Decizie nr.96 din 04.10.2017 de inadmisibilitate a sesizării nr.123a/2017 privind controlul constituţionalităţii articolelor 33 şi 34 din Legea privind administraţia publică locală şi art.177 alin.(2) din Codul electoral (revocarea primarului prin referendum)

CURTEA CONSTITUŢIONALĂ

D E C I Z I E

de inadmisibilitate a sesizării nr.123a/2017 privind controlul

constituţionalităţii  articolelor  33  şi  34  din  Legea  privind

administraţia publică locală şi art.177 alin.(2) din

Codul electoral

(revocarea primarului prin referendum)

nr. 96  din  04.10.2017

 (în vigoare 04.10.2017) 

Monitorul Oficial al R. Moldova nr. 33-39 art. 7 din 02.02.2018

* * *

Curtea Constituţională, statuând în componenţa:

Dl Tudor PANŢÎRU, preşedinte,

Dl Aurel BĂIEŞU,

Dl Igor DOLEA,

Dl Victor POPA,

Dl Veaceslav ZAPOROJAN, judecători,

cu participarea dlui Marcel Lupu, grefier,

Având în vedere sesizarea depusă la 19 septembrie 2017,

Înregistrată la aceeaşi dată,

Examinând admisibilitatea sesizării menţionate,

Având în vedere actele şi lucrările dosarului,

Deliberând la 4 octombrie 2017 în camera de consiliu,

Pronunţă următoarea decizie:

ÎN FAPT

1. La 19 septembrie 2017, Mihai Ghimpu, Alina Zotea, Ion Apostol, Valerian Bejan, Roman Boţan, Ion Casian, Petru Cosoi, Ştefan Vlas şi Lilian Carp, deputaţi în Parlament, au adresat Curţii Constituţionale sesizarea pentru controlul constituţionalităţii articolelor 33 şi 34 din Legea nr.436-XVI din 28 decembrie 2006 privind administraţia publică locală şi articolului 177 alineatul (2) din Codul electoral nr.1381-XIII din 21 noiembrie 1997.

A. Motivele sesizării

2. Motivele sesizării, astfel cum au fost expuse de autorii sesizării, pot fi rezumate după cum urmează.

3. Potrivit dispoziţiilor art.33 din Legea privind administraţia publică locală, în cazul săvârşirii unei infracţiuni primarul poate fi suspendat din funcţie până la soluţionarea definitivă a cauzei de către instanţa de judecată. În acelaşi timp, art.34 stabileşte temeiurile şi procedura exercitării interimatului funcţiei de primar.

4. De asemenea, potrivit art.177 alin.(2) din Codul electoral, primarul poate fi revocat prin referendum, în cazul în care acesta nu respectă interesele comunităţii locale, nu exercită în mod adecvat atribuţiile de ales local prevăzute de lege, încalcă normele morale şi etice, fapte confirmate în modul stabilit.

5. Autorii sesizării consideră că prevederile contestate din Legea privind administraţia publică locală, potrivit cărora primarul poate fi suspendat din funcţie, contravin articolelor 2 alin.(1), 39 alin.(1), 54 alin.(1) şi 109 alin.(1) din Constituţie, iar dispoziţiile din Codul electoral care reglementează temeiurile revocării din funcţie a primarului prin referendum încalcă articolele 38, 110 şi 112 din Constituţie.

B. Legislaţia pertinentă

6. Prevederile relevante ale Constituţiei (republicată în M.O., 2016, nr.78, art.140) sunt următoarele:

Articolul 38

Dreptul de vot şi dreptul de a fi ales

“[…]

(3) Dreptul de a fi aleşi le este garantat cetăţenilor Republicii Moldova cu drept de vot, în condiţiile legii.”

Articolul 109

Principiile de bază ale administrării publice locale

“(1) Administraţia publică în unităţile administrativ-teritoriale se întemeiază pe principiile autonomiei locale, ale descentralizării serviciilor publice, ale eligibilităţii autorităţilor administraţiei publice locale şi ale consultării cetăţenilor în problemele locale de interes deosebit.

(2) Autonomia priveşte atât organizarea şi funcţionarea administraţiei publice locale, cât şi gestiunea colectivităţilor pe care le reprezintă

[…]”

Articolul 112

Autorităţile săteşti şi orăşeneşti

“(1) Autorităţile administraţiei publice, prin care se exercită autonomia locală în sate şi în oraşe, sunt consiliile locale alese şi primarii aleşi.

(2) Consiliile locale şi primarii activează, în condiţiile legii, ca autorităţi administrative autonome şi rezolvă treburile publice din sate şi oraşe.

