel mai mult doctrina administrării afacerilor curente. Deşi nici Constituţia franceză din 1946, nici Constituţia franceză din 1958 nu conţin vreo limitare de ordin constituţional a activităţii guvernului interimar, Consiliul de Stat a formalizat în practica sa doctrina afacerilor curente. În decizia Syndicat régional des quotidiens d′Algérie din 4 aprilie 1952, Consiliul de Stat a anulat un decret al guvernului provizoriu al Republicii franceze privind transferul şi devoluţiunea bunurilor şi activelor instituţiilor de presă şi de informare din Algeria, pentru că decretul nu putea fi considerat o afacere curentă, în înţelesul continuităţii necesare pentru asigurarea serviciilor publice a acestei noţiuni. Din această perspectivă, Consiliul de Stat, care efectuează controlul judecătoresc al acţiunilor administrative, a verificat dacă actele Guvernului nu sunt acte ultra vires. Sub regimul Constituţiei din 1958, eventualitatea unui guvern interimar de lungă durată este redusă, date fiind perioadele mici de instituire a guvernelor noi. Potrivit articolului 8 din Constituţia Franţei, Preşedintele Republicii numeşte Prim-ministrul. Prin urmare, nu există un vot de încredere acordat de către Parlament Prim-ministrului.

10. În Belgia, guvernul care administrează “afacerile curente” (gouvernement d′affaires courantes) reprezintă un guvern cu competenţe limitate, care funcţionează în cazul în care Camera Reprezentanţilor şi-a pierdut încrederea în acesta, atunci când camerele Parlamentului federal au fost dizolvate, atunci când guvernul a demisionat sau în cazul în care se aşteaptă instituirea unui nou guvern după alegeri. În Belgia a existat o criză guvernamentală îndelungată, manifestată printr-un interimat guvernamental care a durat din 26 aprilie 2010 până pe 6 decembrie 2011, după ce guvernul şi-a prezentat demisia în faţa Regelui. În timpul perioadei de interimat, activităţile guvernului federal belgian au fost dublate de o serie de iniţiative politice şi de negocieri în vederea constituirii unui guvern nou. În acest timp, legislaţia nouă a fost aprobată de către Parlament datorită coaliţiilor ad hoc. Acest fapt a permis luarea unor măsuri în chestiuni urgente, cum ar fi respectarea obligaţiilor care îi reveneau Belgiei din apartenenţa la NATO, obligaţii privind trimiterea de trupe militare în Libia, redresarea financiară a unor bănci, contribuţia la consolidarea monedei EURO, autorizarea de bugete pentru treburi urgente (e. g. criza penitenciarelor, adăposturi pentru vagabonzi pe timp de iarnă) şi votarea legislaţiei noi în materie de migraţie. În cadrul administraţiei federale, două caracteristici birocratice au garantat continuitatea operaţiunilor curente ale guvernului: permanenţa personalului şi practicile instituite în convenţiile caretaker (i. e. legate de interimatul guvernului). Funcţionarii publici de conducere care aveau contracte de muncă limitate în timp au continuat să lucreze. Consilierii miniştrilor au rămas în funcţie. Câteva sute de numiri în administraţie, în domeniul militar şi în cel judiciar au fost amânate, din cauza interimatului guvernamental. Cu caracter de excepţie, a fost luată decizia de numire în funcţie a guvernatorului Băncii Centrale a Belgiei, de vreme ce era o obligaţie impusă de Banca Centrală Europeană (a se vedea Geert Bouckaert, Marleen Brans, Governing without Government: Lessons from Belgium′s Caretaker Government, Governance: An International Journal of Policy, Administration, and Institutions, vol. 25, nr.2, 2012, p. 174).

