Hotărâre nr.18 din 14.05.2018 cu privire la Raportul de audit al performanţei "Funcţionalitatea şi rezultativitatea operaţională aferente administrării impozitelor şi taxelor"

CURTEA DE CONTURI

H O T Ă R Â R E

cu privire la Raportul de audit al performanţei

“Funcţionalitatea şi rezultativitatea operaţională

aferente administrării impozitelor şi taxelor”

nr. 18  din  14.05.2018

 (în vigoare 13.07.2018) 

Monitorul Oficial al R. Moldova nr. 256-265 art. 26 din 13.07.2018

* * *

Curtea de Conturi, în prezenţa şefului Direcţiei politici fiscale şi vamale a Ministerului Finanţelor, dl Dorel Noroc; directorului adjunct al Serviciului Fiscal de Stat, dl Igor Ţurcanu; directorului adjunct al Serviciului Fiscal de Stat, dna Ludmila Botnari; directorului adjunct al Serviciului Vamal, dl Iurie Ceban; şefului Direcţiei management organizaţional a Serviciului Fiscal de Stat, dna Anastasia Movilă; şefului Direcţiei generale administrare fiscală pe mun. Chişinău, dna Tatiana Loghin; şefului Direcţiei venituri vamale a Serviciului Vamal, dl Corneliu Croitoru; şefului Direcţiei control juridic şi executare silită a Serviciului Vamal, dl Adrian Morărescu; şefului Direcţiei control ulterior a Serviciului Vamal, dl Octavian Andruşcenco; şefului Direcţiei audit intern a Serviciului Vamal, dna Ana Luca, precum şi a altor persoane cu funcţii de răspundere, în conformitate cu prevederile art.3 alin.(1) şi art.5 alin.(1) lit.a) din Legea privind organizarea şi funcţionarea Curţii de Conturi a Republicii Moldova nr.260 din 07.12.2017¹, a examinat Raportul de audit al performanţei “Funcţionalitatea şi rezultativitatea operaţională aferente administrării impozitelor şi taxelor”.

_______________________

¹ Legea privind organizarea şi funcţionarea Curţii de Conturi a Republicii Moldova, nr.260 din 07.12.2017 (în continuare – Legea nr.260 din 07.12.2017).

Misiunea de audit public extern a fost realizată în conformitate cu Programele activităţii de audit a Curţii de Conturi², Standardele Internaţionale de Audit aplicate de Curtea de Conturi³, cadrul de reglementare intern, precum şi cu bunele practici în domeniu.

_______________________

² Hotărârea Curţii de Conturi nr.47 din 05.12.2016 “Privind aprobarea Programului activităţii de audit a Curţii de Conturi pe anul 2017” şi Hotărârea Curţii de Conturi nr.75 din 29.12.2017 “ Privind aprobarea Programului activităţii de audit a Curţii de Conturi pe anul 2018” (cu modificările şi completările ulterioare).

³ Hotărârea Curţii de Conturi nr.60 din 11.12.2013 “Cu privire la aplicarea Standardelor Internaţionale de Audit ale Instituţiilor Supreme de Audit de nivelul 3 – ISSAI 100, ISSAI 200, ISSAI 300, ISSAI 400 în cadrul misiunilor de audit ale Curţii de Conturi”; Hotărârea Curţii de Conturi nr.7 din 10.03.2014 “Cu privire la aplicarea Liniilor Directoare de Audit (ISSAI 1000-9999) în cadrul auditului public”; Manualul de audit al performanţei, aprobat prin Hotărârea Curţii de Conturi nr.54 din 05.12.2016.

Obiectivul de audit şi sfera de cuprindere a activităţii de audit public extern au constat în oferirea unei concluzii generale privind funcţionalitatea şi rezultativitatea operaţională aferente administrării impozitelor şi taxelor, cu formularea recomandărilor de audit.

Examinând Raportul de audit prezentat, precum şi explicaţiile persoanelor cu funcţii de răspundere prezente în şedinţa publică, Curtea de Conturi

A CONSTATAT:

Colectarea deplină şi în termen a impozitelor şi taxelor la Bugetul Public Naţional, prin exercitarea funcţiilor şi atribuţiilor de administrare fiscală şi vamală, reprezintă sarcina prioritară a Serviciului Fiscal de Stat şi a Serviciului Vamal, în scopul asigurării finanţării cheltuielilor statului şi consolidării bazei economice.

Pentru realizarea acestui deziderat strategic, organele fiscale şi vamale urmau să asigure un management instituţional adecvat, în vederea implementării obiectivelor şi atingerii performanţelor în administrarea impozitelor şi taxelor.

Activităţile desfăşurate de auditul public extern, orientate spre evaluarea managementului, dar şi a rezultatelor activităţii de administrare a impozitelor şi taxelor de către organele fiscale şi vamale, relevă că, funcţionalitatea şi rezultativitatea operaţională aferente administrării impozitelor şi taxelor au fost influenţate de nivelul de implementare şi funcţionare a sistemului de control intern al organelor cu atribuţii de administrare fiscală şi vamală, care a determinat insuficienţa măsurilor administrative orientate spre obţinerea rezultatelor scontate în raport cu resursele bugetare alocate.

Deşi, Serviciul Fiscal de Stat şi Serviciul Vamal au asigurat condiţiile de organizare a sistemului de control intern, pentru a oferi o asigurare rezonabilă privind atingerea obiectivelor şi rezultatelor planificate, evaluările şi activităţile desfăşurate de auditul public extern relevă unele rezerve în activitatea acestui sistem, fapt care a avut impact asupra funcţionalităţii şi rezultativităţii operaţionale aferente administrării impozitelor şi taxelor.