(3) Modul de alegere a consiliilor locale şi a primarilor, precum şi atribuţiile lor, este stabilit de lege.”

7. Prevederile relevante ale Legii nr.436-XVI din 28 decembrie 2006 privind administraţia publică locală (M.O., 2007, nr.32-35, art.116) sunt următoarele:

Articolul 33

Suspendarea din funcţie a primarului

“(1) În cazul în care a fost deferit justiţiei pentru săvârşirea unei infracţiuni, primarul poate fi suspendat din funcţie până la soluţionarea definitivă a cauzei. Organizarea de noi alegeri pentru funcţia de primar nu se admite pe întreaga durată a suspendării.

(2) Suspendarea poate fi dispusă numai de către instanţa de judecată, în condiţiile legii.

(3) Dacă a fost achitat sau dosarul său penal a fost clasat, cu excepţia cazurilor de amnistie, primarul suspendat din funcţie are dreptul la reparare, în condiţiile legii, a prejudiciului cauzat. Primarul este restabilit în funcţie pentru perioada până la expirarea mandatului său.

(4) Prevederile prezentului articol se aplică, în modul respectiv, şi viceprimarilor.”

Articolul 34

Interimatul funcţiei de primar

“(1) În cazul încetării înainte de termen a mandatului, al suspendării din funcţie sau al imposibilităţii primarului de a-şi exercita atribuţiile, interimatul se asigură de drept de către un viceprimar.

(2) Dacă viceprimarul, din motive obiective, refuză interimatul funcţiei de primar sau dacă primarul şi viceprimarul sunt suspendaţi din funcţie concomitent, sau, din anumite cauze, aceste funcţii devin vacante, consiliul local împuterniceşte, în termen de 5 zile, o altă persoană să exercite temporar atribuţiile primarului.

(3) În caz de absenţă temporară, primarul poate delega, sub proprie răspundere, exercitarea atribuţiilor sale viceprimarului sau, după caz, secretarului consiliului pe întreaga durată a absenţei sale.

(4) În exercitarea temporară a atribuţiilor de primar, secretarul consiliului nu este exonerat de exercitarea atribuţiilor sale de bază.”

8. Prevederile relevante ale Codului electoral nr.1381-XIII din 21 noiembrie 1997 (republicat în M.O., 2016, nr.277-287, art.585) sunt următoarele:

Articolul 177

Problemele supuse referendumului local

“[…]

(2) Revocarea primarului prin referendum poate fi iniţiată în cazul în care acesta nu respectă interesele comunităţii locale, nu exercită în mod adecvat atribuţiile de ales local prevăzute de lege, încalcă normele morale şi etice, fapte confirmate în modul stabilit.”

Articolul 180

Iniţierea referendumului local

“Referendumul local poate fi iniţiat:

a) de 1/2 din numărul consilierilor aleşi, iar în cazul revocării primarului prin vot secret – de 2/3 din numărul consilierilor aleşi;

b) de primarul satului (comunei), sectorului, oraşului (municipiului), cu excepţia cazului când se iniţiază referendum pentru revocarea primarului;

c) de autoritatea reprezentativă a unităţii administrativ-teritoriale cu statut special;

d) de 10 la sută din numărul cetăţenilor cu drept de vot care domiciliază pe teritoriul unităţii administrativ-teritoriale respective.”

Articolul 181

Înregistrarea grupului de iniţiativă

“[…]

(2) Grupul de iniţiativă se înregistrează de către autorităţile administraţiei publice locale în termen de 5 zile de la prezentarea cererii de înregistrare, procesului-verbal de constituire şi întrebărilor formulate. În cazul iniţierii referendumului local pentru revocarea primarului, grupul de iniţiativă este înregistrat de către judecătoria de sector (raională) sau municipală în a cărei rază teritorială se află localitatea respectivă.

(3) În hotărîrea de înregistrare se indică termenul de colectare a semnăturilor, care nu poate fi mai mic de 30 de zile şi nici mai mare de 60 de zile calendaristice, precum şi întrebările preconizate a fi supuse referendumului local.

[…]”

Articolul 185

Prezentarea şi verificarea listelor de subscripţie

“(1) Listele de subscripţie autentificate se prezintă consiliului local sau autorităţii reprezentative a unităţii administrativ-teritoriale cu statut special. În cazul iniţierii referendumului local pentru revocarea primarului, listele de subscripţie se prezintă judecătoriei de sector (raionale) sau municipale în a cărei rază teritorială se află localitatea respectivă.