11. Competenţele guvernului interimar în Belgia constau în gestionarea zilnică a treburilor publice, a chestiunilor urgente şi a obligaţiilor internaţionale (inclusiv a celor care decurg din statutul de stat-membru al Uniunii Europene). Iniţiativele noi sunt excluse, pentru că ele ţin de prerogativele guvernului nou. Un factor de continuitate a guvernării în Belgia îl reprezintă elementele şi procedurile convenţiilor caretaker, care urmăresc să salvgardeze prerogativele guvernului nou. Pentru a salvgarda disciplina şi prudenţa bugetară în privinţa cheltuielilor noi, regulile caretaker instituie controlul administrativ şi bugetar al acestor cheltuieli. Alocarea de fonduri se decide la întrunirile de cabinet, nu la nivel ministerial, iar procedurile şi mecanismele de control sunt mai elaborate decât de obicei.

12. Regulile caretaker presupun, însă, existenţa unui anumit grad de adaptare a politicilor publice la presiunile globale şi europene. Spre exemplu, în 2010, Belgia a deţinut Preşedinţia Consiliului Uniunii Europene, iar deciziile luate în legătură cu acest aspect de către autorităţile belgiene, inclusiv angajarea de personal special la nivel federal şi regional, au fost considerate ca fiind iniţiative care nu au un caracter de noutate. De asemenea, punerea în executare a regulamentelor Uniunii Europene şi transpunerea directivelor Uniunii Europene, despre care se considera că reprezentau 75% din sfera politicilor publice în Belgia, a fost considerată o continuare obişnuită a afacerilor curente (a se vedea Marleen Brans, Continuity and Change in Belgium′s Caretaker Administration, European Political Science, no. 11, 2012, p. 105). Nu este dificil să se imagineze discreţia în materie de politici publice, atunci când dreptul european este transpus în ordinea internă.

13. În Belgia au existat şi alte exemple de politici publice care au demonstrat că sunt permise cheltuieli noi, cu caracter de excepţie, pentru o mai bună realizare a unor obiective stabilite anterior. Serviciului federal responsabil de găzduirea solicitanţilor de azil i s-a asigurat posibilitatea financiară de a spori numărul de adăposturi. Atunci când criza penitenciarelor a reclamat noi spaţii pentru deţinuţi, ministrul Justiţiei a cerut Parlamentului aprobarea planurilor sale.

14. Din perspectiva administrării afacerilor curente şi a aplicării politicilor publice, convenţiile caretaker din Belgia permit menţinerea a ceea ce s-a decis de către guvernul anterior. Dacă o cer circumstanţele naţionale sau internaţionale, guvernul interimar belgian este suficient de flexibil pentru a răspunde problemelor (a se vedea Marleen Brans, op.cit., p. 106).

15. În teoria de drept constituţional italian, competenţele recunoscute Guvernului după dizolvarea legislativului şi în perioada scurtă de aşteptare a votului de încredere după desemnarea Prim-ministrului fac parte din conceptul de ordinaria amministrazione. Acest concept este considerat unul vag, iar definirea lui are loc în funcţie de circumstanţe, echivalând cu o autolimitare convenţională a Guvernului (a se vedea Elisabetta Catelani, Poteri del Governo in “ordinaria amministrazione” e rapporti con il Parlamento fra norme costituzionali, regolamenti parlamentari e direttive del Presidente del Consiglio, Osservatorio sulle fonti, nr.2, 2018, p. 3).

16. Constituţia Danemarcii prevede, la secţiunea 15 (2), că atunci când legislativul îşi retrage încrederea în Prim-ministru, acesta va rămâne în funcţie şi va efectua acţiunile necesare pentru asigurarea neîntreruptă a afacerilor publice.

17. Legislaţia Germaniei, de exemplu, nu conţine prevederi normative sau convenţii care să impună o limitare a conduitei guvernelor interimare. În Germania, posibilele dificultăţi generate de perioadele de interimat sunt mai puţine decât în alte jurisdicţii, pentru că schimbarea guvernelor între alegeri reclamă un vot constructiv de neîncredere. Prin urmare, niciun guvern nu-şi poate pierde încrederea legislativului între alegeri fără ca această încredere să fie transferată, în mod simultan, unui guvern alternativ. Astfel, un guvern demisionar acţionează în capacitatea sa de guvern interimar, pe când este format un nou guvern, şi nu va exista niciun dubiu cu privire la natura acestui nou guvern. Consultările dintre partide cu privire la chestiuni importante de politică publică care pot apărea în această perioadă pot fi desfăşurate într-un context politic relativ cert. Din acest motiv, în Germania, perioadele de interimat nu au generat dificultăţi majore.

