Определение N 96 от 04.10.2017 о неприемлемости обращения № 123а/2017 г. о контроле конституционности ст.33 и ст.34 Закона о местном публичном управлении и ст.177 ч.(2) Кодекса о выборах (отзыв примара путем проведения референдума)

КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

о неприемлемости обращения № 123а/2017 г. о контроле конституционности

ст.33 и ст.34 Закона о местном публичном управлении

и ст.177 ч.(2) Кодекса о выборах

(отзыв примара путем проведения референдума)

№ 96  от  04.10.2017

 (в силу 04.10.2017) 

Мониторул Офичиал ал Р. Молдова № 33-39 ст. 7 от 02.02.2018

* * *

Конституционный суд в составе:

Тудор ПАНЦЫРУ, председатель,

Аурел БЭЕШУ,

Игорь ДОЛЯ,

Виктор ПОПА,

Вячеслав ЗАПОРОЖАН, судьи,

при участии секретаря заседания Марчела Лупу,

принимая во внимание обращение, представленное

и зарегистрированное 19 сентября 2017 г.,

рассмотрев предварительно указанное обращение,

учитывая акты и материалы дела,

проведя обсуждение в совещательной комнате 4 октября 2017 г.,

выносит следующее определение.

ФАКТИЧЕСКИЕ ОБСТОЯТЕЛЬСТВА

1. Депутаты Парламента Михай Гимпу, Алина Зотя, Ион Апостол, Валериан Бежан, Роман Боцан, Ион Касьян, Петру Косой, Штефан Влас и Лилиан Карп представили в Конституционный суд 19 сентября 2017 года обращение о контроле конституционности ст.33 и ст.34 Закона № 436-XVI от 28 декабря 2006 года о местном публичном управлении и ст.177 ч.(2) Кодекса о выборах № 1381-XIII от 21 ноября 1997 года.

A. Основания обращения

2. Основания обращения, изложенные авторами, сводятся к следующему.

3. Согласно ст.33 Закона о местном публичном управлении, в случае привлечения примара к суду за совершение преступления он может быть временно отстранен от должности до вынесения окончательного решения по делу. В то же время в ст.34 закона предусмотрены основания и порядок исполнения обязанностей примара.

4. В соответствии со ст.177 ч.(2) Кодекса о выборах, вопрос об отзыве примара путем проведения референдума может быть возбужден в случае несоблюдения им интересов местного сообщества, ненадлежащего исполнения обязанностей местного выборного лица, предусмотренных законом, нарушения моральных и этических норм, подтвержденного в установленном порядке.

5. На взгляд авторов обращения, оспариваемые положения Закона о местном публичном управлении, согласно которым примар может быть временно отстранен от должности, нарушают ст.2 ч.(1), ст.39 ч.(1), ст.54 ч.(1) и ст.109 ч.(1) Конституции. Положения Кодекса о выборах, устанавливающие основания для отзыва примара путем проведения референдума, вступают в противоречие со ст.38, ст.110 и ст.112 Конституции.

B. Применимое законодательство

6. Применимые положения Конституции (повторное опубликование в М.О., 2016 г., № 78, ст.140):

Статья 38

Право избирать и быть избранным

«[…]

(3) Право быть избранным гарантируется гражданам Республики Молдова, имеющим право избирать, в соответствии с законом».

Статья 109

Основные принципы местного публичного управления

«(1) Публичное управление в административно-территориальных единицах основывается на принципах местной автономии, децентрализации общественных служб, выборности властей местного публичного управления и консультаций с гражданами по важнейшим вопросам местного значения.

(2) Автономия касается как организации и деятельности местного публичного управления, так и распоряжения делами представляемых сообществ.

[…]».

Статья 112

Сельские и городские власти

«(1) Властями публичного управления, осуществляющими местную автономию в селах и городах, являются выборные местные советы и примары.

