Decizie nr.7 din 02.04.2014 de respingere a sesizării nr.22a/2014 pentru controlul constituţionalităţii articolului 14 alin.(4) din Legea nr.344-XIII din 23 decembrie 1994 privind statutul juridic special al Găgăuziei (Gagauz-Yeri)

CURTEA CONSTITUŢIONALĂ

D E C I Z I E

de respingere a sesizării nr.22a/2014 pentru controlul constituţionalităţii articolului 14

alin.(4) din Legea nr.344-XIII din 23 decembrie 1994 privind statutul juridic special

al Găgăuziei (Gagauz-Yeri)

nr. 7  din  02.04.2014

 (în vigoare 02.04.2014) 

Monitorul Oficial nr.99-102 art.15 din 25.04.2014

* * *

Curtea Constituţională, statuând în componenţa:

Dl Alexandru TĂNASE, preşedinte,

Dl Aurel BĂIEŞU,

Dl Igor DOLEA,

Dl Tudor PANŢÎRU,

Dl Victor POPA, judecători,

cu participarea dlui Eugeniu Osipov, grefier,

Având în vedere sesizarea depusă la 24 martie 2014,

înregistrată la aceeaşi dată,

Examinând preliminar sesizarea menţionată,

Având în vedere actele şi lucrările dosarului,

Deliberând la 2 aprilie 2014 în şedinţă închisă,

Pronunţă următoarea decizie:

ÎN FAPT

1. La 24 martie 2014, dnii Valeriu Munteanu, Gheorghe Brega şi dna Corina Fusu, deputaţi în Parlamentul Republicii Moldova, au adresat Curţii Constituţionale sesizarea pentru controlul constituţionalităţii prevederilor articolului 14 alin.(4) din Legea nr.344-XIII din 23 decembrie 1994 privind statutul juridic special al Găgăuziei (Gagauz-Yeri).

A. Motivele sesizării

2. Motivele sesizării, astfel cum au fost expuse de autorii acesteia, pot fi rezumate după cum urmează.

3. La 23 decembrie 1994, Parlamentul a adoptat Legea nr.344-XIII privind statutul juridic special al Găgăuziei (Gagauz-Yeri). Articolul 14 alineatul (4) al legii stabileşte că “Guvernatorul Găgăuziei este confirmat în funcţia de membru al Guvernului Republicii Moldova printr-un decret al Preşedintelui Republicii Moldova.”

4. De la momentul adoptării legii, norma invocată nu a fost supusă nici unui amendament.

5. În opinia autorilor sesizării, prevederile menţionate supra contravin articolelor 2, 6, 7, 96, 97, 107, 109, 110, 111 şi 113 din Constituţie, precum şi prevederilor actelor internaţionale.

B. Legislaţia pertinentă

6. Prevederile relevante ale Constituţiei (M.O., 1994, nr.1) sunt următoarele:

Articolul 96

Rolul [Guvernului]

“(1) Guvernul asigură realizarea politicii interne şi externe a statului şi exercită conducerea generală a administraţiei publice.

[…].”

Articolul 97

Structura [Guvernului]

“Guvernul este alcătuit din Prim-ministru, prim-viceprim-ministru, viceprim-miniştri, miniştri şi alţi membri stabiliţi prin lege organică.”

Articolul 109

Principiile de bază ale administrării publice locale

“(1) Administraţia publică în unităţile administrativ-teritoriale se întemeiază pe principiile autonomiei locale, ale descentralizării serviciilor publice, ale eligibilităţii autorităţilor administraţiei publice locale şi ale consultării cetăţenilor în problemele locale de interes deosebit.

(2) Autonomia priveşte atât organizarea şi funcţionarea administraţiei publice locale, cît şi gestiunea colectivităţilor pe care le reprezintă.

(3) Aplicarea principiilor enunţate nu poate afecta caracterul de stat unitar.”

Articolul 110

Organizarea administrativ-teritorială

“(1) Teritoriul Republicii Moldova este organizat, sub aspect administrativ, în sate, oraşe, raioane şi unitatea teritorială autonomă Găgăuzia. În condiţiile legii, unele oraşe pot fi declarate municipii.