18. În Israel, opinia general acceptată este că guvernele interimare beneficiază de toate competenţele guvernelor obişnuite, chiar dacă uneori această soluţie este considerată inadecvată de lege ferenda (a se vedea Claude Klein, The Powers of the Caretaker Government: Are They Really Unlimited?, Israel Law Review, vol. 12, no. 3, 1977, p. 271). Legea fundamentală a Israelului cu privire la Guvern din 2001 prevede, la secţiunea 30 (b), că atunci când a fost ales un nou Knesset (legislativul Israelului) sau atunci când Guvernul a demisionat, Guvernul interimar continuă să-şi îndeplinească funcţiile până la constituirea unui Guvern nou. Această secţiune stabileşte principiul continuităţii guvernamentale. “Guvernările pleacă şi vin, însă Guvernul rămâne întotdeauna” (a se vedea hotărârea Curţii Supreme a Israelului din cazul HCJ 5/86 SHAS Partidul Sephardim Shomrei Torah din Knesset v. Ministerul Treburilor Religioase, la p. 751). Fundamentul acestei prevederi constă în abordarea potrivit căreia odată cu demisia unui Prim-ministru nu se creează un vid guvernamental, fiind asigurate continuitatea şi stabilitatea executivului. Nu există nicio prevedere în Legea fundamentală care să restrângă autoritatea formală a Prim-ministrului demisionar sau autoritatea formală a ministerelor la activităţile curente. Judecătorul Cheshin a explicat această abordare în felul următor, în HCJ 5621/96 Herman – Preşedintele Consiliului municipal Ofakim v. Ministerul Treburilor Religioase, la p. 804: “Lumea dreptului acţionează în felul ei, iar puterea de acţiune există, indiferent dacă ne aflăm în perioada dintre scrutine sau în timpul alegerilor. Autoritatea guvernului rămâne aceeaşi, în fiecare zi a anului, de la un an la altul, şi în privinţa competenţelor membrilor cabinetului”.

19. În hotărârea HCJ 5167/00 Weiss v. Prim-ministrul Israelului, Curtea Supremă a Israelului a trebuit să se pronunţe cu privire la competenţa unui Guvern demisionar de a purta negocieri în vederea asigurării unui aranjament politic cu Autoritatea Palestiniană, pentru semnarea unui acord înainte de alegeri. Petenţii din acest caz au susţinut că exista o limitare a autorităţii Prim-ministrului în exerciţiu şi a Guvernului care continua să-şi exercite funcţiile după alegeri. Această limitare se referea la “afacerile curente”, şi nu la rezolvarea chestiunilor de principiu cu consecinţe pe termen lung. Abordarea este comună unui număr de ţări cu regim parlamentar. În ciuda acestui context, Curtea Supremă a Israelului a considerat că nu era potrivit atunci să introducă în Israel, pe calea interpretării, teoria continentală referitoare la limitarea competenţelor guvernului interimar (a se vedea punctul 6 al hotărârii). Ordinea constituţională din Israel nu recunoştea o teorie specială potrivit căreia, odată cu demisia Prim-ministrului, competenţele acestuia şi competenţele miniştrilor se limitau la treburile deja în desfăşurare. Cu toate acestea, guvernul demisionar trebuia să acţioneze, ca orice alt guvern, în mod rezonabil şi proporţional. Potrivit Curţii Supreme a Israelului, principiul caracterului rezonabil şi principiul proporţionalităţii reprezintă principii juridice generale aplicabile activităţii oricărui guvern, inclusiv în cazul unui guvern demisionar. Marja caracterului rezonabil care determină marja operaţiilor dincolo de care acţiunea guvernului nu este rezonabilă este aplicabilă şi operaţiunilor unui guvern demisionar (a se vedea punctul 8 al hotărârii).

