Decizie nr.7 din 26.01.2023 de inadmisibilitate a sesizării nr.223g/2022 privind excepţia de neconstituţionalitate a articolului II alin.(2) din Legea nr.13 din 21 ianuarie 2022 pentru modificarea Legii nr.1260 din 19 iulie 2002 cu privire la avocatură (efectul retroactiv al modificărilor legislative privind accederea în profesia de avocat)

CURTEA CONSTITUŢIONALĂ

D E C I Z I E

de inadmisibilitate a sesizării nr.223g/2022 privind excepţia

de neconstituţionalitate a articolului II alin.(2) din Legea

nr.13 din 21 ianuarie 2022 pentru modificarea Legii

nr.1260 din 19 iulie 2002 cu privire la avocatură

(efectul retroactiv al modificărilor legislative

privind accederea în profesia de avocat)

nr. 7  din  26.01.2023

 (în vigoare 26.01.2023) 

Monitorul Oficial al R. Moldova nr. 42-44 art. 30 din 14.02.2023

* * *

Curtea Constituţională, judecând în componenţa:

dnei Liuba ŞOVA, preşedinte de şedinţă,

dlui Nicolae ROŞCA,

dlui Serghei ŢURCAN,

dlui Vladimir ŢURCAN, judecători,

cu participarea dlui Marcel Lupu, asistent judiciar,

Având în vedere sesizarea înregistrată la 20 decembrie 2022,

Examinând admisibilitatea sesizării menţionate,

Având în vedere actele şi lucrările dosarului,

Deliberând la 26 ianuarie 2023, în camera de consiliu,

Pronunţă următoarea decizie:

PROCEDURA

1. La originea cauzei se află excepţia de neconstituţionalitate a articolului II alin.(2) din Legea nr.13 din 21 ianuarie 2022 pentru modificarea Legii nr.1260 din 19 iulie 2002 cu privire la avocatură (în continuare, Legea de modificare), ridicată de dl Iuri Lealin, parte în dosarul nr.3-3296/2021, pendinte la Judecătoria Chişinău, sediul Râşcani.

2. Sesizarea privind excepţia de neconstituţionalitate a fost trimisă la Curtea Constituţională de dna judecător Violeta Chisiliţa, pe baza articolului 135 alin.(1) lit.a) şi lit.g) din Constituţie.

ÎN FAPT

A. Circumstanţele litigiului principal

3. La 28 septembrie 2021, dl Iuri Lealin a depus la Uniunea Avocaţilor din Moldova o cerere de admitere în profesia de avocat. Cererea se întemeia pe prevederile articolului 10 alin.(2) din Legea cu privire la avocatură, în redactarea în vigoare la data depunerii cererii. Potrivit acelor prevederi, judecătorii şi procurorii care aveau o vechime în muncă de 10 ani, precum şi doctorii în drept puteau fi admişi în profesia de avocat fără efectuarea stagiului profesional şi fără susţinerea vreunui examen. Dat fiind faptul nerecepţionării unui răspuns la cererea menţionată, la 24 noiembrie 2021, dl Iuri Lealin a depus la Uniunea Avocaţilor din Moldova o cerere prealabilă.

4. La 10 decembrie 2021, dl Iuri Lealin a intentat o acţiune în contencios administrativ împotriva Uniunii Avocaţilor din Republica Moldova, prin care a solicitat constatarea neexaminării în termenul legal a cererii depuse la 28 septembrie 2021.

5. La 25 ianuarie 2022 a intrat în vigoare Legea de modificare menţionată la § 1. Prin această lege au fost modificate facilităţile de accedere în profesia de avocat a judecătorilor, a procurorilor şi a doctorilor în drept. A fost instituită obligaţia de a susţine examenul de admitere în profesia de avocat pentru judecătorii şi procurorii cu o vechime în muncă de 10 ani, iar doctorii în drept au fost lipsiţi de orice beneficiu la accederea în profesia de avocat. În dispoziţiile finale, la articolul II alin.(2), Legea de modificare şi-a stabilit aplicabilitatea faţă de persoanele care au cerut admiterea în profesia de avocat pe baza articolului 10 alin.(2) din Legea cu privire la avocatură până la intrarea ei în vigoare, dacă cererile lor nu fuseseră soluţionate încă.