Astfel, cu toate că în anul 2017 sarcina de colectare a veniturilor la Bugetul Public Naţional, per ansamblu, a fost realizată integral de către Serviciul Fiscal de Stat şi Serviciul Vamal, înregistrându-se tendinţe pozitive de majorare a veniturilor bugetare din impozite şi taxe (de la 38,6 mlrd. lei - în anul 2015 până la 50,3 mlrd. lei - în anul 2017), auditul relevă unele riscuri, vulnerabilităţi şi situaţii problematice care au avut impact asupra administrării impozitelor şi taxelor. Astfel, se remarcă neîncasarea de către Serviciul Fiscal de Stat faţă de sarcina de colectare a taxei pe valoare adăugată - cu 78,6 mil.lei (2015), precum şi a impozitului pe venit - cu 33,8 mil.lei (2016) şi respectiv - cu 78,8 mil.lei (2017). Concomitent, se relevă neîncasarea de către Serviciul Vamal faţă de sarcina de colectare a taxei pe valoare adăugată - cu 387,1 mil.lei (2015) şi respectiv - cu 44,7 mil.lei (2017). Se atestă tendinţe de creştere continuă la buget a restanţelor administrate de către Serviciul Fiscal de Stat (de la 1844,6 mil.lei - în anul 2015, până la 2182 mil.lei - în anul 2017), precum şi a celor administrate de către Serviciul Vamal (de la 307,2 mil.lei - în anul 2015, până la 385,8 mil.lei - în anul 2017).

De asemenea, activităţile auditului au atestat rezerve în procesul de elaborare şi realizare a unor indicatori de performanţă în administrarea impozitelor şi taxelor; la încasarea sumelor calculate suplimentar la buget în baza controalelor efectuate; riscuri, vulnerabilităţi şi problematici la aplicarea modalităţilor de executare silită a obligaţiei fiscale şi vamale în vederea încasării restanţelor la buget; executarea şi implementarea parţială a unor cerinţe şi recomandări ale auditurilor precedente ale Curţii de Conturi; rezerve în funcţionalitatea sistemului de control intern, care au avut impact asupra realizării obiectivelor şi atingerii performanţelor instituţionale în administrarea impozitelor şi taxelor.

În susţinerea celor consemnate, Curtea de Conturi, în baza constatărilor auditului, rezumă că managementul instituţional al organelor fiscale şi vamale a asigurat în mare parte realizarea obiectivelor şi atingerea unor performanţe în administrarea impozitelor şi taxelor în condiţii de eficienţă, eficacitate şi economicitate. Totodată, rezervele în activitatea sistemului de control intern au determinat riscuri, vulnerabilităţi şi situaţii problematice în sistemul de administrare fiscală şi vamală, influenţând direct atingerea unor rezultate planificate, contribuind la extinderea posibilităţilor de eschivare de la plata impozitelor şi taxelor, precum şi la formarea restanţelor la Bugetul Public Naţional. Aceste situaţii reduc semnificativ gradul de performanţă al administrării fiscale şi vamale, având impact direct asupra capacităţii de funcţionare şi de dezvoltare a statului în scopul acoperirii necesităţilor social-economice.

Cele menţionate de audit determină necesitatea adoptării unor măsuri orientate spre sporirea eficienţei şi eficacităţii sistemului de control intern din cadrul Serviciului Fiscal de Stat şi al Serviciului Vamal în activitatea de administrare a impozitelor şi taxelor, în scopul realizării obiectivelor şi performanţelor stabilite, prin îmbunătăţirea politicilor, procedurilor şi instrumentelor de administrare fiscală şi vamală, remedierea unor deficienţe şi situaţii problematice, pentru consolidarea acestui sistem.

Reieşind din cele expuse, în temeiul art.14 alin.(2) şi art.15 lit.d) din Legea nr.260 din 07.12.2017, Curtea de Conturi

HOTĂRĂŞTE:

1. Se aprobă Raportul de audit al performanţei “Funcţionalitatea şi rezultativitatea operaţională aferente administrării impozitelor şi taxelor”, care este parte componentă a prezentei Hotărâri.

2. Prezenta Hotărâre şi Raportul de audit se remit:

2.1. Ministerului Finanţelor şi se recomandă:

2.1.1. să examineze rezultatele auditului în cadrul Colegiului ministerial, cu aprobarea unui plan de măsuri în vederea analizei situaţiilor constatate de audit şi întreprinderea acţiunilor de rigoare pentru a asigura implementarea recomandărilor din Raportul de audit;

2.1.2. să intensifice procesul de monitorizare a realizării de către Serviciul Fiscal de Stat şi Serviciul Vamal a indicatorilor de performanţă în activitatea de administrare a impozitelor şi taxelor, în vederea realizării obiectivelor strategice;

2.1.3. să elaboreze procese şi proceduri exhaustive pentru monitorizarea activităţii subdiviziunilor cu atribuţii de încasare silită a obligaţiei fiscale şi vamale, în vederea recuperării restanţelor la Bugetul Public Naţional;

2.1.4. să asigure monitorizarea implementării de către Serviciul Vamal a modulului informaţional, pentru calcularea deplină a penalităţilor aferente obligaţiilor vamale, în vederea înregistrării, evidenţei şi raportării veridice a situaţiei privind restanţele plătitorilor vamali la bugetul de stat;

2.1.5. să reglementeze modul de elaborare de către organele fiscale şi vamale a estimărilor privind veniturile administrate, în vederea îmbunătăţirii prognozelor la stabilirea/fundamentarea sarcinii de colectare a veniturilor bugetare;

2.1.6. să elaboreze un mecanism de estimare a evaziunii fiscale şi vamale, în vederea cuantificării acestui fenomen, care afectează administrarea veniturilor bugetare;

2.2. Serviciului Fiscal de Stat şi Serviciului Vamal şi se propune examinarea rezultatelor auditului şi aprobarea unui plan de măsuri în vederea înlăturării deficienţelor constatate, întreprinderea acţiunilor de rigoare pentru implementarea recomandărilor din Raportul de audit;

2.3. Guvernului şi Parlamentului Republicii Moldova, pentru informare;

3. Pentru executarea subpunctelor 2.1. şi 2.2. din prezenta Hotărâre şi implementarea recomandărilor auditului, se stabileşte un termen de 6 luni din data publicării Hotărârii şi Raportului de audit în Monitorul Oficial al Republicii Moldova, Curtea de Conturi urmând a fi informată trimestrial despre măsurile întreprinse.

