Hotărâre nr.13 din 30.04.2024 pentru controlul constituţionalităţii articolului 8/1 din Legea cu privire la proprietatea publică a unităţilor administrativ-teritoriale (dobândirea dreptului de proprietate de către unităţile administrativ-teritoriale asupra bunurilor transmise sau care urmau a fi transmise persoanelor deţinătoare de cote-părţi valorice din patrimoniul fostelor întreprinderi agricole) (sesizările nr.182a/2023 şi nr.190a/2023)

CURTEA CONSTITUŢIONALĂ

H O T Ă  R Â R E

pentru controlul constituţionalităţii articolului 8¹ din Legea cu privire

la proprietatea publică a unităţilor administrativ - teritoriale

(dobândirea  dreptului  de proprietate de  către unităţile

administrativ-teritoriale asupra bunurilor transmise sau

care urmau a fi transmise persoanelor deţinătoare

de cote-părţi valorice din patrimoniul

fostelor întreprinderi agricole)

(sesizările nr.182a/2023 şi nr.190a/2023)

nr. 13  din  30.04.2024

 (în vigoare 30.04.2024) 

Monitorul Oficial al R. Moldova nr. 223-225 art. 77 din 24.05.2024

* * *

În numele Republicii Moldova,

Curtea Constituţională, judecând în componenţa:

dnei Domnica MANOLE, Preşedinte,

dnei Viorica PUICA,

dlui Nicolae ROŞCA,

dnei Liuba ŞOVA,

dlui Serghei ŢURCAN

dlui Vladimir ŢURCAN, judecători,

cu participarea dnei Ana Florean, asistent judiciar,

Având în vedere sesizările înregistrate la 18 iulie 2023 şi 1 august 2023,

Examinând sesizările menţionate în şedinţă plenară publică,

Având în vedere actele şi lucrările dosarului,

Deliberând la 30 aprilie 2024, în camera de consiliu,

Pronunţă următoarea hotărâre:

PROCEDURA

1. La originea cauzei se află sesizările depuse la Curtea Constituţională la 18 iulie 2023 şi la 1 august 2023, pe baza articolelor 135 alin.(1) lit.a) din Constituţie, 25 lit.g) din Legea cu privire la Curtea Constituţională şi 38 alin.(1) lit.g) din Codul jurisdicţiei constituţionale, de către dnii Vasile Bolea, Adrian Lebedinschi şi Grigore Novac, deputaţi în Parlamentul Republicii Moldova.

2. Autorii sesizării îi solicită Curţii să verifice constituţionalitatea Legii nr.214 din 21 iulie 2022 pentru modificarea Legii nr.523 din 16 iulie 1999 cu privire la proprietatea publică a unităţilor administrativ-teritoriale şi a articolului 8¹ din Legea cu privire la proprietatea publică a unităţilor administrativ-teritoriale nr.523 din 16 iulie 1999.

3. Având în vedere identitatea de obiect a sesizărilor, Curtea a decis conexarea lor într-un singur dosar, pe baza articolului 43 din Codul jurisdicţiei constituţionale, căruia i-a atribuit numărul 182a/2023.

4. Prin decizia Curţii Constituţionale din 21 decembrie 2023, sesizările au fost declarate admisibile, fără a se prejudeca fondul cauzei.

5. În procesul examinării cauzei, Curtea Constituţională a solicitat opiniile Parlamentului, Preşedintelui Republicii Moldova, Guvernului şi Congresului Autorităţilor Locale din Moldova.

6. La şedinţa plenară publică a Curţii a fost prezent dl Adrian Lebedinschi, autor al sesizării nr.190a/2023. Parlamentul a fost reprezentat de dnii Valeriu Kuciuk şi Radu Radu din cadrul Serviciului reprezentare la Curtea Constituţională şi organele de drept al Direcţiei generale juridice a Secretariatului Parlamentului. Guvernul a fost reprezentat de dna Liliana Moraru, şef al Direcţiei juridice a Ministerului Dezvoltării Economice şi Digitalizării, şi de dl Ştefan Crigan, director general adjunct al Agenţiei Geodezie, Cartografie şi Cadastru.

LEGISLAŢIA PERTINENTĂ

7. Prevederile relevante ale Constituţiei sunt următoarele:

Articolul 1

Statul Republica Moldova

"[...]

(3) Republica Moldova este un stat de drept, democratic, în care demnitatea omului, drepturile şi libertăţile lui, libera dezvoltare a personalităţii umane, dreptatea şi pluralismul politic reprezintă valori supreme şi sunt garantate."

Articolul 7

Constituţia, Lege Supremă

"Constituţia Republicii Moldova este Legea ei Supremă. Nici o lege şi nici un alt act juridic care contravine prevederilor Constituţiei nu are putere juridică."

Articolul 9

Principiile fundamentale privind proprietatea

"(1) Proprietatea este publică şi privată. Ea se constituie din bunuri materiale şi intelectuale.

(2) Proprietatea nu poate fi folosită în detrimentul drepturilor, libertăţilor şi demnităţii omului.

(3) Piaţa, libera iniţiativă economică, concurenţa loială sînt factorii de bază ai economiei."

Articolul 46

Dreptul la proprietate privată şi protecţia acesteia

"(1) Dreptul la proprietate privată, precum şi creanţele asupra statului, sînt garantate.

(2) Nimeni nu poate fi expropriat decît pentru o cauză de utilitate publică, stabilită potrivit legii, cu dreaptă şi prealabilă despăgubire.

[...]."

Articolul 54

Restrângerea exerciţiului unor drepturi

sau al unor libertăţi

"(1) În Republica Moldova nu pot fi adoptate legi care ar suprima sau ar diminua drepturile şi libertăţile fundamentale ale omului şi cetăţeanului.

(2) Exerciţiul drepturilor şi libertăţilor nu poate fi supus altor restrîngeri decît celor prevăzute de lege, care corespund normelor unanim recunoscute ale dreptului internaţional şi sînt necesare în interesele securităţii naţionale, integrităţii teritoriale, bunăstării economice a ţării, ordinii publice, în scopul prevenirii tulburărilor în masă şi infracţiunilor, protejării drepturilor, libertăţilor şi demnităţii altor persoane, împiedicării divulgării informaţiilor confidenţiale sau garantării autorităţii şi imparţialităţii justiţiei.

(3) Prevederile alineatului (2) nu admit restrîngerea drepturilor proclamate în articolele 20-24.

(4) Restrângerea trebuie să fie proporţională cu situaţia care a determinat-o şi nu poate atinge existenţa dreptului sau a libertăţii."

Articolul 127

Proprietatea

"(1) Statul ocroteşte proprietatea.

(2) Statul garantează realizarea dreptului de proprietate în formele solicitate de titular, dacă acestea nu vin în contradicţie cu interesele societăţii.

(3) Proprietatea publică aparţine statului sau unităţilor administrativ-teritoriale.

(4) Bogăţiile de orice natură ale subsolului, spaţiul aerian, apele şi pădurile folosite în interes public, resursele naturale ale zonei economice şi ale platoului continental, căile de comunicaţie, precum şi alte bunuri stabilite de lege, fac obiectul exclusiv al proprietăţii publice."

8. Prevederile relevante ale Legii cu privire la proprietatea publică a unităţilor administrativ-teritoriale nr.523 din 16 iulie 1999 sunt următoarele:

Articolul 8¹

Dobândirea dreptului de proprietate a unităţilor administrativ-teritoriale

asupra bunurilor transmise sau care urmau a fi transmise în contul

cotelor-părţi valorice din patrimoniul fostelor întreprinderi agricole

"(1) Autoritatea administraţiei publice locale asigură inventarierea bunurilor transmise sau care urmau a fi transmise în contul cotelor-părţi valorice din patrimoniul fostelor întreprinderi agricole, precum şi adoptarea deciziei de aprobare a listei acestora, cu respectarea normelor aplicabile pentru asigurarea transparenţei în procesul decizional.

(2) Bunurile transmise sau care urmau a fi transmise în contul cotelor-părţi valorice din patrimoniul fostelor întreprinderi agricole (sediile administrative, de învăţământ, sănătate, cultură, sport, de protecţie şi asistenţă socială, precum şi de altă utilitate publică) devin proprietatea unităţii administrativ-teritoriale pe teritoriul căreia se află.

(3) Bunurile indicate la alin.(2) care constituie obiecte ale înregistrării în registrele de publicitate se înregistrează în registrele corespunzătoare după unitatea administrativ-teritorială, la cererea autorităţilor administraţiei publice locale, în temeiul deciziei de aprobare a listei bunurilor.

(4) Bunurile, altele decât cele indicate la alin.(2), din contul cotelor-părţi valorice din patrimoniul fostelor întreprinderi agricole, care constituie obiecte ale înregistrării în registrele de publicitate se înregistrează, provizoriu, în registrele corespunzătoare după unitatea administrativ-teritorială, în temeiul deciziei de aprobare a listei bunurilor.