[…].”

Articolul 111

Unitatea teritorială autonomă Găgăuzia

“(1) Găgăuzia este o unitate teritorială autonomă cu un statut special care, fiind o formă de autodeterminare a găgăuzilor, este parte integrantă şi inalienabilă a Republicii Moldova şi soluţionează de sine stătător, în limitele competenţei sale, potrivit prevederilor Constituţiei Republicii Moldova, în interesul întregii populaţii, problemele cu caracter politic, economic şi cultural.

[…]

(3) În unitatea teritorială autonomă Găgăuzia activează organe reprezentative şi executive potrivit legii.

[…]

(6) Controlul asupra respectării legislaţiei Republicii Moldova în unitatea teritorială autonomă Găgăuzia se exercită de Guvern, în condiţiile legii.

[…].”

7. Prevederile relevante ale Legii cu privire la Guvern nr.64-XII din 31 mai 1990 (M.O., 2002, nr.131-133, art.1018) sunt următoarele:

Articolul 1

Rolul Guvernului

“Guvernul asigură realizarea politicii interne şi externe a statului, exercită conducerea generală a administraţiei publice şi este responsabil în faţa Parlamentului.

[…].”

Articolul 4

Componenţa Guvernului şi modul de formare a lui

“Guvernul se formează în următoarea componenţă:

Prim-ministrul, prim-viceprim-ministrul, viceprim-miniştrii, miniştrii şi alţi membri stabiliţi prin lege.

[…].”

Articolul 10

Chestiunile generale ce ţin de competenţa Guvernului

“În conformitate cu împuternicirile sale Guvernul:

[…]

3) coordonează şi exercită controlul asupra activităţii organelor administraţiei publice locale ale Republicii Moldova;

[…].”

Articolul 19

Relaţiile Guvernului cu organele administraţiei publice locale

“Guvernul:

1) promovează în viaţă şi exercită controlul asupra respectării şi executării legilor Republicii Moldova, hotărârilor Parlamentului, decretelor Preşedintelui Republicii Moldova, hotărârilor şi ordonanţelor Guvernului de către organele administraţiei publice locale;

2) administrează, împreună cu organele administraţiei publice locale obiectivele şi ramurile de importanţă statală;

3) coordonează activitatea organelor administraţiei publice locale în vederea traducerii în viaţă a politicii de stat în domeniul asistenţei sociale, ocrotirii sănătăţii, învăţământului public, tineretului şi sportului, culturii şi protecţiei mediului ambiant;

[…].”

Articolul 29

Membrii Guvernului

“Membrii Guvernului:

poartă răspundere pentru sferele de activitate ce le-au fost încredinţate şi pentru activitatea Guvernului în ansamblu;

participă la examinarea chestiunilor în cadrul şedinţelor Guvernului şi ale Prezidiului său;

pot prezenta Guvernului propuneri cu privire la examinarea chestiunilor ce ţin de competenţa lui, pot iniţia elaborarea unor hotărâri şi ordonanţe ale Guvernului.

[…].”

8. Prevederile relevante ale Legii nr.344-XIII din 23 decembrie 1994 privind statutul juridic special al Găgăuziei (Gagauz-Yeri) (M.O., 1995, nr.3-4, art.51) sunt următoarele:

Articolul 1

“(1) Găgăuzia (Gagauz-Yeri) este o unitate teritorială autonomă cu un statut special care, fiind o formă de autodeterminare a găgăuzilor, este parte componentă a Republicii Moldova.

[…].”

Articolul 2

“Găgăuzia este administrată în temeiul Constituţiei Republicii Moldova, prezentei legi şi altor legi ale Republicii Moldova (cu excepţiile prevăzute de prezenta lege), Regulamentului Găgăuziei şi actelor normative ale Adunării Populare (Halc Topluşu) a Găgăuziei, care nu vin în contradicţie cu Constituţia şi legislaţia Republicii Moldova.”

Articolul 7

“Autoritatea reprezentativă a Găgăuziei este Adunarea Populară, învestită cu dreptul de a adopta acte normative, în limitele competenţei sale.”

