Hotărâre nr.12 din 15.05.2019 pentru interpretarea prevederilor articolului 98 în coroborare cu articolele 64 şi 85 din Constituţia Republicii Moldova (Sesizarea nr.84b/2019)

CURTEA CONSTITUŢIONALĂ

H O T Ă R Â R E

pentru interpretarea prevederilor articolului 98 în coroborare

 cu articolele 64 şi 85 din Constituţia Republicii Moldova

(Sesizarea nr.84b/2019)

nr. 12  din  15.05.2019

 (în vigoare 15.05.2019) 

Monitorul Oficial al R. Moldova nr.171-177 art. 90 din 24.05.2019

* * *

În numele Republicii Moldova,

Curtea Constituţională, judecând în componenţa:

dlui Mihai POALELUNGI, preşedinte,

dnei Raisa APOLSCHII,

dlui Aurel BĂIEŞU,

dlui Corneliu GURIN,

dlui Artur REŞETNICOV,

dlui Veaceslav ZAPOROJAN, judecători,

cu participarea dnei Dina Musteaţa, grefier,

Având în vedere sesizarea depusă la 23 aprilie 2019

şi înregistrată la aceeaşi dată,

Examinând sesizarea menţionată în camera de consiliu,

Având în vedere actele şi lucrările dosarului,

Deliberând în camera de consiliu,

Pronunţă următoarea hotărâre:

PROCEDURA

1. La originea cauzei se află sesizarea depusă la Curtea Constituţională pe 23 aprilie 2019 de către Preşedintele Republicii Moldova, dl Igor Dodon, în baza articolelor 135 alin.(1) lit.b) din Constituţie, 25 lit.a) din Legea cu privire la Curtea Constituţională şi 38 alin.(1) lit.a) din Codul jurisdicţiei constituţionale, privind interpretarea articolului 98, în coroborare cu articolele 64 şi 85 din Constituţia Republicii Moldova.

2. Preşedintele Republicii Moldova îi solicită Curţii Constituţionale interpretarea articolelor, prin oferirea unor răspunsuri la următoarele întrebări:

- dacă Preşedintele Republicii Moldova este obligat să declanşeze procedura consultării fracţiunilor parlamentare şi a înaintării unui candidat la funcţia de Prim-ministru în lipsa organelor de conducere ale Parlamentului?

- dacă prin lipsa întrunirii legislativului în şedinţă plenară pentru examinarea subiectului învestiturii Guvernului sau prin imposibilitatea întrunirii acestuia din cauza lipsei organului care îl convoacă se consideră că a fost respinsă tacit şi/sau că nu a fost susţinută candidatura propusă a Prim-ministrului? Dacă această situaţie presupune imposibilitatea acordării votului de încredere pentru învestirea Guvernului?

- dacă Preşedintele Republicii Moldova poate să înainteze acelaşi candidat la funcţia de Prim-ministru sau dacă urmează să desemneze o nouă candidatură, după expirarea termenului de 15 zile reglementat de articolul 98 alin.(2) din Constituţie, termen în care candidatul pentru funcţia de Prim-ministru urmează să ceară votul de încredere al Parlamentului referitor la programul de activitate şi la întreaga listă a Guvernului?

3. Prin decizia Curţii Constituţionale din 25 aprilie 2019, sesizarea a fost declarată admisibilă, fără a se prejudeca fondul cauzei.

4. La şedinţa publică a Curţii, în cadrul căreia a fost pronunţat dispozitivul hotărârii, autorul sesizării a fost reprezentat de către dl Maxim Lebedinschi, consilier al Preşedintelui Republicii Moldova în domeniul juridic şi relaţiilor instituţionale. Parlamentul a fost reprezentat de către dl Radu Radu, consultant principal în cadrul Serviciului reprezentare la Curtea Constituţională şi la organele de drept, din cadrul Direcţiei generale juridice a Secretariatului Parlamentului. Guvernul a fost reprezentat de către dl Eduard Serbenco, secretar de stat în cadrul Ministerului Justiţiei.

