Постановление N 12 от 15.05.2019 о толковании положений ст.98 в сочетании со ст.64 и ст.85 Конституции (обращение № 84b/2019)

КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

о толковании положений ст.98 в сочетании

со ст.64 и ст.85 Конституции

(обращение № 84b/2019)

№ 12  от  15.05.2019

 (в силу 15.05.2019) 

Мониторул Офичиал ал Р. Молдова № 171-177 ст. 90 от 24.05.2019

* * *

Именем Республики Молдова

Конституционный суд в составе:

Михай ПОАЛЕЛУНЖЬ, председатель,

Раиса АПОЛЬСКИЙ,

Аурел БЭЕШУ,

Корнелиу ГУРИН,

Артур РЕШЕТНИКОВ,

Вячеслав ЗАПОРОЖАН, судьи,

при участии секретаря заседания Дины Мустяца,

принимая во внимание обращение, представленное и зарегистрированное 23 апреля 2019 года,

учитывая акты и материалы дела,

проведя обсуждение в совещательной комнате,

выносит следующее постановление.

ПРОЦЕДУРНЫЕ ВОПРОСЫ

1. Основанием для рассмотрения дела послужило обращение Президента Республики Молдова г-на Игоря Додона, представленное в Конституционный суд 23 апреля 2019 года, в соответствии со ст.135 ч.(1) п.b) Конституции, ст.25 п.а) Закона о Конституционном суде и ст.38 ч.(1) п.а) Кодекса конституционной юрисдикции, о толковании ст.98 в сочетании со ст.64 и ст.85 Конституции.

2. Президент Республики Молдова просит Конституционный суд дать толкование конституционных норм и пояснить следующие вопросы:

- Обязан ли Президент Республики Молдова возбудить процедуру консультаций с парламентскими фракциями и выдвигать кандидатуру на должность премьер-министра, если не сформированы руководящие органы Парламента?

- Считается ли непринятой и/или неутвержденной предложенная кандидатура на должность премьер-министра в случае, если Парламент не проводит пленарное заседание для обсуждения вопроса о назначении Правительства или Парламент не может быть созван ввиду отсутствия созывающего его органа? Предполагает ли это, что выражение вотума доверия Правительству для его назначения невозможно?

- Вправе ли Президент Республики Молдова выдвигать одну и ту же кандидатуру на должность премьер-министра, или он должен выдвигать новую кандидатуру по завершению 15-дневного срока, установленного в ст.98 ч.(2) Конституции, в течение которого кандидат на должность премьер-министра просит Парламент выразить вотум доверия программе деятельности Правительства и всему составу Правительства?

3. Определением Конституционного суда от 25 апреля 2019 года, без вынесения решения по существу, обращение было признано приемлемым.

4. На открытом заседании Конституционного суда, на котором была зачитана резолютивная часть постановления, автор обращения был представлен Максимом Лебединским, советником Президента Республики Молдова по правовым вопросам и институциональным отношениям. Со стороны Парламента принял участие главный консультант службы представительства в Конституционном суде и правоохранительных органах общего юридического управления Секретариата Парламента, Раду Раду. От Правительства участвовал государственный секретарь Министерства юстиции, Эдуард Сербенко.

ПРИМЕНИМОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО

5. Применимые положения Конституции:

Статья 64

Внутренняя организация

«(1) Структура, организация и деятельность Парламента определяются регламентом. Источники финансирования Парламента предусматриваются в утвержденном им бюджете.

(2) Председатель Парламента избирается тайным голосованием большинством голосов избранных депутатов на срок полномочий Парламента. Он может быть досрочно освобожден от должности Парламентом тайным голосованием двумя третями голосов депутатов.

(3) Заместители Председателя избираются по представлению Председателя Парламента по согласованию с парламентскими фракциями».

Статья 85

Роспуск Парламента

«(1) В случае невозможности формирования Правительства или блокирования в течение трех месяцев принятия законов Президент Республики Молдова после консультаций с парламентскими фракциями вправе распустить Парламент.

(2) Парламент может быть распущен в случае, если он не выразил вотум доверия Правительству в 45-дневный срок после внесения предложения, и только после отклонения предложения не менее двух раз.