(2) В соответствии с законом местные советы и примары действуют как самостоятельные управляющие власти и решают общественные дела сел и городов.

(3) Порядок избрания местных советов и примаров и их функции устанавливаются законом».

7. Применимые положения Закона № 436-XVI от 28 декабря 2006 года о местном публичном управлении (М.О., 2007, № 32-35, ст.116):

Статья 33

Временное отстранение от должности примара

«(1) В случае привлечения примара к суду за совершение преступления он может быть временно отстранен от должности до вынесения окончательного решения по делу. На протяжении всего периода отстранения от должности организация новых выборов примара не допускается.

(2) Решение о временном отстранении примара от должности может быть принято только судебной инстанцией в соответствии с законом.

(3) Если временно отстраненный от должности примар был оправдан или уголовное дело в отношении него прекращено, за исключением случаев амнистии, он имеет право на возмещение причиненного ущерба в соответствии с законом. Примар восстанавливается в должности на период до истечения срока его мандата.

(4) Положения настоящей статьи применяются соответствующим образом и к заместителям примара».

Статья 34

Исполнение обязанностей примара

«(1) В случае досрочного прекращения мандата примара, временного отстранения его от должности или невозможности исполнять полномочия примара исполнение обязанностей примара возлагается по праву на одного из его заместителей.

(2) Если заместитель примара по объективным причинам отказывается исполнять обязанности примара, или если от должности отстраняются одновременно и примар, и его заместитель, или в случае вакансии этих должностей по какой-либо причине, местный совет в пятидневный срок уполномочивает иное лицо временно исполнять соответствующие обязанности.

(3) На период своего временного отсутствия примар может делегировать под свою ответственность исполнение обязанностей примара заместителю примара или секретарю совета.

(4) В период временного исполнения обязанностей примара секретарь совета не освобождается от своих основных обязанностей».

8. Применимые положения Кодекса о выборах № 1381-XIII от 21 ноября 1997 года (повторное опубликование в М.О., 2016 г., № 277-287, ст.585):

Статья 177

Вопросы, выносимые на местный референдум

«[…]

(2) Вопрос об отзыве примара путем проведения референдума может быть возбужден в случае несоблюдения им интересов местного сообщества, ненадлежащего исполнения обязанностей местного выборного лица, предусмотренных законом, нарушения моральных и этических норм, подтвержденного в установленном порядке».

Статья 180

Возбуждение вопроса о проведении местного референдума

«Вопрос о проведении местного референдума может быть возбужден:

а) одной второй от числа избранных советников, а в случае отзыва примара посредством тайного голосования – двумя третями от числа избранных советников;

b) примаром села (коммуны), сектора, города (муниципия), за исключением случаев возбуждения вопроса о проведении местного референдума об отзыве примара;

с) представительным органом власти административно-территориального образования с особым статусом;

d) десятью процентами от числа граждан, обладающих избирательным правом и проживающих на территории соответствующей административно-территориальной единицы».

Статья 181

Регистрация инициативной группы

«[…]

(2) Инициативная группа регистрируется органами местного публичного управления в пятидневный срок со дня представления заявления о регистрации, протокола о ее создании и сформулированных вопросов. В случае возбуждения вопроса о проведении местного референдума об отзыве примара инициативная группа регистрируется секторальным (районным) или муниципальным судом, в округе которого находится соответствующий населенный пункт.

(3) В решении о регистрации указываются срок сбора подписей, который не может быть менее 30 и более 60 календарных дней, и вопросы, предполагаемые к вынесению на местный референдум.

[…]».

Статья 185

Представление и проверка подписных листов

«(1) Заверенные подписные листы представляются местному совету или представительному органу власти административно-территориального образования с особым статусом. В случае возбуждения вопроса о проведении местного референдума об отзыве примара подписные листы представляются секторальному (районному) или муниципальному суду, в округе которого находится соответствующий населенный пункт.

[…]».