[…]”

Articolul 186

Adoptarea şi publicarea deciziei privind

desfăşurarea referendumului local

“(1) După expirarea a 15 zile de la depunerea listelor de subscripţie sau de la adoptarea deciziei consiliului local, a autorităţii reprezentative a unităţii administrativ-teritoriale cu statut special sau a primarului, consiliul local respectiv sau autoritatea reprezentativă a unităţii administrativ-teritoriale cu statut special va adopta decizia privind desfăşurarea referendumului local sau refuzul de a-l efectua.

(2) Decizia privind desfăşurarea referendumului local va cuprinde:

a) propunerea privind data referendumului, care poate fi efectuat peste cel puţin o lună şi nu mai târziu de 45 de zile din ziua adoptării deciziei;

b) problemele ce urmează a fi supuse referendumului;

c) motivele revocării primarului, în cazul referendumului pentru revocarea acestuia.”

ÎN DREPT

A. Argumentele autorilor sesizării

9. Autorii sesizării susţin că suspendarea din funcţie a primarului de către instanţa de judecată constituie o ingerinţă în organizarea şi funcţionarea autorităţilor administraţiei publice locale.

10. De asemenea, autorii relevă că, prin suspendarea din funcţie a primarului, cetăţenii nu participă la administrarea treburilor publice prin reprezentantul lor şi nici accesul la funcţia publică a persoanei suspendate nu este garantat.

11. Astfel, potrivit acestora, dispoziţiile contestate din Legea privind administraţia publică locală, care reglementează suspendarea din funcţie a primarului, contravin articolelor 2 alin.(1), 39 alin.(1), 54 alin.(1) şi 109 alin.(1) din Constituţie.

12. Totodată, autorii sesizării susţin că art.177 alin.(2) din Codul electoral, potrivit căruia revocarea primarului prin referendum poate fi iniţiată în cazul în care acesta nu exercită în mod adecvat atribuţiile de ales local, este contrar dispoziţiilor constituţionale prevăzute la articolele 38, 110 şi 112. Or, în exercitarea mandatului, primarul îşi îndeplineşte atribuţiile pe cont propriu şi în baza intimei sale convingeri.

B. Aprecierea Curţii

13. Examinând sesizarea sub aspectul admisibilităţii, Curtea constată următoarele.

14. Curtea reţine că, în temeiul articolului 135 alin.(1) lit.a) din Constituţie, articolului 4 alin.(1) lit.a) din Legea cu privire la Curtea Constituţională şi articolului 4 alin.(1) lit.a) din Codul jurisdicţiei constituţionale, Curtea exercită, la sesizare, controlul constituţionalităţii legilor.

15. Articolele 25 lit.g) din Legea cu privire la Curtea Constituţională şi 38 alin.(1) lit.g) din Codul jurisdicţiei Constituţionale abilitează deputatul în Parlament cu dreptul de a sesiza Curtea Constituţională.

16. Curtea menţionează că obiectul controlului constituţionalităţii îl constituie articolele 33 şi 34 din Legea nr.436-XVI din 28 decembrie 2006 privind administraţia publică locală şi articolul 177 alineatul (2) din Codul electoral nr.1381-XIII din 21 noiembrie 1997.

17. Curtea observă că autorii sesizării consideră că prevederile contestate din Legea privind administraţia publică locală, potrivit cărora primarul poate fi suspendat din funcţie, contravin articolelor 2 alin.(1), 39 alin.(1), 54 alin.(1) şi 109 alin.(1) din Constituţie, iar dispoziţiile din Codul electoral care reglementează temeiurile revocării din funcţie a primarului prin referendum aduc atingere articolelor 38, 110 şi 112 din Constituţie.

18. Examinând sesizarea, Curtea constată că dispoziţiile art.33 din Legea privind administraţia publică locală au fost supuse controlului constituţionalităţii prin raportare la critici de neconstituţionalitate similare, instanţa de contencios constituţional pronunţând, în acest sens, Decizia nr.89 din 6 septembrie 2017, prin care a respins, ca neîntemeiată, excepţia de neconstituţionalitate invocată.

19. În decizia menţionată, Curtea a reţinut că prerogativa de a suspenda primarul din funcţie aparţine în exclusivitate instanţei de judecată.

20. În acest sens, Curtea a reiterat şi constatările Comisiei de la Veneţia, potrivit cărora intervenţia unei instanţe judecătoreşti reprezintă un element necesar al acestui sistem, deoarece astfel se asigură libertatea de exercitare a funcţiei de ales local, în conformitate cu prevederile art.7 alin.(1) din Carta Europeană a Autonomiei Locale (CDL-AD (2009) 049, pct.11).

