Hotărâre nr.14 din 08.08.2023 privind excepţia de neconstituţionalitate a unor prevederi din Legea cu privire la secretul de stat nr.245 din 27 noiembrie 2008 şi a unor prevederi din Regulamentul cu privire la asigurarea regimului secret în cadrul autorităţilor publice şi al altor persoane juridice, adoptat prin Hotărârea Guvernului nr.1176 din 22 decembrie 2010 (garanţiile refuzului de acordare a dreptului de acces la secretul de stat) (sesizarea nr.109g/2022)

CURTEA CONSTITUŢIONALĂ

H O T Ă R Â R E

privind excepţia de neconstituţionalitate a unor prevederi din Legea cu privire

la secretul de stat nr. 245 din 27 noiembrie 2008 şi a unor prevederi din

Regulamentul cu privire la asigurarea  regimului secret în cadrul

autorităţilor publice şi al altor persoane juridice, adoptat prin

Hotărârea Guvernului nr. 1176 din 22 decembrie 2010

(garanţiile refuzului de acordare a

dreptului de acces la secretul de stat)

(sesizarea nr.109g/2022)

nr. 14  din  08.08.2023

 (în vigoare 08.08.2023) 

Monitorul Oficial al R. Moldova nr. 347-350 art. 125 din 14.09.2023

* * *

În numele Republicii Moldova,

Curtea Constituţională, judecând în componenţa:

dlui Nicolae ROŞCA, Preşedinte,

dnei Domnica MANOLE,

dnei Liuba ŞOVA,

dlui Serghei ŢURCAN,

dlui Vladimir ŢURCAN, judecători,

cu participarea dnei Iulia Vartic, asistent judiciar,

Având în vedere sesizarea înregistrată la 11 iulie 2022,

Examinând sesizarea menţionată în şedinţă publică,

Având în vedere actele şi lucrările dosarului,

Deliberând în camera de consiliu,

Pronunţă următoarea hotărâre:

PROCEDURA

1. La originea cauzei se află sesizarea privind excepţia de neconstituţionalitate a articolului 25 alin.(1) lit.i) din Legea cu privire la secretul de stat nr.245 din 27 noiembrie 2008 şi a pct.109 din Regulamentul cu privire la asigurarea regimului secret în cadrul autorităţilor publice şi al altor persoane juridice, adoptat prin Hotărârea Guvernului nr.1176 din 22 decembrie 2010, ridicată de dl avocat Igor Hlopeţchi, în interesele dlui Vladlen Stadler, în cauza de contencios administrativ nr.3a-1040/2021, pendinte la Curtea de Apel Chişinău.

2. Sesizarea a fost trimisă la Curtea Constituţională de un complet de judecători de la Curtea de Apel Chişinău, format din dnii Ghenadie Mîra, Grigore Daschevici şi dna Angela Bostan, pe baza articolului 135 alin.(1) lit.a) şi lit.g) din Constituţie.

3. Prin decizia Curţii Constituţionale din 4 aprilie 2023, sesizarea a fost declarată admisibilă, fără a se prejudeca fondul cauzei.

4. În procesul examinării sesizării, Curtea Constituţională a solicitat opiniile Parlamentului, Preşedintelui Republicii Moldova, Guvernului şi Serviciului de Informaţii şi Securitate.

5. În şedinţa publică a Curţii a fost prezent reprezentantul autorului sesizării, dl avocat Igor Hlopeţchi. Parlamentul a fost reprezentat de dna Claudia Lachi, consultant principal în cadrul Serviciului reprezentare la Curtea Constituţională şi la organele de drept, din cadrul Direcţiei generale juridice a Secretariatului Parlamentului. Guvernul a fost reprezentat de dl Eduard Serbenco, Secretar de Stat al Ministerului Justiţiei.

ÎN FAPT

I. Circumstanţele litigiului principal

6. Prin hotărârea Judecătoriei Chişinău, sediul Râşcani, din 27 octombrie 2020, dl Vladlen Stadler a fost restabilit în funcţia de şef al Biroului Vamal Sud. În acest context, dl Vladlen Stadler a fost supus verificării pentru acordarea accesului la secretul de stat.

7. La 16 decembrie 2020, Serviciul Vamal a emis, pe baza articolului 25 alin.(1) lit.i) din Legea cu privire la secretul de stat şi pct.110 şi 113 din Regulamentul cu privire la asigurarea regimului secret în cadrul autorităţilor publice şi al altor persoane juridice, adoptat prin Hotărârea Guvernului nr.1176 din 22 decembrie 2010, un ordin prin care i-a refuzat acordarea accesului la secretul de stat dlui Vladlen Stadler, cu trecerea temporară în funcţia de inspector superior post vamal intern de control Răscăieţi, Biroul Vamal Centru.

8. La 25 ianuarie 2021, dl Vladlen Stadler a contestat ordinul Serviciului Vamal în instanţa de contencios administrativ. Printr-o hotărâre din 18 mai 2021, Judecătoria Chişinău, sediul Râşcani, a respins acţiunea.

9. Nefiind de acord cu această hotărâre, dl Vladlen Stadler a formulat un apel la Curtea de Apel Chişinău.

10. În cadrul procedurii de apel, dl avocat Igor Hlopeţchi a ridicat excepţia de neconstituţionalitate a articolului 25 alin.(1) lit.i) din Legea cu privire la secretul de stat şi a pct.109 din Regulamentul cu privire la asigurarea regimului secret în cadrul autorităţilor publice şi al altor persoane juridice.

11. Printr-o încheiere din 7 iunie 2022, completul de judecători de la Curtea de Apel Chişinău a admis ridicarea excepţiei de neconstituţionalitate şi a trimis sesizarea la Curtea Constituţională, în vederea soluţionării acesteia.

II. Legislaţia pertinentă

12. Prevederile relevante ale Constituţiei sunt următoarele:

Articolul 20

Accesul liber la justiţie

"(1) Orice persoană are dreptul la satisfacţie efectivă din partea instanţelor judecătoreşti competente împotriva actelor care violează drepturile, libertăţile şi interesele sale legitime.

(2) Nici o lege nu poate îngrădi accesul la justiţie."

Articolul 26

Dreptul la apărare

"(1) Dreptul la apărare este garantat.

(2) Fiecare om are dreptul să reacţioneze independent, prin mijloace legitime, la încălcarea drepturilor şi libertăţilor sale.

[…]."

Articolul 43

Dreptul la muncă şi la protecţia muncii

"(1) Orice persoană are dreptul la muncă, la libera alegere a muncii, la condiţii echitabile şi satisfăcătoare de muncă, precum şi la protecţia împotriva şomajului.

(2) Salariaţii au dreptul la protecţia muncii. Măsurile de protecţie privesc securitatea şi igiena muncii, regimul de muncă al femeilor şi al tinerilor, instituirea unui salariu minim pe economie, repaosul săptămânal, concediul de odihnă plătit, prestarea muncii în condiţii grele, precum şi alte situaţii specifice.

[…]."

Articolul 54

Restrângerea exerciţiului unor drepturi

sau al unor libertăţi

"(1) În Republica Moldova nu pot fi adoptate legi care ar suprima sau ar diminua drepturile şi libertăţile fundamentale ale omului şi cetăţeanului.

(2) Exerciţiul drepturilor şi libertăţilor nu poate fi supus altor restrângeri decât celor prevăzute de lege, care corespund normelor unanim recunoscute ale dreptului internaţional şi sunt necesare în interesele securităţii naţionale, integrităţii teritoriale, bunăstării economice a ţării, ordinii publice, în scopul prevenirii tulburărilor în masă şi infracţiunilor, protejării drepturilor, libertăţilor şi demnităţii altor persoane, împiedicării divulgării informaţiilor confidenţiale sau garantării autorităţii şi imparţialităţii justiţiei.

(3) Prevederile alineatului (2) nu admit restrângerea drepturilor proclamate în articolele 20-24.

(4) Restrângerea trebuie să fie proporţională cu situaţia care a determinat-o şi nu poate atinge existenţa dreptului sau a libertăţii."

13. Prevederile relevante ale Legii cu privire la secretul de stat nr.245 din 27 noiembrie 2008:

Articolul 25

Refuzul de acordare a dreptului

de acces la secretul de stat

"(1) Dreptul de acces la secretul de stat îi este refuzat cetăţeanului în cazurile:

[…]

i) comunicării de către cetăţean a unor date incomplete sau neautentice la perfectarea dreptului de acces la secretul de stat;

[…].