Статья 186

Принятие решения о проведении местного референдума и его опубликование

«(1) По истечении 15 дней со дня представления подписных листов или со дня принятия решения местным советом, представительным органом власти административно-территориального образования с особым статусом либо примаром соответствующий местный совет или представительный орган власти административно-территориального образования с особым статусом принимает решение о проведении местного референдума либо об отказе в его проведении.

(2) В решении о проведении местного референдума должны содержаться:

а) предложение о дате проведения референдума (не ранее чем через месяц и не позднее чем через 45 дней со дня принятия решения);

b) вопросы, подлежащие вынесению на референдум;

с) причины отзыва – в случае проведения референдума об отзыве примара».

ВОПРОСЫ ПРАВА

A. Аргументы авторов обращения

9. По мнению авторов обращения, временное отстранение примара от должности судебной инстанцией является вмешательством в организацию и деятельность органов местного публичного управления.

10. Они указывают на то, что вследствие отстранения примара от должности граждане не принимают участие в управлении общественными делами через своих представителей, также не гарантируется доступ отстраненного лица к публичной должности.

11. Авторы обращения считают, что оспариваемые положения Закона о местном публичном управлении, регламентирующие временное отстранение примара от должности, противоречат ст.2 ч.(1), ст.39 ч.(1), ст.54 ч.(1) и ст.109 ч.(1) Конституции.

12. Авторы обращения отмечают, что ст.177 ч.(2) Кодекса о выборах, согласно которой вопрос об отзыве примара путем проведения референдума может быть возбужден в случае неподлежащего исполнения обязанностей местного выборного лица, вступает в противоречие с конституционными нормами ст.38, ст.110 и ст.112. Они считают, что в течение исполнения мандата примар осуществляет свои полномочия, полагаясь на себя и руководствуясь собственными убеждениями.

Оценка Конституционного суда

13. Рассмотрев обращение с точки зрения приемлемости, Конституционный суд отмечает следующее.

14. В соответствии со ст.135 ч.(1) п.а) Конституции, ст.4 ч.(1) п.а) Закона о Конституционном суде и ст.4 ч.(1) п.а) Кодекса конституционной юрисдикции Конституционный суд осуществляет по запросу контроль конституционности законов.

15. Ст.25 п.g) Закона о Конституционном суде и ст.38 ч.(1) п.g) Кодекса конституционной юрисдикции наделяют депутата Парламента правом обращения в Конституционный суд.

16. Конституционный суд отмечает, что предметом конституционного контроля являются ст.33 и ст.34 Закона о местном публичном управлении № 436-XVI от 28 декабря 2006 года и ст.177 ч.(2) Кодекса о выборах № 1381-XIII от 21 ноября 1997 года.

17. По мнению авторов обращения, оспариваемые положения Закона о местном публичном управлении, согласно которым примар может быть временно отстранен от должности, нарушают ст.2 ч.(1), ст.39 ч.(1), ст.54 ч.(1) и ст.109 ч.(1) Конституции, а положения Кодекса о выборах, устанавливающие основания для отзыва примара путем проведения референдума, затрагивают ст.38, ст.110 и ст.112 Конституции.

18. Проанализировав обращение, Конституционный суд установил, что ранее положения ст.33 Закона о местном публичном управлении по аналогичным мотивам подвергались конституционному контролю. В результате Конституционный суд вынес Определение № 89 от 6 сентября 2017 года, признав обращение об исключительном случае неконституционности необоснованным.

19. В указанном определении Конституционный суд отметил, что прерогатива временного отстранения от должности примара принадлежит исключительно судебной инстанции.

20. В этом контексте Конституционный суд привел мнение Венецианской комиссии, которая считает, что в данной системе вмешательство судебной инстанции является необходимым, поскольку таким образом обеспечивается свободное исполнение должности местного выборного лица, в соответствии с положениями ст.7 ч.(1) Европейской Хартии местного самоуправления (CDL-AD (2009) 049, п.11).

