Определение N 7 от 02.04.2014 об отказе в принятии к рассмотрению по существу обращения № 22а/2014 о контроле конституционности ст.14 ч.(4) Закона № 344-XIII от 23 декабря 1994 года об особом правовом статусе Гагаузии (Гагауз Ери)

КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

об отказе в принятии к рассмотрению по существу обращения № 22а/2014

о контроле конституционности ст.14 ч.(4) Закона № 344-XIII

от 23 декабря 1994 года об особом правовом

статусе Гагаузии (Гагауз Ери)

№ 7  от  02.04.2014

 (в силу 02.04.2014) 

Мониторул Офичиал № 99-102 ст.15 от 25.04.2014

* * *

Конституционный суд в составе:

Александру ТЭНАСЕ, председатель,

Аурел БЭЕШУ,

Игорь ДОЛЯ,

Тудор ПАНЦЫРУ,

Виктор ПОПА, судьи,

при участии секретаря заседания Еуджениу Осипова,

принимая во внимание обращение, представленное и зарегистрированное 24 марта 2014 года,

рассмотрев предварительно указанное обращение,

учитывая акты и материалы дела,

в закрытом совещании от 2 апреля 2014 года

выносит следующее определение:

ФАКТИЧЕСКИЕ ОБСТОЯТЕЛЬСТВА

1. 24 марта 2014 года депутаты Парламента Республики Молдова Валериу Мунтяну, Георге Брега и Корина Фусу представили в Конституционный суд обращение о контроле конституционности положений ст.14 ч.(4) Закона № 344-XIII от 23 декабря 1994 года об особом правовом статусе Гагаузии (Гагауз Ери).

А. Основания обращения

2. Основания обращения, изложенные авторами, сводятся к следующему.

3. 23 декабря 1994 года Парламент принял Закон № 344-XIII об особом правовом статусе Гагаузии (Гагауз Ери). Ст.14 ч.(4) данного закона предусматривает, что «Глава Гагаузии Указом Президента Республики Молдова утверждается членом Правительства Республики Молдова.»

4. С момента принятия закона указанная норма никогда не подвергалась изменениям.

5. По мнению авторов обращения, данная норма противоречит ст.2, ст.6, ст.7, ст.96, ст.97, ст.107, ст.109, ст.110, ст.111 и ст.113 Конституции, а также положениям международных актов.

B. Применимое законодательство

6. Применимые положения Конституции (М.О. 1994 г., № 1):

Статья 96

Роль

“(1) Правительство обеспечивает проведение внутренней и внешней политики государства и осуществляет общее руководство публичным управлением.

[…]»

Статья 97

Структура

«Правительство состоит из премьер-министра, первого заместителя и заместителей премьер-министра, министров и других членов, определенных органическим законом.»

Статья 109

Основные принципы местного публичного управления

«(1) Публичное управление в административно-территориальных единицах основывается на принципах местной автономии, децентрализации общественных служб, выборности властей местного публичного управления и консультаций с гражданами по важнейшим вопросам местного значения.

(2) Автономия касается как организации и деятельности местного публичного управления, так и распоряжения делами представляемых сообществ.

(3) Применение указанных принципов не может затрагивать унитарный характер государства.»

Статья 110

Административно-территориальное устройство

«(1) В административном отношении территория Республики Молдова подразделяется на села, города, районы и автономно-территориальное образование Гагаузия. В соответствии с законом некоторые города могут быть признаны муниципиями.

[…]»

Статья 111

Автономно-территориальное образование Гагаузия

«(1) Гагаузия – это автономно-территориальное образование с особым статусом как форма самоопределения гагаузов, являющееся составной и неотъемлемой частью Республики Молдова, которое самостоятельно, в пределах своей компетенции, в соответствии с положениями Конституции Республики Молдова, решает вопросы политического, экономического и культурного характера в интересах всего населения.

[…]

(3) В автономно-территориальном образовании Гагаузия действуют представительные и исполнительные органы власти в соответствии с законом.

[…]

(6) Контроль за соблюдением законодательства Республики Молдова на территории автономно-территориального образования Гагаузия осуществляется Правительством в соответствии с законом.