(5) În termen de un an de la data intrării în vigoare a deciziei de aprobare a listei bunurilor, altele decât cele indicate la alin.(2), din contul cotelor-părţi valorice din patrimoniul fostelor întreprinderi agricole, titularii de drept asigură înregistrarea dreptului de proprietate asupra acestor bunuri sau, după caz, înaintează acţiuni în instanţa de judecată pentru constatarea dreptului de proprietate, cu prezentarea autorităţii administraţiei publice locale şi deţinătorului registrului de publicitate a hotărârii judecătoreşti irevocabile de constatare a dreptului de proprietate. În acest caz, autoritatea administraţiei publice locale va opera modificări în lista bunurilor.

(6) În cazul în care, la expirarea termenului de un an de la data intrării în vigoare a deciziei de aprobare a listei bunurilor, altele decât cele indicate la alin.(2), din contul cotelor-părţi valorice din patrimoniul fostelor întreprinderi agricole, dreptul de proprietate asupra bunurilor nu a fost înregistrat sau autorităţii administraţiei publice locale nu i-a fost prezentată hotărârea judecătorească irevocabilă de constatare a dreptului de proprietate, bunurile care nu sunt obiecte ale înregistrării în registrele de publicitate devin proprietatea unităţii administrativ-teritoriale, iar bunurile care constituie obiecte ale înregistrării în registrele de publicitate se înregistrează în registrul corespunzător după unitatea administrativ-teritorială, la cererea autorităţilor administraţiei publice locale, în temeiul deciziei de aprobare a listei bunurilor."

[Articolul 8¹ în redactarea Legii nr.214 din 21 iulie 2022, în vigoare din 5 septembrie 2022.]

ÎN DREPT

I. Argumentele autorilor sesizărilor

Sesizarea nr.182a/2023

9. Autorul sesizării menţionează că la 21 iulie 2022, Parlamentul Republicii Moldova a adoptat Legea nr.214 prin care a completat Legea cu privire la proprietatea publică a unităţilor administrativ-teritoriale cu articolul 8¹. Acest articol prevede dobândirea dreptului de proprietate de către unităţile administrativ-teritoriale asupra bunurilor transmise sau care urmau a fi transmise în contul cotelor-părţi valorice din patrimoniul fostelor întreprinderi agricole.

10. Autorul susţine că, potrivit acestui articol, bunurile care timp de zeci de ani au fost transmise sau care urmează a fi transmise în contul cotelor-părţi valorice din patrimoniul fostelor întreprinderi agricole devin proprietatea unităţii administrativ-teritoriale pe teritoriul căreia se află. Autorul consideră că această prevedere îi expropriază pe cetăţeni şi nu le oferă o despăgubire conform preţului de piaţă stabilit de o expertiză independentă.

11. Autorul consideră că Legea nr.214 din 21 iulie 2022 pentru modificarea Legii cu privire la proprietatea publică a unităţilor administrativ-teritoriale este contrară articolelor 1 alin.(3), 9, 46, 54 şi 127 din Constituţie.

Sesizarea nr.190a/2023

12. Autorii sesizării susţin că noile modificări la Legea cu privire la proprietatea publică a unităţilor administrativ-teritoriale nu prevăd procedura determinării bunurilor ca fiind de utilitate publică, spre deosebire de Legea exproprierii pentru cauză de utilitate publică, care stabileşte în mod exhaustiv lista bunurilor de utilitate publică şi procedura declarării utilităţii publice. Totodată, autorii sesizării consideră că textul "de altă utilitate publică" din prevederile contestate instituie o marjă discreţionară pentru autorităţile publice locale în procesul inventarierii bunurilor care urmează a fi înregistrate în proprietatea acestora.

13. Autorii susţin că termenul de un an stabilit de prevederile contestate în interiorul căruia dreptul de proprietate urmează a fi înregistrat sau urmează a fi constatat printr-o hotărâre judecătorească irevocabilă este deosebit de restrâns. În acest caz, autorii pretind existenţa unui tratament diferenţiat în raport cu persoanele care nu vor reuşi să obţină o hotărâre irevocabilă în acest termen şi care, în consecinţă, vor fi expropriate.

14. Mai mult, autorii menţionează că procedura stabilită de prevederile contestate implică cheltuieli care pot depăşi costul cotei-părţi valorice şi, prin urmare, cetăţenii sunt descurajaţi să-şi legalizeze dreptul de proprietate asupra cotei-părţi valorice.

15. În opinia autorilor, prevederile criticate din Legea cu privire la proprietatea publică a unităţilor administrativ-teritoriale nu corespund exigenţei calităţii legii şi sunt contrare articolelor 1 alin.(3), 7, 9, 16, 23, 46 şi 127 din Constituţie.

II. Argumentele autorităţilor şi ale organizaţiilor care şi-au prezentat opiniile

16. În opinia sa, Parlamentul a notat că, până în prezent, o parte din patrimoniul gospodăriilor agricole repartizat pe cote-părţi valorice nu este utilizat de către participanţii la privatizare, nu este supus inventarierii şi dreptul de proprietate nu este înregistrat potrivit legii. Astfel, aceste bunuri rămase fără îngrijire sunt supuse unor procese naturale de degradare şi nu pot fi incluse în circuitul civil, iar obiectele de utilitate socială nu sunt folosite conform destinaţiei. Prevederile contestate au fost adoptate în vederea menţinerii integrităţii bunurilor în discuţie şi includerii lor în circuitul civil.

17. Cu referire la bunurile de utilitate social-culturală, Parlamentul a subliniat că normele contestate au fost adoptate în scopul realizării interesului general al societăţii la nivel local. Parlamentul a notat că datorită prevederilor contestate aceste bunuri vor putea fi incluse în circuitul civil şi vor putea fi utilizate potrivit destinaţiei, iar autorităţile administraţiei publice locale vor avea posibilitatea să investească în aceste edificii pentru a le valorifica şi a le transforma în instituţii funcţionale cu scopul de a satisface necesităţile publice de interes general.

18. Cu referire la textul contestat "precum şi de altă utilitate publică", Parlamentul a notat că, având în vedere multitudinea lucrărilor sau a obiectelor care pot fi încadrate în această categorie, legea nu poate indica cu exactitate care bunuri ar putea fi de utilitate publică. Fiecare obiect sau lucrare urmează a fi examinat separat, luându-se în considerare natura bunului sau măsura în care acesta afectează "interesul general al societăţii". Prin urmare, Parlamentul a menţionat că textul contestat corespunde exigenţei calităţii legii şi trebuie interpretat în coroborare cu alte acte normative.

19. Cu referire la termenul de un an prevăzut pentru înregistrarea dreptului de proprietate asupra acestor bunuri sau pentru obţinerea unei hotărâri judecătoreşti, Parlamentul a menţionat că fixarea unor termene suplimentare este inoportună în condiţiile în care titularii urmau să depună diligenţa necesară începând cu jumătatea deceniului al X-lea din secolul trecut, când au început procedurile de privatizare şi restructurare a întreprinderilor agricole. Totuşi, Parlamentul a notat că în cazul în care titularul bunurilor în discuţie formulează o acţiune în justiţie în interiorul termenului stabilit de lege şi este pronunţată o hotărâre judecătorească irevocabilă, acesta va putea să-şi revendice dreptul de proprietate asupra bunurilor, inclusiv după expirarea termenului de un an. În acest ultim caz, administraţia publică locală va opera modificări în lista bunurilor, iar dreptul înregistrat provizoriu după unitatea administrativ-teritorială se va radia.

20. În concluzie, Parlamentul a notat că modalitatea de dobândire a bunurilor în discuţie prevăzută de prevederile contestate reprezintă o măsură necesară în scopul protejării interesului general al societăţii şi nu contravine Constituţiei.

21. Preşedintele Republicii Moldova susţine că scopul prevederilor contestate este de a simplifica procedura de înregistrare a bunurilor fostelor gospodării agricole repartizate pe cote-părţi valorice, folosindu-se ca document justificativ decizia consiliului local prin care a fost aprobată lista proprietarilor. Norma contestată asigură un echilibru între cerinţele interesului general şi protecţia dreptului la proprietate privată al persoanelor. În conformitate cu articolul 1 din Protocolul nr.1 la Convenţia Europeană, legislatorul poate institui reguli privind modul de folosinţă a bunurilor în corespundere cu interesul general.

22. Cu referire la termenul de un an stabilit de norma contestată, Preşedintele face trimitere la jurisprudenţa Curţii Europene în care se subliniază importanţa termenelor limitative pentru certitudinea juridică, atunci când utilizarea lor urmăreşte un scop legitim în interesul general (J.A. Pye (Oxford) Ltd şi JA. Pye (Oxford) Land Ltd v. Regatul Unit, 30 august 2007, § 71). Prevederile contestate stabilesc termene de prescripţie în materie de utilizare a bunurilor în discuţie şi titularii cotelor-părţi valorice nu sunt afectaţi de o "privare de proprietate", ci de o măsură care vizează "reglementarea utilizării" bunurilor aflate în proprietate.