6. Aşadar, deşi exista un proces pendinte pe rolul instanţei de judecată, bazându-se pe articolul II alin.(2) din Legea nr.13 din 21 ianuarie 2022, la 8 februarie 2022, Comisia de licenţiere a profesiei de avocat i-a respins cererea dlui Iuri Lealin.

7. La 9 martie 2022, dl Iuri Lealin a depus o cerere în instanţă, prin care şi-a concretizat cerinţele iniţiale, solicitând şi anularea hotărârii Comisiei de licenţiere a profesiei de avocat din 8 februarie 2022.

8. La 11 octombrie 2022, dl Iuri Lealin a ridicat excepţia de neconstituţionalitate a articolului II alin.(2) din Legea de modificare.

9. Printr-o încheiere din 26 octombrie 2022, Judecătoria Chişinău a admis ridicarea excepţiei de neconstituţionalitate şi a trimis sesizarea la Curtea Constituţională, în vederea soluţionării acesteia.

B. Legislaţia pertinentă

10. Prevederile relevante ale Constituţiei sunt următoarele:

Articolul 1

Statul Republica Moldova

"[...]

(3) Republica Moldova este un stat de drept, democratic, în care demnitatea omului, drepturile şi libertăţile lui, libera dezvoltare a personalităţii umane, dreptatea şi pluralismul politic reprezintă valori supreme şi sunt garantate."

Articolul 16

Egalitatea

"(1) Respectarea şi ocrotirea persoanei constituie o îndatorire primordială a statului.

(2) Toţi cetăţenii Republicii Moldova sunt egali în faţa legii şi a autorităţilor publice, fără deosebire de rasă, naţionalitate, origine etnică, limbă, religie, sex, opinie, apartenenţă politică, avere sau de origine socială."

Articolul 20

Accesul liber la justiţie

"(1) Orice persoană are dreptul la satisfacţie efectivă din partea instanţelor judecătoreşti competente împotriva actelor care violează drepturile, libertăţile şi interesele sale legitime.

(2) Nici o lege nu poate îngrădi accesul la justiţie."

Articolul 22

Neretroactivitatea legii

"Nimeni nu va fi condamnat pentru acţiuni sau omisiuni care, în momentul comiterii, nu constituiau un act delictuos. De asemenea, nu se va aplica nici o pedeapsă mai aspră decât cea care era aplicabilă în momentul comiterii actului delictuos."

Articolul 23

Dreptul fiecărui om de a-şi cunoaşte drepturile şi îndatoririle

"(1) Fiecare om are dreptul să i se recunoască personalitatea juridică.

(2) Statul asigură dreptul fiecărui om de a-şi cunoaşte drepturile şi îndatoririle. În acest scop statul publică şi face accesibile toate legile şi alte acte normative."

Articolul 43

Dreptul la muncă şi la protecţia muncii

"(1) Orice persoană are dreptul la muncă, la libera alegere a muncii, la condiţii echitabile şi satisfăcătoare de muncă, precum şi la protecţia împotriva şomajului.

(2) Salariaţii au dreptul la protecţia muncii. Măsurile de protecţie privesc securitatea şi igiena muncii, regimul de muncă al femeilor şi al tinerilor, instituirea unui salariu minim pe economie, repaosul săptămânal, concediul de odihnă plătit, prestarea muncii în condiţii grele, precum şi alte situaţii specifice.

(3) Durata săptămânii de muncă este de cel mult 40 de ore.

(4) Dreptul la negocieri în materie de muncă şi caracterul obligatoriu al convenţiilor colective sunt garantate."

Articolul 53

Dreptul persoanei vătămate de o autoritate publică

"(1) Persoana vătămată într-un drept al său de o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri, este îndreptăţită să obţină recunoaşterea dreptului pretins, anularea actului şi repararea pagubei.

(2) Statul răspunde patrimonial, potrivit legii, pentru prejudiciile cauzate prin erorile săvârşite în procesele penale de către organele de anchetă şi instanţele judecătoreşti."

Articolul 54

Restrângerea exerciţiului unor drepturi sau al unor libertăţi

"(1) În Republica Moldova nu pot fi adoptate legi care ar suprima sau ar diminua drepturile şi libertăţile fundamentale ale omului şi cetăţeanului.