(2) Decizia privind refuzul de a acorda dreptul de acces la secretul de stat se adoptă de către conducătorul autorităţii publice sau al altei persoane juridice ţinându-se cont de rezultatele verificării fiecărui cetăţean în parte, se comunică în scris cetăţeanului şi poate fi contestată în conformitate cu prevederile Codului administrativ."

14. Prevederile relevante ale Regulamentului cu privire la asigurarea regimului secret în cadrul autorităţilor publice şi al altor persoane juridice, adoptat prin Hotărârea Guvernului nr.1176 din 22 decembrie 2010, sunt următoarele:

"109. Concluzia cu privire la imposibilitatea de acordare cetăţeanului a dreptului de acces la secretul de stat trebuie să conţină temeiul corespunzător prevăzut în articolul 25 alineatul (1) din Lege, care a servit drept bază pentru adoptarea ei. Aceasta este executorie pentru persoanele cu funcţii de răspundere împuternicite să adopte decizia privind acordarea dreptului de acces la secretul de stat, însă nu exclude posibilitatea înaintării unei solicitări repetate după înlăturarea circumstanţelor care fac imposibilă acordarea dreptului de acces la secretul de stat."

ÎN DREPT

I. Argumentele autorului excepţiei de neconstituţionalitate

15. Autorul excepţiei de neconstituţionalitate susţine că prevederile contestate sunt neclare şi imprevizibile. Acesta consideră că simpla trimitere la articolul din lege pe care se bazează refuzul de acordare a accesului la secretul de stat, fără o motivare convingătoare, nu este suficientă să-i asigure dreptul la apărare.

16. În opinia sa, prevederile contestate reprezintă o omisiune şi nu-i oferă dreptul să cunoască probele şi motivele care au stat la baza refuzului. Prin urmare, normele contestate nu-i asigură un proces adversarial şi egalitatea armelor, iar controlul judecătoresc exercitat împotriva refuzului de acordare a accesului la secretul de stat se limitează la verificarea respectării cerinţelor legale, fără să se examineze proporţionalitatea măsurii.

17. Autorul susţine că modul în care sunt formulate normele contestate îi oferă Serviciului de Informaţii şi Securitate o marjă discreţionară largă. În special, acesta susţine că: a) Serviciul de Informaţii şi Securitate desfăşoară, de fapt, o procedură disciplinară împotriva persoanei, fără să o audieze până la emiterea concluziei cu privire la posibilitatea sau imposibilitatea de a-i acorda dreptul de acces la secretul de stat; b) Serviciul de Informaţii şi Securitate îşi arogă atribuţiile unei instanţe de judecată şi aplică o sancţiune similară ca gravitate sancţiunii penale, deoarece prin emiterea concluziei cu privire la imposibilitatea de acordare a dreptului de acces la secretul de stat îi interzice persoanei să ocupe o funcţie publică pe un termen nedeterminat; c) concluzia cu privire la imposibilitatea de acordare a dreptului de acces la secretul de stat operează de o manieră automată, iar persoana nu dispune de mijloace de a se apăra în cadrul procedurilor de verificare efectuate de Serviciul de Informaţii şi Securitate.

18. Potrivit autorului excepţiei, norma contestată este contrară articolelor 1 alin.(3), 4, 16, 20, 23, 26, 28, 43, 54 din Constituţie.

II. Argumentele autorităţilor care şi-au prezentat opiniile

19. Preşedintele Republicii susţine că Legea cu privire la secretul de stat prevede, în mod exhaustiv, cazurile în care Serviciul de Informaţii de Securitate poate refuza acordarea dreptului de acces la secretul de stat. Totodată, refuzul de a acorda persoanei dreptul de acces la secretul de stat urmăreşte scopul legitim al protejării siguranţei naţionale. Astfel, transferul persoanei într-o altă funcţie care nu are nicio atribuţie cu informaţiile secrete de stat sau concedierea acesteia ca urmare a refuzului de a-i acorda dreptul de acces la secretul de stat constituie o măsură necesară scopului urmărit şi, astfel, este conformă articolului 43 din Constituţie. Mai mult, persoana are dreptul să conteste decizia privind refuzul de a-i acorda dreptul de acces la secretul de stat în faţa organului ierarhic superior sau în instanţa de judecată. De asemenea, legislatorul a prevăzut şi posibilitatea de a solicita în mod repetat perfectarea dreptului de acces la secretul de stat în cazul înlăturării împrejurărilor care fac imposibilă acordarea acestui drept.

20. În opinia prezentată de Parlament se menţionează că articolul 25 alin.(1) lit.i) din Legea cu privire la secretul de stat reglementează condiţiile privind refuzul de acordare a accesului la secretul de stat, precum şi oferă posibilitatea contestării acestui refuz în instanţa de judecată. Aşadar, pentru că legislatorul a reglementat o cale de atac împotriva deciziei de refuz, nu se poate pune problema limitării dreptului de acces la justiţie şi a dreptului la muncă sau a încălcării prezumţiei nevinovăţiei.

21. Totodată, Parlamentul a susţinut că, de vreme ce statul are competenţa să stabilească care informaţii constituie secret de stat, acesta are şi dreptul să evalueze dacă persoana care solicită dreptul de acces la aceste informaţii întruneşte condiţiile legale. În opinia Parlamentului, dreptul de acces la secretul de stat constituie o calificare specială, acordată ca urmare a rezultatului pozitiv al măsurilor de verificare a persoanei. Fără a respecta condiţiile legale, persoana nu poate pretinde o funcţie care implică munca cu informaţii secrete de stat. Mai mult, concluzia cu privire la imposibilitatea de acordare către cetăţean a dreptului de acces la secretul de stat nu exclude posibilitatea înaintării unei solicitări repetate după înlăturarea circumstanţelor care fac imposibilă acordarea dreptului de acces la secretul de stat. Astfel, legislatorul a instituit un instrument necesar şi util pentru protecţia informaţiilor secrete de stat.

22. În opinia prezentată Curţii, Guvernul menţionează că articolul 25 alin.(1) lit.(i) din Legea cu privire la secretul de stat trebuie interpretat în coroborare cu articolele 24, 25 alin.(2), 26 şi 27 din aceeaşi lege, care stabilesc condiţiile în care este necesară perfectarea dreptului de acces la secretul de stat, posibilitatea contestării refuzului de a acorda accesul la secretul de stat, măsurile de verificare întreprinse în legătură cu perfectarea dreptului de acces la secretul de stat şi cazurile de încetare a dreptului de acces la secretul de stat. Aşadar, motivul prevăzut de articolul 25 alin.(1) lit.(i) din Legea cu privire la secretul de stat operează similar altor motive de refuz privind acordarea dreptului de acces la secretul de stat din articolul 25. Mai mult, Guvernul susţine că prin Hotărârea nr.38 din 14 decembrie 2017 Curtea a recunoscut constituţional articolul 25 alin.(1) lit.(c) din Legea cu privire la secretul de stat şi pct.109 din Regulamentul cu privire la asigurarea regimului secret în cadrul autorităţilor publice şi al altor persoane juridice, analizând critici de neconstituţionalitate similare celor invocate de autorul sesizării în cauză.

23. În opinia prezentată de Serviciul de Informaţii şi Securitate se menţionează că prin Hotărârea nr.38 din 14 decembrie 2017 Curtea Constituţională a examinat deja problemele ridicate de autorul sesizării cu privire la pct.109 din Regulamentul cu privire la asigurarea regimului secret în cadrul autorităţilor publice şi al altor persoane juridice adoptat prin Hotărârea Guvernului nr.1176 din 22 decembrie 2010.

24. Totodată, Serviciul de Informaţii şi Securitate a susţinut că deţine, potrivit Legii nr.753 din 23 decembrie 1999, atribuţii în domeniul protecţiei secretului de stat şi exercită controlul privind asigurarea păstrării şi prevenirii scurgerii de informaţii ce constituie secret de stat. De asemenea, articolul 25 alin.(1) lit.i) din Legea cu privire la secretul de stat reglementează în mod clar obligaţia persoanei de a comunica organului de verificare date complete şi autentice. În caz contrar, persoana riscă să-i fie refuzată solicitarea de acordare a dreptului de acces la secretul de stat.

25. Serviciul de Informaţii şi Securitate a notat că refuzul de a-i acorda persoanei dreptul de acces la secretul de stat nu are un caracter absolut. În acest sens, persoana poate înainta o solicitare repetată după înlăturarea circumstanţelor care fac imposibilă acordarea dreptului de acces la secretul de stat. Totodată, această decizie poate fi contestată în faţa instanţei de judecată, persoana având posibilitatea să demonstreze că a indicat date complete şi autentice. Mai mult, organul de verificare poate prezenta motivele de fapt şi de drept care au stat la baza deciziei sale judecătorului de caz şi apărătorului, cu condiţia ca aceştia să deţină dreptul de acces la secretul de stat. Din acest motiv, informarea persoanei cu privire la esenţa motivelor care au stat la baza deciziei de refuz este irelevantă şi neîntemeiată. Astfel, în opinia Serviciului de Informaţii şi Securitate, legea îi oferă persoanei dreptul la un recurs efectiv împotriva deciziei de refuz privind acordarea dreptului de acces la secretul de stat.