21. De asemenea, potrivit Comisiei de la Veneţia, suspendarea din funcţie poate fi justificată în cazul săvârşirii unei infracţiuni sau chiar a unei abateri grave de către un ales local, acţiunile căruia ar putea prejudicia unitatea administrativ-teritorială, cu scopul de a preveni sau de a stopa o astfel de prejudiciere (CDL-AD (2014) 022, pct.31).

22. Totodată, Curtea a menţionat că dispoziţiile legale privind suspendarea din funcţie pot avea un caracter necesar atunci când sunt determinate de situaţii cu caracter temporar ce fac imposibilă exercitarea funcţiei. Or, potrivit jurisprudenţei Curţii Europene a Drepturilor Omului, scopul măsurii de suspendare nu este unul punitiv, ci mai degrabă de precauţie şi provizoriu, în măsura în care priveşte apărarea interesului public prin suspendarea din funcţie a unei persoane acuzată de comiterea unei infracţiuni de serviciu, şi astfel de prevenire a altor posibile acte similare sau consecinţe ale unor asemenea acte (a se vedea mutatis mutandis cauza Ţehanciuc v. România, decizie din 22 noiembrie 2011).

23. În acelaşi timp, Curtea a subliniat că aplicarea în privinţa primarului a măsurii procesuale de constrângere - suspendarea provizorie din funcţie nu se dispune în mod automat, prin efectul legii (ope legis), ci se va supune aprecierii instanţei de judecată. Or, acesteia îi revine obligaţia să constate temeiurile şi să justifice oportunitatea suspendării din funcţie a primarului, precum şi să-şi motiveze decizia pronunţată, ţinând cont de circumstanţele particulare ale fiecărui caz în parte, fără a se limita la formulări generale şi abstracte.

24. Prin urmare, Curtea reţine că, întrucât nu au intervenit elemente noi, de natură să determine reconsiderarea jurisprudenţei Curţii, atât soluţia, cât şi considerentele expuse în Decizia nr.89 din 6 septembrie 2017 sunt valabile şi în prezenta cauză.

25. În partea ce ţine de pretinsa neconstituţionalitate a art.34 din Legea privind administraţia publică locală, care stabileşte temeiurile şi procedura exercitării interimatului funcţiei de primar, Curtea observă că autorii nu au indicat dispoziţiile din Constituţie în raport cu care prevederile criticate ar fi în contradicţie. Dacă ar proceda la examinarea sesizării formulate într-o asemenea manieră eliptică, instanţa de control constituţional s-ar substitui autorilor acesteia în formularea unor critici de neconstituţionalitate, ceea ce ar echivala cu un control efectuat din oficiu, inadmisibil însă în condiţiile în care, prin prisma articolului 24 alin.(2) din Legea cu privire la Curtea Constituţională şi articolului 39 din Codul jurisdicţiei constituţionale, sesizarea trebuie să fie motivată, să cuprindă obiectul şi împrejurările pe care subiectul îşi întemeiază cerinţele, să expună normele legale şi argumentele care justifică faptul că prevederea contestată contravine Constituţiei, precum şi legătura cauzală directă între norma contestată şi argumentele invocate.

26. În ceea ce priveşte criticile vizând neconstituţionalitatea articolului 177 alin.(2) din Codul electoral, potrivit căruia revocarea primarului prin referendum poate fi iniţiată în cazul în care acesta nu respectă interesele comunităţii locale, nu exercită în mod adecvat atribuţiile de ales local prevăzute de lege sau încalcă normele morale şi etice, Curtea reţine următoarele.

27. Prin Hotărârea nr.13 din 14 martie 2002, Curtea a declarat neconstituţională excluderea dispoziţiei privind retragerea mandatului primarului de către cetăţeni prin referendum local.

28. În context, Curtea a afirmat că: “Prin modificarea operată în dispoziţiile privind modalităţile de încetare înainte de termen a mandatului primarului, şi anume excluderea dispoziţiei privind revocarea acestuia de către cetăţeni în cadrul unui referendum local, a fost restrâns unul din drepturile cetăţenilor Republicii Moldova, fără ca această restrângere să fie justificată de Constituţie […]” (HCC nr.13 din 14 martie 2002, §6).

29. De asemenea, în Hotărârea nr.13 din 14 martie 2002, Curtea a reliefat că:

“6. […]

Dreptul cetăţenilor de a revoca un funcţionar ales, dacă acesta nu face faţă intereselor colectivităţii în cauză, se întemeiază pe:

- principiul exercitării directe de către popor a suveranităţii, statuat în art.2 alin.(1) din Constituţie;

- dreptul la administrare, consfinţit de art.39 din Constituţie, potrivit căruia cetăţenii Republicii Moldova au dreptul de a participa la administrarea treburilor publice nemijlocit;

- principiul consultării cetăţenilor în problemele locale de interes deosebit, consacrat în art.109 alin.(1) din Constituţie.