Anexă

la Hotărârea Curţii de Conturi

nr.18 din 14.05.2018

RAPORTUL

de audit al performanţei “Funcţionalitatea şi rezultativitatea

operaţională aferente administrării impozitelor şi taxelor”

LISTA ACRONIMELOR

GLOSAR

Contribuabil – persoană care, conform legislaţiei fiscale, este obligată să calculeze şi/sau să achite la buget orice impozite şi taxe, penalităţile şi amenzile respective; persoană care, conform legislaţiei fiscale, este obligată să reţină sau să perceapă de la altă persoană şi să achite la buget plăţile indicate.

Mare contribuabil – contribuabilul identificat conform criteriilor de selectare a marilor contribuabili, elaborate de către SFS şi inclus în Lista agenţilor economici – mari contribuabili.

Plătitor vamal – persoana obligată să achite o obligaţie vamală.

Baza impozabilă – totalul veniturilor, bunurilor, sau alte valori asupra cărora se aplică cota de impozit.

Obiectul impunerii – valoarea asupra căreia se calculează impozitul/taxa ori contribuţia.

Obligaţie fiscală – obligaţie a contribuabilului de a plăti la buget o anumită sumă ca impozit, taxă, majorare de întârziere (penalitate) şi/sau amendă.

Obligaţie vamală – obligaţia de plată a drepturilor de import şi de export (inclusiv a amenzilor, contravalorii corpurilor delicte şi penalităţilor) apărute conform legislaţiei, precum şi a celor constatate ulterior operaţiunilor vamale.

Dare de seamă fiscală/declaraţie fiscală – orice declaraţie, informaţie, calcul, notă informativă, alt document, care sunt prezentate sau trebuie să fie prezentate SFS, privind calcularea, achitarea, reţinerea impozitelor, taxelor, primelor de asigurare obligatorie de asistenţă medicală şi a contribuţiilor de asigurări sociale de stat obligatorii, majorărilor de întârziere (penalităţilor) şi/sau amenzilor, ori privind alte fapte ce ţin de naşterea, modificarea sau stingerea obligaţiei fiscale.

Drepturi de import; drepturi de export – taxa vamală, taxa pentru procedurile vamale, taxa pe valoarea adăugată, accizele şi orice alte sume care se cuvin statului la importul de mărfuri, încasate de organul vamal în conformitate cu legislaţia, taxa pentru procedurile vamale, orice alte sume care se cuvin statului la exportul de mărfuri, încasate de organul vamal în conformitate cu legislaţia.

Vămuire – procedeu de plasare a mărfurilor şi mijloacelor de transport într-un anumit regim vamal şi încheierea acestui regim, în condiţiile Codului vamal.

Impozit/taxă – plată obligatorie cu titlu gratuit, care nu ţine de efectuarea unor acţiuni determinate şi concrete de către organul împuternicit sau de către persoana cu funcţii de răspundere a acestuia pentru sau în raport cu contribuabilul care a achitat această plată.

Conformare fiscală voluntară – calculare corectă, raportare şi achitare deplină şi la timp la buget a obligaţiei fiscale de către contribuabil în mod benevol.

Restanţă – sumă pe care contribuabilul/plătitorul vamal era obligat să o plătească la buget ca impozit, taxă sau altă plată, dar pe care nu a plătit-o în termen, precum şi suma majorării de întârziere (penalităţii) şi/sau amenzii.

Control fiscal – verificarea corectitudinii cu care contribuabilul execută obligaţia fiscală şi alte obligaţii prevăzute de legislaţia fiscală, inclusiv verificarea altor persoane sub aspectul legăturii lor cu activitatea contribuabilului, prin metode, forme şi operaţiuni prevăzute de Codul fiscal.

Control vamal – ansamblu de acţiuni întreprinse de organele vamale pentru aplicarea şi respectarea legilor şi a reglementărilor pe care organele vamale au sarcina să le aplice.

Analiza riscurilor – utilizarea sistematică a informaţiilor disponibile pentru a determina cauzele şi condiţiile apariţiei riscurilor, identificarea lor, evaluarea frecvenţei şi gravitatea impactului acestora.

Control ulterior – verificarea informaţiilor din declaraţia vamală şi din documentele însoţitoare, verificarea existenţei şi conformităţii documentelor prevăzute pentru derularea unei destinaţii vamale sau regim vamal, examinarea contabilităţii şi a tuturor documentelor şi datelor sub orice formă, inclusiv computerizată, care se raportează la operaţiunile privind mărfurile provenite din comerţul internaţional ori la alte operaţiuni comerciale anterioare sau ulterioare implicând aceste mărfuri, verificarea mărfurilor, în cazul în care acestea pot fi identificate, a mijloacelor de transport, încăperilor şi spaţiilor de depozitare.

Decalaj fiscal – diferenţa dintre suma impozitelor şi/sau taxelor datorate teoretic şi suma impozitelor şi/sau taxelor efectiv colectate pentru o anumită perioadă.