23. Guvernul Republicii Moldova susţine că articolul 46 alin.(2) din Constituţie nu este incident în prezenta cauză, pentru că, potrivit prevederilor contestate, autorităţile administraţiei publice locale vor administra doar bunurile asupra cărora dreptul de proprietate nu a fost înregistrat sau în privinţa cărora nu a fost prezentată o hotărâre judecătorească irevocabilă de constatare a dreptului de proprietate. Guvernul menţionează că Legea nr.214/2022 care a modificat Legea în discuţie reglementează modul de obţinere a dreptului de proprietate atunci când lipseşte un titlu în acest sens şi neîngrădirea autorităţilor publice locale de a exercita dreptul de proprietate asupra bunurilor din domeniul public al unităţilor administrativ-teritoriale.

24. În opinia prezentată de Congresul Autorităţilor Locale din Moldova se menţionează că prevederile contestate soluţionează unele probleme care persistă în ultimii 30 de ani cu privire la valorificarea cotelor-părţi valorice din patrimoniul fostelor întreprinderi agricole, şi anume identificarea bunurilor şi a titularilor lor şi, respectiv, înregistrarea dreptului de proprietate. Totodată, Congresul menţionează că s-au constatat cazuri în care au fost transmise bunuri imobile din proprietatea publică a localităţii în schimbul cotei-părţi valorice, generând probleme irezolvabile pentru autorităţile locale.

25. Referitor la bunurile de utilitate publică prevăzute la alin.(2) din norma contestată, Congresul menţionează că această categorie de bunuri s-a deosebit întotdeauna de celelalte bunuri supuse privatizării. Deşi actele normative în vigoare la momentul procesului de privatizare utilizau alte formulări cu privire la aceste bunuri ("nu pot fi privatizate", "se transmit către autorităţile publice locale care sunt obligate să le preia"), iar clasificarea proprietăţii în domeniul public şi privat a apărut ulterior, destinaţia lor era similară cu cea a bunurilor de utilitate publică. Dreptul de proprietate publică se exercită în interesul general al locuitorilor, iar plasarea în circuitul economic a bunurilor de utilitate publică i-ar avantaja pe pretinşii participanţi la privatizare şi ar dezavantaja interesele întregii comunităţi locale.

26. Cu referire la bunurile care nu sunt de utilitate publică, Congresul susţine că acestea nu sunt înregistrate de titularii cotelor-părţi valorice şi nu intră în baza impozabilă din care bugetele locale ar fi putut încasa venituri fiscale sau alte plăţi (chirie, redevenţă) pentru folosirea terenurilor aferente. Congresul susţine că această situaţie prejudiciază interesul public local. Referitor la termenul de un an prevăzut de prevederile contestate, Congresul menţionează că acesta nu are nicio relevanţă.

III. Aprecierea Curţii

CONTEXT ISTORIC

27. După proclamarea independenţei Republicii Moldova, legislatorul a adoptat acte legislative care aveau menirea să reabiliteze proprietatea privată şi să asigure funcţionalitatea unei economii de piaţă. Printre acestea au fost şi legile care aveau drept scop organizarea şi desfăşurarea procesului de privatizare a patrimoniului public şi, respectiv, restructurarea economiei naţionale¹. Privatizarea a fost recunoscută ca un proces de transmitere a proprietăţii statului şi a unităţilor administrativ-teritoriale în proprietate privată a persoanelor fizice şi juridice. Privatizarea s-a realizat prin programele de privatizare care au inclus multe domenii ale economiei naţionale şi au durat o perioadă îndelungată. Alături de alte ramuri ale economiei naţionale a fost supusă privatizării şi agricultura, în cadrul căreia au fost restructurate şi transmise în proprietate privată bunurile întreprinderilor agricole (colhozurilor, sovhozurilor, sovhozurilor-fabrică etc.). Printre principalele acte normative care au reglementat modul de privatizare a bunurilor întreprinderilor agricole pot fi indicate Legea nr.1217 din 25 iunie 1997 cu privire la Programul de privatizare pentru anii 1997-1998 şi Legea restructurării întreprinderilor agricole în procesul de privatizare nr.392 din 13 mai 1999.

______________________

¹A se vedea: Legea nr.627 din 4 iulie 1991 cu privire la privatizare (abrogată); Hotărârea Parlamentului nr.1333-XII din 12 martie 1993 cu privire la programul de stat de privatizare în Republica Moldova pentru anii 1993-1994 (abrogată); Legea nr.390 din 15 martie 1995 cu privire la programul de stat de privatizare pentru anii 1995-1996 (abrogată); Legea nr.1217 din 25 iunie 1997 cu privire la Programul de privatizare pentru anii 1997-1998 (abrogată); Legea restructurării întreprinderilor agricole în procesul de privatizare nr.392 din 13 mai 1999; şi Legea nr.387 din 25 noiembrie 2004 privind transmiterea valorilor mobiliare şi a cotelor de participare nesolicitate în condiţiile Legii nr.392 din 13 mai 1999, în vigoare; Legea nr.121 din 4 mai 2007 privind administrarea şi deetatizarea proprietăţii publice.

28. În procesul de privatizare a întreprinderilor agricole, bunurile lor urmau a fi trecute în proprietatea privată a lucrătorilor/pensionarilor acestor întreprinderi pe baza cotelor-părţi valorice. Cota-parte valorică era o parte din bunurile fostelor întreprinderi agricole atribuită fiecărui participant la procesul de privatizare. Pentru a realiza privatizarea, Comisiile de privatizare, constituite special în acest scop, inventariau şi evaluau bunurile întreprinderii agricole şi le prezentau spre aprobare adunării generale a lucrătorilor. De asemenea, această Comisie calcula cota-parte valorică a fiecărui lucrător şi pensionar din patrimoniul întreprinderii agricole pe care o consemna în procesul-verbal şi trimitea câte un exemplar primăriei, administraţiei întreprinderii şi Departamentului Privatizări. La cererea persoanelor de a fi împroprietărite cu cote-părţi valorice din bunurile întreprinderii agricole, Comisia completa certificatele de proprietate privată şi le înscria în registrul certificatelor de proprietate privată. În acest certificat se indica valoarea şi structura bunurilor atribuite fiecărei persoane care ieşea din componenţa întreprinderii agricole. Anexa aferentă certificatului de proprietate privată servea temei juridic pentru înregistrarea bunurilor şi a drepturilor asupra acestora de către autorităţile publice competente. În cazul încetării activităţii întreprinderii agricole în legătură cu reorganizarea sau cu lichidarea ei, cotele-părţi valorice nesolicitate urmau a fi transmise în administrarea întreprinderii-succesor sau, în lipsa acesteia, primăriei, până la solicitarea lor în conformitate cu legislaţia (a se vedea articolele 30, 31 alin.(1) şi 32 alin.(2), 33, 36 alin.(3) din Legea nr.1217).

29. Privatizarea întreprinderilor agricole era reglementată în special şi de Legea restructurării întreprinderilor agricole în procesul de privatizare nr.392/1999. Potrivit acestei legi, dacă patrimoniul în cote-părţi valorice calculate nu a fost solicitat în natură, până la finalizarea lichidării întreprinderii, acesta se predă printr-un act în gestiunea economică a autorităţii administraţiei publice locale. Patrimoniul supus privatizării se atribuie în natură proprietarilor lui în termen de 30 de zile de la data depunerii cererilor.

30. În cazurile în care deţinătorii de cote-părţi valorice nu au solicitat atribuirea patrimoniului întreprinderii agricole lichidate în termenul stabilit de Legea nr.392/1999, acesta [termenul] s-a prelungit până la data de 1 mai 2006. Cererile prezentate după expirarea acestui termen nu urmau a fi examinate, iar patrimoniul urma să treacă în proprietatea statului sau, după caz, în proprietatea unităţii administrativ-teritoriale (articolul 3 din Legea nr.387/2004 privind transmiterea valorilor mobiliare şi a cotelor de participare nesolicitate în condiţiile Legii nr.392 din 13 mai 1999).

31. Prin Legea nr.214 din 21 iulie 2022, legislatorul a completat Legea nr.523 din 16 iulie 1999 cu privire la proprietatea publică a unităţilor administrativ-teritoriale cu articolul 8¹, pe care autorii îl contestă. Prin dispoziţiile acestui articol, legislatorul a reglementat dobândirea dreptului de proprietate de către unităţile administrativ-teritoriale asupra bunurilor transmise sau care urmau a fi transmise în contul cotelor-părţi valorice din patrimoniul fostelor întreprinderi agricole.

A. Admisibilitatea

32. Prin Decizia sa din 21 decembrie 2023, Curtea a confirmat respectarea, în prezenta cauză, a condiţiilor de admisibilitate a unei sesizări stabilite în jurisprudenţa sa constantă.