26. Cu privire la pretinsa încălcare a dreptului la muncă, Serviciul de Informaţii şi Securitate a menţionat că transferul într-o altă funcţie care nu presupune administrarea de informaţii secrete de stat sau concedierea persoanei căreia i-a fost refuzat accesul la secretul de stat constituie o măsură rezonabilă în raport cu scopul legitim urmărit.

III. Aprecierea Curţii Constituţionale

A. Admisibilitatea

27. Prin Decizia sa din 4 aprilie 2023, Curtea a confirmat respectarea, în prezenta cauză, a condiţiilor de admisibilitate a unei sesizări, stabilite în jurisprudenţa sa constantă.

28. Curtea a observat că excepţia de neconstituţionalitate, ridicată de avocatul unei părţi la proces, este formulată de subiectul căruia i s-a conferit acest drept, pe baza articolului 135 alin.(1) literele a) şi g) din Constituţie.

29. Excepţia de neconstituţionalitate a fost ridicată într-o cauză în care se examinează legalitatea actului administrativ individual privind refuzul de acordare a dreptului de acces la secretul de stat (a se vedea §§ 6-10 supra). Curtea a admis că prevederile contestate ar putea fi aplicate la soluţionarea cauzei în care a fost ridicată excepţia de neconstituţionalitate.

30. În conformitate cu articolul 135 alin.(1) lit.a) din Constituţie, controlul constituţionalităţii legilor Parlamentului şi a hotărârilor Guvernului, în prezenta cauză a unor prevederi din Legea cu privire la secretul de stat şi din Regulamentul cu privire la asigurarea regimului secret în cadrul autorităţilor publice şi al altor persoane juridice, adoptat printr-o Hotărâre a Guvernului, ţine de competenţa Curţii Constituţionale.

31. Obiectul excepţiei de neconstituţionalitate îl reprezintă articolul 25 alin.(1) lit.i) din Legea cu privire la secretul de stat şi pct.109 din Regulamentul cu privire la asigurarea regimului secret în cadrul autorităţilor publice şi al altor persoane juridice, care vizează refuzul de acordare a dreptului de acces la secretul de stat din cauza comunicării de către cetăţean a unor date incomplete sau neautentice.

32. Curtea a reţinut că articolul 25 alin.(1) lit.i) din Legea cu privire la secretul de stat nu a constituit anterior obiect al controlului de neconstituţionalitate.

33. Totodată, pct.109 din Regulamentul cu privire la asigurarea regimului secret în cadrul autorităţilor publice şi al altor persoane juridice a fost examinat de către Curte prin Hotărârea nr.38 din 14 decembrie 2017, în coroborare cu articolul 25 alin.(1) lit.c) din Legea cu privire la secretul de stat, pe baza prevederilor articolelor 23, 43 şi 54 din Constituţie. Totuşi, Curtea a observat că autorul sesizării formulează argumente în raport cu articolul 25 alin.(1) lit.i) din Legea cu privire la secretul de stat, referindu-se la limitarea dreptului său la un proces adversarial şi cu respectarea principiului egalităţii armelor, garantat de articolele 20 şi 26 din Constituţie.

34. În acest sens, Curtea Europeană a examinat în hotărârea Corneschi v. România, din 11 ianuarie 2022, dacă limitările impuse dreptului reclamantului – ex-ofiţer al Serviciului Român de Informaţii. căruia i-a fost retrasă autorizaţia de securitate şi a fost eliberat din funcţie, fără a i se fi prezentat motivele care au stat la baza acestei decizii – la un proces adversarial şi cu respectarea principiului egalităţii armelor au fost contrabalansate în cadrul procedurilor naţionale de o manieră aptă să menţină esenţa dreptului la un proces echitabil. Raţionamentele prezentate în această cauză reprezintă pentru Curte motive pentru a-şi dezvolta propria jurisprudenţă, pe baza autorităţii de lucru interpretat pe care o posedă hotărârile Curţii Europene (a se vedea HCC nr.13 din 14 mai 2018, § 23).

35. Având în vedere că primele patru condiţii de admisibilitate ale unei excepţii de neconstituţionalitate au fost întrunite, Curtea a analizat dacă problemele de drept ridicate de autorul sesizării fac incidente dispoziţiile constituţionale invocate (a se vedea DCC nr.180 din 25 noiembrie 2021, § 17).

36. Autorul sesizării a susţinut că prevederile contestate sunt contrare articolelor 1 alin.(3) (preeminenţa dreptului), 4 (drepturile şi libertăţile omului), 8 (respectarea dreptului internaţional şi a tratatelor internaţionale), 16 (egalitatea), 20 (accesul liber la justiţie), 23 (calitatea legilor), 26 (dreptul la apărare), 28 (viaţa intimă, familială şi privată), 43 (dreptul la muncă şi protecţia acestuia), 54 (restrângerea exerciţiului unor drepturi sau al unor libertăţi) din Constituţie.

37. Cu privire la incidenţa articolelor 1 alin.(3), 4, 7 şi 8 din Constituţie, Curtea a subliniat că în prezenta cauză aceste articole comportă un caracter general şi nu pot constitui repere individuale şi separate pentru controlul constituţionalităţii (a se vedea DCC nr.177 din 23 noiembrie 2021, § 36; DCC nr.43 din 31 martie 2022, § 26).

38. Cu privire la incidenţa articolului 16 din Constituţie, Curtea a notat că autorul sesizării nu a prezentat argumente care să demonstreze o pretinsă discriminare. În acest sens, Curtea a subliniat că simpla trimitere la un articol din Constituţie, precum şi preluarea unor considerente din jurisprudenţa Curţii Constituţionale în lipsa unei argumentări proprii nu reprezintă critici veritabile de neconstituţionalitate (a se vedea DCC nr.34 din 22 martie 2022, § 27).

39. Cu privire la pretinsa încălcare a articolelor 23 şi 54 din Constituţie, Curtea a precizat că acestea nu au o aplicabilitate de sine stătătoare. Pentru a fi aplicabile, autorul excepţiei de neconstituţionalitate trebuie să demonstreze existenţa unor ingerinţe în drepturile fundamentale (a se vedea DCC nr.43 din 31 martie 2022, § 26).

40. Cu referire la incidenţa articolului 28 din Constituţie, Curtea a amintit că acest articol protejează persoanele împotriva ingerinţelor arbitrare ale puterii publice în dreptul lor la viaţa privată, la viaţa intimă, la respectarea domiciliului şi la respectarea secretului corespondenţei (a se vedea DCC nr.3 din 5 ianuarie 2021, § 31). Curtea a reţinut în jurisprudenţa sa că articolul 8 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului, împreună cu jurisprudenţa care-l dezvoltă, stă la baza interpretării articolului 28 din Constituţie (a se vedea HCC nr.29 din 12 decembrie 2019, § 39). Deşi un drept general la muncă nu poate fi dedus din articolul 8 din Convenţie, noţiunea de "viaţă privată" poate include şi activităţile cu caracter profesional sau de afaceri (a se vedea Jankauskas v. Lituania (nr.2), 27 iunie 2017, § 56).

41. Deşi în jurisprudenţa Curţii Europene aspectele privind dreptul la muncă intră în câmpul de aplicare al dreptului la respectarea vieţii private, Constituţia Republicii Moldova garantează un drept separat la articolul 43. Aşadar, Curtea a examinat dacă dreptul la muncă şi la protecţia muncii garantat de articolul 43 din Constituţie este incident în prezenta cauză.

42. Curtea a observat că autorul excepţiei a susţinut incidenţa articolului 43 din Constituţie în raport cu ambele prevederi contestate. Totuşi, Curtea a reţinut în jurisprudenţa sa că stabilirea unor criterii pentru exercitarea anumitor activităţi nu poate fi privită a priori ca o încălcare a dreptului constituţional la muncă sau ca o discriminare în raport cu exercitarea altor activităţi. O asemenea limitare poate avea un caracter necesar atunci când este determinată de specificul unei profesii (a se vedea DCC nr.121 din 22 octombrie 2020, § 17).