Impozit/taxă datorată teoretic – valoarea impozabilă a venitului, costurile intermediare sau altă bază de evaluare înmulţită cu rata de impozitare aplicabilă pentru fiecare unitate a unei astfel de valori.

Executare silită a obligaţiei fiscale şi vamale – acţiuni întreprinse de SFS şi SV pentru perceperea forţată a restanţei/obligaţiei vamale ajunsă la scadenţă.

Evaziune fiscală – eschivarea contribuabililor/plătitorilor vamali de la plata impozitelor, taxelor, contribuţiilor şi a altor sume datorate bugetului, prin includerea în documentele contabile, fiscale sau financiare a unor date denaturate privind veniturile sau cheltuielile, a unor cheltuieli care nu au la bază operaţiuni reale ori care au la bază operaţiuni ce nu au existat, fie prin tăinuirea unor obiecte impozabile.

SINTEZA

Curtea de Conturi a efectuat, în conformitate cu Programul activităţii de audit pe anul 2017¹, auditul performanţei “Funcţionalitatea şi rezultativitatea operaţională aferente administrării impozitelor şi taxelor”, evaluând managementul şi performanţele instituţionale ale organelor fiscale şi vamale în administrarea impozitelor şi taxelor. Cele mai semnificative aspecte-cheie de audit fiind prezentate după cum urmează:

(i) Referitor la procesul de elaborare şi realizare de către organele fiscale şi vamale a unor indicatori de performanţă în administrarea impozitelor şi taxelor, se menţionează că, deşi s-au întreprins măsuri pentru atingerea rezultatelor planificate, fiind realizate unele performanţe în domeniu, se atestă unele nerealizări/realizări parţiale ale indicatorilor de performanţă, lipsa unor caracteristici definitorii ale obiectivelor stabilite, elaborarea unor indicatori fără o fundamentare a modalităţii de calcul şi a sursei de colectare a informaţiei, necorelarea în documentele de politici a unor indicatori de performanţă, precum şi neestimarea resurselor/costurilor necesare în vederea realizării obiectivelor strategice.

(ii) În procesul de estimare/prognozare a veniturilor fiscale şi vamale, deşi administratorii de venituri, dar şi MF în calitate de administrator de buget dispun de metode şi tehnici de estimare/prognozare, mai există unele rezerve la fundamentarea veniturilor bugetare, care au afectat acurateţea estimărilor elaborate.

(iii) La executarea sarcinii de colectare a veniturilor la BPN, deşi organele fiscale şi vamale au îndeplinit per ansamblu obiectivele asumate, înregistrându-se tendinţe pozitive de majorare a veniturilor bugetare din impozite şi taxe (de la 38,6 mlrd. lei - în anul 2015, până la 50,3 mlrd. lei - în anul 2017), precum şi o dinamică pozitivă a veniturilor colectate în PIB (de la 31,5 % - în anul 2015, până la 33,4 % - în anul 2017), se atestă nerealizarea planului de încasări în aspectul unor tipuri de impozite şi taxe, un ritm încetinit de creştere a veniturilor fiscale şi vamale, raportat la evoluţia PIB, precum şi modificări impredictibile în politica bugetar-fiscală pe parcursul anului, care au majorat veniturile bugetare fără eforturi de administrare.

(iv) Cât priveşte realizarea obiectivelor strategice şi atingerea performanţelor în administrarea impozitelor şi taxelor în condiţii de economicitate, cu toate că organele fiscale şi vamale au depus eforturi pentru asigurarea eficienţei maxime în colectarea veniturilor la costuri minime, se constată o dinamică ascendentă a costurilor suportate în activitatea de administrare, care pe fundalul creşterii veniturilor încasate au atins în anul 2017 plafonul maxim al perioadei analizate.

(v) În procesul de administrare a restanţelor la BPN, deşi organele fiscale şi vamale au întreprins măsuri în vederea încasării plăţilor restante, fiind atinse unele rezultate în domeniu, se atestă o dinamică ascendentă şi tendinţe de creştere continuă a restanţelor administrate de SFS (de la 1844,6 mil.lei - în anul 2015, până la 2182 mil.lei - în anul 2017), precum şi a celor administrate de SV (de la 307,2 mil.lei - în anul 2015, până la 385,8 mil.lei - în anul 2017), rezerve în monitorizarea activităţii subdiviziunilor cu atribuţii de încasare silită a obligaţiilor fiscale şi vamale, insuficienţa, rezultativitatea şi funcţionalitatea reduse, în unele cazuri, ale măsurilor/ mecanismelor aplicate de către SFS şi SV în vederea recuperării restanţelor.

(vi) Cât priveşte procesul de conformare voluntară la declararea şi achitarea impozitelor şi taxelor, auditul denotă că, deşi organele fiscale şi vamale au întreprins măsuri în vederea promovării continue a conformării voluntare, fiind atinse unele rezultate în domeniu, se constată un nivel insuficient al conformării voluntare a contribuabililor şi plătitorilor vamali.

(vii) În procesele de organizare, efectuare şi exercitare a controalelor fiscale şi vamale, deşi administratorii de venituri au modernizat şi actualizat procesele de control, precum şi criteriile de selectivitate, bazate pe procedee de analiză a riscurilor, se atestă neîncasarea la buget a unor sume calculate suplimentar/ recalculate în baza controalelor efectuate, precum şi anularea unor calcule suplimentare la buget în urma examinării contestaţiilor/cererilor de chemare în judecată depuse de contribuabili şi plătitorii vamali.

(viii) Referitor la implementarea de către organele fiscale şi vamale a recomandărilor auditurilor precedente ale CCRM, auditul denotă că, deşi factorii de decizie ai entităţilor auditate au întreprins unele măsuri în vederea remedierii problematicilor şi vulnerabilităţilor constatate în cadrul misiunilor de audit precedente, mai persistă unele deficienţe, fapt care afectează în continuare procesul de administrare a impozitelor şi taxelor.