20. În Noua Zeelandă nu există vreo lege care să stabilească competenţele guvernelor interimare. Totuşi, în ultimul secol au fost încheiate mai multe convenţii constituţionale aplicabile situaţiei interimatului. Aceste convenţii sunt comparabile cu cele încheiate în multe alte state democratice, în special în privinţa exigenţei ca administraţiile interimare să menţină status quo-ul politicilor publice (i. e. politicile existente înainte de intervenirea interimatului) şi limitarea exerciţiului în materie de chestiuni de o anumită importanţă politică (a se vedea Jonathan Boston, Stephen Levine, Elizabeth McLeay, Nigel S. Roberts, Hannah Schmidt, Caretaker Government and the Evolution of Caretaker Conventions in New Zealand, Victoria University of Wellington Law Review, vol. 28, nr.4, p. 630). Stabilirea a ceea ce presupune menţinerea status quo-ul politicilor publice nu este un act facil. În mod prezumtiv, o politică deja anunţată, dar care nu a fost încă implementată, ar trebui să poată fi implementată. O altă implicaţie a menţinerii status quo-ului politicilor publice constă în faptul că guvernul interimar nu poate reacţiona în faţa situaţiilor şi în faţa circumstanţelor noi de maniera în care ar fi făcut-o în timp ce beneficia de încrederea parlamentară. Într-un raport al său din 1986, Comisia privind reforma constituţională din Noua Zeelandă menţiona că conduita unui guvern demisionar în perioada de interimat este supusă mai multor constrângeri de ordin constituţional. În primul rând, guvernul demisionar nu trebuie să vină cu iniţiative noi de politici publice. În al doilea rând, el trebuie să acţioneze cu consultarea majorităţii care susţine guvernul viitor în chestiuni de ordin constituţional, economic ş. a. ce nu pot fi amânate până la venirea unui guvern nou, chiar dacă guvernul demisionar nu este de acord cu cursul de acţiune propus. Un alt raport aprobat de Guvern şi publicat de Comisia pentru servicii statale în 1995 a enunţat, în privinţa perioadelor de interimat, între altele, următoarele principii:

- desfăşurarea de zi cu zi a guvernării trebuie să continue;

- guvernul demisionar rămâne autoritatea executivă legitimă, pentru că miniştrii săi continuă să-şi ocupe funcţiile sub autoritatea Coroanei;

- guvernul interimar care şi-a pierdut încrederea legislativului nu are mandatul de a implementa politici noi sau de a lua decizii majore cum ar fi aprobarea unor numiri sau a unor contracte importante;

- în cazul în care componenţa politică a guvernului viitor este incertă, guvernul interimar trebuie să nu ia decizii semnificative, acolo unde este posibil. Dacă se cere o decizie imediată şi definitivă, care are un efect pe termen lung, administraţia existentă poate consulta alte partide pentru a vedea dacă acţiunea propusă se bucură de sprijinul legislativului.

21. Manualul Cabinetului din Noua Zeelandă, elaborat în 1996, menţionează că discreţia miniştrilor interimari poate fi evaluată în funcţie de:

- noutatea unei anumite propuneri sau a unei anumite iniţiative ori caracterizarea acesteia ca o extensie a unei politici publice existente;

- semnificaţia politică a chestiunii în discuţie;

- caracterul reversibil al unei anumite decizii şi dacă aceasta va obliga, în mod nepotrivit, guvernul viitor;

- posibilitatea amânării luării unei decizii, fără a se provoca dificultăţi administrative lipsite de necesitate sau fără să impună costuri nerezonabile;

- posibilitatea consultării cu partidele de opoziţie, iar în caz afirmativ, pe ce bază şi cu care partide;

- gradul de acord cerut între partide înainte de luarea unei decizii.