33. Curtea a reţinut că, în conformitate cu articolele 25 lit.g) din Legea cu privire la Curtea Constituţională şi 38 alin.(1) lit.g) din Codul jurisdicţiei constituţionale, deputaţii sunt abilitaţi cu prerogativa sesizării Curţii Constituţionale.

34. În conformitate cu articolul 135 alin.(1) lit.a) din Constituţie, controlul constituţionalităţii legilor, în prezenta cauză a Legii nr.214 din 21 iulie 2022 şi a Legii cu privire la proprietatea publică a unităţilor administrativ-teritoriale nr.523 din 16 iulie 1999, ţine de competenţa Curţii Constituţionale. Dispoziţiile contestate nu au făcut anterior obiect al controlului de constituţionalitate.

35. Obiectul sesizării nr.190a/2023 îl constituie articolul 8¹ din Legea cu privire la proprietatea publică a unităţilor administrativ-teritoriale în redactarea Legii nr.214/2022.

36. Obiectul sesizării nr.182a/2023 îl constituie Legea nr.214 din 21 iulie 2022 pentru modificarea Legii cu privire la proprietatea publică a unităţilor administrativ-teritoriale. În jurisprudenţa sa, Curtea a reţinut că, potrivit normelor de tehnică legislativă, dispoziţiile de modificare şi de completare a unui act legislativ se includ, de la data intrării lor în vigoare, în actul de bază, identificându-se cu acesta (a se vedea HCC nr.29 din 21 septembrie 2021, § 14). Aşadar, în prezenta cauză, Curtea se va referi la prevederile legii de bază care au fost introduse prin legea modificatoare, i.e. la articolul 8¹ din Legea cu privire la proprietatea publică a unităţilor administrativ-teritoriale. Totodată, Curtea notează că, deşi autorii au contestat în întregime articolul 8¹ din Legea cu privire la proprietatea publică a unităţilor administrativ-teritoriale, criticile acestora se referă, în special, la alineatele (2) şi (6) din acest articol.

37. Autorii sesizărilor susţin că prevederile contestate contravin articolelor 1 alin.(3) (statul de drept), 7 (Constituţia, Lege Supremă), 9 (principiile fundamentale privind proprietatea), 16 (egalitatea), 23 (dreptul fiecărui om de a-şi cunoaşte drepturile şi îndatoririle), 46 (dreptul la proprietate privată şi protecţia acesteia), 54 (restrângerea exerciţiului unor drepturi sau al unor libertăţi) şi 127 (proprietatea) din Constituţie.

38. În jurisprudenţa sa, Curtea a stabilit că articolele 1 alin.(3), 7 şi 9 din Constituţie comportă un caracter general şi nu au o aplicabilitate de sine stătătoare. Acestea pot fi invocate, în special, dacă se constată aplicabilitatea lor împreună cu alte dispoziţii din Constituţie (a se vedea DCC nr.103 din 19 iulie 2022 § 13; DCC nr.69 din 29 iunie 2023, § 23).

39. Referitor la incidenţa articolelor 16, 23 şi 54 din Constituţie, Curtea notează că ele nu pot fi invocate de sine stătător. Pentru a fi incidente, autorul sesizării trebuie să demonstreze existenţa unor ingerinţe în drepturile fundamentale garantate de Constituţie. Abia în cadrul analizei caracterului justificat al ingerinţei, Curtea poate aplica prevederile acestor articole (HCC nr.11 din 26 mai 2022, § 32; DCC nr.103 din 19 iulie 2022, § 15).

40. Totodată, Curtea a reiterat că dispoziţiile constituţionale ale articolului 16 devin incidente numai atunci când se demonstrează existenţa unui tratament diferenţiat, precum şi în cazul în care tratamentul diferenţiat contestat se referă la unul din drepturile fundamentale garantate de Constituţie (a se vedea DCC nr.26 din 16 februarie 2021, § 22). În prezenta cauză, autorii excepţiei nu au motivat care sunt situaţiile comparabile. Simpla invocare a unui tratament diferenţiat impus de prevederile contestate, în lipsa prezentării situaţiilor comparabile, nu constituie critici de constituţionalitate.

41. Referitor la incidenţa articolelor 46 şi 127 din Constituţie, autorii au invocat următoarele motive: (i) legalizarea dreptului de proprietate implică cheltuieli care pot depăşi costul cotei-părţi valorice; (ii) textul "şi de altă utilitate publică" nu este clar; (iii) termenul de un an pentru constatarea sau, după caz, înregistrarea dreptului de proprietate este nejustificat de restrâns; (iv) trecerea în proprietatea unităţii administrativ-teritoriale a bunurilor în discuţie reprezintă, de fapt, o expropriere a deţinătorilor de cote-părţi valorice, în schimbul cărora nu primesc nicio despăgubire.

42. Curtea a observat că afirmaţiile autorilor sesizărilor referitoare la procedura stabilită de prevederile contestate care ar implica cheltuieli ce depăşesc costul cotelor-părţi valorice nu au fost argumentate. Totodată, Curtea a notat că prevederile contestate nu impun achitarea de taxe sau alte plăţi obligatorii şi, prin urmare, articolul 46 din Constituţie nu este incident în acest capăt al sesizării.

43. Cu referire la criticile autorilor privind lipsa unei proceduri de determinare a utilităţii publice a unor bunuri de către autoritatea publică locală, Curtea a reţinut următoarele.

44. Curtea a observat că articolul 8¹ din Legea nr.523/1999 prevede că astfel de bunuri cum ar fi "sediile administrative, de învăţământ, sănătate, cultură, sport, de protecţie şi asistenţă socială, precum şi de altă utilitate publică devin proprietatea unităţii administrativ-teritoriale pe al cărui teritoriu se află" (alin. (2)). Expresia legală "şi de altă utilitate publică" precizează destinaţia bunurilor pe care le are în vedere legislatorul, iar înţelesul ei ar rezulta şi din definiţia [obiect de menire publică] dată de articolul 2 lit.e) din Legea nr.392/1999. În funcţie de situaţia juridică concretă, interpretarea va fi efectuată de autorităţile publice competente sau de instanţele de judecată, fie pornind de la definiţia menţionată, fie în coroborare cu alte norme legale relevante (a se vedea, în special, articolul 127 alin.(4) din Constituţie, articolele 2, 5, 11 din Legea nr.29/2018 privind delimitarea proprietăţii publice, 75 din Legea nr.436/2006 privind administrarea publică locală, 471 alineatele (2) – (4) din Codul civil, 5 alin.(1) lit.j) din Legea exproprierii pentru cauză de utilitate publică nr.488/1999).

45. Curtea a reţinut că legislatorul stabileşte categoriile de bunuri care ţin de domeniul public al unităţilor administrativ-teritoriale (articolele 11 din Legea nr.29/2018, 3 din Legea nr.523/1999), precum şi reglementează competenţele autorităţilor locale în domeniul administrării proprietăţii publice (articolele 4 din Legea nr.523/1999, 16 din Legea nr.29/2018, 9 din Legea nr.121/2007, 74 din Legea nr.436/2006). Potrivit Legii nr.436/2006, autorităţile publice locale asigură delimitarea şi evidenţa separată a bunurilor din domeniul public şi cel privat al unităţii administrativ-teritoriale (articolul 74 alin.(4)), iar consiliul local poate decide transferarea bunurilor din domeniul privat al unităţii administrativ-teritoriale în domeniul public de interes local al acesteia (articolul 75 alin.(4). Aşadar, din analiza sistemică a normelor menţionate supra, Curtea a concluzionat că norma contestată acordă o marjă largă autorităţilor publice locale în cazul determinării unor bunuri ca fiind de utilitate publică, ele [autorităţile] fiind cele mai indicate de a acţiona în numele şi interesul unităţilor administrativ-teritoriale şi de a rezolva treburile publice (articolul 112 alin.(2) din Constituţie).

46. Mai mult, Curtea a observat că autorităţile publice locale sunt obligate să respecte principiul transparenţei în cadrul procesului de identificare şi de aprobare a bunurilor şi, respectiv, trebuie să asigure accesibilitatea acestei decizii pentru ca fiecare persoană interesată să poată lua cunoştinţa de ea. În acest sens, Curtea a observat că prin Hotărârea nr.799 din 23 noiembrie 2022 Guvernul a aprobat un regulament care stabileşte modul de inventariere a bunurilor transmise sau care urmau a fi transmise în contul cotelor-părţi valorice din patrimoniul fostelor întreprinderi agricole. Astfel, potrivit punctului 6 din Regulament, la stabilirea domeniului din care face parte bunul, comisia de inventariere va ţine cont de (i) categoriile de bunuri atribuite prin lege la domeniul public sau privat, (ii) natura şi interesul public, (iii) perspectiva utilizării bunului imobil conform destinaţiei.