[…]»

7. Применимые положения Закона о Правительстве № 64-XII от 31 мая 1990 года (М.О., 2002 г., № 131-133, ст.1018):

Статья 1

Роль Правительства

«Правительство обеспечивает проведение внутренней и внешней политики государства, осуществляет общее руководство публичным управлением и несет ответственность перед Парламентом.

[…]»

Статья 4

Состав и порядок образования Правительства

«Правительство образуется в составе премьер-министра, первого заместителя, заместителей премьер-министра, министров и других членов, определенных законом.

[…]»

Статья 10

Общие вопросы компетенции Правительства

«Правительство в соответствии со своими полномочиями:

[…]

3) координирует и контролирует деятельность органов местного публичного управления Республики Молдова;

[…]»

Статья 19

Отношения Правительства с органами местного публичного управления

«Правительство:

1) осуществляет контроль за соблюдением и исполнением законов Республики Молдова, постановлений Парламента, указов Президента Республики Молдова, постановлений и ордонансов Правительства органами местного публичного управления;

2) руководит совместно с органами местного публичного управления объектами государственного значения;

3) координирует деятельность органов местного публичного управления по реализации государственной политики в области социального обеспечения, здравоохранения, народного образования, молодежи и спорта, культуры и охраны окружающей среды;

[…]»

Статья 29

Члены Правительства

«Члены Правительства:

несут ответственность за порученные им сферы деятельности и за деятельность Правительства в целом;

принимают участие в рассмотрении вопросов на заседаниях Правительства и его Президиума;

могут вносить в Правительство предложения о рассмотрении вопросов, входящих в его компетенцию, выступать с инициативой разработки постановлений и ордонансов Правительства.

[…]»

8. Применимые положения Закона № 344-XIII от 23 декабря 1994 года об особом правовом статусе Гагаузии (Гагауз Ери) (М.О., 1995 г., № 3-4, ст.51):

Статья 1

«(1) Гагаузия (Гагауз Ери) – это территориальное автономное образование с особым статусом как форма самоопределения гагаузов, являющееся составной частью Республики Молдова.

[…]»

Статья 2

«Управление в Гагаузии осуществляется на основе Конституции Республики Молдова, настоящего закона и других законов Республики Молдова (с исключениями, предусмотренными настоящим законом), не противоречащих им Уложения Гагаузии и нормативных актов Народного Собрания (Халк Топлушу) Гагаузии.»

Статья 7

«Представительным органом Гагаузии является Народное Собрание, обладающее правом принятия нормативных актов в пределах своей компетенции.»

Статья 14

«(1) Высшим должностным лицом Гагаузии является ее Глава (Башкан). Ему подчиняются все органы публичного управления Гагаузии.

(2) Глава Гагаузии избирается сроком на четыре года на основе всеобщего, равного, прямого избирательного права при тайном и свободном голосовании на альтернативной основе.

[…]

(4) Глава Гагаузии Указом Президента Республики Молдова утверждается членом Правительства Республики Молдова.

[…]

(6) Глава Гагаузии осуществляет руководство деятельностью органов публичного управления и несет ответственность за осуществление полномочий, возложенных на него законодательством.

[…]

(10) Решение об отстранении от должности Главы Гагаузии принимается двумя третями избранных депутатов Народного Собрания, а решение об отстранении других должностных лиц органов публичного управления – большинством голосов депутатов Народного Собрания.»

Статья 16

«(1) Постоянно действующим исполнительным органом Гагаузии является Исполнительный комитет, который создается Народным Собранием на первой сессии на срок его полномочий.

(2) По представлению Главы Гагаузии Народное Собрание большинством голосов депутатов утверждает состав Исполнительного комитета.»

ВОПРОСЫ ПРАВА

А. Аргументы авторов обращения

9. По мнению авторов обращения, положение, предусматривающее, что глава Гагаузии является членом Правительства, противоречит основополагающим принципам местного публичного управления и ст.7 Европейской хартии местного самоуправления, закрепляющей принцип независимости местных выборных лиц по отношению к центральной власти.