Articolul 14

“(1) Guvernatorul (Başkanul) este persoana oficială supremă a Găgăuziei. Lui i se subordonează toate autorităţile administraţiei publice ale Găgăuziei.

(2) Guvernatorul Găgăuziei este ales prin vot universal, egal, direct, secret şi liber exprimat pentru un mandat de 4 ani, pe bază alternativă.

[…]

(4) Guvernatorul Găgăuziei este confirmat în funcţia de membru al Guvernului Republicii Moldova printr-un decret al Preşedintelui Republicii Moldova.

[…]

(6) Guvernatorul Găgăuziei exercită conducerea activităţii autorităţilor administraţiei publice şi poartă răspundere pentru exercitarea atribuţiilor cu care este învestit prin lege.

[…]

(10) Decizia de destituire a Guvernatorului Găgăuziei se ia cu votul a două treimi din deputaţii aleşi ai Adunării Populare, iar decizia de destituire a altor persoane oficiale ale autorităţilor administraţiei publice cu majoritatea de voturi ale deputaţilor Adunării Populare.”

Articolul 16

“(1) Organul executiv permanent al Găgăuziei este Comitetul executiv care este format de către Adunarea Populară la prima sesiune pentru durata mandatului.

(2) La propunerea Guvernatorului Găgăuziei Adunarea Populară aprobă cu majoritatea de voturi ale deputaţilor componenţa Comitetului executiv.”

ÎN DREPT

A. Argumentele autorilor sesizării

9. În opinia autorilor sesizării, calitatea Guvernatorului Găgăuziei de membru al Guvernului este contrară principiilor de bază ale administraţiei publice locale şi art.7 din Carta Europeană a Autonomiei Locale, care consfinţeşte principiul independenţei aleşilor locali faţă de puterea centrală.

10. De asemenea, potrivit autorilor sesizării, Guvernatorul Găgăuziei, având calitatea de membru al Guvernului, fiind subordonat şi dependent de Guvern, nu poate reprezenta o “contraputere” eficientă administraţiei publice centrale, fiind în imposibilitatea de a reprezenta pe deplin interesele populaţiei Găgăuziei, chiar dacă este ales de către colectivitatea din UTA Găgăuzia pentru un mandat de 4 ani.

11. În opinia autorilor sesizării, confirmarea Guvernatorului Găgăuziei în funcţia de membru al Guvernului prin decretul Preşedintelui Republicii Moldova contravine art.109 din Constituţie.

12. Calitatea de membru al Guvernului şi cea de guvernator al Găgăuziei sunt incompatibile şi au caracter contradictoriu, iar deţinerea concomitentă a celor două funcţii este neconstituţională.

13. În cazul în care preşedinţii de raioane sau primarii generali de municipii nu sunt membri de Guvern, în timp ce guvernatorul Găgăuziei deţine această calitate, se atestă o discriminare funcţională nejustificată.

14. Autorii sesizării consideră că pot fi membri ai Guvernului doar conducătorii ministerelor sau ai altor autorităţi administrative, prin intermediul cărora se realizează politica internă şi externă a statului şi se exercită conducerea generală a administraţiei publice, iar atribuţiile guvernatorului Găgăuziei sunt limitate în spaţiu şi asupra persoanelor, fiind exclusă ipoteza exercitării unor atribuţii de realizare a politicii interne şi externe a statului sau de conducere generală a administraţiei publice.

B. Aprecierea Curţii

15. Curtea reţine că, în temeiul articolului 135 alin.(1) lit.a) din Constituţie, articolului 4 alin.(1) lit.a) din Legea cu privire la Curtea Constituţională şi articolului 4 alin.(1) lit.a) din Codul jurisdicţiei constituţionale, controlul constituţionalităţii legilor adoptate de Parlament ţine de competenţa Curţii Constituţionale.

16. Curtea atestă faptul că deputatul în Parlament este abilitat cu dreptul de a sesiza Curtea Constituţională în conformitate cu articolele 25 lit.g) din Legea cu privire la Curtea Constituţională şi 38 alin.(1) lit.g) din Codul jurisdicţiei constituţionale.