47. Totodată, în cadrul procedurii de inventariere, autorităţile locale iniţiază dezbateri publice în cadrul cărora persoanele interesate pot depune contestaţii împotriva listei bunurilor, iar în caz de respingere, pot formula o acţiune în justiţie împotriva deciziei de includere a bunului în lista de inventariere (a se vedea, în acest sens, Capitolul IV din Regulament). Prin urmare, persoanei interesate nu-i este încălcat dreptul de a supune controlului judiciar decizia autorităţii în cazul în care consideră că aceasta a calificat în mod eronat anumite bunuri ca fiind de utilitate publică şi le-a inclus în lista de inventariere respectivă. Aşadar, articolul 46 din Constituţie nu este afectat din perspectiva acestui capăt al sesizării.

48. Referitor la afirmaţiile autorilor potrivit cărora prevederile contestate ar reglementa, de fapt, o expropriere a titularilor/deţinătorilor de cote-părţi valorice, în schimbul cărora nu primesc nicio despăgubire, iar termenul de un an, în interiorul căruia posesorii bunurilor pot să-şi înregistreze dreptul de proprietate sau să-l obţină printr-o hotărâre judecătorească irevocabilă, este nejustificat de restrâns, Curtea a menţionat următoarele.

49. Constituţia garantează dreptul la proprietate privată (articolul 46 alin.(1)), precum şi realizarea dreptului de proprietate în formele solicitate de titular, dacă acestea nu vin în contradicţie cu interesele societăţii (articolul 127 alin.(2)). Aceste dispoziţii constituţionale obligă statul şi alte autorităţi publice să respecte dreptul de proprietate al persoanelor private şi să se abţină de la orice acţiune ce ar aduce atingere acestui drept. Nimeni nu poate fi expropriat decât pentru o cauză de utilitate publică, stabilită potrivit legii, cu o dreaptă şi prealabilă despăgubire (articolul 46 alin.(2) din Constituţie).

50. Articolele 46 şi 127 din Constituţie îşi găsesc corespondenţa în dispoziţiile articolului 1 din Protocolul nr.1 la Convenţia Europeană a Drepturilor Omului, care garantează, în esenţă, dreptul de proprietate. Deşi articolul 1 din Protocolul nr.1 se aplică bunurilor existente şi nu creează niciun drept de a le dobândi, în anumite condiţii "speranţa legitimă" de a obţine o valoare patrimonială poate beneficia de protecţia dreptului de proprietate (Béláné Nagy v. Ungaria [MC], 13 decembrie 2016, §§ 72, 74). Aşadar, alte drepturi şi interese care constituie bunuri pot fi, de asemenea, considerate "drepturi de proprietate" şi, prin urmare, "bunuri" în sensul articolului 1 din Protocolul nr.1 la Convenţie. "Bunurile" pot fi "bunuri reale", inclusiv creanţe în legătură cu care solicitantul poate argumenta că are cel puţin o "aşteptare rezonabilă şi legitimă" de a obţine exercitarea efectivă a unui drept de proprietate (Hamer v. Belgia, 27 noiembrie 2007, § 75).

51. Potrivit jurisprudenţei Curţii Europene, conceptul de "bun" din prima parte a articolului 1 din Protocolul nr.1 are un sens autonom care nu se limitează la proprietatea asupra bunurilor fizice şi este independent de clasificarea formală din dreptul intern. Problema care trebuie examinată este dacă circumstanţele cauzei, avute în vedere în ansamblu, justifică dreptul persoanei la un interes patrimonial protejat de articolul 1 din Protocolul nr.1 (a se vedea, mutatis mutandis, Zwierzyński v. Polonia, 19 iunie 2001, § 63; Saghinadze şi alţii v. Georgia, 27 mai 2010, § 103; Kalandadze v. Rusia, 5 septembrie 2017).

52. Analiza sistemică a prevederilor contestate a permis Curţii să conchidă că legislatorul prin expresia "[b]unurile transmise sau care urmau a fi transmise în contul cotelor-părţi valorice din patrimoniul fostelor întreprinderi agricole" a avut în vedere anumite consecinţe ale procesului de privatizare a întreprinderilor agricole reglementat, inter alia, de Legea privind Programul de stat de privatizare pentru anii 1997-1998 nr.1217/1997, Legea restructurării întreprinderilor agricole în procesul de privatizare nr.392/1999 şi Legea nr.387/2004 privind transmiterea valorilor mobiliare şi a cotelor de participare nesolicitate în condiţiile Legii nr.392 din 13 mai 1999.

53. Curtea a reţinut că privatizarea în agricultură, fără a lua în considerare privatizarea terenurilor, a constat într-o procedură de distribuţie a bunurilor întreprinderilor agricole între lucrătorii şi pensionarii acestor întreprinderi. Distribuţia bunurilor între lucrătorii/pensionarii întreprinderilor agricole a reprezentat, în esenţă, o modalitate de recompensare stabilită de legiuitor pentru munca depusă de către aceştia la formarea patrimoniului acestor întreprinderi. Fracţiunea ce revenea fiecărui lucrător/pensionar din patrimoniul întreprinderii agricole purta denumirea de cotă-parte valorică, iar valoarea pecuniară a acestei cote se calcula în funcţie de vechimea în muncă, de zile-om lucrate, de leul câştigat sau combinaţiile acestora. Legislaţia a prevăzut că fiecărui angajat/fost angajat al întreprinderii agricole i s-a atribuit un certificat de proprietate privată care atesta valoarea bănească a cotei-părţi valorice din întregul patrimoniu al întreprinderii agricole, precum şi valoarea bănească şi cota-parte ce i se atribuia din anumite bunuri ale întreprinderii agricole. În baza certificatelor de cotă-parte valorică titularii erau îndreptăţiţi să-şi legalizeze dreptul de proprietate asupra bunurilor privatizate, inclusiv să le înregistreze în registrele de publicitate corespunzătoare (registrul de imobile, registrul mijloacelor de transport etc.) şi să le preia în stăpânire prin întocmirea actului de predare-primire (a se vedea articolul 36 din Legea nr.1217/1997).

54. Curtea a observat că, având în vedere anumite efecte de durată ale procesului de privatizare, legislatorul prin dispoziţiile articolului 8¹ din Legea nr.523/1999 a reglementat situaţia juridică a unor bunuri ale fostelor întreprinderi agricole şi a obligat autorităţile locale să facă o inventariere a bunurilor transmise sau care urmau a fi transmise în contul cotelor-părţi valorice şi să întocmească o listă a acestora, să o aducă la cunoştinţa locuitorilor şi celor interesaţi în scopul de a înregistra dreptul de proprietate (alin. (1)). Totodată, legislatorul a prevăzut că, în cazul în care bunurile inventariate sunt de utilitate publică, indiferent de faptul dacă au fost sau nu transmise în proprietatea persoanelor private, ele [bunurile] de drept "devin proprietatea unităţii administrativ-teritoriale pe teritoriul căreia se află" (alin.(2)) şi se înregistrează în registrele de publicitate corespunzătoare (alin. (3)).

55. Curtea a observat că prin textul "bunurile transmise […] în contul cotelor părţi valorice" legislatorul are în vedere bunurile anterior transmise lucrătorilor/pensionarilor întreprinderilor agricole în posesie, asupra cărora, în unele cazuri, titularii cotelor şi-au înregistrat dreptul în registrul de publicitate, iar în alte cazuri nu şi-au înregistrat dreptul, dar exercită posesia/stăpânirea acestora. Prin atribuirea bunurilor de utilitate publică în proprietatea unităţii administrativ-teritoriale legislatorul nu a luat în considerare că bunurile transmise pot fi, după caz, deţinute o perioadă îndelungată de timp cu titlu de proprietate sau se află în posesie, fără a pune în discuţie o eventuală recompensă. Curtea a reţinut că norma legală permite o intervenţie în dreptul de proprietate privată al lucrătorilor/pensionarilor fostelor întreprinderi agricole sau al succesorilor acestora care şi-au realizat dreptul asupra cotelor-părţi valorice, fapt care face incident articolul 46 din Constituţie şi prin prisma căruia urmează a fi verificată constituţionalitatea dispoziţiilor contestate.