21. Венецианская комиссия отметила, что временное отстранение выборного лица от должности может быть оправданным в случае совершения преступления или грубого отступления, если его действия могут причинить ущерб административно-территориальной единице, с тем, чтобы предотвратить или прекратить нанесение ущерба (CDL-AD (2014) 022, п.31).

22. Конституционный суд подчеркнул, что законодательные нормы, касающиеся временного отстранения от должности, применяются в ситуациях, имеющих временный характер, не позволяющих лицу исполнять служебные обязанности. Согласно практике ЕСПЧ, данная мера не применяется в качестве наказания, а скорее является предупредительной и временной, поскольку призвана защищать общественные интересы путем отстранения от должности лица, обвиняемого в совершении служебного преступления, и тем самым предотвратить другие возможные аналогичные поступки или последствия подобных поступков (см. mutatis mutandis дело Цеханчук против Румынии, решение от 22 ноября 2011 года).

23. Кроме того, Конституционный суд отметил, что применение в отношении примара процессуально-принудительной меры в виде временного отстранения от должности не носит автоматический характер, в силу эффекта закона (ope legis), а подлежит оценке суда. Именно судебная инстанция должна выявить основания и доказать целесообразность временного отстранения от должности примара, а также обосновать вынесенное решение, с учетом обстоятельств каждого конкретного дела, а не ограничиваться общими и абстрактными формулировками.

24. Принимая во внимание, что не возникли новые обстоятельства, которые могут обусловить переоценку практики Конституционного суда, как решение, так и суждения, изложенные в Определении № 89 от 6 сентября 2017 года, применимы при рассмотрении данного дела.

25. Что касается предполагаемой неконституционности ст.34 Закона о местном публичном управлении, которая предусматривает основания и порядок исполнения обязанностей примара, Конституционный суд отмечает, что авторы обращения не указали нормы Конституции, с которыми оспариваемые положения вступают в противоречие. Конституционный суд отмечает, что он не может заменить авторов обращения в изложении замечаний, раскрывающих неконституционность норм. Это означало бы осуществить конституционный контроль по собственной инициативе, что является недопустимым в условиях ст.24 ч.(2) Закона о Конституционном суде и ст.39 Кодекса конституционной юрисдикции, в соответствии с которыми обращение должно быть обоснованным и содержать предмет, изложение обстоятельств, на которых заявитель основывает свои требования, включать нормы закона и аргументы, доказывающие, что оспариваемая норма противоречит Конституции, а также содержать прямую причинную связь между оспариваемыми положениями и приведенными аргументами.

26. Что касается неконституционности ст.177 ч.(2) Кодекса о выборах, согласно которой вопрос об отзыве примара путем проведения референдума может быть возбужден в случае несоблюдения им интересов местного сообщества, ненадлежащего исполнения обязанностей местного выборного лица, предусмотренных законом, нарушения моральных и этических норм, Конституционный суд отмечает следующее.

27. Постановлением № 13 от 14 марта 2002 года Конституционный суд признал неконституционным исключение из закона положения об отзыве примара гражданами через местный референдум.

28. Конституционный суд отметил, что: «Внесением изменения в положения о порядке досрочного прекращения полномочий примара, а именно: исключением положения об отзыве примара гражданами путем проведения местного референдума, было ограничено одно из прав граждан Республики Молдова, что не предусмотрено Конституцией[…]» (ПКС № 13 от 14 марта 2002 года, §6).

29. В Постановлении № 13 от 14 марта 2002 года Конституционный суд указал также, что:

«6. […]

Право граждан отозвать избранное должностное лицо, если он не отвечает интересам соответствующего сообщества, основывается на:

- принципе непосредственного осуществления народом суверенитета, определенном в ст.2 ч.(1) Конституции;

- праве на управление, закрепленном ст.39 Конституции, согласно которой граждане Республики Молдова имеют право на участие в управлении общественными делами непосредственно;

- принципе консультаций с гражданами по важнейшим вопросам местного значения, предусмотренном в ст.109 ч.(1) Конституции.