17. Curtea menţionează că prerogativa care i-a fost acordată prin articolul 135 alin.(1) lit.a) din Constituţie presupune stabilirea corelaţiei dintre normele contestate şi textul Constituţiei, ţinând cont de principiul supremaţiei acesteia.

18. Curtea reţine că sesizarea vizează controlul constituţionalităţii prevederilor articolului 14 alin.(4) din Legea nr.344-XIII din 23 decembrie 1994 privind statutul juridic special al Găgăuziei (Gagauz-Yeri), potrivit cărora: “Guvernatorul Găgăuziei este confirmat în funcţia de membru al Guvernului Republicii Moldova printr-un decret al Preşedintelui Republicii Moldova”. Astfel, norma stabileşte calitatea Guvernatorului Găgăuziei de membru al Guvernului, precum şi aspectul procedural de dobândire a respectivei calităţi.

19. Curtea consideră necesar a reitera faptul că o prevedere legală poate constitui obiect al jurisdicţiei constituţionale doar în cazul în care se atestă o legătură indisolubilă de conţinut între prevederile criticate sub aspectul neconstituţionalităţii şi normele Legii Supreme.

20. Curtea reţine că autorii sesizării au invocat pretinsa încălcare a articolelor 2, 6, 7, 96, 97, 107, 109, 110, 111 şi 113 din Constituţie, fără a justifica prin argumente pertinente incidenţa tuturor normelor constituţionale în raport cu obiectul sesizării.

21. În acest sens, Curtea reiterează că, potrivit articolului 24 alin.(2) şi alin.(4) din Legea cu privire la Curtea Constituţională şi articolului 39 din Codul jurisdicţiei constituţionale, sesizarea trebuie să fie motivată, să cuprindă obiectul şi împrejurările pe care subiectul îşi întemeiază cerinţele, să expună normele legale şi argumentele, care demonstrează că prevederea contestată contravine Constituţiei, precum şi legătura cauzală directă între norma contestată şi argumentele invocate.

22. Astfel, cu referire la invocarea articolelor 2 (suveranitatea şi puterea de stat) şi 7 (Constituţia, Lege Supremă) din Constituţie, Curtea menţionează că aceste norme constituţionale comportă un caracter generic, constituie imperative de ordin general-obligatoriu, stau la baza oricăror reglementări şi nu pot constitui repere individuale şi separate.

23. Cât priveşte pretinsa contradicţie dintre norma supusă criticii de neconstituţionalitate şi prevederile articolului 6 din Constituţie, Curtea ţine să menţioneze că acest articol garantează principiul separării şi colaborării celor trei puteri în stat, aplicabilitatea acestuia fiind condiţionată în mod obligatoriu de existenţa unui raport dintre exponenţii acestor puteri.

24. Or, luând în consideraţie obiectul sesizării şi sfera relaţiilor de reglementare, se atestă lipsa unei interacţiuni dintre puterea legislativă, puterea executivă şi cea judecătorească, fiind vizată exclusiv puterea executivă şi în mod implicit structura Guvernului.

25. Cu referire la invocarea de către autorii sesizării a articolului 97 din Constituţie în susţinerea criticii de neconstituţionalitate, Curtea reţine următoarele.

26. Potrivit normei constituţionale enunţate, Guvernul este alcătuit din Prim-ministru, prim-viceprim-ministru, viceprim-miniştri, miniştri şi alţi membri stabiliţi prin lege organică.

27. Astfel, Curtea subliniază că norma constituţională evocă structura Guvernului şi enumeră într-o măsură neexhaustivă membrii acestuia, identificând elementele obligatorii şi lăsând loc pentru marja de apreciere a legislativului de a completa lista membrilor executivului prin lege organică.

28. În spiritul permisiv şi admisibil al normei constituţionale de la articolul 97, legiuitorul, în limitele competenţelor funcţionale atribuite prin art.72 alin.(3) lit.f) şi p) din Constituţie, a prevăzut la alineatul (4) al art.14 din Legea privind statutul juridic special al Găgăuziei (Gagauz-Yeri) calitatea de membru al Guvernului a Guvernatorului Găgăuziei.