(ix) La organizarea şi implementarea de către organele fiscale şi vamale a SCI, deşi au fost asigurate condiţiile de instituire şi organizare a acestui sistem, pentru a oferi o asigurare rezonabilă privind atingerea obiectivelor şi rezultatelor planificate, evaluările şi activităţile desfăşurate de auditul public extern, atestă unele rezerve, care au avut impact asupra funcţionalităţii şi rezultativităţii operaţionale în administrarea impozitelor şi taxelor.

_______________________

¹ Programul activităţii de audit a Curţii de Conturi pe anul 2017, aprobat prin Hotărârea Curţii de Conturi nr.47 din 05.12.2016 (cu modificările şi completările ulterioare; în continuare – Programul activităţii de audit a Curţii de Conturi pe anul 2017).

I. INTRODUCERE

Administrarea fiscală şi vamală reprezintă activitatea organelor de stat împuternicite şi responsabile de asigurarea colectării depline şi la termen a impozitelor şi taxelor, a penalităţilor şi amenzilor în bugetele de toate nivelurile, precum şi de efectuarea acţiunilor de urmărire penală în caz de existenţă a unor circumstanţe ce atestă comiterea infracţiunilor.

Principala sarcină a administrării fiscale şi vamale o constituie colectarea deplină şi în termen a impozitelor şi taxelor la BPN, în scopul finanţării cheltuielilor în domeniile social-importante ale statului (educaţie, sănătate, asistenţă socială, economie, infrastructură, mediu etc.). Gradul de performanţă al administrării fiscale şi vamale influenţează în mod direct capacitatea de funcţionare şi dezvoltare a statului în scopul acoperirii necesităţilor social-economice.

Organele care exercită atribuţii de administrare fiscală sunt: Serviciul Fiscal de Stat, Serviciul Vamal, serviciile de colectare a impozitelor şi taxelor locale din cadrul primăriilor şi alte organe abilitate, conform legislaţiei.

SFS este autoritatea administrativă din subordinea Ministerului Finanţelor, împuternicită să administreze impozitele, taxele şi alte plăţi în interesul statului. Începând cu 1 aprilie 2017, autoritatea fiscală din Republica Moldova a fost reorganizată şi activează ca o entitate juridică unică. Conform conceptului de reorganizare, SFS a devenit un organ unificat cu competenţă teritorială pe întreg teritoriul ţării. Personalul SFS a fost concentrat într-o structură centralizată, care include:

– aparatul central, responsabil de aspectele metodologice, de suport şi gestiune;

– 3 regiuni de administrare fiscală (Nord, Sud şi Centru) şi Direcţia generală administrare fiscală pe mun.Chişinău, cu funcţii de control şi de gestionare a arieratelor;

– oficii de deservire şi prestări servicii contribuabililor la nivel teritorial.

Serviciul Vamal este organul administraţiei publice subordonat Ministerului Finanţelor, care asigură securitatea economică a statului, implementează politica vamală şi conduce nemijlocit activitatea vamală în Republica Moldova. Începând cu anul 2017, SV activează în baza unei noi organigrame, fiind comasate 7 birouri vamale şi create 3 subdiviziuni ale SV: Nord, Centru şi Sud.

Misiunea, funcţiile de bază, atribuţiile, drepturile şi organizarea activităţii organelor cu atribuţii de administrare fiscală şi vamală sunt reglementate de legislaţia Republicii Moldova² şi tratatele internaţionale la care Republica Moldova este parte. Funcţiile şi atribuţiile SFS şi SV în domeniul administrării fiscale şi vamale sunt prezentate în Anexa nr.1 la Raportul de audit.

Organele cu atribuţii de administrare fiscală şi vamală, în procesul exercitării atribuţiilor respective, conlucrează între ele şi colaborează cu alte autorităţi publice.Ministerul Finanţelor efectuează dirijarea metodologică a activităţii SFS şi SV, prin exercitarea următoarelor atribuţii: (i) aprobă structura SFS şi a SV; (ii) stabileşte obiectivele şi indicatorii de performanţă ai SFS şi SV; (iii) evaluează performanţa activităţii directorului şi a directorilor adjuncţi ai SFS şi SV; (iv) aprobă bugetul SFS şi al SV; (v) solicită informaţii privind monitorizarea administrării fiscale, inclusiv rapoarte cu privire la impozitarea şi administrarea fiscală, rapoarte trimestriale şi anuale privind suma obligaţiilor fiscale luate la evidenţa specială; (vi) alte acţiuni prevăzute de legislaţie.

_______________________

² Regulamentul privind organizarea şi funcţionarea organelor Serviciului Fiscal de Stat, aprobat prin Hotărârea Guvernului nr.1736 din 31.12.2002; Regulamentul privind organizarea şi funcţionarea Serviciului Fiscal de Stat, aprobat prin Hotărîrea Guvernului nr.395 din 05.06.2017; Legea serviciului în organele vamale nr.1150 din 20.07.2000; Legea nr.302 din 21.12.2017 cu privire la Serviciul Vamal.

II. SFERA ŞI ABORDAREA AUDITULUI

Potrivit Planului de Dezvoltare Strategică pe anii 2016-2020³, Curţii de Conturi îi revine sarcina de a asigura coeziunea pentru sporirea nivelului de responsabilitate a Parlamentului, Guvernului şi managementului instituţiilor publice. Acest deziderat va fi realizat prin desfăşurarea inclusiv a auditurilor performanţei, care vor contribui la sporirea economicităţii, eficienţei şi eficacităţii operaţiunilor guvernamentale.