22. În Australia, convenţiile caretaker operează din momentul în care Parlamentul este dizolvat până la oficierea unui guvern nou sau până atunci când rezultatele alegerilor confirmă că administraţia existentă va rămâne în funcţie. Convenţiile caretaker din această ţară sugerează că până la conturarea unui rezultat al alegerilor sau în eventualitatea unei schimbări a guvernului, guvernul interimar ar trebui, între altele, să menţină status quo-ul politicilor publice, să evite numirea unor funcţionari de rang înalt şi încheierea de contracte, precum şi să nu utilizeze serviciul public în mod părtinitor (Glyn Davis, Alice Ling, Bill Scales, Roger Wilkins, Rethinking Caretaker Conventions for Australian Governments, Australian Journal of Public Administration, vol. 60, nr.3, 2001, p. 11). Totuşi, practica australiană a fost caracterizată de pragmatism. Prelungirea duratei interimatelor poate face ca abordările din convenţiile caretaker să fie de nesusţinut. Nu toate contractele pot fi amânate, tot aşa cum nu pot fi amânate toate numirile de funcţionari de rang înalt. Munca guvernului trebuie să continue, în special atunci când guvernul se află într-un parteneriat cu mediul de afaceri şi cu sectorul neguvernamental, pentru garantarea unor servicii importante (a se vedea Glyn Davis, Alice Ling, Bill Scales, Roger Wilkins, Rethinking Caretaker Conventions for Australian Governments, op.cit., p. 12). După anunţarea alegerilor din 1951, Prim-ministrul australian de atunci le-a scris colegilor săi miniştri, cerându-le să nu ia decizii în chestiuni de politici publice fără a-i prezenta mai întâi situaţia. Asemenea scrisori au devenit o cutumă, miniştrilor fiindu-le cerut să evite deciziile majore de politică publică sau numirile importante în funcţii până la sfârşitul procesului electoral. În prezent, convenţiile caretaker din Australia cer ca guvernele interimare să nu ia decizii care ar obliga sau care ar limita libertatea de acţiune a guvernelor viitoare. O caracteristică importantă a convenţiilor caretaker este interacţiunea impusă între executiv şi partidele de opoziţie.

23. Departamentul victorian al Premierului şi Cabinetul australian au scos în evidenţă cele patru criterii pentru convenţiile caretaker postelectorale: (1) politicienilor trebuie să li se ofere timp şi “spaţiu” pentru a se concentra pe chestiunile constituţionale şi politice urgente; (2) în cea mai mare măsură posibilă, afacerile normale ale guvernului trebuie să se desfăşoare la un nivel minim de incertitudine pentru comunitate; (3) serviciile publice trebuie administrate şi trebuie să se vadă că sunt administrate într-un mod nepărtinitor, cu privire la orice decizie care reclamă consultarea cu opoziţia; (4) serviciile publice trebuie să rămână loiale guvernului până la schimbarea acestuia din urmă. Loialitatea se manifestă prin furnizarea de consultaţii de o calitate înaltă pentru guvern, fără teamă şi părtinire.

24. Convenţii caretaker similare există şi în Canada. Pe de o parte, guvernul existent îşi menţine întreaga autoritate juridică de a asigura guvernarea efectivă a ţării până la instituirea unui guvern nou. Pe de altă parte, un asemenea guvern trebuie să manifeste o autolimitare. Caracterul precis al acestei autolimitări reprezintă o chestiune de judecată politică. Atunci când guvernul interimar a fost învins în mod clar în alegerile pentru legislativ, expectanţa autolimitării este una crescută. În aceste cazuri, doar deciziile urgente, de rutină, necontroversate şi reversibile vor putea fi considerate adecvate.

ÎN DREPT

A. Argumentele autorului excepţiei de neconstituţionalitate

25. Autorul sesizării susţine că în Republica Moldova ar putea exista situaţii în care, după desfăşurarea alegerilor parlamentare, să apară o criză care privează statul de o guvernare efectivă şi care instituie un vid total de putere.