[…]”

30. Curtea observă că şi Congresul Autorităţilor Locale şi Regionale al Consiliului Europei, în Raportul privind “Democraţia locală în Republica Moldova”, a relevat că primarul, nefiind subordonat consiliului local sau altei autorităţi, nu poate fi demis din funcţie decât prin organizarea unui referendum local (a se vedea CPL (12)9 §65).

31. Astfel, Curtea constată că dispoziţiile legale criticate reprezintă o concretizare a dispoziţiilor art.112 alin.(2) din Constituţie, potrivit cărora consiliile locale şi primarii activează, în condiţiile legii, ca autorităţi administrative autonome şi rezolvă treburile publice din sate şi oraşe. Prin urmare, activitatea primarilor trebuie să se circumscrie regulilor pe care legiuitorul le-a instituit în vederea creării cadrului legal de funcţionare a acestora. Or, principiul autonomiei locale nu justifică existenţa unei autonomii de decizie în afara cadrului legal, a cărui respectare este obligatorie.

32. În acelaşi timp, Comisia de la Veneţia a relevat că, pentru a garanta liberul exerciţiu al mandatului de ales local, în conformitate cu Carta europeană a autonomiei locale, dispoziţiile legale care stabilesc temeiurile încetării înainte de termen a mandatului trebuie interpretate în sens restrâns şi aplicate numai în cazuri excepţionale (a se vedea CDL-AD(2014)022, §27).

33. Aşadar, Curtea constată că, potrivit art.177 alin.(2) din Codul electoral, primarul poate fi revocat prin referendum, în cazul în care acesta (1) nu respectă interesele comunităţii locale, (2) nu exercită în mod adecvat atribuţiile de ales local prevăzute de lege sau (3) încalcă normele morale şi etice.

34. Totodată, Curtea observă că art.186 alin.(2) din Codul electoral stabileşte că decizia privind desfăşurarea referendumului local trebuie să cuprindă motivele revocării primarului.

35. Prin urmare, Curtea subliniază că, la adoptarea deciziei privind desfăşurarea referendumului local pentru revocarea primarului, atât consiliul local, cât şi instanţa de judecată, în cazul în care iniţiativa desfăşurării referendumului local pentru revocarea primarului vine de la cetăţeni, nu trebuie să se limiteze la reiterarea temeiurilor formale prevăzute de Codul electoral, ci are sarcina de a motiva aplicarea în concret a acestor temeiuri circumscrise fiecărui caz particular.

36. Mai mult, Curtea reţine că la baza hotărârii Comisiei Electorale Centrale cu privire la stabilirea datei desfăşurării referendumului local privind revocarea primarului trebuie să stea o decizie motivată, care cuprinde argumente factologice relevante şi suficiente, care să justifice revocarea primarului din funcţie.

37. Adiţional, Curtea menţionează că decizia consiliului local şi a organului electoral poate constitui obiect al unei acţiuni în contenciosul administrativ, astfel, ţine de competenţa instanţei de judecată de a verifica şi a se pronunţa asupra temeiniciei motivelor revocării primarului, în fiecare caz individual.

38. Având în vedere cele menţionate supra, Curtea reţine că sesizarea nu întruneşte condiţiile de admisibilitate pentru a fi examinată în fond.

Din aceste motive, în temeiul articolului 26 din Legea cu privire la Curtea Constituţională, articolelor 61 alin.(3) şi 64 din Codul jurisdicţiei constituţionale şi al pct.28 lit.d) din Regulamentul privind procedura de examinare a sesizărilor depuse la Curtea Constituţională, Curtea Constituţională

DECIDE:

1. Se declară inadmisibilă sesizarea deputaţilor Mihai Ghimpu, Alina Zotea, Ion Apostol, Valerian Bejan, Roman Boţan, Ion Casian, Petru Cosoi, Ştefan Vlas şi Lilian Carp privind controlul constituţionalităţii articolelor 33 şi 34 din Legea nr.436-XVI din 28 decembrie 2006 privind administraţia publică locală şi articolului 177 alineatul (2) din Codul electoral nr.1381-XIII din 21 noiembrie 1997.

2. Prezenta decizie este definitivă, nu poate fi supusă nici unei căi de atac, intră în vigoare la data adoptării şi se publică în Monitorul Oficial al Republicii Moldova.