56. În ceea ce priveşte dispoziţiile contestate ce reglementează situaţia bunurilor imobile de utilitate publică (sediile administrative, de învăţământ, sănătate, cultură, sport, de protecţie şi asistenţă socială, precum şi de altă utilitate publică) care nu au fost transmise în contul cotelor-părţi valorice şi, respectiv, nu au fost înregistrate în registrele publice pe numele deţinătorilor de cote valorice, Curtea nu a reţinut argumente pertinente în sesizările autorilor. În acest sens, Curtea a reţinut că privatizarea patrimoniului întreprinderilor agricole a fost reglementat prin Legea nr.392/1999, care a prevăzut că titularii cotelor-părţi valorice au fost îndreptăţiţi să solicite predarea bunurilor privatizate ce le revin până la data de 1 iulie 2001 (a se vedea articolul 19), termen prelungit ulterior până la 1 iunie 2002 (a se vedea Legea nr.756/2001). În continuare, titularii de cote-părţi valorice au avut posibilitatea să solicite predarea bunurilor privatizate ce le-au revenit în contul cotelor-părţi valorice până la data de 1 mai 2006 în temeiul Legii nr.387/2004, iar cererile depuse după acest termen nu urmau a fi examinate (a se vedea articolul 3 alin.(5)). Având în vedere că titularii cotelor-părţi valorice din patrimoniul întreprinderilor privatizate au omis să-şi realizeze dreptul de a obţine bunul/bunurile în proprietate în termenele indicate supra, iar în procesul de aplicare a articolului 8¹ din Legea nr.523/1999 s-a stabilit că aceste bunuri au fost/sunt de utilitate publică, Curtea a ajuns la concluzia că prin dobândirea şi înregistrarea dreptului de proprietate al unităţii administrativ-teritoriale asupra unor astfel de bunuri reglementările contestate nu fac incidente articolele 46 şi 127 din Constituţie.

57. În cazul bunurilor inventariate care nu sunt de utilitate publică, Curtea a observat că reglementările contestate prevăd că, în funcţie de natura lor juridică, bunurile se înregistrează cu titlu provizoriu în registrele de publicitate corespunzătoare după unitatea administrativ-teritorială (alin. (4)) şi se acordă un termen de un an de zile pentru ca eventualii titulari de drept (deţinători de certificate asupra cotelor-părţi valorice) să-şi înregistreze dreptul de proprietate sau să solicite instanţei de judecată constatarea dreptului de proprietate asupra unor astfel de bunuri (alin. (5)). De asemenea, normele contestate prevăd că la expirarea termenului de un an de zile de la data intrării în vigoare a deciziei de aprobare a listei bunurilor, unităţile administrativ-teritoriale devin proprietari ai bunurilor în discuţie şi, după caz, înregistrează acest drept în registrele de publicitate respective, dacă până la acea dată titularii de cote-părţi valorice nu şi-au înregistrat dreptul lor de proprietate şi nici nu au prezentat autorităţii locale o hotărâre judecătorească irevocabilă de constatare a dreptului de proprietate (alin. (6)). Aşadar, Curtea a observat că în cazul bunurilor care nu sunt de utilitate publică, legislatorul stabileşte în mod imperativ că la data expirării termenului de un an ia naştere dreptul de proprietate al unităţii administrativ-teritoriale asupra acestora, drept care urmează a fi înscris în registrele de publicitate. Curtea a observat că legislatorul nu a luat în consideraţie situaţia individuală a deţinătorilor de cote-părţi valorice, care ar putea să se afle în litigiu o perioadă îndelungată de timp fără ca această perioadă să le fie imputabilă. În acest caz, Curtea a reţinut incidenţa articolelor 46 şi 127 din Constituţie.

58. În contextul celor expuse, Curtea a reţinut că aspectele de drept prezentate în sesizări în raport cu dispoziţiile articolului 8¹ reclamă o analiză complexă în fond prin prisma articolelor 46 şi 127 în coroborare cu articolul 54 din Constituţie. Pentru a vedea dacă au fost respectate exigenţele articolelor 46, 127 şi 54 din Constituţie, Curtea va analiza dacă normele contestate respectă standardul calităţii legii, dacă urmăresc realizarea unui scop legitim şi dacă respectă principiul echilibrului corect între interesele concurente.

B. Fondul cauzei

59. Curtea reaminteşte că, spre deosebire de Curtea Europeană, ea efectuează doar o analiză a legislaţiei relevante la modul abstract, pentru a stabili dacă aceasta respectă principiile constituţionale interpretate în concordanţă cu standardele care pot fi deduse din Convenţie, prin prisma jurisprudenţei Curţii Europene (a se vedea HCC nr.27 din 13 noiembrie 2020, § 72). Astfel, Curtea va examina dacă prevederile contestate de autori respectă standardul calităţii legii, dacă urmăreşte un scop legitim şi dacă asigură un echilibru corect între principiile concurente.

(1) Dacă normele contestate respectă standardul calităţii legii

60. Aşa cum prevede articolul 54 alin.(2) din Constituţie, exerciţiul drepturilor şi al libertăţilor nu poate fi supus altor restrângeri decât celor "prevăzute de lege". Principiul legalităţii presupune îndeplinirea standardului calităţii prevederilor legale aplicabile (a se vedea HCC nr.37 din 7 decembrie 2021, § 53).

61. Cu privire la condiţia accesibilităţii, Curtea reţine că prevederile supuse controlului constituţionalităţii corespund acestui criteriu, deoarece se regăsesc în Legea cu privire la proprietatea publică a unităţilor administrativ-teritoriale nr.523 din 16 iulie 1999 şi au fost publicate în Monitorul Oficial.

62. Cu privire la respectarea condiţiei previzibilităţii legii, Curtea observă că articolul 8¹ din Legea nr.523/1999 reglementează modul de dobândire a dreptului de proprietate de către unităţile administrativ-teritoriale asupra bunurilor fostelor întreprinderi agricole. Aceste prevederi se referă la bunuri care au fost transmise sau care urmau a fi transmise titularilor/deţinătorilor de cote-părţi valorice din patrimoniul întreprinderilor agricole.

63. Potrivit prevederilor contestate, dacă bunurile în discuţie sunt de utilitate publică, acestea devin proprietatea unităţii administrativ-teritoriale pe teritoriul căreia se află (alin. (2)) şi se înregistrează în registrele de publicitate corespunzătoare (alin.(3)). În cazul în care bunurile nu sunt de utilitate publică, acestea se înregistrează pe numele unităţii administrativ-teritoriale doar după expirarea unui an de zile de la data publicării listei bunurilor respective (alin. (6)) şi cu condiţia că în perioada de un an de zile în registrul de publicitate nu a fost înscris dreptul de proprietate al titularilor de cote-părţi valorice (alin. (5)).

64. Aşadar, dispoziţiile contestate prevăd de o manieră suficient de clară şi de previzibilă pentru destinatari că bunurile de utilitate publică, cum ar fi sediile administrative, de învăţământ, sănătate, cultură, sport, de protecţie şi asistenţă socială etc., vor trece în proprietatea unităţii administrativ-teritoriale pe al cărei teritoriu se găsesc, indiferent de faptul dacă aceste bunuri au fost sau nu au fost transmise particularilor în contul cotelor-părţi valorice. Aceste bunuri în temeiul legii "devin proprietatea unităţii administrativ-teritoriale pe teritoriul căreia se află" (a se vedea articolul 8¹ alin.(2)) şi trebuie înregistrate în registrul de publicitate corespunzător.

65. Cu referire la respectarea condiţiei previzibilităţii pentru bunurile care nu sunt de utilitate publică, legislatorul a reglementat o procedură mai detaliată, dar suficient de clară şi previzibilă. Curtea observă că, potrivit normelor contestate (a se vedea alineatele (4) – (6) din articolul 8¹), titularilor de cote-părţi valorice li se acordă un termen de un an de zile de la aprobarea listei bunurilor pentru clarificarea situaţiei juridice şi înscrierea bunurilor şi a dreptului asupra lor în registrele de publicitate corespunzătoare. În cazul în care titularii de cote-părţi valorice nu reuşesc în termenul stabilit să-şi înregistreze dreptul de proprietate, bunurile respective devin proprietatea unităţii administrativ-teritoriale cu obligaţia de a efectua înscrierile necesare în registrele corespunzătoare de publicitate.

66. Prin urmare, Curtea reţine că normele contestate îndeplinesc exigenţele calităţii legii, fiind accesibile, clare şi previzibile.

(2) Dacă dispoziţiile contestate urmăresc realizarea unui scop legitim

67. Curtea reiterează că una dintre condiţiile obligatorii pe care trebuie să le respecte legislatorul în caz de ingerinţă în dreptul protejat de articolele 46 şi 127 din Constituţie este ca aceasta să urmărească cel puţin un scop legitim prevăzut de articolul 54 alin.(2) din Constituţie.

68. Potrivit jurisprudenţei Curţii Europene, o măsură care vizează controlul utilizării proprietăţii poate fi justificată numai dacă se demonstrează că este conformă cu interesul general. Datorită cunoaşterii directe a societăţii lor şi a nevoilor acesteia, autorităţile naţionale sunt în principiu mai bine plasate decât judecătorul internaţional pentru a aprecia ce este în interesul "general" (Anthony Aquilina v. Malta, 11 decembrie 2014, § 56).

69. Curtea observă că normele contestate prevăd că bunurile de utilitate publică devin proprietatea unităţii administrativ-teritoriale pe teritoriul căreia se află, indiferent dacă acestea sunt sau nu în proprietatea particularilor. În cazul aplicării normei contestate asupra bunurilor de utilitate publică aflate în proprietatea lucrătorilor/pensionarilor fostelor întreprinderi agricole are loc concomitent încetarea/stingerea dreptului de proprietate privată şi naşterea dreptului de proprietate al unităţii administrativ-teritoriale, care creează aparenţa unei exproprieri/lipsiri de proprietate. În cazul aplicării normei contestate asupra bunurilor care nu sunt de utilitate publică, atunci are loc doar constituirea dreptului de proprietate al unităţii administrativ-teritoriale.