29. Curtea menţionează că, reieşind din normele constituţionale şi legale existente, în componenţa Guvernului se disting membri numiţi prin decret prezidenţial în baza votului de încredere acordat de către Parlament şi membri din oficiu, stabiliţi prin lege organică, care sunt confirmaţi prin decret prezidenţial. Din prima categorie fac parte, potrivit Legii Supreme, Primul-ministru, prim-viceprim-ministrul, viceprim-miniştrii, miniştrii, iar din categoria a doua adiţional fac parte Guvernatorul Găgăuziei şi preşedintele Academiei de Ştiinţe a Moldovei, cărora legislativul le-a acordat calitatea de membru al executivului.

30. Curtea nu poate accepta alegaţiile autorilor sesizării privind încălcarea principiului autonomiei locale prin atribuirea calităţii de membru al executivului Guvernatorului Găgăuziei.

31. Potrivit jurisprudenţei sale anterioare, Curtea reiterează că un element de bază al regimului constituţional îl constituie administraţia publică locală. Fiind chemată să soluţioneze problemele de interes local, aceasta joacă un rol important în dezvoltarea unităţilor administrativ-teritoriale şi în asigurarea activităţii serviciilor publice.

32. Conform art.109 alin.(1) din Constituţie, administraţia publică în unităţile administrativ-teritoriale se întemeiază pe principiile autonomiei locale, ale descentralizării serviciilor publice, ale eligibilităţii autorităţilor administraţiei publice locale şi ale consultării cetăţenilor în problemele locale de interes deosebit. Principiile administraţiei publice locale reflectă tendinţele de dezvoltare a puterii locale în conformitate cu regimul democratic de guvernare a ţării.

33. La fel, autonomia locală reprezintă principiul definitoriu în organizarea sistemului de administrare publică locală, conform standardelor internaţionale, acestea fiind prevăzute în Carta Europeană a Autonomiei Locale.

34. Curtea reţine că, potrivit articolului 110 din Constituţie, teritoriul Republicii Moldova este organizat, sub aspect administrativ, în sate, oraşe, raioane şi unitatea teritorială autonomă Găgăuzia.

35. Spre deosebire de celelalte unităţi administrativ-teritoriale, Găgăuziei legiuitorul constituant i-a atribuit un statut distinct.

36. Astfel, potrivit articolului 111 din Legea Supremă, Găgăuzia este o unitate teritorială autonomă cu un statut special care, fiind o formă de autodeterminare a găgăuzilor, este parte integrantă şi inalienabilă a Republicii Moldova şi soluţionează de sine stătător, în limitele competenţei sale, potrivit prevederilor Constituţiei Republicii Moldova, în interesul întregii populaţii, problemele cu caracter politic, economic şi cultural. În unitatea teritorială autonomă Găgăuzia activează potrivit legii organe reprezentative (Adunarea Populară) şi executive (Comitetul executiv).

37. Statutul juridic distinct al Găgăuziei în raport cu restul autorităţilor administrativ-teritoriale se confirmă şi prin atribuirea de către legiuitor Adunării Populare a Găgăuziei (Gagauz-Yeri) a calităţii de subiect cu drept de sesizare a Curţii Constituţionale în cazurile supunerii controlului constituţionalităţii legilor, regulamentelor şi hotărârilor Parlamentului, a decretelor Preşedintelui Republicii Moldova a hotărârilor şi dispoziţiilor Guvernului, precum şi a tratatelor internaţionale la care Republica Moldova este parte, ce îngrădesc împuternicirile Găgăuziei.

38. Curtea reţine că, potrivit art.14 din Legea nr.344-XIII din 23 decembrie 1994 privind statutul juridic special al Găgăuziei (Gagauz-Yeri), Guvernatorul (Başkanul) este persoana oficială supremă a Găgăuziei. Lui i se subordonează toate autorităţile administraţiei publice ale Găgăuziei. Guvernatorul Găgăuziei exercită conducerea activităţii autorităţilor administraţiei publice şi poartă răspundere pentru exercitarea atribuţiilor cu care este învestit prin lege.