LEGISLAŢIA PERTINENTĂ

5. Prevederile relevante ale Constituţiei sunt următoarele:

Articolul 64

Organizarea internă

“(1) Structura, organizarea şi funcţionarea Parlamentului se stabilesc prin regulament. Resursele financiare ale Parlamentului sunt prevăzute în bugetul aprobat de acesta.

(2) Preşedintele Parlamentului se alege prin vot secret, cu majoritatea voturilor deputaţilor aleşi, pe durata mandatului Parlamentului. El poate fi revocat în orice moment prin vot secret de către Parlament cu o majoritate de cel puţin două treimi din voturile tuturor deputaţilor.

(3) Vicepreşedinţii se aleg la propunerea Preşedintelui Parlamentului, cu consultarea fracţiunilor parlamentare.”

Articolul 85

Dizolvarea Parlamentului

“(1) În cazul imposibilităţii formării Guvernului sau al blocării procedurii de adoptare a legilor timp de 3 luni, Preşedintele Republicii Moldova, după consultarea fracţiunilor parlamentare, poate să dizolve Parlamentul.

(2) Parlamentul poate fi dizolvat, dacă nu a acceptat votul de încredere pentru formarea Guvernului, în termen de 45 de zile de la prima solicitare şi numai după respingerea a cel puţin două solicitări de învestitură.

(3) În cursul unui an, Parlamentul poate fi dizolvat o singură dată.

(4) Parlamentul nu poate fi dizolvat în ultimele 6 luni ale mandatului Preşedintelui Republicii Moldova, şi nici în timpul stării de urgenţă, de asediu sau de război.”

Articolul 98

Învestitura

“(1) După consultarea fracţiunilor parlamentare, Preşedintele Republicii Moldova desemnează un candidat pentru funcţia de Prim-ministru.

(2) Candidatul pentru funcţia de Prim-ministru va cere, în termen de 15 zile de la desemnare, votul de încredere al Parlamentului asupra programului de activitate şi a întregii liste a Guvernului.

(3) Programul de activitate şi lista Guvernului se dezbat în şedinţa Parlamentului. Acesta acordă încredere Guvernului cu votul majorităţii deputaţilor aleşi.

(4) În baza votului de încredere acordat de Parlament, Preşedintele Republicii Moldova numeşte Guvernul.

(5) Guvernul îşi exercită atribuţiile din ziua depunerii jurămîntului de către membrii lui în faţa Preşedintelui Republicii Moldova.

(6) În caz de remaniere guvernamentală sau de vacanţă a funcţiei, Preşedintele Republicii Moldova revocă şi numeşte, la propunerea Prim-ministrului, pe unii membri ai Guvernului.”

6. Prevederile relevante ale Regulamentului Parlamentului, adoptat prin Legea nr.797 din 2 aprilie 1996, sunt următoarele:

Articolul 7

Conducerea Parlamentului

“După constituirea legală a Parlamentului se alege Preşedintele Parlamentului, vicepreşedinţii şi se formează Biroul permanent al Parlamentului.”

Articolul 13

Atribuţiile Biroului permanent al Parlamentului

“(1) Biroul permanent al Parlamentului are următoarele atribuţii:

a) Propune Parlamentului data convocării şedinţelor plenare;

[…]”

Articolul 14

Atribuţiile Preşedintelui Parlamentului

“(1) Preşedintele Parlamentului are următoarele atribuţii:

[…]

b) convoacă sesiunile ordinare, extraordinare sau speciale ale Parlamentului;

[…]”

ÎN DREPT

A. ADMISIBILITATEA

7. Prin decizia sa din 25 aprilie 2019, Curtea a reţinut, în baza articolului 135 alin.(1) lit.b) din Constituţie, că sesizarea privind interpretarea Constituţiei ţine de competenţa sa ratione materiae.

8. De asemenea, conform articolului 25 lit.a) din Legea cu privire la Curtea Constituţională, Preşedintele Republicii Moldova are competenţa de a sesiza Curtea Constituţională.