10. Также авторы обращения считают, что глава Гагаузии, в качестве члена Правительства, подчиненного и зависимого от Правительства, не может быть признан в качестве эффективной «противопоставляющей» центральному публичному управлению силы и, несмотря на то, что избран местными сообществами АТО Гагаузия (Гагауз Ери) сроком на 4 года, не может представлять в полной мере интересы населения Гагаузии.

11. По мнению авторов обращения, утверждение главы Гагаузии указом Президента Республики Молдова членом Правительства противоречит ст.109 Конституции.

12. Должности члена Правительства и главы Гагаузии являются несовместимыми и носят противоположный характер, совмещение этих двух должностей – неконституционно.

13. Принимая во внимание тот факт, что председатели районов и генеральные примары муниципиев не входят в состав Правительства, в то время как глава Гагаузии является членом Правительства, они считают, что имеет место неоправданная функциональная дискриминация.

14. Авторы обращения считают, что могут быть членами Правительства лишь руководители министерств или других административных органов, при помощи которых проводится внутренняя и внешняя политика государства и осуществляется общее руководство публичным управлением, тогда как полномочия главы Гагаузии ограничены в пространстве и в отношении лиц, в связи с чем исключается возможность осуществления им полномочий по реализации внутренней и внешней политики государства или общего руководства публичным управлением.

B. Оценка Конституционного суда

15. Конституционный суд отмечает, что согласно ст.135 ч.(1) п.а) Конституции, ст.4 ч.(1) п.а) Закона о Конституционном суде и ст.4 ч.(1) п.а) Кодекса конституционной юрисдикции контроль конституционности законов, принятых Парламентом, относится к компетенции Конституционного суда.

16. Конституционный суд обращает внимание, что в соответствии с положениями ст.25 п.g) Закона о Конституционном суде и ст.38 ч.(1) п.g) Кодекса конституционной юрисдикции депутат Парламента имеет право обращения в Конституционный суд.

17. Конституционный суд подчеркивает, что прерогатива, которой он наделен в силу положений ст.135 ч.(1) п.а) Конституции, предполагает установление соотношения между оспариваемыми нормами и текстом Конституции, с учетом принципа ее верховенства.

18. Конституционный суд отмечает, что обращением запрашивается осуществление контроля конституционности ч.(4) ст.14 Закона № 344-XIII от 23 декабря 1994 года об особом правовом статусе Гагаузии (Гагауз Ери), предусматривающей что «Глава Гагаузии Указом Президента Республики Молдова утверждается членом Правительства Республики Молдова.». Таким образом, данная норма предусматривает, что глава Гагаузии входит в состав Правительства и устанавливает процедуру его назначения на эту должность.

19. Конституционный суд считает необходимым вновь подчеркнуть, что правовая норма может стать объектом конституционной юрисдикции лишь в том случае, когда подтверждается неразрывная связь между содержанием спорных, с точки зрения конституционности, положений и нормами Высшего закона.

20. Конституционный суд отмечает, что, ссылаясь на нарушение статей 2, 6, 7, 96, 97, 107, 109, 110, 111 и 113 Конституции, авторы обращения не приводят убедительных аргументов по поводу того, что все указанные конституционные нормы имеют отношение к объекту обращения.

21. В связи с этим Конституционный суд напоминает, что в соответствии со ст.24 ч.(2) и ч.(4) Закона о Конституционном суде и ст.39 Кодекса конституционной юрисдикции обращение должно быть обоснованным, содержать объект и изложение обстоятельств, на которых заявитель основывает свои требования, указывать правовые нормы и аргументы, доказывающие, что оспариваемые положения противоречат Конституции, а также непосредственную причинную связь между оспариваемой нормой и приведенными аргументами.

22. Так, относительно ссылки авторов на нарушение ст.2 (суверенитет и государственная власть) и ст.7 (Конституция – Высший закон) Конституции, Конституционный суд отмечает, что эти конституционные нормы носят первичный и общеобязательный характер, лежат в основе любого регулирования и не могут служить в качестве отдельных и индивидуальных оснований.

23. Что касается предполагаемого противоречия между оспариваемой нормой и положениями ст.6 Конституции, Конституционный суд отмечает, что данная статья гарантирует принцип разделения и взаимодействия властей в государстве, применимость данной статьи обусловлена непременно наличием отношений между представителями этих властей.