39. Curtea menţionează că, potrivit legii, Guvernatorul Găgăuziei este ales prin vot universal, egal, direct, secret şi liber exprimat pentru un mandat de 4 ani. Respectiv, norma contestată, potrivit căreia Guvernatorul este confirmat în funcţia de membru al Guvernului Republicii Moldova printr-un decret al Preşedintelui Republicii Moldova, nu ştirbeşte din independenţa şi autonomia acestuia. Norma legală nu stabileşte elemente de subordonare în raport cu puterea executivă centrală.

40. Totodată, Curtea reţine că, reieşind din statutul juridic al Găgăuziei, în general, şi al Guvernatorului, în special, calitatea acestuia de membru al Guvernului constituie o platformă de conlucrare eficientă. Ba mai mult, raţiunea legiuitorului de a atribui calitatea de membru al Guvernului Guvernatorului Găgăuziei are la bază sporirea eficienţei conducerii administraţiei publice şi asigurarea unui nivel înalt de reprezentare a intereselor populaţiei din entitatea autonomă cu statut special.

41. În acelaşi timp, oportunitatea atribuirii respectivei calităţi rezultă şi din normele constituţionale şi legale. Astfel, conform articolului 111 alin.(6) din Constituţie, controlul asupra respectării legislaţiei Republicii Moldova în unitatea teritorială autonomă Găgăuzia se exercită de Guvern, în condiţiile legii. La fel, Curtea observă că, potrivit Legii nr.344/1994, legile şi hotărârile Adunării Populare sunt trimise Parlamentului şi Guvernului Republicii Moldova în termen de 10 zile de la data adoptării, iar hotărârile şi dispoziţiile Guvernatorului şi Comitetului executiv al Găgăuziei sunt remise în acelaşi termen doar Guvernului.

42. Subsidiar, raţiunea participării Guvernatorului la şedinţele executivului se desprinde şi din examinarea în cadrul acestora a proiectelor de acte legislative înaintate cu titlu de iniţiativă legislativă de către Adunarea Populară a unităţii teritoriale autonome Găgăuzia.

43. Curtea reţine că legislaţia stabileşte o modalitate de conlucrare între autorităţile Găgăuziei şi Guvern, în lipsa afectării principiilor constituţionale care guvernează autonomia locală, dar şi a normelor constituţionale privind competenţa Guvernului şi a administraţiei publice centrale de specialitate, or articolul 107 din Constituţie stabileşte că organele centrale de specialitate ale statului sunt ministerele. Ele traduc în viaţă, în temeiul legii, politica Guvernului, hotărârile şi dispoziţiile lui, conduc domeniile încredinţate şi sunt responsabile de activitatea lor.

44. Curtea reiterează că, potrivit articolului 97 din Constituţie, afară de Prim-ministru, prim-viceprim-miniştri, viceprim-miniştri, miniştri, în componenţa Guvernului pot fi şi alţi membri stabiliţi prin lege organică.

45. Instituirea prin lege a calităţii de membru al Guvernului a Guvernatorului constituie o opţiune a legiuitorului, în virtutea normei constituţionale enunţate.

46. În jurisprudenţa anterioară Curtea a menţionat că problema oportunităţii legii nu ţine de competenţa sa, aceasta fiind o atribuţie exclusivă a Parlamentului.

47. În contextul celor expuse, Curtea consideră că obiectul sesizării excede domeniului său legal de competenţă, deoarece problemele abordate în sesizare constituie apanajul Parlamentului, fiind un aspect de oportunitate, şi nu de constituţionalitate.

Din aceste motive, în temeiul articolului 26 din Legea cu privire la Curtea Constituţională, articolelor 61 alin.(3) şi 64 din Codul jurisdicţiei constituţionale, Curtea Constituţională

DECIDE:

1. Se respinge sesizarea privind controlul constituţionalităţii prevederilor articolului 14 alin.(4) din Legea nr.344-XIII din 23 decembrie 1994 privind statutul juridic special al Găgăuziei (Gagauz-Yeri).

2. Prezenta decizie este definitivă, nu poate fi supusă nici unei căi de atac, intră în vigoare la data adoptării şi se publică în Monitorul Oficial al Republicii Moldova.