(2) Exerciţiul drepturilor şi libertăţilor nu poate fi supus altor restrîngeri decît celor prevăzute de lege, care corespund normelor unanim recunoscute ale dreptului internaţional şi sînt necesare în interesele securităţii naţionale, integrităţii teritoriale, bunăstării economice a ţării, ordinii publice, în scopul prevenirii tulburărilor în masă şi infracţiunilor, protejării drepturilor, libertăţilor şi demnităţii altor persoane, împiedicării divulgării informaţiilor confidenţiale sau garantării autorităţii şi imparţialităţii justiţiei.

(3) Prevederile alineatului (2) nu admit restrângerea drepturilor proclamate în articolele 20-24.

(4) Restrângerea trebuie să fie proporţională cu situaţia care a determinat-o şi nu poate atinge existenţa dreptului sau a libertăţii."

11. Prevederile relevante al Codului administrativ, adoptat prin Legea nr.116 din 19 iulie 2018, sunt următoarele:

Articolul 64

Refuzul sau nesoluţionarea în termen

a unei cereri

"(1) Autoritatea publică este obligată să soluţioneze o cerere potrivit competenţelor sale şi în termenul stabilit de lege.

(2) Refuzul de a primi sau a examina o cerere se consideră drept respingere a cererii. Aceeaşi regulă se aplică şi în cazul nesoluţionării unei cereri în termen legal.

[...]."

12. Dispoziţiile relevante ale Legii nr.13 din 21 ianuarie 2022 pentru modificarea Legii nr.1260 din 19 iulie 2002 cu privire la avocatură

"Art.I. – Legea nr.1260/2002 cu privire la avocatură (republicată în Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 2010, nr.159, art.582), cu modificările ulterioare, se modifică după cum urmează:

1. Articolul 10 va avea următorul cuprins:

"Articolul 10. Cerinţe pentru exercitarea profesiei de avocat

(1) Profesia de avocat poate fi exercitată de persoana care are cetăţenia Republicii Moldova, în privinţa căreia nu a fost instituită o măsură de ocrotire judiciară sub forma tutelei, are diplomă de licenţiat în drept sau echivalentul acesteia, se bucură de o reputaţie ireproşabilă şi a fost admisă în profesia de avocat după efectuarea stagiului profesional şi susţinerea examenului de calificare.

(2) Sunt scutite de efectuarea stagiului profesional persoanele care au cel puţin 10 ani vechime în muncă în funcţia de judecător sau procuror, dacă, în termen de 6 luni de la demisia din funcţia respectivă, au solicitat participarea la examenul de calificare.

[...]."

Art.II. – (1) Prezenta lege intră în vigoare la data publicării în Monitorul Oficial al Republicii Moldova.

(2) Prevederile prezentei legi sunt aplicabile şi faţă de persoanele care au cerut admiterea în profesia de avocat în temeiul art.10 alin.(2) din Legea nr.1260/2002 cu privire la avocatură până la intrarea în vigoare a prezentei legi, dacă o decizie pe marginea acestor cereri nu a fost luată până la intrarea în vigoare a prezentei legi."

ÎN DREPT

A. Argumentele autorului sesizării

13. În opinia autorului, aplicarea retroactivă a Legii nr.13 din 21 ianuarie 2022 în cazul solicitanţilor cu litigii pendinte împotriva Uniunii Avocaţilor, iniţiate înainte de intrarea ei în vigoare, încalcă drepturile fundamentale ale subiectelor enumerate în articolul 10 alin.(2) din Legea cu privire la avocatură (în redactarea de până la intrarea în vigoare a Legii de modificare).

14. În special, autorul sesizării susţine că norma contestată discriminează persoanele ale căror cereri de chemare în judecată nu au fost soluţionate la data intrării în vigoare a Legii de modificare în raport cu persoanele care au fost admise în profesia de avocat anterior intrării ei în vigoare. De asemenea, potrivit autorului, dispoziţiile contestate au ca efect desfiinţarea acţiunilor formulate de persoanele vizate împotriva Uniunii Avocaţilor. În acest sens, autorul excepţiei a citat cauze din jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului în care au fost constatate încălcări ale articolului 6 din Convenţie, din cauza adoptării unor legi retroactive care au influenţat rezultatul procesului.

15. Autorul excepţiei a afirmat incidenţa articolelor 1, 16, 20, 22, 23, 43, 53 şi 54 din Constituţie.

B. Aprecierea Curţii

16. Examinând admisibilitatea sesizării, Curtea reţine următoarele.

17. Excepţia de neconstituţionalitate a fost ridicată de o parte în proces, subiect căruia i s-a conferit acest drept, pe baza articolului 135 alin.(1) literele a) şi g) din Constituţie, astfel cum a fost interpretat prin Hotărârea Curţii Constituţionale nr.2 din 9 februarie 2016

18. În conformitate cu articolul 135 alin.(1) lit.a) din Constituţie, controlul constituţionalităţii legilor ţine de competenţa Curţii Constituţionale.