24. Исходя из объекта обращения и сферы регулируемых отношений, очевидно отсутствие взаимодействия между законодательной, исполнительной и судебной властями, поскольку идет речь исключительно об исполнительной власти и непосредственно о структуре Правительства.

25. Что касается ст.97 Конституции, которую авторы приводят в поддержку обращения, Конституционный суд отмечает следующее.

26. В соответствии с данной статьей Конституции, Правительство состоит из премьер-министра, первого заместителя и заместителей премьер-министра, министров и других членов, определенных органическим законом.

27. Так, Конституционный суд подчеркивает, что эта конституционная норма определяет структуру Правительства, но не перечисляет исчерпывающим образом членов Правительства. Статья предусматривает обязательные элементы, при этом предоставляет законодателю право на свободу усмотрения при определении органическим законом других членов исполнительного органа.

28. В соответствии с разрешающим характером ст.97 Конституции законодатель в пределах предоставляемых ст.72 ч.(3) п.f) и п.p) Конституции полномочий установил в ч.(4) ст.14 Закона об особом правовом статусе Гагаузии (Гагауз Ери), что глава Гагаузии является членом Правительства.

29. Конституционный суд отмечает, что, исходя из конституционных и законодательных норм, в состав Правительства входят члены, назначенные указом Президента на основании вотума доверия, выраженного Парламентом, и члены по праву, которые определяются органическим законом и утверждаются указом Президента. К первой группе относятся, согласно Высшему закону, премьер-министр, первый заместитель и заместители премьер-министра, министры, а во вторую группу входят другие лица, а именно глава Гагаузии и Президент Академии наук Молдовы, которым законодатель предоставил статус члена исполнительного органа.

30. Конституционный суд не может принять аргумент авторов обращения о том, что вхождение главы Гагаузии в состав исполнительного органа нарушает принцип местной автономии.

31. В соответствии со своей предыдущей юриспруденцией Конституционный суд отмечает, что местное публичное управление является основным элементом конституционного режима. Призванное решать проблемы местного значения местное публичное управление играет важную роль в развитии административно-территориальных единиц и в обеспечении деятельности общественных служб.

32. Согласно ст.109 ч.(1) Конституции публичное управление в административно-территориальных единицах основывается на принципах местной автономии, децентрализации общественных служб, выборности властей местного публичного управления и консультаций с гражданами по важнейшим вопросам местного значения. Принципы местного публичного управления отражают тенденции развития местного самоуправления в соответствии с демократическим режимом государства.

33. Согласно международным стандартам, предусмотренным Европейской хартией местного самоуправления, местная автономия является определяющим принципом в организации системы местного публичного управления.

34. Конституционный суд отмечает, что согласно ст.110 Конституции, в административном отношении территория Республики Молдова подразделяется на села, города, районы и автономно-территориальное образование Гагаузия.

35. В отличие от других административно-территориальных единиц, Гагаузии конституционный законодатель присвоил особый статус.

36. Так, согласно ст.111 Высшего закона, Гагаузия – это автономно-территориальное образование с особым статусом как форма самоопределения гагаузов, являющееся составной и неотъемлемой частью Республики Молдова, которое самостоятельно, в пределах своей компетенции, в соответствии с положениями Конституции Республики Молдова, решает вопросы политического, экономического и культурного характера в интересах всего населения. На территории автономно-территориального образования Гагаузия гарантируются все права и свободы, предусмотренные Конституцией и законодательством Республики Молдова. В автономно-территориальном образовании Гагаузия действуют представительные (Народное Собрание) и исполнительные органы власти (Исполнительный комитет) в соответствии с законом.

37. Подтверждением особого правового статуса Гагаузии по сравнению с другими административно-территориальными единицами служит и предоставление законодателем Народному Собранию Гагаузии (Гагауз Ери) права обращаться в Конституционный суд в случаях проверки конституционности законов, регламентов и постановлений Парламента, указов Президента Республики Молдова, постановлений и распоряжений Правительства, а также международных договоров Республики Молдова, ограничивающих полномочия Гагаузии.