B. FONDUL CAUZEI

1. Argumentele autorului sesizării

9. Potrivit autorului sesizării, ar fi necesară clarificarea acţiunilor care pot fi întreprinse de către Preşedintele Republicii Moldova în cazul identificării unui candidat la funcţia de Prim-ministru, în situaţia în care nu sunt constituite organele de conducere ale Parlamentului. Preşedintele Republicii Moldova susţine că desemnarea unui candidat la funcţia de Prim-ministru presupune acordarea unui vot de încredere, manifestat prin adoptarea unei hotărâri de către Parlament. În acest context, este necesară declanşarea procedurii legislative. Totuşi, procedura legislativă nu se poate desfăşura fără alegerea Preşedintelui Parlamentului şi fără existenţa organelor de lucru ale legislativului, cum ar fi Biroul permanent. În opinia Preşedintelui Republicii Moldova, lipsa organelor de conducere ale Parlamentului atrage imposibilitatea adoptării actelor legislative, pentru că: nu pot fi convocate şi conduse lucrările Biroului permanent; în lipsa Biroului permanent, nu poate fi stabilită ordinea de zi a legislativului; proiectele de legi sau de hotărâri nu pot fi introduse în procesul legislativ; nu poate fi convocată sesiunea ordinară a Parlamentului; nu pot fi distribuite proiectele de legi sau de hotărâri, precum şi rapoartele comisiilor; nu pot fi anunţate rezultatele votării; nu pot fi semnate legile, hotărârile şi moţiunile adoptate de către Parlament.

10. De asemenea, Preşedintele Republicii Moldova susţine că trebuie interpretată sintagma “două solicitări de învestitură” de la articolul 85 alin.(2) din Constituţie, pentru a putea şti dacă cele două solicitări trebuie să aibă ca protagonist una şi aceeaşi persoană.

2. Aprecierea Curţii

11. Analizând circumstanţele prezentate de către Preşedintele Republicii Moldova, Curtea consideră că articolele invocate de acesta în sesizare au nevoie de o interpretare care să elucideze problemele ridicate.

12. Cu privire la obligaţia constituţională a Preşedintelui de a iniţia consultarea fracţiunilor parlamentare în vederea desemnării unui candidat pentru funcţia de Prim-ministru, Curtea subliniază că aceasta decurge din textul clar al articolului 98 din Constituţie.

13. Obligaţia consultării fracţiunilor parlamentare poate fi îndeplinită în mod independent de alegerea Preşedintelui Parlamentului şi, în general, de existenţa organelor de conducere ale legislativului. Constituirea fracţiunilor parlamentare reprezintă un proces separat de alegerea Preşedintelui Parlamentului.

14. Curtea observă că, spre deosebire de obligaţia consultării fracţiunilor parlamentare în vederea unei eventuale desemnări a unui candidat pentru funcţia de Prim-ministru, obligaţia înaintării unui candidat la această funcţie depinde de existenţa organelor de conducere ale Parlamentului. Potrivit articolului 64 alin.(1) din Constituţie, structura, organizarea şi funcţionarea Parlamentului se stabilesc prin regulament. Regulamentul Parlamentului pune în aplicare prescripţiile Constituţiei referitoare la activitatea Parlamentului. Acest act, adoptat prin Legea nr.797 din 2 aprilie 1996, prevede la articolul 7 organele care alcătuiesc conducerea Parlamentului: Preşedintele Parlamentului, vicepreşedinţii şi Biroul permanent al Parlamentului. De asemenea, articolul 14 alin.(1) lit.g) din Regulament stabileşte că Preşedintele Parlamentului reprezintă Parlamentul, inter alia, în relaţiile cu Preşedintele Republicii Moldova.