19. Obiectul excepţiei de neconstituţionalitate îl constituie articolul II alin.(2) din Legea nr.13 din 21 ianuarie 2022 pentru modificarea Legii nr.1260 din 19 iulie 2002 cu privire la avocatură. Prevederile în discuţie au mai constituit obiectul unor sesizări la Curtea Constituţională (a se vedea DCC nr.155 din 22 noiembrie 2022). De principiu, această situaţie nu poate să constituie un impediment pentru a solicita controlul de constituţionalitate al unor prevederi din perspectiva altor critici de neconstituţionalitate. În asemenea cazuri, Curtea trebuie să verifice dacă sesizarea conţine argumente noi sau dacă există circumstanţe de ordin general care să justifice o altă soluţie privind admisibilitatea (a se vedea DCC nr.42 din 1 aprilie 2021, § 18). Curtea observă că, în prezenta sesizare, autorul excepţiei a afirmat incidenţa unor articole din Constituţie, care nu au fost invocate de autorii sesizărilor care au stat la baza Deciziei nr.155 din 22 noiembrie 2022, i.e. articolele 1, 22, 23, 43, 53 şi 54. De asemenea, deşi în sesizările examinate anterior au fost invocate articolele 16 şi 20 din Constituţie, articole invocate şi în prezenta cauză, Curtea a respins sesizările pe aceste capete, dată fiind lipsa motivării lor corespunzătoare (a se vedea DCC nr.155 din 22 noiembrie 2022, § 26-28).

20. Totuşi, pentru a putea fi declanşat controlul de constituţionalitate, Curtea trebuie să confirme aplicabilitatea prevederilor contestate în cauza examinată în faţa instanţei care a trimis excepţia de neconstituţionalitate.

21. Din argumentele sesizării şi din încheierea instanţei de judecată de admitere a excepţiei de neconstituţionalitate, Curtea observă că litigiul principal îşi are originea într-o cerere de admitere în profesia de avocat depusă la Uniunea Avocaţilor din Moldova la 28 septembrie 2021. Cererea se baza pe prevederile articolului 10 alin.(2) din Legea cu privire la avocatură, în redactarea la data depunerii cererii. Având în vedere că Comisia de licenţiere a profesiei de avocat nu a adoptat o hotărâre în termenul prevăzut de lege, pretendentul licenţei de avocat s-a adresat în instanţa de judecată şi a solicitat obligarea Comisiei de licenţiere a profesiei de avocat să emită actul administrativ individual favorabil, adică hotărârea de admitere în profesia de avocat. Între timp, după intentarea procesului de contencios administrativ, la 25 ianuarie 2022, a intrat în vigoare Legea nr.13 din 21 ianuarie 2022. Noua lege a exclus doctorii în drept din categoria persoanelor care pot cere admiterea în profesia de avocat. Aceeaşi Lege a instituit obligaţia de a susţine examenul de admitere în profesia de avocat pentru judecătorii şi procurorii cu o vechime în muncă de 10 ani. Dispoziţiile ei tranzitorii stabilesc că noile prevederi sunt aplicabile şi faţă de persoanele vizate care au cerut admiterea în profesia de avocat până la intrarea sa în vigoare, "dacă o decizie pe marginea acestor cereri nu a fost luată". Aplicând dispoziţiile tranzitorii ale legii, la 8 februarie 2022, Comisia de licenţiere a activităţii de avocat a adoptat hotărârea de respingere a cererii din 28 septembrie 2021. Ulterior, reclamantul şi-a concretizat cerinţele în instanţa de fond, solicitând şi anularea hotărârii Comisiei de licenţiere a activităţii de avocat din 8 februarie 2022.

22. Aşadar, Curtea reţine că excepţia de neconstituţionalitate a fost ridicată într-o cauză de contencios administrativ în care se solicită: (i) constatarea neexaminării cererii de admitere în profesia de avocat în termenul prevăzut de lege; (ii) obligarea Comisiei de licenţiere a activităţii de avocat să emită o hotărâre de admitere în profesia de avocat; (iii) anularea hotărârii Comisiei de licenţiere a activităţii de avocat din 8 februarie 2022.