În vederea realizării dezideratului strategic, Curtea de Conturi a iniţiat, în conformitate cu Programul activităţii de audit pe anul 2017⁴, auditul performanţei privind funcţionalitatea şi rezultativitatea operaţională aferente administrării impozitelor şi taxelor.

Astfel, Curtea de Conturi, recunoscând importanţa social-economică a impozitelor şi taxelor, precum şi factorii de risc care pot afecta buna administrare a veniturilor publice, şi-a propus examinarea sistemului de administrare a impozitelor şi taxelor, pentru a evalua managementul şi performanţele administrării acestora, a identifica potenţialele riscuri, probleme şi vulnerabilităţi care pot avea impact asupra realizării performanţelor sistemului de administrare, precum şi elaborarea recomandărilor pentru îmbunătăţirea managementului şi a rezultatelor administrării acestui sistem.

Iniţierea misiunii de audit a avut ca fundament interesul deosebit al Curţii de Conturi în evaluarea eficienţei şi eficacităţii sistemului de administrare a impozitelor şi taxelor ca surse principale de venit ale Bugetului Public Naţional. Acest interes al Curţii de Conturi are ca bază mandatul legal⁵ de a efectua, conform programului anual al activităţii de audit: (i) controlul asupra modului de formare, de administrare şi de întrebuinţare a resurselor financiare publice, prin efectuarea auditului public extern; (ii) efectuarea auditului performanţei, prin evaluarea economicităţii, eficienţei şi eficacităţii unui anumit aspect al operaţiunilor desfăşurate de o entitate sau de o parte a acesteia, ori în cadrul unui program sau al unei activităţi; (iii) urmărirea executării cerinţelor şi implementării recomandărilor Curţii de Conturi pe marginea auditurilor precedente.

Impactul aşteptat al auditului îl constituie informarea organelor legislative şi executive, a contribuabililor, cetăţenilor şi mass-mediei despre situaţia reală a managementului şi rezultatele administrării impozitelor şi taxelor de către SFS şi SV.

O performanţă bună în acest domeniu constituie implementarea unui management adecvat menit să asigure atingerea rezultatelor scontate în administrarea impozitelor şi taxelor.

Curtea de Conturi consideră rezultatele auditului performanţei relevante pentru Parlament şi Guvern, autorităţile cu atribuţii şi responsabilităţi în administrarea impozitelor şi taxelor (MF, SFS, SV), întrucât acestea pot servi ca temei pentru: 1) adoptarea deciziilor de revizuire şi ajustare a cadrului legislativ-normativ de reglementare a domeniului administrării impozitelor şi taxelor, 2) elaborarea/ ajustarea politicilor, procedurilor şi instrumentelor de administrare fiscală şi vamală, 3) remedierea unor deficienţe şi situaţii problematice, în scopul consolidării acestui sistem.

De asemenea, rezultatele ar putea fi relevante pentru societatea civilă şi mediul de afaceri, întrucât redau situaţia reală în procesul de administrare a impozitelor şi taxelor, informând despre managementul, rezultatele şi problemele domeniului analizat, cauzele şi impactul acestora asupra BPN, oferind posibilitatea evaluării unor riscuri potenţiale în domeniul social-economic, ca rezultat al neachitării impozitelor şi taxelor.

Impactul potenţial al misiunii de audit ar putea contribui la consolidarea sistemului de administrare a impozitelor şi taxelor, prin remedierea unor situaţii problematice care afectează performanţa instituţională, luarea de măsuri pentru sporirea gradului de eficienţă şi eficacitate a administrării fiscale şi îmbunătăţirea politicilor de administrare fiscală şi vamală. De asemenea, rezultatele misiunii de audit al performanţei consolidează bunele practici ale Curţii de Conturi în auditarea sistemului de administrare a impozitelor şi taxelor.

În urma identificării riscurilor, care pot avea impact asupra rezultatelor administrării impozitelor şi taxelor de către SFS şi SV, precum şi având în vedere tema de audit selectată, au fost formulate următoarele obiective de audit:

1) Evaluarea managementului organelor fiscale şi vamale şi a rezultatelor administrării impozitelor şi taxelor de către aceste organe;

2) Elaborarea recomandărilor pentru îmbunătăţirea managementului şi a rezultatelor administrării unor impozite şi taxe.

Pentru determinarea nivelului de management şi a rezultatelor administrării impozitelor şi taxelor, precum şi pentru a răspunde la obiectivele stabilite, echipa de audit a formulat următoarea întrebare principală: “În ce măsură SFS şi SV au asigurat un management adecvat menit să asigure rezultatele scontate” ?

În scopul realizării obiectivelor propuse, misiunea de audit a desfăşurat activităţi de colectare a probelor de audit în vederea evaluării managementului şi rezultatelor administrării impozitelor şi taxelor, pentru a formula o concluzie asupra:

(i) elaborării şi realizării obiectivelor şi indicatorilor de performanţă din strategii şi alte documente de planificare strategică privind administrarea impozitelor şi taxelor;

(ii) existenţei şi funcţionalităţii mecanismelor de estimare/prognozare în vederea fundamentării exacte a veniturilor fiscale şi vamale;

(iii) realizării planurilor de activitate în administrarea impozitelor şi taxelor;

(iv) procesului de executare silită a obligaţiei fiscale şi vamale;

(v) conformării voluntare la declararea şi achitarea impozitelor şi taxelor de către contribuabili şi plătitorii vamali;

(vi) procedurilor de organizare, efectuare şi exercitare a controalelor fiscale şi auditurilor post-vămuire, inclusiv rezultatele acestora;

(vii) implementării de către organele fiscale şi vamale a recomandărilor auditurilor precedente ale CCRM;

(viii) organizării şi implementării SCI de către organele fiscale şi vamale în administrarea impozitelor şi taxelor.