15. Curtea subliniază că pentru a înainta un candidat la funcţia de Prim-ministru Preşedintele Republicii Moldova trebuie să aibă, în primul rând, un partener de dialog instituţional în persoana Preşedintelui Parlamentului, ca reprezentant al Parlamentului, într-un regim politic parlamentar (a se vedea HCC nr.33 din 21 decembrie 2018, §§ 31 şi 36). Acesta este cadrul stabilit de Regulamentul Parlamentului, la care fac trimitere prevederile articolului 64 alin.(1) din Constituţie. În al doilea rând, trebuie să fie alese organele care fac posibilă convocarea Parlamentului în şedinţe, i.e. Biroul permanent şi Preşedintele Parlamentului. Potrivit articolului 13 alin.(1) lit.a), Biroul permanent al Parlamentului propune Parlamentului data convocării şedinţelor plenare, iar potrivit articolului 14 alin.(1) lit.b) din acelaşi Regulament, Preşedintele Parlamentului convoacă sesiunile ordinare, extraordinare sau speciale ale Parlamentului. Aşadar, Curtea a scos în evidenţă două obligaţii constituţionale: Preşedintele Republicii Moldova are obligaţia consultării fracţiunilor parlamentare în vederea unei eventuale desemnări a unui candidat la funcţia de Prim-ministru, iar membrii Parlamentului au obligaţia constituţională a alegerii organelor de conducere ale legislativului, inclusiv pentru a se putea realiza în totalitate procesul de desemnare a candidatului la funcţia de Prim-ministru.

16. Urmărind acest fir logic, lipsa organului care reprezintă Parlamentul, precum şi lipsa organelor care fac posibilă convocarea sesiunilor sale îl împiedică pe Preşedintele Republicii Moldova să desemneze un candidat pentru funcţia de Prim-ministru. Circumstanţele în discuţie nu echivalează cu o respingere tacită sau cu o lipsă de susţinere a “candidaturii propuse”, pentru că această candidatură nici nu poate fi propusă. Totuşi, în situaţia în care Parlamentul este reprezentat şi sunt alese organele sale de conducere, Preşedintele Republicii Moldova poate desemna un candidat pentru funcţia de Prim-ministru. Lipsa întrunirii deputaţilor în şedinţă plenară pentru examinarea chestiunii învestiturii Guvernului echivalează, în acest caz, cu o respingere a solicitării de învestitură.

17. Potrivit articolului 85 alin.(1), în cazul imposibilităţii formării Guvernului, Preşedintele Republicii Moldova poate să dizolve Parlamentul, după consultarea fracţiunilor parlamentare. Alineatul al doilea al aceluiaşi articol stabileşte că Parlamentul poate fi dizolvat dacă nu a acceptat votul de încredere pentru formarea Guvernului, în termen de 45 de zile de la prima solicitare şi numai după respingerea a cel puţin două solicitări de învestitură. Una din problemele ridicate de către Preşedintele Republicii Moldova vizează identitatea dintre candidaţii desemnaţi pentru funcţia de Prim-ministru care vin cu solicitările de învestitură.

18. Curtea notează că sintagma “două solicitări de învestitură” conţinută de cel de-al doilea alineat al articolului 85 din Constituţie trebuie interpretată prin prisma articolului 98 alineatele (2) şi (3) din Constituţie, coroborat cu considerentele enunţate de către Curtea Constituţională în Hotărârea nr.32 din 29 decembrie 2015.

19. În Hotărârea nr.32 din 29 decembrie 2015, Curtea a reţinut că scopul consultărilor fracţiunilor parlamentare de către Preşedinte constă în a se stabili persoana căreia îi acordă sprijin politic majoritatea parlamentară (§ 91). În aceeaşi Hotărâre, Curtea a menţionat că Preşedintele trebuie să desemneze în calitate de candidat pentru funcţia de Prim-ministru o persoană care dispune de sprijinul majorităţii parlamentare şi nu o persoană pe care o preferă, dar care nu se bucură de acest sprijin (§ 118). Preşedintele Republicii Moldova poate să deducă existenţa unei majorităţi parlamentare din chiar contextul consultărilor cu fracţiunile parlamentare, în condiţiile în care fracţiunile parlamentare ai căror deputaţi formează, împreună, majoritatea necesară pentru acordarea unui vot de încredere Guvernului pot să-i propună Preşedintelui o candidatură. Totodată, Curtea a subliniat că în cazul în care nu este constituită o majoritate parlamentară absolută, Preşedintele Republicii Moldova are obligaţia de a desemna, după consultarea fracţiunilor parlamentare, un candidat pentru funcţia de Prim-ministru, chiar dacă fracţiunile parlamentare nu sunt de acord cu propunerea sa (§ 131).