43. În acest sens, Curtea a considerat că articolul 25 alin.(1) lit.i) din Legea cu privire la secretul de stat stabileşte unul din criteriile pe care persoană trebuie să le satisfacă pentru a putea lucra cu informaţii secrete de stat. Curtea a reiterat că restricţionarea accesului la secretul de stat doar pentru persoanele care îndeplinesc cerinţele legale urmăreşte realizarea scopului protecţiei securităţii statului (a se vedea HCC nr.38 din 14 decembrie 2017, § 99 şi § 102).

44. Aşadar, Curtea nu a constatat incidenţa articolului 43 din Constituţie în raport cu articolul 25 alin.(1) lit.(i) din Legea cu privire la secretul de stat şi a declarat inadmisibil acest capăt al sesizării.

45. Totuşi, pentru că articolul 43 din Constituţie este aplicabil în toate cazurile în care o persoană este concediată (a se vedea HCC nr.35 din 9 noiembrie 2021, § 157), iar încetarea dreptului de acces la secretul de stat conduce, potrivit articolului 27 alin.(5) din Legea cu privire la secretul de stat, la transferul persoanei sau la concedierea acesteia, Curtea va analiza dacă pct.109 din Regulamentul în discuţie conţine garanţii procedurale suficiente în sensul articolului 43 din Constituţie.

46. Cu privire la incidenţa articolului 20 din Constituţie, Curtea a observat că autorul excepţiei de neconstituţionalitate consideră că procedura de verificare în vederea acordării accesului la secretul de stat constituie, de fapt, o procedură disciplinară, care nu-i asigură nicio garanţie procedurală la etapa prejudicială. Totodată, lipsa informării persoanei privind motivele care au stat la baza refuzului de acordare a dreptului de acces la secretul de stat îi limitează dreptul la un proces adversarial şi cu respectarea egalităţii armelor în cadrul procedurilor judiciare de contestare a acestei decizii.

47. Curtea a observat că atât alin.(2) al articolului 25 din Legea cu privire la secretul de stat, cât şi pct.113 din Regulamentul cu privire la asigurarea regimului secret în cadrul autorităţilor publice şi al altor persoane juridice instituie posibilitatea contestării deciziei privind refuzul de acordare a dreptului de acces la secretul de stat în instanţa de judecată. Astfel, garanţiile articolului 6 din Convenţia Europeană sub aspectul său civil sunt aplicabile în prezenta cauză (a se vedea Gulamhussein şi Tariq v. Regatul Unit (dec.) din 3 aprilie 2018, §§ 67- 68; Corneschi v. România, din 11 ianuarie 2022, §§ 73-74).

48. Articolul 20 din Constituţie, care reglementează dreptul de acces liber la justiţie, îşi găseşte corespondenţa în dispoziţiile articolului 6 § 1 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului (HCC nr.31 din 23 septembrie 2021, § 31). Conceptul de proces echitabil din articolul 6 din Convenţia Europeană include dreptul la o procedură adversarială, potrivit căreia părţile trebuie să aibă posibilitatea de a prezenta orice probă necesară pentru succesul pretenţiilor formulate, dar şi să cunoască şi să conteste toate probele aduse sau toate observaţiile depuse, pentru a putea influenţa hotărârea tribunalului (Vegotex International S.A. v. Belgia [MC], 3 noiembrie 2022, § 134). Totodată, principiul contradictorialităţii şi principiul egalităţii armelor, care sunt strâns legate, constituie componente fundamentale ale unui "proces echitabil" în sensul articolului 6 § 1 din Convenţie (a se de vedea Regner v. Cehia [MC], 19 septembrie 2017, § 146). Prin urmare, Curtea constată că articolul 20 este incident în prezenta cauză.

49. Această constatare scuteşte Curtea să analizeze dacă procedurii de verificare în vederea acordării accesului la secretul de stat îi sunt aplicabile garanţiile procedurii disciplinare.

50. Referitor la incidenţa articolului 26 din Constituţie, Curtea a notat că dreptul la apărare reprezintă totalitatea prerogativelor şi a posibilităţilor pe care le au, potrivit legii, persoanele în vederea apărării intereselor lor. Totodată, autorul sesizării susţine că nu dispune de toate mijloacele necesare apărării sale, pentru că nu cunoaşte motivele care au stat la baza refuzului privind accesul la secretul de stat (a se vedea, mutatis mutandis, HCC nr.31 din 23 septembrie 2021, § 32). Aşadar, Curtea a constatat incidenţa articolului 26 din Constituţie.

51. În contextul celor menţionate, Curtea a considerat că capătul de sesizare privind pct.109 din Regulamentul cu privire la asigurarea regimului secret în cadrul autorităţilor publice şi al altor persoane juridice pretinde o examinare în fond, prin prisma articolelor 20, 26, 43 şi 54 din Constituţie.

B. Fondul cauzei

52. Curtea va analiza dacă norma contestată respectă principiile constituţionale interpretate în concordanţă cu standardele care pot fi deduse din Convenţie, prin prisma jurisprudenţei Curţii Europene. Una dintre funcţiile Curţii Europene a Drepturilor Omului, interpretul autentic al Convenţiei Europene, constă în stabilirea unui nivel minim de protecţie a drepturilor fundamentale care trebuie garantat în toate statele membre ale Convenţiei. Curtea Europeană a explicat consecinţele acestei funcţii în hotărârea Soering v. Regatul Unit, 7 iulie 1989, § 87: [...] obiectul şi scopul Convenţiei, ca instrument pentru protecţia fiinţelor umane, reclamă ca prevederile sale să fie interpretate şi aplicate astfel încât să-i facă garanţiile practice şi efective... Mai mult, orice interpretare a drepturilor şi a libertăţilor garantate trebuie să fie conformă cu "spiritul general al Convenţiei, ca instrument conceput să menţină şi să promoveze idealurile şi valorile unei societăţi democratice" (HCC nr.27 din 13 noiembrie 2020, § 38).

53. Raţionamentele Curţii Europene din cazurile Regner v. Republica Cehă [MC], 19 septembrie 2017, şi Corneschi v. România, 11 ianuarie 2022, se bucură de autoritatea de lucru interpretat pentru prezenta cauză. Ele stabilesc principiile generale aplicabile în cazurile privind lipsa accesului în procedurile judiciare la informaţiile clasificate pe baza cărora a fost retrasă autorizaţia de acces la aceste informaţii. Ele sunt pertinente şi aplicabile în toate cazurile similare. Mai mult, chiar Curtea Europeană le cere autorităţilor naţionale să se asigure că legislaţia naţională este conformă cu Convenţia. Acest fapt pune în sarcina autorităţilor statale obligaţia de a asigura efectul deplin al standardelor Convenţiei, în conformitate cu ordinea lor constituţională şi având în vedere principiul certitudinii juridice, aşa cum sunt interpretate standardele de către Curtea Europeană (a se vedea Fabris v. Franţa [MC], 7 februarie 2013, § 72 şi § 75; HCC nr.27 din 13 noiembrie 2020, § 39).

1. Analiza Curţii pe baza articolelor 20, 26 şi 54 din Constituţie

a) Principii generale privind divulgarea probelor

54. Articolul 20 din Constituţie, care reglementează dreptul de acces liber la justiţie, îşi găseşte corespondenţa în dispoziţiile articolului 6 § 1 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului. Dreptul la un proces echitabil implică şi dreptul de acces la dosarul cauzei. Curtea Europeană a constatat deja că accesul nerestricţionat la dosarul cauzei şi utilizarea nerestricţionată a oricăror note, inclusiv, dacă este necesar, posibilitatea de a obţine copii ale documentelor relevante, sunt garanţii importante ale unui proces echitabil (a se vedea HCC nr.31 din 23 septembrie 2021, § 65).

55. Curtea subliniază că articolul 26 din Constituţie garantează dreptul la apărare. Dreptul la apărare presupune posibilitatea fiecărui om de a reacţiona independent, prin mijloace legitime, în faţa unui tribunal, la încălcarea drepturilor şi libertăţilor sale. Astfel, Curtea notează că dreptul la apărare, ca o garanţie a dreptului la un proces echitabil, cuprinde totalitatea drepturilor şi a regulilor procedurale care îi acordă persoanei posibilitatea de a se apăra împotriva acuzaţiilor ce i se aduc şi de a le contesta, în vederea demonstrării nevinovăţiei sale (a se vedea HCC nr.31 din 23 septembrie 2021, § 61).