(3) В течение одного года Парламент может быть распущен один раз.

(4) Парламент не может быть распущен в последние шесть месяцев до истечения срока полномочий Президента Республики Молдова, а также в период действия чрезвычайного, осадного или военного положения».

Статья 98

Инвеститура

«(1) После консультаций с парламентскими фракциями Президент Республики Молдова выдвигает кандидатуру на должность премьер-министра.

(2) В 15-дневный срок после выдвижения кандидат на должность премьер-министра просит Парламент выразить вотум доверия программе деятельности и всему составу Правительства.

(3) Программа деятельности и состав Правительства обсуждаются на заседании Парламента. Парламент выражает вотум доверия Правительству большинством голосов избранных депутатов.

(4) На основании вотума доверия, выраженного Парламентом, Президент Республики Молдова назначает Правительство.

(5) Правительство осуществляет свои полномочия со дня принесения присяги его членами перед Президентом Республики Молдова.

(6) В случае необходимости кадровых перестановок или вакансии должностей в Правительстве Президент Республики Молдова по предложению премьер-министра освобождает от должности и назначает отдельных членов Правительства».

6. Применимые положения Регламента Парламента, утвержденного Законом № 797 от 2 апреля 1996 года:

Статья 7

Руководство Парламента

«После законного конституирования Парламента избираются Председатель Парламента, заместители Председателя Парламента и образуется Постоянное бюро Парламента».

Статья 13

Функции Постоянного бюро Парламента

«(1) Постоянное бюро Парламента выполняет следующие функции:

а) предлагает Парламенту дату созыва пленарных заседаний;

[…]».

Статья 14

Функции Председателя Парламента

«(1) Председатель Парламента выполняет следующие функции:

[…]

b) созывает очередные, внеочередные или специальные сессии Парламента;

[…]».

ВОПРОСЫ ПРАВА

А. ПРИЕМЛЕМОСТЬ ОБРАЩЕНИЯ

7. В определении от 25 апреля 2019 года Конституционный суд указал, что, согласно ст.135 ч.(1) п.b) Конституции, разрешение обращения о толковании конституционных норм входит в его компетенцию ratione materiae.

8. Согласно ст.25 п.а) Закона о Конституционном суде, Президент Республики Молдова обладает прерогативой обращения в Конституционный суд.

B. СУЩЕСТВО ДЕЛА

1. Аргументы автора обращения

9. По мнению автора обращения, необходимо пояснить, какие действия предпринимает Президент Республики Молдова в ситуации, когда выявлена кандидатура на должность премьер-министра, но не сформированы руководящие органы Парламента. Президент Республики Молдова отмечает, что выдвижение кандидатуры на должность премьер-министра предполагает выражение Парламентом вотума доверия путем принятия постановления. В связи с этим необходимо возбуждение законодательной процедуры. Однако невозможно начать законодательную процедуру, если не избран Председатель Парламента и не составлены рабочие органы Парламента, в частности, Постоянное бюро. Президент Республики Молдова отмечает, что ввиду отсутствия руководящих органов Парламента не могут быть приняты законодательные акты, так как Постоянное бюро не заседает; в отсутствие Постоянного бюро не может быть определена повестка дня законодательного органа; проекты законов и постановлений не могут быть включены в законодательный процесс; созыв очередной сессии Парламента не осуществим; невозможно распределение проектов законов или постановлений, а также докладов комиссий; не могут быть объявлены результаты голосования; не могут быть подписаны законы, постановления и резолюции Парламента.

10. Президент Республики Молдова считает также необходимым толкование синтагмы «предложения не менее двух раз» в ст.85 ч.(2) Конституции, чтобы уяснить, если под этими двумя предложениями имеется в виду одно и то же лицо в качестве протагониста.

2. Оценка Конституционного суда

11. Проанализировав изложенные Президентом Республики Молдова обстоятельства, Конституционный суд считает необходимым дать толкование указанных в обращении норм Конституции для уяснения затронутых вопросов.