70. Decizia de a adopta legi de expropriere sau de a acorda compensaţii pentru proprietăţile expropriate implică, de obicei, luarea în considerare a problemelor politice, economice şi sociale. Având în vedere marja largă de apreciere de care dispune legislatorul în implementarea politicilor sociale şi economice, Curtea Europeană a declarat că va respecta decizia legislatorului cu privire la ceea ce este "în interes public", cu excepţia cazului în care această hotărâre este în mod vădit nerezonabilă. Această logică se aplică în cadrul unor schimbări fundamentale ale sistemului unei ţări, cum ar fi trecerea de la un regim totalitar la o formă democratică de guvernare şi reforma structurii politice, juridice şi economice a statului, fenomene care implică inevitabil punerea în aplicare a unor acţiuni economice şi sociale pe scară largă (a se vedea Broniowski v. Polonia [MC], 22 iunie 2004, § 149).

71. Potrivit notei informative la prevederile în discuţie, s-au constatat cazuri în care, în schimbul cotei-părţi valorice, au fost transmise bunuri imobile din proprietatea publică a localităţii (de învăţământ, sănătate, cultură, sport, de protecţie şi asistenţă socială, precum şi sediile administraţiei publice), fapt care generează multiple dificultăţi autorităţilor locale în administrarea eficientă a acestor imobile.

72. Curtea admite că prin adoptarea normelor respective legislatorul a dispus includerea în domeniul public al unităţii administrativ-teritoriale a bunurilor de utilitate publică pentru a consolida bunăstarea economică a ţării şi a proteja drepturile, libertăţile şi demnitatea altor persoane, aşa cum prevede articolul 54 alin.(2) din Constituţie.

73. Referitor la bunurile fostelor întreprinderi agricole care nu sunt de utilitate publică, Curtea reţine că în nota informativă la proiectul de lege, autorul iniţiativei legislative a menţionat că unii dintre deţinătorii cotelor-părţi valorice până în prezent nu şi-au înregistrat dreptul de proprietate în registrele de publicitate. Neînregistrarea dreptului asupra acestor bunuri se datora fie lipsei actelor/certificatelor cu privire la cota-parte valorică, fie lipsei titularilor cotelor-părţi valorice, fie altor motive. Astfel, multe bunuri ale fostelor întreprinderi agricole repartizate în procesul de privatizare pe cote-părţi valorice nu se află nici în gestiunea titularilor de cote-părţi valorice, nici în gestiunea autorităţilor locale. Respectiv, rămase fără îngrijire, bunurile menţionate sunt supuse unor procese naturale de ruinare/deteriorare şi uneori prezintă un pericol pentru comunitate.

74. De asemenea, în nota informativă se menţionează că termenul de un an, prevăzut de norma contestată pentru formularea unei eventuale acţiuni în justiţie, îi va impulsiona pe titularii de cote-părţi valorice şi/sau posesorii bunurilor în discuţie să-şi legalizeze dreptul de proprietate. Aşadar, noile prevederi vor contribui: (i) la asigurarea transparenţei şi eficienţei administrării clădirilor; (ii) la înregistrarea bunurilor imobile care trebuiau transmise particularilor în contul cotelor-părţi valorice; (iii) la stoparea ruinării/deteriorării bunurilor abandonate².

______________________

²A se vedea Nota informativă la proiectul Hotărârii Guvernului privind aprobarea proiectului de lege pentru modificarea Legii cu privire la proprietatea publică a unităţilor administrativ-teritoriale, pp. 1-2.

https://www.parlament.md/ProcesulLegislativ/Proiectedeactelegislative/tabid/61/LegislativId/6069/language/ro-RO/Default.aspx

75. Curtea admite că dispoziţiile contestate ce se referă la bunurile care nu sunt de utilitate publică urmăresc realizarea mai multor scopuri legitime menţionate în articolul 54 alin.(2) din Constituţie (e.g., bunăstarea economică a ţării, protejarea drepturilor, libertăţilor şi demnităţii altor persoane) şi că există o legătură raţională între aceste scopuri şi prevederea contestată.

(3) Dacă normele contestate respectă un echilibru corect între interesele generale ale comunităţii şi protecţia dreptului de proprietate privată

76. Curtea reiterează că ingerinţele în exerciţiul dreptului de proprietate trebuie să asigure un echilibru corect între interesul general al comunităţii şi protecţia drepturilor fundamentale ale persoanei. Prin urmare, trebuie să existe o relaţie rezonabilă de proporţionalitate între mijloacele folosite şi scopul urmărit. Echilibrul necesar nu va fi asigurat dacă persoanele trebuie să suporte o sarcină individuală excesivă.

77. În jurisprudenţa sa, Curtea Europeană a subliniat că atunci când ingerinţele în dreptul la respectarea bunurilor au avut loc în contextul reparării unei erori comise de autoritatea publică, principiul bunei-guvernări le poate impune autorităţilor nu doar obligaţia de a acţiona prompt pentru corectarea greşelii lor, de o manieră corespunzătoare şi la cel mai înalt grad de coerenţă, ci şi ca astfel de erori să nu fie reparate în detrimentul uneia dintre părţi, în special în cazul existenţei unui interes particular advers (a se vedea, mutatis mutandis, Moskal v. Polonia, 15 septembrie 2009, § 73; Albergas şi Arlauskas v. Lituania, 27 mai 2014, § 59; S.C. Antares Transport S.A. şi S.C. Transroby S.R.L. v. România, 15 decembrie 2015, § 48).

78. Mai mult, atunci când sunt în discuţie măsuri de reglementare a folosinţei bunurilor, lipsa despăgubirilor este un factor care trebuie luat în considerare pentru a stabili dacă a fost menţinut un echilibru corect, dar nu este suficient în sine pentru a constitui o încălcare a dreptului de proprietate. Astfel, cu ocazia examinării unei cauze în care destinaţia unui teren a fost ulterior pusă sub "protecţie absolută" şi, prin urmare, orice construcţie pe acest teren era interzisă, Curtea Europeană a menţionat că, oricât de important ar fi scopul legitim de a proteja patrimoniul natural sau cultural, acesta nu scuteşte statul de obligaţia de a despăgubi părţile interesate atunci când încălcarea dreptului lor de proprietate este excesivă. Prin urmare, revine Curţii să verifice în fiecare caz dacă echilibrul dorit a fost asigurat de o manieră compatibilă cu dreptul societăţii reclamante la respectarea proprietăţii sale (a se vedea Anonymos Touristiki Etairia Xenodocheia Kritis v. Grecia, 21 februarie 2008, § 45).

(i) Dacă prevederile contestate de la articolul 8¹ alineatele (2) şi (3) prevăd acordarea unei despăgubiri persoanelor expropriate

79. Curtea reţine că legislatorul a stabilit că bunurile imobile cum ar fi sediile (clădirile) administrative, de învăţământ, sănătate, cultură, sport, de protecţie şi asistenţă socială, precum şi de altă utilitate publică transmise în contul cotelor-părţi valorice din patrimoniul fostelor întreprinderi agricole devin proprietatea unităţii administrativ-teritoriale pe al cărei teritoriu se află (alin. (2)) şi se înregistrează în registrele de publicitate pe numele acestei unităţi (alin. (3)).

80. Curtea observă că aceste dispoziţii declară imperativ unitatea administrativ-teritorială ca proprietar al bunurilor de utilitate publică şi concomitent lipsesc de dreptul de proprietate sau de titlul de posesor de bună credinţă asupra aceloraşi bunuri pe una sau pe mai multe persoane-lucrători/pensionari ai fostelor întreprinderi agricole cărora aceste bunuri le-au fost "transmise […] în contul cotelor părţi valorice".

81. Curtea observă că prevederile contestate nu stabilesc acordarea unor despăgubiri persoanelor care au dobândit bunurile pe baza cotelor-părţi valorice conform planului de privatizare şi legislaţiei în vigoare la acel moment şi nici nu fac trimitere la alte legi conexe în materie de expropriere sau despăgubire.

82. Având în vedere că norma contestată nu face nicio distincţie cu privire la circumstanţele particulare ale proprietarilor/posesorilor bunurilor de utilitate publică, Curtea menţionează următoarele. Din textul legii rezultă că buna-credinţă a lucrătorilor/pensionarilor şi a succesorilor acestora care au dobândit bunurile de utilitate publică în schimbul cotelor-părţi valorice nu este contestată de autorităţile publice locale. Totodată, legea nu pune în discuţie valabilitatea cotelor-părţi valorice, a certificatului de proprietate eliberat titularilor şi nici actul de transmitere a bunului. Dimpotrivă, autorităţile publice au competenţa de a înregistra bunurile, confirmând astfel dobândirea dreptului de proprietate al unităţii administrativ-teritoriale.