56. Conceptul de proces echitabil din articolul 6 din Convenţia Europeană, în conformitate cu care trebuie interpretate articolele 20 şi 26 din Constituţie, include dreptul la o procedură adversarială, potrivit căreia părţile trebuie să aibă posibilitatea de a prezenta orice probă necesară pentru succesul pretenţiilor formulate, dar şi să cunoască şi să conteste toate probele aduse sau toate observaţiile depuse, pentru a putea influenţa hotărârea tribunalului (Vegotex International S.A. v. Belgia [MC], 3 noiembrie 2022, § 134). Principiul "egalităţii armelor" reprezintă un element al conceptului mai larg de proces echitabil şi este strâns legat de principiul contradictorialităţii. Egalitatea armelor implică obligaţia ca fiecăreia dintre părţi să i se ofere o posibilitate rezonabilă de a-şi prezenta cauza în condiţii care să nu o plaseze într-o situaţie de dezavantaj net faţă de partea adversă (Regner v. Cehia [MC], 19 septembrie 2017, § 146).

57. Totuşi, drepturile care derivă din aceste principii nu au un caracter absolut. Statele contractante se bucură de o marjă largă de apreciere în acest domeniu. Nici dreptul la divulgarea probelor relevante nu este un drept absolut. Curtea Europeană a constatat că în cauzele penale pot exista interese stringente, cum ar fi securitatea naţională sau necesitatea de a proteja martorii expuşi represaliilor sau de a ţine în secret metodele poliţiei de investigare a infracţiunilor, care trebuie puse în balanţă cu drepturile părţii la proces (Regner v. Republica Cehă [MC], 19 septembrie 2017, § 148). Astfel, pe baza articolului 6 §1 din Convenţie, sunt permise doar măsurile restrictive strict necesare ale exerciţiului drepturilor apărării. În acest sens, orice dificultăţi provocate părţii reclamante prin limitarea drepturilor sale trebuie contrabalansate suficient de procedurile desfăşurate de autorităţile judiciare (a se vedea Gulamhussein şi Tariq v. Regatul Unit (dec.), 3 aprilie 2018, § 86).

58. Cu privire la existenţa unor factori de contrabalansare, Curtea Europeană a examinat în cauza Corneschi v. România, dacă (i) informarea cu privire la motivul legal al deciziei, care menţiona anumite circumstanţe factuale şi, astfel, esenţa cauzei împotriva reclamantului; (ii) dacă dreptul de a fi asistat de un avocat care deţine acces la documente confidenţiale; şi dacă (iii) procedurile administrate de tribunale independente şi imparţiale care au examinat necesitatea şi caracterul fondat al măsurilor au compensat în mod suficient limitările impuse drepturilor procedurale ale reclamantului (§ 101).

59. În acest sens, Curtea Europeană a notat că, pe parcursul procedurilor desfăşurate în faţa angajatorului său şi în faţa tribunalelor naţionale, informaţia oferită reclamantului s-a referit în mod exclusiv la prevederile legale considerate relevante în cazul său, care fie erau indicate prin numărul lor, fie erau prezentate uneori aşa cum le prevedea legea, fără nicio menţiune privind comportamentul în sine. Totuşi, pentru Curtea Europeană, o simplă enumerare a prevederilor legale nu poate fi suficientă, nici măcar a minima, pentru a reprezenta informaţii adecvate despre motivele care au stat la baza deciziei adoptate împotriva reclamantului (ibidem, § 102). În consecinţă, pentru că reclamantului nu i-a fost oferită nicio informaţie precisă în contextul procedurilor judecătoreşti, comunicarea motivului legal care a stat la baza deciziei împotriva sa nu a constituit un factor apt să contrabalanseze limitarea drepturilor procedurale ale reclamantului (ibidem, § 104).

60. Mai mult, Curtea Europeană a avut în vedere argumentul reclamantului că deşi putea fi reprezentat de un avocat care deţine acces la informaţii clasificate, acesta din urmă nu putea să-i dezvăluie clientului informaţia clasificată şi să-i ceară explicaţii factuale. Astfel, Curtea Europeană a considerat că prezenţa unui avocat care deţine acces la documente confidenţiale în faţa tribunalelor naţionale, fără posibilitatea de a confirma care sunt acuzaţiile împotriva clientului său, nu era un factor apt să-i asigure reclamantului o apărare efectivă astfel încât să compenseze, de o manieră suficientă, limitările care îi afectau exercitarea drepturilor procedurale (ibidem, §§ 107-108).

61. Totodată, având în vedere lipsa unor explicaţii coerente, oricât de sumare, a întinderii controlului pe care tribunalele naţionale l-au efectuat şi care vizează substanţa acuzaţiilor împotriva reclamantului, Curtea Europeană nu a considerat ca fiind stabilit suficient că acestea şi-au exercitat în mod efectiv şi adecvat competenţele cu carte au fost învestite în acest sens (ibidem, § 112).

b) Principii generale privind dreptul de a fi informat despre esenţa motivelor care stau la baza deciziei

62. Jurisprudenţa Curţii Europene nu stabileşte, la modul abstract, cantitatea informaţiilor care trebuie oferită persoanei, atunci când datele care o vizează au un caracter confidenţial, de vreme ce acest fapt depinde de circumstanţele fiecărui caz.

63. Totuşi, în cauza Regner v. Republica Cehă [MC], Curtea Europeană a stabilit un standard minim în această privinţă. În fapt, reclamantului, adjunct al vice-ministrului apărării, i-au fost comunicate cele două motive pe care s-a bazat decizia de revocare a autorizaţiei de securitate, i.e. eşecul de a indica, aşa cum era obligat să o facă atunci când solicita autorizaţia de securitate, că avea calitatea de director într-un număr de companii şi conturi bancare în bănci străine şi faptul că era considerat o persoană care prezintă un risc pentru securitatea naţională. În privinţa acestui risc autorităţile nu i-au putut comunica reclamantului informaţiile confidenţiale pe care se baza, pentru că erau clasificate ca informaţii cu caracter "restricţionat" (§ 15). În acest context, Curtea Europeană a menţionat că, bineînţeles, deşi tribunalele naţionale aveau competenţa să examineze toate faptele şi nu erau limitate la analiza argumentelor reclamantului, dreptul ceh putea să prevadă, într-o măsură compatibilă cu menţinerea confidenţialităţii şi efectuarea corespunzătoare a investigaţiilor în privinţa unei persoane, dreptul de a fi informat, cel puţin de o manieră sumară, în cadrul procedurilor, despre esenţa acuzaţiilor împotriva sa (§ 153). În fine, ea a notat că este dezirabil ca autorităţile naţionale să explice, cel puţin de o manieră sumară, întinderea controlului pe care l-au efectuat şi acuzaţiile împotriva reclamantului (a se vedea § 160).

64. Curtea Europeană a identificat acest standard în cazul Gulamhussein şi Tariq v. Regatul Unit, în care reclamantului i-a fost comunicată esenţa deciziei de revocare a autorizaţiei de securitate, deşi revocarea se baza pe informaţii clasificate (§ 88). La modul concret, reclamantul a fost informat că autorizaţia de securitate i-a fost retrasă pentru "asocierea cu persoane suspectate de implicarea şi susţinerea teroriştilor de peste hotare, în special a insurgenţei din Iraq" (§ 5). Totodată, pentru că reclamantul pretindea accesul la toate documentele secrete în cadrul unei proceduri judiciare publice, tribunalele naţionale au făcut un rezumat al probelor publice şi confidenţiale pe care le-au examinat, oferind motive pentru deciziile adoptate în proceduri publice şi explicând cum aceste motive au fost afectate de probele din procedurile din camera de consiliu (§ 97). Mai mult, Curtea Europeană a notat că tribunalele naţionale au menţionat că riscul la adresa securităţii naţionale era justificat pentru că unul dintre suspecţii principali era fratele său, care a fost arestat, nu şi acuzat (§ 92).

65. Pe de altă parte, în cazul Corneschi v. România, Curtea Europeană a constatat că limbajul foarte vag utilizat de tribunalele naţionale pentru a indica considerentele de securitate naţională şi abordarea fluctuantă şi contradictorie cu privire la relevanţa procedurilor penale fără succes împotriva reclamantului în contextul măsurii de retragere a autorizaţiei de securitate nu au îndeplinit acest standard (a se vedea §§ 111 – 112).

66. În cauza Ljatifi v. "fosta Republică Iugoslavă a Macedoniei", 17 mai 2018, singurul fapt relevant care decurgea din versiunea redactată a documentului clasificat fusese presupusa cunoaştere de către reclamantă şi presupusul sprijin al acesteia dat participării altor persoane la comiterea mai multor furturi şi acte de tăinuire. Totuşi, nu existase niciun indiciu despre numărul sau identitatea acelor persoane sau despre relaţia dintre acestea şi reclamantă, dacă existase, într-adevăr, vreo relaţie. Nu au fost oferite alte detalii factuale în sprijinul acelor afirmaţii şi nu au fost pornite proceduri penale împotriva reclamantei pentru participarea la comiterea vreunei infracţiuni în statul reclamat sau în orice altă ţară. Astfel, Curtea Europeană a notat că autorităţile naţionale nu i-au oferit reclamantei "nici cel mai mic indiciu" despre motivele factuale care au stat la baza catalogării ei drept un risc de securitate. În consecinţă, reclamanta nu a putut să-şi apere cauza în mod adecvat în procedurile judiciare ulterioare (§§ 37-39).