[…]».

30. Конституционный суд отмечает, что Конгресс местных и региональных публичных органов самоуправления Совета Европы в Докладе «Демократия в Республике Молдова на местном уровне» отметил, что примар, который не подчиняется местному совету или другому органу, не может быть отстранен от должности, кроме как путем проведения местного референдума (см. CPL (12)9 §65).

31. Конституционный суд отмечает, что оспариваемые законодательные положения конкретизируют нормы ст.112 ч.(2) Конституции, предусматривающие, что в соответствии с законом местные советы и примары действуют как самостоятельные управляющие власти и решают общественные дела сел и городов. Таким образом, деятельность примаров должна подчиняться правилам, установленным законодателем, который преследовал цель создать законную основу для их функционирования. Принцип местной автономии не оправдывает существование самостоятельных решений, принятых вне рамок законодательства, соблюдение которого является обязательным.

32. Вместе с тем, Венецианская комиссия подчеркнула, что в целях обеспечения свободного исполнения мандата местного выборного лица, в соответствии с Европейской Хартией местного самоуправления, положения закона, устанавливающие основания досрочного прекращения полномочий, должны быть подвергнуты ограничительному толкованию и применены лишь в чрезвычайных ситуациях (см. CDL-AD(2014)022, §27).

33. Конституционный суд подчеркивает, что, в соответствии со ст.177 ч.(2) Кодекса о выборах, примар может быть отозван путем проведения референдума в случае (1) несоблюдения интересов местного сообщества, (2) ненадлежащего исполнения обязанностей местного выборного лица, предусмотренных законом, или (3) нарушения моральных и этических норм.

34. Также Конституционный суд отмечает, что ст.186 ч.(2) Кодекса о выборах предусматривает, что в решении о проведении местного референдума должны содержаться причины отзыва примара.

35. Конституционный суд подчеркивает, что при принятии решения о проведении местного референдума об отзыве примара, как местный совет, так и судебная инстанция, в случае, если такая инициатива исходит от граждан, не должны ограничиваться изложением формальных оснований, предусмотренных Кодексом о выборах, а обязаны в каждом случае обосновывать их конкретное применение.

36. Более того, постановление Центральной избирательной комиссии о назначении даты проведения местного референдума об отзыве примара должно иметь в основе мотивированное решение и содержать веские и достаточные факты, оправдывающие отзыв примара.

37. В дополнение к вышесказанному Конституционный суд отмечает, что решение местного совета и избирательного органа может быть обжаловано в административный суд. Поэтому судебная инстанция в каждом конкретном случае обязана проверять обоснованность отзыва примара и высказаться по этим основаниям.

38. Исходя из вышеизложенного, Конституционный суд отмечает, что обращение не отвечает требованиям приемлемости для рассмотрения по существу.

Руководствуясь ст.26 Закона о Конституционном суде, ст.61 ч.(3) и ст.64 Кодекса конституционной юрисдикции и п.28 пп.d) Положения о порядке рассмотрения обращений, представленных в Конституционный суд, Конституционный суд

ОПРЕДЕЛЯЕТ:

1. Признать неприемлемым обращение депутатов Парламента Михая Гимпу, Алины Зотя, Иона Апостола, Валериана Бежана, Романа Боцана, Иона Касьяна, Петру Косого, Штефана Власа и Лилиана Карпа о контроле конституционности ст.33 и ст.34 Закона о местном публичном управлении № 436-XVI от 28 декабря 2006 года и ст.177 ч.(2) Кодекса о выборах № 1381-XIII от 21 ноября 1997 года.

2. Настоящее определение является окончательным, обжалованию не подлежит, вступает в силу со дня принятия и публикуется в «Monitorul Oficial al Republicii Moldova».