20. Astfel, în cadrul consultărilor cu fracţiunile parlamentare, se pune accentul pe persoana candidatului la funcţia de Prim-ministru. Spre deosebire de etapa consultării fracţiunilor parlamentare, în cadrul dezbaterilor parlamentare accentul nu este pus pe persoana candidatului la funcţia de Prim-ministru. Persoana candidatului şi calităţile sale au fost puse în discuţie în cadrul consultărilor, iar problema se prezumă a fi epuizată, în condiţiile propunerii unei candidaturi de către fracţiunile parlamentare care alcătuiesc majoritatea sau în condiţiile propunerii unei candidaturi de către Preşedintele Republicii Moldova, atunci când nu există o asemenea majoritate (i.e. prin inacţiunea politică a fracţiunilor parlamentare). În cadrul dezbaterilor parlamentare, accentul este pus pe programul de activitate şi pe lista membrilor Guvernului.

21. De regulă, respingerea unei solicitări de învestitură de către Parlament nu reprezintă o respingere a persoanei candidatului, ci o respingere a programului de activitate şi a listei de membri ai Guvernului cu care se prezintă acesta în faţa Parlamentului. Posibilitatea unei a doua solicitări de învestitură reflectă şansa acestui candidat de a opera modificări la programul de activitate sau la lista membrilor Guvernului cu care se prezintă în faţa Parlamentului, astfel încât să i se acorde un vot de încredere, potrivit articolului 98 alin.(2) din Constituţie. El poate opera modificările la programul de activitate sau la lista membrilor Guvernului pe baza dezbaterilor din cadrul şedinţei Parlamentului în care a fost respinsă prima solicitare de învestitură, pentru a se plia pe viziunile majorităţii parlamentare.

22. Totuşi, în practică pot apărea situaţii neprevăzute la data consultărilor, cu referire la persoana unui candidat. În cazul în care respingerea unei solicitări de învestitură s-ar baza, cu caracter de excepţie, doar pe persoana candidatului, ar putea fi înaintată o altă candidatură, însă numai după iniţierea unei noi runde de consultări cu fracţiunile parlamentare şi cu respectarea condiţiilor care decurg din Hotărârea Curţii Constituţionale nr.32 din 29 decembrie 2015.

23. În consecinţă, Preşedintele Republicii Moldova poate înainta, după consultarea fracţiunilor parlamentare, un alt candidat pentru funcţia de Prim-ministru, în cazul în care prima solicitare de învestitură a Guvernului a fost respinsă de către Parlament (a se vedea, de asemenea, HCC nr.30 din 1 octombrie 2013, § 66).

În baza articolelor 135 alin.(1) lit.b) şi 140 din Constituţie, 26 din Legea cu privire la Curtea Constituţională, 6, 61, 62 lit.b) şi 68 din Codul jurisdicţiei constituţionale, Curtea Constituţională

HOTĂRĂŞTE:

1. Preşedintele Republicii Moldova nu poate înainta un candidat la funcţia de Prim-ministru în lipsa organelor de conducere ale Parlamentului. Imposibilitatea întrunirii Parlamentului din cauza lipsei organului care îl convoacă presupune imposibilitatea Preşedintelui Republicii Moldova de a desemna un candidat pentru funcţia de Prim-ministru.

2. Lipsa întrunirii Parlamentului în şedinţă plenară pentru examinarea chestiunii învestiturii Guvernului, atunci când există organe de conducere ale legislativului, echivalează cu respingerea solicitării de învestitură.

3. Sintagma “cel puţin două solicitări de învestitură” conţinută de articolul 85 alin.(2) din Constituţie nu presupune, în mod obligatoriu, desemnarea aceleiaşi candidaturi.

4. Prezenta hotărâre este definitivă, nu poate fi supusă niciunei căi de atac, intră în vigoare la data adoptării şi se publică în Monitorul Oficial al Republicii Moldova.