23. Având în vedere circumstanţele litigiului principal, inclusiv data depunerii cererii de admitere în profesia de avocat, data contestării în instanţa de contencios administrativ precum şi data încetării acţiunii legii de care s-a ghidat pretendentul la licenţa de avocat, rezultă că în privinţa reclamantului a existat o decizie a Comisiei de licenţiere, i.e. o decizie de respingere a cererii. Acţiunea în contencios administrativ a reprezentat o reacţie a reclamantului la nesoluţionarea în termen legal a cererii de accedere în profesia de avocat. Sub acest aspect, nesoluţionarea în termen a unei cereri echivalează cu o decizie de respingere a cererii (a se vedea articolul 64 alin.(2) din Codul administrativ). De altfel, dispoziţiile tranzitorii ale Legii de modificare folosesc formula "dacă o decizie pe marginea acestor cereri nu a fost luată până la intrarea în vigoare a prezentei legi". Dispoziţiile tranzitorii în discuţie nu au abrogat articolul 64 alin.(2) din Codul administrativ şi nici nu stabilesc vreo regulă derogatorie.

24. În acest context, Curtea reiterează că o dispoziţie legală nu poate fi ruptă din sistemul normativ din care face parte şi nu poate opera în mod izolat. Dimpotrivă, ea trebuie citită în coroborare cu celelalte dispoziţii legale incidente, ca făcând parte dintr-un sistem juridic coerent (a se vedea DCC nr.138 din 29 septembrie 2022, § 33).

25. Aşadar, Curtea nu poate constata aplicabilitatea articolului II alin.(2) din Legea nr.13 din 21 ianuarie 2022 pentru modificarea Legii nr.1260 din 19 iulie 2002 cu privire la avocatură în cauza în care a fost ridicată excepţia de neconstituţionalitate.

26. Mai mult, Curtea observă că Legea de modificare a intrat în vigoare după intentarea procesului de contencios administrativ în care a fost ridicată excepţia de neconstituţionalitate. O interpretare potrivit căreia articolul II alin.(2) din Legea de modificare este aplicabil în litigiile intentate până la intrarea ei în vigoare, care au ca obiect contestarea refuzului Uniunii Avocaţilor de a admite solicitanţii în profesia de avocat, expres sau implicit (prin nesoluţionarea cererii în termen), ar constitui o cale liberă pentru ingerinţa legislativului în procesele pendinte. Referitor la ingerinţele legislative în procedurile pendinte prin intermediul legilor noi aplicate în mod retroactiv de către un tribunal, Curtea Europeană a subliniat că articolul 6 se opune ingerinţei legislatorului în administrarea justiţiei pentru a influenţa rezultatul unei proceduri pendinte în care autorităţile publice sunt părţi, cu excepţia unor "motive imperioase de interes general". De asemenea, pentru ca o asemenea aplicare a legii să fie considerată compatibilă cu Convenţia, hotărârile judecătoreşti trebuie să prezinte motive suficiente (Dimopulos v. Turcia, 2 aprilie 2019, §§ 32, 39). Din aceste motive, Curtea subliniază importanţa interpretării şi aplicării legilor de o manieră care asigură respectarea dreptului la un proces echitabil.

27. Prin urmare, pe baza celor menţionate supra, Curtea constată că sesizarea privind excepţia de neconstituţionalitate este inadmisibilă şi nu poate fi acceptată pentru examinare în fond.

Având în vedere cele menţionate, pe baza articolelor 135 alin.(1) lit.a) şi g), 140 alin.(2) din Constituţie, 26 alin.(1) din Legea cu privire la Curtea Constituţională, 61 alin.(3) şi 64 din Codul jurisdicţiei constituţionale, Curtea Constituţională

DISPUNE:

1. Se declară inadmisibilă excepţia de neconstituţionalitate a articolului II alin.(2) din Legea nr.13 din 21 ianuarie 2022 pentru modificarea Legii nr.1260 din 19 iulie 2002 cu privire la avocatură, ridicată de dl Iuri Lealin, parte în dosarul nr.3-3296/2021, pendinte la Judecătoria Chişinău, sediul Râşcani.

2. Prezenta decizie este definitivă, nu poate fi supusă niciunei căi de atac, intră în vigoare la data adoptării şi se publică în Monitorul Oficial al Republicii Moldova.