67. În fine, într-o cauză recentă, care a vizat revocarea permisului de şedere al reclamantei pentru că era considerată un pericol pentru securitatea naţională, Curtea Europeană a operat cu expresiile "o descriere generală a faptelor imputate" şi "cel puţin un rezumat al acuzaţiilor împotriva sa" pentru a sublinia garanţiile minime care puteau să-i permită reclamantei să beneficieze de proceduri adversariale (a se vedea Kogan şi alţii v. Rusia, 7 martie 2023, § 60).

c) Aplicarea principiilor în prezenta cauză

68. Curtea reaminteşte că, spre deosebire de Curtea Europeană, ea efectuează doar o analiză a legislaţiei relevante la modul abstract, pentru a stabili dacă aceasta respectă principiile constituţionale interpretate în concordanţă cu standardele care pot fi deduse din Convenţie, prin prisma jurisprudenţei Curţii Europene (a se vedea HCC nr.27 din 11 noiembrie 2020, § 72).

69. Astfel, aplicând în prezenta cauza principiile generale de mai sus, Curtea va examina dacă prevederea contestată din Regulamentul cu privire la asigurarea regimului secret în cadrul autorităţilor publice şi al altor persoane juridice respectă standardul calităţii legii, dacă urmăreşte un scop legitim şi dacă asigură un echilibru corect între principiile concurente.

i) Cu privire la respectarea standardului calităţii legii

70. Aşa cum prevede articolul 54 alin.(2) din Constituţie, exerciţiul drepturilor şi al libertăţilor nu poate fi supus altor restrângeri decât celor "prevăzute de lege". Principiul legalităţii presupune îndeplinirea standardului calităţii prevederilor legale aplicabile (a se vedea HCC nr.37 din 7 decembrie 2021, § 53).

71. Cu privire la condiţia accesibilităţii, Curtea reţine că prevederile supuse controlului constituţionalităţii corespund acestui criteriu, deoarece au fost publicate în Monitorul Oficial al Republicii Moldova.

72. Cu privire la respectarea condiţiei previzibilităţii legii, Curtea observă că, potrivit pct.109 din Regulamentul în discuţie, concluzia cu privire la imposibilitatea de acordare cetăţeanului a dreptului de acces la secretul de stat trebuie să conţină motivul corespunzător prevăzut în articolul 25 alineatul (1) din Lege, care a servit drept bază pentru adoptarea ei. Mai mult, concluzia Serviciului de Informaţii şi Securitate cu privire la imposibilitatea de a-i acorda cetăţeanului dreptul de acces la secretul de stat se întocmeşte potrivit formularului nr.7 prevăzut în Anexa la Regulament şi oferă doar o rubrică pentru indicarea literei corespunzătoare din articolul 25 alin.(1) din Legea cu privire la secretul de stat.

73. Aşadar, dispoziţiile contestate prevăd de o manieră suficient de clară şi previzibilă pentru destinatari, i.e. persoanele care solicită dreptul de acces la secretul de stat, că pot fi informaţi doar cu privire la motivul legal pe care se bazează concluzia privind imposibilitatea acordării accesului la secretul de stat.

74. Curtea confirmă că ingerinţa în discuţie este prevăzută de lege, în sensul articolului 54 alin.(2) din Constituţie, norma contestată fiind, în acelaşi timp, accesibilă şi previzibilă.

ii) Cu privire la legitimitatea scopului urmărit

75. Potrivit Regulamentului cu privire la asigurarea regimului secret în cadrul autorităţilor publice şi al altor persoane juridice, constatarea prezenţei sau a lipsei motivelor prevăzute de articolul 25 alin.(1) din Legea cu privire la secretul de stat presupune aplicarea unor măsuri de verificare. Aceste măsuri de verificare sunt efectuate de Serviciul de Informaţii şi Securitate în termen de o lună de la solicitare, numărul lor fiind direct proporţional cu gradul de secretizare al informaţiilor la care va avea acces persoana. Procedura de verificare are ca scop identificarea riscurilor de securitate, aferente gestionării informaţiilor secrete de stat (a se vedea pct.103-106).

76. Astfel, Curtea admite că nedivulgarea motivelor factuale pe care se bazează concluzia privind neacordarea dreptului de acces la secretul de stat urmăreşte scopul menţinerii caracterului secret al metodelor de verificare aplicate de Serviciul de Informaţii şi Securitate. Potrivit articolului 7 alin.(1) pct.4) lit.k) din Legea cu privire la secretul de stat, metodele, formele şi mijloacele de protecţie a secretului de stat constituie informaţii secret de stat. Scopul protecţiei secretului de stat poate fi subsumat scopurilor legitime ale protecţiei securităţii naţionale şi împiedicării divulgării informaţiilor confidenţiale prevăzute de articolul 54 alin.(2) din Constituţie.

77. Prin urmare, Curtea constată că restrângerea drepturilor garantate de articolele 20 şi 26 din Constituţie urmăreşte realizarea unor scopuri legitime permise de articolul 54 alin.(2) din Constituţie.

iii) Cu privire la existenţa unui echilibru corect între principiile concurente

78. Curtea reţine că prevederile contestate nu admit comunicarea motivelor care au stat la baza concluziei privind imposibilitatea acordării accesului la secretul de stat, ci doar a temeiului legal corespunzător. Astfel, acestea acordă o pondere abstractă mai mare interesului legitim al securităţii naţionale şi al împiedicării divulgării informaţiilor confidenţiale. Totuşi, nici drepturile procedurale ale persoanei nu au un caracter absolut, nici interesele bazate pe securitatea naţională sau pe caracterul confidenţial al informaţiilor nu sunt absolute ca pondere (a se vedea, mutatis mutandis, HCC nr.27 din 13 noiembrie 2020, §§ 76-77).

79. Curtea reiterează că orice restricţii impuse principiilor unei proceduri adversariale şi egalităţii armelor trebuie să fie contrabalansate în mod suficient de alte garanţii procedurale (a se vedea §§ 58-59 supra).

80. Sub acest aspect, Curtea observă că Regulamentul în discuţie prevede posibilitatea înaintării unei solicitări repetate după înlăturarea circumstanţelor care fac imposibilă acordarea dreptului de acces la secretul de stat (pct. 109). Totodată, persoana are dreptul de a contesta în instanţa de judecată decizia de refuz privind acordarea dreptului de acces la secretul de stat şi are posibilitatea de a-şi angaja un avocat care are dreptul de acces la secretul de stat.

81. Astfel, Curtea va verifică dacă măsurile de contrabalansare existente sunt apte să diminueze limitările drepturilor procedurale.

(α) Referitor la posibilitatea înaintării unei solicitări repetate

82. Potrivit pct.109 din Regulamentul cu privire la asigurarea regimului secret în cadrul autorităţilor publice şi al altor persoane juridice, solicitarea repetată poate fi înaintată doar după înlăturarea circumstanţelor care fac imposibilă acordarea dreptului de acces la secretul de stat. Totodată, potrivit articolului 25 alin.(1) lit.i) din Legea cu privire la secretul de stat, comunicarea unor date incomplete sau neautentice la perfectarea dreptului de acces la secretul de stat conduce la refuzul de acordare a acestui drept.

83. Potrivit pct.98 din Regulamentul în discuţie, în scopul perfectării dreptului de acces la secretul de stat, cetăţenii Republicii Moldova completează Chestionarul de bază şi prezintă 2 fotografii color. Pentru perfectarea dreptului de acces la informaţiile cu gradul de secretizare "Strict secret" şi "Secret", concomitent cu Chestionarul de bază se completează un Chestionar suplimentar. Curtea observă că atât chestionarul de bază, cât şi cel suplimentar devin secrete după completare şi includ date şi întrebări care vizează ultimii cinci, iar în cazul chestionarului suplimentar, ultimii zece ani, despre persoana care solicită acces la secretul de stat şi rudele acesteia (a se vedea Formularul nr.2 şi Formularul nr.3 din anexa la Regulamentul cu privire la asigurarea regimului secret în cadrul autorităţilor publice şi al altor persoane juridice).