26. Potrivit autorului sesizării, exercitarea funcţiei de administrare a treburilor publice de către un guvern interimar nu ridică semne de îngrijorare atât timp cât perioada de până la începerea activităţii legislative a noului Parlament şi învestirea noului Guvern nu este mare. Pot exista situaţii în care Guvernul a demisionat şi are atribuţii limitate, iar noul Parlament nu poate forma o majoritate parlamentară stabilă, nu poate învesti Guvernul nou şi nu poate adopta legi. Autorul sesizării susţine că o eventuală dizolvare a Parlamentului nu rezolvă nici ea criza politică, de vreme ce prelungeşte perioada interimatului. Acesta susţine că o criză instituţională profundă ar putea dura şi 18 luni şi că statul nu poate rămâne atât de mult timp într-un vid de putere şi fără o administrare deplină.

27. Autorul sesizării solicită o interpretare care ar elucida cum poate fi evitat eventualul blocaj constituţional descris mai sus.

B. Aprecierea Curţii

28. Examinând admisibilitatea sesizării, Curtea constată următoarele.

29. În conformitate cu articolul 135 alin.(1) lit.b) din Constituţie, interpretarea Constituţiei ţine de competenţa Curţii Constituţionale.

30. Curtea menţionează că articolele 25 lit.g) din Legea cu privire la Curtea Constituţională şi 38 alin.(1) lit.g) din Codul jurisdicţiei constituţionale îi conferă deputatului Parlamentului Republicii Moldova prerogativa sesizării Curţii Constituţionale.

31. Curtea constată că autorul sesizării solicită interpretarea articolelor 102, 103, 106¹ şi 106² din Constituţia Republicii Moldova, prin prisma întrebărilor menţionate la § 2 din prezenta decizie.

32. Având în vedere importanţa interpretării dispoziţiilor constituţionale, Curtea Constituţională tratează sesizările de acest caracter cu o exigenţă deosebită. Acestea pot fi acceptate pentru examinare în fond doar în cazul în care dispoziţia constituţională a cărei interpretare se solicită este incertă, ambiguă sau incompletă.

33. Potrivit articolului 60 alineatul (1) din Constituţie, Parlamentul este organul reprezentativ suprem al poporului Republicii Moldova şi unica autoritate legislativă a statului. Totuşi, legislatorul constituant a învestit şi Guvernul cu atribuţii de legiferare. Astfel, dacă articolul 106¹ din Constituţie reglementează instituţia angajării răspunderii Guvernului în faţa Parlamentului asupra unui program, unei declaraţii de politică generală sau unui proiect de lege, atunci articolul 106² instituie procedura delegării legislative.

34. În acest sens, Curtea reiterează constatările sale din Hotărârea nr.28 din 22 decembrie 2011, potrivit cărora procedura angajării răspunderii Guvernului asupra unui proiect de lege trebuie să fie o măsură in extremis, determinată de urgenţa în adoptarea măsurilor conţinute în legea asupra căreia Guvernul şi-a angajat răspunderea, de necesitatea ca reglementarea în cauză să fie adoptată cu maximă celeritate, de importanţa domeniului reglementat şi de aplicarea imediată a legii în cauză.

35. Curtea reţine că Guvernul îşi poate angaja răspunderea în faţa Parlamentului pentru mai multe proiecte de legi în acelaşi timp, cu condiţia ca acestea să aibă un caracter stringent, necesar, să reglementeze într-o singură sferă de importanţă socială majoră şi să fie puse în aplicare imediat.

36. Analizând articolul 103 alin.(2) din Constituţie, Curtea observă că textul constituţional nu defineşte conceptul de “administrare a treburilor publice” şi nici nu întrevede eventualitatea unor crize politice. Interpretând acest text din perspectiva temporală, Curtea subliniază că acesta se referă la perioadele scurte cuprinse între data validării alegerilor pentru un nou Parlament şi depunerea jurământului de către membrii noului Guvern, în situaţii de normalitate, nu de criză politică.