12. Что касается конституционной обязанности Президента начать консультации с парламентскими фракциями для определения кандидатуры на должность премьер-министра, Конституционный суд подчеркивает, что данная обязанность вытекает из ст.98 Конституции, которая имеет четкие положения.

13. Обязанность проводить консультации с парламентскими фракциями может осуществляться независимо от избрания Председателя Парламента и формирования руководящих органов Парламента. Создание парламентских фракций является отдельным от избрания Председателя Парламента действием.

14. Конституционный суд отмечает, что в отличие от обязанности проводить консультации с парламентскими фракциями с целью выявления кандидатуры на должность премьер-министра, обязанность выдвигать кандидатуру на эту должность зависит от существования руководящих органов Парламента. Согласно ст.64 ч.(1) Конституции, структура, организация и деятельность Парламента определяются регламентом. Регламент Парламента развивает нормы Конституции о деятельности Парламента. Данный акт, утвержденный Законом № 797 от 2 апреля 1996 года, предусматривает в ст.7 руководящие органы Парламента: Председатель Парламента, заместители Председателя Парламента и Постоянное бюро Парламента. Согласно ст.14 ч.(1) п.g) Регламента, Председатель Парламента представляет Парламент, inter alia, в отношениях с Президентом Республики Молдова.

15. Конституционный суд подчеркивает, что для выдвижения кандидатуры на должность премьер-министра в парламентском политическом режиме Президент Республики Молдова должен, во-первых, сотрудничать, имея в качестве партнера по институциональному диалогу Председателя Парламента, как представителя Парламента (см. ПКС № 33 от 21 декабря 2018 года, § 31 и 36). Эти положения содержатся в Регламенте Парламента, на который указывает ст.64 ч.(1) Конституции. Во-вторых, должны быть избраны органы, созывающие Парламент на заседания, то есть Постоянное бюро и Председатель Парламента. Согласно ст.13 ч.(1) п.а) Регламента, Постоянное бюро Парламента предлагает Парламенту дату созыва пленарных заседаний, а согласно ст.14 ч.(1) п.b) Регламента, Председатель Парламента созывает очередные, внеочередные или специальные сессии Парламента. Так, Конституционный суд выявил две конституционные обязанности: Президент Республики Молдова обязан проводить консультации с парламентскими фракциями, чтобы предложить кандидатуру на должность премьер-министра, а члены Парламента обязаны избрать руководящие органы Парламента, в том числе для полной реализации процесса назначения кандидата на должность премьер-министра.

16. Развивая данные рассуждения, Конституционный суд отмечает, что отсутствие органа, представляющего Парламент, а также отсутствие органов, созывающих сессии Парламента, являются препятствием в выдвижении Президентом Республики Молдова кандидатуры на должность премьер-министра. Эти обстоятельства не указывают на то, что «предложенная кандидатура» отклонена или что отсутствует ее поддержка, поскольку ее вообще невозможно выдвигать. Президент Республики Молдова может выдвигать кандидатуру на должность премьер-министра в условиях, когда Парламент представлен и его руководящие органы избраны. Если созыв пленарного заседания депутатов для рассмотрения вопроса о назначении Правительства не осуществим, это равнозначно отклонению предложения о назначении.

17. Согласно ст.85 ч.(1) Конституции, в случае невозможности формирования Правительства или блокирования в течение трех месяцев принятия законов Президент Республики Молдова после консультаций с парламентскими фракциями вправе распустить Парламент. Часть (2) данной статьи гласит, что Парламент может быть распущен в случае, если он не выразил вотум доверия Правительству в 45-дневный срок после внесения предложения, и только после отклонения предложения не менее двух раз. Кроме того, спрашивается, если предложенные кандидатуры на должность премьер-министра могут быть одним и тем же лицом.

18. Конституционный суд отмечает, что синтагму «предложения не менее двух раз» в части (2) ст.85 Конституции необходимо толковать в свете ст.98 ч.(2) и ч.(3) Конституции, с учетом рассуждений, изложенных в Постановлении № 32 от 29 декабря 2015 года.