84. Astfel, având în vedere caracterul vast al informaţiilor care trebuie indicate în aceste chestionare, Curtea admite că persoana ar putea omite să introducă unele date. Mai mult, pot exista informaţii pe care persoana nu le cunoaşte sau le cunoaşte în mod eronat (i.e. rudele apropriate ale solicitantului sau ale partenerului de viaţă care au locuit în străinătate mai mult de trei luni).

85. În consecinţă, fără a-i comunica persoanei, chiar şi de o manieră sumară, care informaţii au fost omise sau au fost comunicate în mod neautentic la solicitarea acordării dreptului de acces la secretul de stat, aceasta nu poate înlătura circumstanţele care fac imposibilă acordarea dreptului de acces la secretul de stat.

86. Prin urmare, în aceste circumstanţe, nu se poate susţine că persoana are posibilitatea efectivă de a solicita în mod repetat accesul la secretul de stat.

(β) Referitor la reprezentarea de către un avocat care are acces la informaţiile secrete de stat

87. Curtea menţionează că persoana are posibilitatea de a-şi angaja un avocat care are dreptul de acces la secretul de stat. Unui asemenea avocat i se aduc la cunoştinţă datele şi informaţiile care constituie motivele deciziei privind refuzul de acordare a dreptului de acces la secretul de stat (a se vedea HCC nr.27 din 13 noiembrie 2020, § 79). Totodată, potrivit articolului 29 din Legea cu privire la secretul de stat, cetăţeanul căruia i s-a acordat dreptul de acces la secretul de stat este obligat să nu permită divulgarea, prin orice metodă, a secretului de stat care i-a fost încredinţat sau i-a devenit cunoscut în legătură cu îndeplinirea obligaţiilor funcţionale.

88. Totuşi, avocatul care a luat cunoştinţă de motivele deciziei privind refuzul de acordare a dreptului de acces la secretul de stat poate să aibă necesitatea imperioasă de a comunica cu persoana pe marginea acestor motive pentru a putea combate în mod efectiv constatările autorităţilor potrivit cărora persoana a comunicat informaţii false sau neautentice la perfectarea dreptului de acces la secretul de stat (a se vedea, mutatis mutandis, HCC nr.27 din 13 noiembrie 2020, § 83).

89. Prin urmare, fără a-i putea cere explicaţii clientului său cu privire la circumstanţele factuale şi fără să poată demonstra dacă persoana şi-a încălcat obligaţia de a comunica informaţii depline şi autentice la perfectarea dreptului de acces la secretul de stat, apărarea exercitată de un avocat care deţine dreptul de acces la secretul de stat ar fi vagă şi, astfel, inefectivă.

90. În consecinţă, Curtea nu poate reţine că reprezentarea de către un avocat care deţine dreptul de acces la secretul de stat constituie o garanţie suficientă, aptă să compenseze limitarea drepturilor la o procedură adversarială şi la egalitatea armelor (a se vedea, mutatis mutandis, HCC nr.27 din 13 noiembrie 2020, § 83; Corneschi v. România, §§ 107-108).

(γ) Referitor la competenţa instanţei de judecată

91. Curtea notează că, potrivit alin.(2) din articolul 25 din Legea cu privire la secretul de stat şi pct.113 din Regulamentul cu privire la asigurarea regimului secret în cadrul autorităţilor publice şi al altor persoane juridice, decizia privind refuzul de acordare a dreptului de acces la secretul de stat poate fi contestată în instanţa de judecată. La această etapă, pentru că nu cunoaşte circumstanţele factuale pe care s-a bazat decizia de refuz, persoana o poate contesta doar formal, fără a prezenta argumente împotriva acuzaţiilor autorităţilor.

92. În jurisprudenţa sa, Curtea Constituţională a menţionat că, de vreme ce statul a prevăzut dreptul de a formula o contestaţie, acesta trebuie să creeze premisele realizării acestui drept (a se vedea HCC nr.8 din 5 aprilie 2019, § 58).

93. Astfel, pentru ca dreptul de a contesta decizia de refuz în faţa instanţei de judecată să fie considerat un criteriu important pentru contrabalansarea limitării exercitării drepturilor procedurale, Curtea trebuie să verifice întinderea competenţei instanţei de judecată şi, în special, dacă instanţa poate verifica caracterul necesar al menţinerii confidenţialităţii informaţiilor secrete de stat, precum şi dacă le poate comunica persoanei.

94. În acest sens, Curtea reţine că articolul 221 alin.(1) din Codul administrativ îi acordă instanţei de judecată dreptul de a le solicita autorităţilor publice să prezinte suplimentar şi alte documente pe care le deţin, inclusiv documente electronice, şi să ofere informaţii. Pe baza acestei norme, instanţei de judecată trebuie să i se prezinte toate datele/informaţiile sau documentele relevante, inclusiv cele care constituie secret de stat şi care vizează securitatea naţională.

95. Totodată, autorităţile publice urmează să precizeze documentele, dosarele administrative sau informaţiile care, conform legii, au caracter secret, motiv pentru care, conform articolului 222 alin.(2) din Codul administrativ, participanţii la proces nu vor avea acces la dosar. Potrivit acestui articol, instanţa de judecată refuză accesul la dosar dacă, în virtutea legii, pentru protejarea secretului de stat sau comercial ori a intereselor supreme ale statului sau ale persoanelor private, trebuie respectat caracterul secret al documentelor, al dosarelor administrative sau al informaţiilor.

96. Pe de altă parte, potrivit alin.(3) din articolul 222 din Codul administrativ, atunci când este în discuţie dreptul de acces la dosar şi, în virtutea legii, pentru protejarea secretului de stat trebuie respectat caracterul secret al documentelor, instanţei de judecată îi revine sarcina de a evalua în ce măsură participanţilor la proces li se va acorda accesul la dosar. Astfel, instanţa de judecată urmează să pună în balanţă interesele privind securitatea naţională cu interesele participantului la proces de a avea acces la dosar şi, după caz, să acorde sau să refuze accesul la dosar (a se vedea DCC nr.17 din 9 februarie 2021, § 22).

97. Totuşi, Curtea reţine că dreptul persoanei de a fi informată cel puţin de o manieră sumară cu privire la motivele factuale reprezintă o garanţie minimă a unei proceduri adversariale şi a egalităţii armelor (a se vedea § 63 supra). Curtea a constatat, în jurisprudenţa sa, că dreptul persoanei de a fi informată, chiar şi de o manieră limitată, cu privire la motivele care stau la baza deciziei pe care o contestă nu devine inaplicabil dacă informaţia constituie secret de stat (a se vedea HCC nr.38 din 14 decembrie 2017, § 109). Pe de altă parte, accesul la dosar presupune accesul la probele pe care se bazează circumstanţele de fapt. Din această perspectivă, considerentele bazate pe siguranţa naţională pot prevala în detrimentul dreptului de avea acces la probele clasificate ca secret de stat (a se vedea § 64 supra; Gulamhussein şi Tariq v. Regatul Unit (dec.) din 3 aprilie 2018). Astfel, indiferent dacă instanţa de judecată îi oferă sau nu acces la dosar persoanei, ea are dreptul să fie informată, cel puţin de o manieră sumară, cu privire la elementele de fapt relevante pe care s-a bazat decizia de refuz privind acordarea dreptului de acces la secretul de stat (a se vedea § 67 supra).

98. Necesitatea protecţiei secretului de stat nu se opune dreptului persoanei de a cunoaşte informaţii, cel puţin sumare, care să reflecte esenţa motivelor care au servit drept refuz de a acorda dreptul de acces la secretul de stat, în măsura în care acest lucru este compatibil cu păstrarea confidenţialităţii datelor obţinute (a se vedea HCC nr.38 din 14 decembrie 2017, § 109, şi, mutatis mutandis, HCC nr.27 din 13 noiembrie 2020, § 84). De altfel, în jurisprudenţa sa Curtea Europeană a menţionat că, în cazul în care ar fi existat preocupări legitime de securitate naţională, autorităţile ar fi trebuit să excludă pasajele sensibile sau să furnizeze un rezumat al elementelor de fapt relevante (a se vedea, mutatis mutandis, Nolan şi K. v. Federaţia Rusă, 12 februarie 2009, § 56; Davydov şi alţii v. Ucraina, 1 iulie 2010, § 170; Janowiec şi alţii v. Federaţia Rusă [MC], 21 octombrie 2013, § 206).

99. Mai mult, dacă părţii în proces i-a fost refuzat accesul la dosar din considerentul protecţiei secretului de stat, limitările impuse drepturilor la o procedură adversarială şi egalităţii armelor nu vor putea fi compensate prin alte garanţii, cum ar fi dreptul la un avocat care deţine dreptul de acces la secretul de stat (a se vedea § 90 supra).