37. Aşadar, limitarea activităţii guvernamentale a guvernului interimar la funcţiile de administrare a treburilor publice poate opera doar pentru perioade scurte, în care există o majoritate parlamentară ce poate acorda votul de încredere unui Guvern nou care să-şi exercite toate atribuţiile, în beneficiul cetăţenilor şi al societăţii.

38. Curtea notează, ca urmare a cercetărilor ei de drept comparat, că majoritatea democraţiilor parlamentare au dezvoltat convenţii explicite care să ghideze acţiunile guvernelor interimare. Altfel spus, conţinutul conceptului de “administrare a treburilor publice” din Constituţie ar trebui dezvoltat printr-o convenţie caretaker.

39. Curtea observă că există două situaţii de interimat guvernamental: (1) situaţia firească, în care există o majoritate parlamentară care poate asigura votul de încredere pentru un guvern nou, iar interimatul ar dura o perioadă scurtă, şi (2) situaţia de criză politică, în care interimatul guvernului se poate prelungi pentru o perioadă mai mare. Cu privire la prima situaţie, guvernele interimare au, de regulă, competenţe depline, însă nu ar trebui să implementeze iniţiative de politici publice cu un impact major. Acest fapt presupune, în principal, că chestiunile importante de politică publică ce nu reclamă decizii imediate ar trebui lăsate în sarcina guvernului nou. Cu privire la cea de-a doua situaţie, în care perioada interimatului este prelungită, intervin excepţiile. Guvernul ar trebui să aibă competenţe depline (a se vedea Jonathan Boston, Stephen Levine, Elizabeth McLeay, Nigel S. Roberts, Hannah Schmidt, Caretaker Government and the Evolution of Caretaker Conventions in New Zealand, op.cit., p. 631).

40. În lumina circumstanţelor politice speciale pe care le prezintă crizele politice (i. e. situaţia în care nu există o majoritate parlamentară care să acorde votul de încredere unui guvern nou, la scurt timp după validarea alegerilor parlamentare), restrângerea ariilor funcţionale în care poate opera un guvern interimar va provoca schimbări drastice în activitatea vitală a instituţiilor de stat. Conceptul de “administrare a treburilor publice” nu asigură funcţionarea adecvată a mecanismului guvernamental constituţional în afara perioadelor pentru care a fost conceput.

41. Pentru perioadele de interimat în care nu există o majoritate parlamentară care să asigure un vot de încredere guvernului nou, sunt necesare convenţii caretaker între guvern şi actorii politici din noul Parlament, aşa cum există acestea în alte democraţii constituţionale. Regulile stabilite în aceste convenţii au mai curând un caracter moral, decât juridic. Ele sunt legitime, pentru că pot fi explicate şi acceptate de către actorii politici relevanţi.

42. Curtea prezintă doar o soluţie existentă în alte state, care poate fi adoptată şi în Republica Moldova. Aceste convenţii caretaker nu pot fi implementate prin hotărâri judecătoreşti sau prin hotărârile Curţii Constituţionale. Ele pot fi implementate doar prin acordul comun al actorilor politici din Parlament şi un guvern interimar existent.

43. Având în vedere cele menţionate, Curtea reţine că sesizarea este inadmisibilă.

Din aceste motive, în baza articolului 26 din Legea cu privire la Curtea Constituţională şi a articolelor 61 alin.(3) şi 64 din Codul jurisdicţiei constituţionale, Curtea Constituţională

DECIDE:

1. Se declară inadmisibilă sesizarea privind interpretarea prevederilor articolelor 102, 103, 106¹ şi 106² din Constituţia Republicii Moldova depusă la Curtea Constituţională pe 28 februarie 2019 de către domnul Serghei Sârbu, deputat în Parlamentul Republicii Moldova.

2. Prezenta decizie este definitivă, nu poate fi supusă niciunei căi de atac, intră în vigoare la data adoptării şi se publică în Monitorul Oficial al Republicii Moldova.