Activităţile de audit au fost orientate spre evaluarea managementului, precum şi a rezultatelor activităţii de administrare a impozitelor şi taxelor în raport cu sarcinile stabilite, pentru evaluarea măsurii în care entităţile auditate au respectat în administrarea impozitelor şi taxelor principiile performanţei, inclusiv:

1) eficienţa – funcţionalitatea mecanismelor şi procedurilor interne ale SFS şi SV în administrarea impozitelor şi taxelor, precum şi măsura în care se asigură minimizarea costului resurselor financiare utilizate în activitatea de administrare a impozitelor şi taxelor, fără a compromite realizarea în bune condiţii a obiectivelor asumate;

2) eficacitatea – gradul de realizare de către SFS şi SV a obiectivelor şi performanţelor stabilite în activitatea de administrare a impozitelor şi taxelor, precum şi raportul dintre sarcina stabilită şi rezultatul efectiv realizat;

3) economicitatea – raportul dintre rezultatele obţinute de către SFS şi SV în activitatea de administrare a impozitelor şi taxelor şi resursele financiare utilizate pentru obţinerea acestora.

Domeniul de aplicare şi metodologia auditului sunt prezentate în Anexa nr.2 la Raportul de audit .

_______________________

³ Planul de Dezvoltare Strategică pe anii 2016-2020, aprobat prin Hotărârea Curţii de Conturi nr.39 din 10 noiembrie 2016.

⁴ Programul activităţii de audit a Curţii de Conturi pe anul 2017.

⁵ Art.133 alin.(1) din Constituţia Republicii Moldova din 29.07.1994, Legea Curţii de Conturi nr.261 din 05.12.2008.

III. CONSTATĂRILE AUDITULUI

Obiectivul 1: Evaluarea managementului organelor fiscale şi vamale şi a rezultatelor administrării impozitelor şi taxelor de către aceste organe.

3.1. Elaborarea şi realizarea de către organele fiscale şi vamale a indicatorilor de performanţă în administrarea impozitelor şi taxelor.

Conform documentelor de politici naţionale şi cadrului intern de reglementare, SFS şi SV urmau să asigure realizarea obiectivelor strategice în domeniile de activitate, prin atingerea performanţelor stabilite în administrarea impozitelor şi taxelor. Deşi au fost întreprinse măsuri pentru atingerea rezultatelor planificate, fiind realizate unele performanţe în domeniu, auditul a identificat unele nerealizări/realizări parţiale ale indicatorilor de performanţă, precum şi alte problematici în acest domeniu, care au influenţat obţinerea rezultatelor scontate. Cele menţionate au fost cauzate de unele rezerve în monitorizarea realizării unor performanţe în administrarea impozitelor şi taxelor, de lipsa unor caracteristici definitorii ale obiectivelor stabilite, de elaborarea unor indicatori fără o fundamentare a modalităţii de calcul şi a sursei de colectare a informaţiei, de necorelarea în documentele de politici a unor indicatori de performanţă, precum şi de neestimarea resurselor/costurilor necesare în vederea realizării obiectivelor strategice.

Obiectivele politicii de administrare fiscală din perioada 2015-2017 derivă din programele/obiectivele naţionale şi alte strategii în domeniu, având ca scop: (i) promovarea continuă a spiritului de conformare voluntară a contribuabililor la declararea şi la plata obligaţiilor fiscale; (ii) îmbunătăţirea şi modernizarea administrării fiscale în vederea oferirii către contribuabili a unor servicii de calitate, în conformitate cu standardele recunoscute la nivel internaţional şi cu bunele practici europene aferente serviciilor fiscale.

Obiectivele politicii de administrare vamală din perioada 2015-2017 derivă din programele/obiectivele naţionale şi alte strategii în domeniu, fiind orientate spre simplificarea şi eficientizarea administrării vamale, având drept scop: (i) promovarea conformării voluntare la plata drepturilor de import/export prin implementarea procedurilor vamale moderne, care facilitează comerţul extern şi asigură securitatea lanţului de aprovizionare internaţională; (ii) sporirea nivelului de securitate economică a statului şi de securizare a frontierei de stat; (iii) asigurarea dezvoltării profesionale continue a colaboratorilor vamali prin utilizarea eficientă şi eficace a capacităţilor centrului de instruire şi ale partenerilor externi.

Evaluările efectuate de audit relevă că SFS şi SV au elaborat strategii de dezvoltare pe termen lung şi mediu, prin care au fost stabilite direcţiile de acţiune şi definite obiectivele strategice în domeniul administrării impozitelor şi taxelor, care să asigure dezvoltarea şi performanţele instituţionale.

Astfel, obiectivele strategice ale SFS s-au stabilit prin Planul de dezvoltare a SFS pentru anii 2011-2015, aprobat prin Hotărârea Guvernului nr.1141 din 16.12.2010, şi Strategia de dezvoltare a SFS pentru anii 2016-2020⁶, care au fost transpuse în planuri anuale de activitate. Totodată, SFS, în anii 2015-2017, urma să asigure realizarea obiectivelor din Strategia de dezvoltare a managementului finanţelor publice 2013-2020, aprobată prin Hotărârea Guvernului nr.573 din 06.08.2013, şi din Programul de dezvoltare a controlului financiar public intern pentru anii 2014-2017, aprobat prin Hotărârea Guvernului nr.1041 din 20.12.2013.