100. Astfel, Curtea observă că acest mecanism nu satisface standardul minim stabilit de jurisprudenţa Curţii Europene şi de jurisprudenţa Curţii Constituţionale (a se vedea §§ 63-67 supra; HCC nr.38 din 14 decembrie 2017, § 109; şi HCC nr.27 din 13 noiembrie 2020, § 84). Mai mult, Curtea a subliniat în jurisprudenţa sa că echilibrul dintre principiile concurente nu trebuie să presupună existenţa unei sarcini individuale excesive pentru persoane (a se vedea HCC nr.16 din 9 iunie 2020, § 74; HCC nr.24 din 10 august 2021, § 64; HCC nr.33 din 26 octombrie 2021, § 65).

(δ) Concluzii

101. Având în vedere constatările sale de la § 86, § 90, § 100, Curtea reţine că niciunul din factorii analizaţi nu-i oferă persoanei garanţiile minime ale procedurii adversariale şi ale egalităţii armelor. Aşadar, ingerinţa în drepturile garantate de articolele 20 şi 26 din Constituţie nu asigură un echilibru corect între protecţia siguranţei naţionale şi menţinerea caracterului confidenţial al informaţiilor şi dreptul persoanei de a fi informată, cel puţin de o manieră sumară, cu privire la motivele factuale care stau la baza deciziei privind refuzul de acordare a dreptului de acces la secretul de stat pe baza articolului 25 alin.(1) lit.i) din Legea cu privire la secretul de stat.

102. Pornind de la aceste premise, Curtea constată că pct.109 din Regulamentul cu privire la asigurarea regimului secret în cadrul autorităţilor publice şi al altor persoane juridice, adoptat prin Hotărârea Guvernului nr.1176 din 22 decembrie 2010, poate fi declarat constituţional în măsura în care concluzia cu privire la imposibilitatea de acordare cetăţeanului a dreptului de acces la secretul de stat bazată pe articolul 25 alin.(1) lit.i) din Legea cu privire la secretul de stat va conţine rezumatul motivelor de fapt.

2. Analiza Curţii pe baza articolului 43 din Constituţie

103. Articolului 43 din Constituţie îi garantează oricărei persoane dreptul la muncă, la libera alegere a muncii, la condiţii echitabile şi satisfăcătoare de muncă, precum şi la protecţie împotriva şomajului (a se vedea HCC nr.16 din 20 mai 2021, § 38). Având în vedere specificul dreptului la muncă, dar şi al poziţionării subiectelor raporturilor de muncă, atât normele naţionale, cât şi cele internaţionale stabilesc un minim de garanţii, concepute să asigure un echilibru între angajaţi şi angajatori şi o protecţie adecvată a demnităţii, a securităţii şi a stabilităţii în funcţie a angajaţilor.

104. Curtea reţine că, la nivel internaţional, articolele 4 şi 7 din Convenţia cu privire la încetarea raporturilor de muncă din iniţiativa patronului din 22 iunie 1982, în vigoare pentru Republica Moldova din 14 februarie 1998, prevăd că raporturile de muncă nu vor înceta decât dacă există un motiv valabil pentru aceasta şi doar după ce persoanei i s-a oferit posibilitatea de a se apăra de afirmaţiile acuzării, cu excepţia cazului în care angajatorul nu poate oferi această posibilitate în mod rezonabil. Totodată, articolul 8 din această Convenţie garantează dreptul la un recurs împotriva încetării raporturilor de muncă în faţa unui organ imparţial.

105. În jurisprudenţa sa, Curtea Europeană a menţionat că, chiar şi atunci când sunt puse în discuţie considerente privind securitatea naţională, conceptele legalităţii şi preeminenţei dreptului într-o societate democratică impun ca măsurile care afectează drepturile fundamentale să fie supuse unor forme de proceduri adversariale în faţa unui organism independent competent să examineze motivele deciziei şi probele relevante. Dacă nu ar fi posibil să se conteste în mod efectiv un considerent privind securitatea naţională pe care s-au bazat autorităţile, poliţia sau autorităţile statului ar putea să comită o ingerinţă arbitrară în drepturile protejate de Convenţie (a se vedea Pişkin v. Turcia, 15 decembrie 2020, § 227).

106. Astfel, Curtea notează că garanţiile dreptului la muncă presupun şi existenţa unor garanţii împotriva concedierii abuzive de către angajator. Legea nu trebuie să lase la libera opţiune a angajatorului sau a autorităţii publice decizia de a suspenda sau nu, în mod unilateral, raporturile de serviciu, fără a fi stabilite condiţii, modalităţi şi criterii clare şi precise. Reglementarea situaţiilor de încetare a raporturilor de serviciu nu trebuie să permită emiterea unor decizii arbitrare ori nejustificate (a se vedea HCC nr.38 din 14 decembrie 2017, §§ 103-104). Informarea persoanei cu privire la motivele concedierii sale reprezintă, în acest sens, atât o garanţie, cât şi un remediu, pentru că exclude un eventual arbitrariu al angajatorului şi îi oferă persoanei posibilitatea să infirme sau să justifice acuzaţiile în favoarea concedierii sale.

107. În acest sens, Curtea notează că dreptul de acces la secretul de stat reprezintă o condiţie sine qua non pentru exercitarea funcţiei care implică munca cu informaţii secrete de stat. Neacordarea sau retragerea acestui drept conduc, potrivit articolului 27 alin.(5) din Legea cu privire la secretul de stat, la transferul persoanei într-o altă funcţie care nu are nicio legătură cu informaţiile secrete de stat sau la concedierea ei.

108. Mai mult, Curtea observă că, potrivit pct.107 din Regulament, ori de câte ori apar indicii că titularul autorizaţiei de acces la secretul de stat nu mai îndeplineşte criteriile de compatibilitate privind accesul la informaţiile atribuite la secret de stat, măsurile de verificare se reiau la solicitarea conducătorului autorităţii publice sau al altei persoane juridice. Astfel, circumstanţele prevăzute de articolul 25 alin.(1) din Legea cu privire la secretul de stat pot fi descoperite în întreaga perioadă a exercitării funcţiei care implică munca cu informaţii secrete de stat.

109. Aşadar, având în vedere constatările sale de la §§ 101-102 supra, Curtea reţine că pct.109 din Regulamentul cu privire la asigurarea regimului secret în cadrul autorităţilor publice şi al altor persoane juridice poate reprezenta o garanţie procedurală suficientă pentru protecţia dreptului la muncă, în măsura în care concluzia cu privire la imposibilitatea de acordare a dreptului de acces la secretul de stat pe baza articolului 25 alin.(1) lit.i) din Legea cu privire la secretul de stat va conţine rezumatul motivelor de fapt.

Din aceste motive, în baza articolelor 135 alin.(1) literele a) şi g), 140 alin.(2) din Constituţie, 26 din Legea cu privire la Curtea Constituţională, 6, 61, 62 lit.a) şi 68 din Codul jurisdicţiei constituţionale, Curtea Constituţională

HOTĂRĂŞTE:

1. Se admite parţial sesizarea privind excepţia de neconstituţionalitate a articolului 25 alin.(1) lit.i) din Legea cu privire la secretul de stat nr.245 din 27 noiembrie 2008 şi a pct.109 din Regulamentul cu privire la asigurarea regimului secret în cadrul autorităţilor publice şi al altor persoane juridice, adoptat prin Hotărârea Guvernului nr.1176 din 22 decembrie 2010, ridicată de dl avocat Igor Hlopeţchi, în interesele dlui Vladlen Stadler, în cauza de contencios administrativ nr.3a-1040/2021, pendinte la Curtea de Apel Chişinău.

2. Se declară constituţional pct.109 din Regulamentul cu privire la asigurarea regimului secret în cadrul autorităţilor publice şi al altor persoane juridice, adoptat prin Hotărârea Guvernului nr.1176 din 22 decembrie 2010, în măsura în care concluzia cu privire la imposibilitatea de acordare cetăţeanului a dreptului de acces la secretul de stat bazată pe articolul 25 alin.(1) lit.i) din Legea cu privire la secretul de stat va conţine rezumatul motivelor de fapt.

3. Se declară inadmisibilă sesizarea în partea ce ţine de controlul constituţionalităţii articolului 25 alin.(1) lit.i) din Legea cu privire la secretul de stat nr.245 din 27 noiembrie 2008.

4. Prezenta hotărâre este definitivă, nu poate fi supusă niciunei căi de atac, intră în vigoare la data adoptării şi se publică în Monitorul Oficial al Republicii Moldova.