19. В Постановлении № 32 от 29 декабря 2015 года Конституционный суд отметил, что целью консультаций Президента с парламентскими фракциями является выдвижение лица, пользующегося политической поддержкой со стороны парламентского большинства (§ 91). В этом постановлении Конституционный суд подчеркнул, что Президент должен выдвигать на должность премьер-министра кандидатуру, пользующуюся поддержкой парламентского большинства, а не ту, которую он предпочитает, но лишена поддержки большинства (§ 118). Президент Республики Молдова может составить себе представление о формировании парламентского большинства в ходе консультаций с парламентскими фракциями в условиях, когда парламентские фракции, депутаты которых образуют необходимое для выражения вотума доверия Правительству большинство, могут предложить Президенту для назначения кандидатуру. Вместе с тем Конституционный суд подчеркнул, что в случае невозможности создания абсолютного парламентского большинства Президент, посовещавшись с парламентскими фракциями, обязан выдвигать кандидатуру премьер-министра, несмотря на несогласие парламентских фракций с предложенной кандидатурой (§ 131).

20. Таким образом, в ходе консультаций с парламентскими фракциями на первый план выдвигается личность кандидата на должность премьер-министра. В отличие от этапа консультаций с парламентскими фракциями, в парламентских дебатах происходит смещение акцента от личности кандидата в премьеры. Личность кандидата и его качества обсуждались в ходе консультаций, и этот вопрос считается исчерпанным в условиях, когда кандидатуру выдвигают фракции, составляющие парламентское большинство, или когда предложение исходит от Президента Республики Молдова, если не существует парламентского большинства (в силу политического бездействия парламентских фракций). В ходе обсуждений в Парламенте приоритетными становятся программа деятельности Правительства и будущий состав Правительства.

21. Как правило, отклонение Парламентом предложения о назначении не означает отклонение лично кандидата, а отклонение программы деятельности Правительства и его состава, которые были представлены Парламенту на обсуждение. Вероятность повторного выдвижения означает, что кандидату дали еще один шанс внести изменения в программу деятельности или в состав Правительства, нацеливаясь на выражение ему вотума доверия, согласно требованию ст.98 ч.(2) Конституции. Кандидат может частично изменить программу деятельности или состав Правительства, исходя из обсуждений на заседании Парламента, на котором было отклонено первое предложение о назначении, и тем самым учитывать мнение парламентского большинства.

22. На практике в ходе консультаций могут возникать непредсказуемые ситуации, связанные с личностью кандидата. Если отклонение предложения о назначении, в качестве исключения, обусловлено только личностью кандидата, Президент может выдвигать другого кандидата, однако только после новых консультаций с парламентскими фракциями, соблюдая требования, вытекающие из Постановления Конституционного суда № 32 от 29 декабря 2015 года.

23. Таким образом, после проведения консультаций с парламентскими фракциями Президент Республики Молдова может выдвигать другую кандидатуру на должность премьер-министра, если первое предложение о назначении Правительства было отклонено Парламентом (см. также ПКС № 30 от 1 октября 2013 г., § 66).

Руководствуясь положениями ст.135 ч.(1) п.b) и ст.140 Конституции, ст.26 Закона о Конституционном суде, ст.6, ст.61, ст.62 п.b) и ст.68 Кодекса конституционной юрисдикции, Конституционный суд

ПОСТАНОВЛЯЕТ:

1. Президент Республики Молдова не может выдвигать кандидатуру на должность премьер-министра, если не сформированы руководящие органы Парламента. Если Парламент ввиду отсутствия созывающего его органа не может заседать, это означает, что Президент Республики Молдова не может выдвигать кандидатуру на должность премьер-министра.

2. Отсутствие депутатов Парламента на пленарном заседании по рассмотрению вопроса о назначении Правительства в условиях, когда сформированы руководящие органы законодательного органа, равнозначно отклонению предложения о назначении.

3. Синтагма «предложения не менее двух раз» в ст.85 ч.(2) Конституции не предполагает в обязательном порядке выдвижение одной и той же кандидатуры.

4. Настоящее постановление является окончательным, обжалованию не подлежит, вступает в силу со дня принятия и публикуется в «Monitorul Oficial al Republicii Moldova».