38. Конституционный суд подчеркивает, что согласно ст.14 Закона № 344 от 23 декабря 1994 года об особом правовом статусе Гагаузии (Гагауз Ери), высшим должностным лицом Гагаузии является глава (Башкан). Ему подчиняются все органы публичного управления Гагаузии. Глава Гагаузии осуществляет руководство деятельностью органов публичного управления и несет ответственность за осуществление полномочий, возложенных на него законодательством.

39. Конституционный суд отмечает, что согласно закону глава Гагаузии избирается сроком на 4 года на основе всеобщего, равного, прямого избирательного права при тайном и свободном голосовании. Следовательно, оспариваемая норма, согласно которой глава Гагаузии утверждается указом Президента Республики Молдова членом Правительства Республики Молдова, не ущемляет его независимость и автономию. Норма закона не содержит элементов подчинения по отношению к центральной исполнительной власти.

40. Исходя из правового статуса Гагаузии, в общем, и главы Гагаузии, в частности, Конституционный суд отмечает, что вхождение главы Гагаузии в состав Правительства является платформой для эффективного сотрудничества. Более того, положением о том, что глава Гагаузии является членом Правительства, законодатель преследовал цель повысить эффективность руководства публичным управлением и обеспечить высокий уровень представительства интересов населения автономного образования, обладающего особым статусом.

41. Вместе с тем целесообразность предоставления этого статуса следует также из конституционных и законодательных норм. Так, согласно ст.111 ч.(6) Конституции, контроль за соблюдением законодательства Республики Молдова на территории автономно-территориального образования Гагаузия осуществляется Правительством в соответствии с законом. Также Конституционный суд отмечает, что согласно Закону № 344/1994 законы и постановления Народного Собрания в 10-дневный срок со дня принятия направляются Парламенту и Правительству Республики Молдова для сведения, а постановления и распоряжения главы Гагаузии и Исполнительного комитета Гагаузии в тот же срок направляются только Правительству.

42. Кроме того, участие главы Гагаузии в заседаниях исполнительного органа оправдано и тем, что на них рассматриваются проекты законодательных актов, представленных на основании права законодательной инициативы Народным Собранием автономно-территориального образования Гагаузия.

43. Конституционный суд отмечает, что порядок взаимодействия органов Гагаузии и Правительства предусмотрен законодательством без ущемления конституционных принципов местного публичного управления, а также конституционных норм о компетенции Правительства и органов центрального отраслевого публичного управления. Ст.107 Конституции устанавливает, что центральными отраслевыми органами государства являются министерства. Основываясь на законе, они проводят в жизнь политику Правительства, его постановления и распоряжения, осуществляют руководство вверенными им областями и несут ответственность за свою деятельность.

44. Конституционный суд обращает внимание на то, что согласно ст.97 Конституции, кроме премьер-министра, первого заместителя и заместителей премьер-министра, министров, в состав Правительства могут входить и другие члены, определенные органическим законом.

45. Норма закона, предусматривающая, что глава Гагаузии является членом Правительства, отражает решение законодателя, которое он принял исходя из указанной конституционной статьи.

46. В предыдущей юриспруденции Конституционный суд отметил, что вопрос, касающийся целесообразности закона, не входит в его компетенцию, являясь исключительным полномочием Парламента.

47. В контексте изложенного Конституционный суд считает, что объект обращения превышает установленные законом пределы его компетенции, поскольку вопросы, поднятые в обращении, входят в ведение Парламента как вопросы, относящиеся к целесообразности, а не к конституционности.

В силу изложенного, в соответствии с положениями ст.26 Закона о Конституционном суде, ст.61 ч.(3) и ст.64 Кодекса конституционной юрисдикции, Конституционный суд

ОПРЕДЕЛИЛ:

1. Отказать в принятии к рассмотрению по существу обращения о контроле конституционности положений ст.14 ч.(4) Закона № 344-XIII от 23 декабря 1994 года об особом правовом статусе Гагаузии (Гагауз Ери).

2. Настоящее определение является окончательным, обжалованию не подлежит, вступает в силу со дня принятия и публикуется в «Monitorul Oficial al Republicii Moldova».