83. Curtea admite că unităţile administrativ-teritoriale se confruntă cu probleme complexe în soluţionarea chestiunilor ce privesc eficienţa folosinţei bunurilor de utilitate publică care au fost transmise particularilor în procesul de privatizare a întreprinderilor agricole. Totuşi, legislatorul nu a prezentat motive obiective care ar justifica eventuala privare de bunuri a lucrătorilor/pensionarilor fostelor întreprinderi agricole fără a li se acorda despăgubiri corespunzătoare.

84. Curtea constată că lipsirea proprietarilor/posesorilor de bunurile transmise în contul cotelor-părţi valorice pe baza unei decizii administrative fără a le acorda despăgubiri este disproporţionată. Proprietarilor/posesorilor le-a fost impusă o sarcină excesivă şi legislatorul nu a reuşit să asigure un echilibru corect între interesul public, pe de o parte, şi interesele acestora, pe de altă parte.

85. Aşadar, Curtea conchide că prevederile contestate implică o privare de proprietate a titularului fără acordarea de despăgubiri, iar o astfel de privare reprezintă o expropriere de bunuri fără o dreaptă şi prealabilă despăgubire, adică este contrară articolului 46 alin.(2) din Constituţie. Prin urmare, dispoziţiile alineatelor (2) şi (3) din articolul 8¹ din Legea cu privire la proprietatea publică a unităţilor administrativ-teritoriale nr.523 din 16 iulie 1999 sunt constituţionale în măsura în care nu se aplică în privinţa bunurilor transmise în contul cotelor-părţi valorice şi înregistrate în registrul de publicitate, precum şi bunurilor transmise în contul cotelor-părţi valorice, deţinute în posesie de titularii cotelor, dar neînregistrate în registrul de publicitate.

(ii) Cu referire la termenul prevăzut de articolul 8¹ alin. (6) din Lege

86. Cu referire la întinderea termenului criticat de autorii sesizărilor, Curtea reţine următoarele.

87. Deşi alineatul (5) din articolul 8¹ din Legea nr.523/1999 stabileşte că titularilor cotelor-părţi valorice li se acordă un termen de un an (care curge de la data intrării în vigoare a deciziei de aprobare a listei bunurilor) pentru a-şi înregistra dreptul de proprietate sau pentru a formula o acţiune în justiţie în constatarea dreptului de proprietate, alineatul (6) prevede că la expirarea acestui termen bunurile în discuţie devin proprietatea unităţii administrativ-teritoriale.

88. Din prevederile menţionate rezultă că deţinătorii de cote-părţi valorice au la dispoziţie doar un an de zile pentru a-şi legaliza dreptul de proprietate asupra bunurilor în discuţie, fie prin înregistrarea în registrul de publicitate a drepturilor ce derivă din cotele-părţi valorice, fie prin constatarea dreptului de proprietate printr-o hotărâre judecătorească irevocabilă.

89. Curtea observă că norma în discuţie a fost adoptată în contextul în care o perioadă îndelungată de timp deţinătorii de cote-părţi valorice nu şi-au înregistrat dreptul de proprietate asupra bunurilor fostelor întreprinderi agricole. Curtea nu neagă faptul că trecerea unei perioade nerezonabile de timp, în lipsa unui drept de proprietate legal înregistrat sau constatat printr-o hotărâre judecătorească, a afectat în mod considerabil situaţia bunurilor în discuţie. Dată fiind tranziţia politică, economică şi socială care a avut loc în ultimii ani, Curtea admite că era legitim ca statul să ia măsuri clare şi rapide pentru atingerea acestor obiective, în interesul general al comunităţii.

90. Având în vedere aceste circumstanţe, Curtea nu vede niciun motiv ca să pună la îndoială efortul legislatorului de a reglementa regimul juridic al bunurilor menţionate pentru a asigura gestiunea adecvată/corespunzătoare a acestora. Curtea confirmă că o asemenea situaţie impune soluţionarea chestiunii cu celeritate, pentru a evita incertitudinea prelungită cu privire la proprietarii bunurilor în discuţie. Mai mult, este de datoria autorităţilor locale să acţioneze în timp util, de o manieră adecvată şi consecventă pentru a asigura evidenţa şi menţinerea într-o stare corespunzătoare/nepericuloasă a clădirilor de pe teritoriul din jurisdicţia sa.

91. Totodată, Curtea admite că stabilirea unui termen restrâns pentru recunoaşterea dreptului de proprietate îi poate determina pe titularii de cote-părţi valorice şi/sau posesorii bunurilor neînregistrate să adopte o conduită activă/responsabilă şi să-şi înregistreze sau, după caz, să-şi demonstreze dreptul de proprietate printr-o hotărâre judecătorească.

92. Cu toate acestea, Curtea reţine că prevederile contestate sunt formulate într-o manieră care exclude dreptul persoanei de a-şi înregistra dreptul de proprietate asupra bunurilor după expirarea termenului de un an. În acest sens, prevederile contestate stabilesc, sub ameninţarea decăderii din drepturi, obligativitatea titularilor cotelor-părţi valorice sau posesorilor bunurilor fostelor întreprinderi agricole să prezinte autorităţii locale, până la expirarea termenului menţionat, o hotărâre judecătorească irevocabilă de constatare a dreptului de proprietate.

93. Deşi atât Parlamentul, cât şi Congresul Autorităţilor Locale din Moldova au menţionat în opiniile lor că titularii de cote-părţi valorice nu sunt constrânşi de termenul prevăzut de norma contestată şi pot să-şi înregistreze dreptul de proprietate sau, după caz, să prezinte o hotărâre judecătorească de constatare a acestui drept şi după expirarea termenului de un an, Curtea observă că termenul este unul rigid. Legislatorul nu a oferit o reglementare flexibilă în funcţie de circumstanţele particulare ale deţinătorilor de cote-părţi, de circumstanţele derulării cauzei judiciare sau posibilitatea repunerii acestora în termen în cazuri justificate.

94. Curtea notează că pot exista situaţii în care, deşi acţiunea în justiţie de constatare a dreptului de proprietate a fost formulată până la adoptarea legii contestate sau în interiorul termenului de un an prevăzut de această lege, depăşirea acestuia nu le este imputabilă titularilor cotelor-părţi valorice. Din acest motiv, Curtea concluzionează că condiţia respectării termenului de un an pusă în sarcina titularului instituie o măsură disproporţionată cu scopul legitim urmărit şi este contrară raţionamentului coroborat al articolelor 46, 54 şi 127 din Constituţie. Prin urmare, articolul 8¹ alin.(6) din Legea cu privire la proprietatea publică a unităţilor administrativ-teritoriale nr.523 din 16 iulie 1999 este constituţional în măsura în care titularii de drept pot să-şi înregistreze dreptul de proprietate constatat printr-o hotărâre judecătorească şi după trecerea termenului de un an de la intrarea în vigoare a deciziei de aprobare a listei bunurilor inventariate cu condiţia că acţiunea în justiţie a fost formulată până la expirarea acestui termen.

Din aceste motive, în baza articolelor 135 alin.(1) lit.a) şi 140 din Constituţie, 26 din Legea cu privire la Curtea Constituţională, 6, 61, 62 lit.a) şi 68 din Codul jurisdicţiei constituţionale, Curtea Constituţională

HOTĂRĂŞTE:

1. Se admit parţial sesizările depuse de dnii Vasile Bolea, Adrian Lebedinschi şi Grigore Novac, deputaţi în Parlamentul Republicii Moldova.

2. Se declară constituţionale dispoziţiile alineatelor (2) şi (3) din articolul 8¹ din Legea cu privire la proprietatea publică a unităţilor administrativ-teritoriale nr.523 din 16 iulie 1999 în măsura în care nu se aplică în privinţa:

(i) bunurilor transmise în contul cotelor-părţi valorice şi înregistrate în registrul de publicitate;

(ii) bunurilor transmise în contul cotelor-părţi valorice, deţinute în posesie de titularii cotelor, dar neînregistrate în registrul de publicitate.

3. Se declară constituţional articolul 8¹ alin.(6) din Legea cu privire la proprietatea publică a unităţilor administrativ-teritoriale nr.523 din 16 iulie 1999 în măsura în care titularii de drept pot să-şi înregistreze dreptul de proprietate constatat printr-o hotărâre judecătorească şi după trecerea termenului de un an de la intrarea în vigoare a deciziei de aprobare a listei bunurilor inventariate cu condiţia că acţiunea în justiţie a fost formulată până la expirarea acestui termen.

4. Referitor la celelalte capete, sesizările se declară inadmisibile.

5. Prezenta hotărâre este definitivă, nu poate fi supusă nici unei căi de atac, intră în vigoare la data adoptării şi se publică în Monitorul Oficial al Republicii Moldova.