În acelaşi timp, obiectivele strategice ale SV au fost stabilite în Programul Strategic VAMA 2020⁷, care reprezintă documentul principal de planificare strategică şi un instrument de comunicare atât pe intern, cât şi pe extern cu toate părţile interesate. Programul defineşte obiectivele SV pentru anii 2017-2020, identifică acţiunile pentru realizarea obiectivelor preconizate, precum şi indicatorii de performanţă, pentru evaluarea impactului şi eficienţei măsurilor planificate. Totodată, SV, în perioada 2015-2017, urma să asigure realizarea atât a obiectivelor pe termen lung, cît şi a celor pe termen scurt din Strategia de dezvoltare a managementului finanţelor publice 2013-2020, aprobată prin Hotărârea Guvernului nr.573 din 06.08.2013, şi din Programul de dezvoltare a controlului financiar public intern pentru anii 2014-2017, aprobat prin Hotărârea Guvernului nr.1041 din 20.12.2013.

În vederea realizării obiectivelor strategice şi evaluării gradului/nivelului de implementare, SFS şi SV au elaborat şi aprobat planuri şi rapoarte anuale, în care au fost stabilite obiectivele generale şi specifice, activităţile, termenele, indicatorii de performanţă şi nivelul de realizare a acestora. Totodată, s-a constatat că planurile şi rapoartele elaborate au fost structurate pe obiective strategice, iar în cadrul fiecărui obiectiv au fost stabilite activităţi, acţiuni şi subacţiuni pentru implementare.

Analiza nivelului de realizare de către SFS a obiectivelor şi indicatorilor de performanţă transpuşi în Planurile de activitate pentru anii 2015-2017 denotă că, în unele cazuri, subactivităţile nu au fost realizate/implementate corespunzător la nivelul planurilor aprobate, auditul constatând nerealizări sau realizări parţiale ale indicatorilor. Situaţia privind nivelul de realizare a subactivităţilor de către SFS este prezentată în Diagrama nr.1.

Diagrama nr.1

Sursă: Rapoartele privind implementarea Planului de activitate al SFS pentru anii 2015-2017.

Analiza datelor prezentate în Diagramă relevă că în anul 2015, din numărul total de 130 de subactivităţi prevăzute în Planul anual de activitate al SFS, au fost realizate 98 de subactivităţi, 29 – parţial realizate, şi 3 – nerealizate, ceea ce atestă un nivel de realizare a planului de activitate de circa 75,4 %. Totodată, se remarcă că, la Prioritatea I “Exercitarea controlului asupra respectării legislaţiei fiscale, asupra calculării corecte, vărsării depline şi la timp la buget a sumelor obligaţiilor fiscale” din planul de activitate, SFS a realizat pe deplin doar 5 indicatori de rezultat, din 16 stabiliţi. În acest context, pentru a raporta realizarea integrală a indicatorilor din Planul de activitate pentru anul 2015, SFS a modificat indicatorii iniţial stabiliţi, fiind ajustaţi la nivelul rezultatului efectiv realizat, astfel raportându-se un nivel maxim de realizare a indicatorilor. Potrivit motivaţiei persoanelor responsabile din cadrul SFS, Planul de activitate pentru anul 2015 al SFS a suferit modificări şi ajustări ale indicatorilor, în scopul atingerii unor performanţe reale.

În anul 2016, din numărul total de 46 de subactivităţi, au fost realizate 39 de subactivităţi, 4 – realizate parţial, şi 3 – nerealizate, ceea ce reprezintă un nivel de realizare a planului de activitate de circa 85 %.

În anul 2017, din numărul total de 73 de subactivităţi, au fost realizate 64 de subactivităţi, 8 – parţial realizate, şi 1 – nerealizată, ceea ce reprezintă un nivel de realizare a planului de activitate de circa 87 %. Examinările efectuate de audit denotă că printre activităţile parţial realizate în anul 2017, specifice administrării impozitelor şi taxelor, se enumeră reducerea restanţei la BPN, care nu a fost realizată conform indicatoului stabilit, precum şi executarea planului de controale la nivelul planificat pentru anul 2017 etc.

Pe lângă obiectivele şi indicatorii prevăzuţi în strategiile şi planurile de activitate, SFS şi SV anual urmau să întocmească programe fundamentate pe performanţă şi rapoarte de evaluare a executării acestora.

Analiza efectuată de audit relevă că, în anul 2017, în cadrul Programului “Managementul finanţelor publice”, a fost aprobat subprogramul “Administrarea veniturilor publice”, care are ca scop asigurarea colectării transparente, integrale şi în timp util a veniturilor bugetare, prin sporirea conformării voluntare a contribuabililor şi combaterea fraudei şi a traficului ilicit de mărfuri. În cadrul programului, MF a stabilit şi a aprobat atât pentru SFS, cât şi pentru SV obiective în administrarea impozitelor şi taxelor.

Astfel, pentru administrarea fiscală, MF a stabilit următoarele obiective: (1) Executarea planului de venituri pentru toate bugetele componente ale BPN la nivel de 100%; (2) Creşterea calităţii serviciilor fiscale pentru asigurarea eficientizării administrării fiscale; (3) Consolidarea managementului de conformare fiscală, prin elaborarea şi implementarea documentaţiei specifice (metodologii, strategii, programe, studii); (4) Modernizarea controlului fiscal; (5) Dezvoltarea unui sistem eficient de gestionare a restanţelor; (6) Modernizarea infrastructurii tehnice şi adaptarea acesteia la noua structură organizatorică; (7) Implementarea sistemului informaţional integrat; (8) Optimizarea procedurilor de administrare fiscală a contribuabililor mari.

Evaluările efectuate de audit asupra realizării obiectivelor aprobate şi raportării rezultatelor atinse relevă că SFS a raportat realizarea doar a 5 obiective din totalul de 8 obiective aprobate de către MF, situaţie care este prezentată în Tabelul nr.1 din Anexa nr.3 la Raportul de audit.

Analiza efectuată de audit denotă că, din cele 5 obiective raportate, doar 2 coincid integral cu cele aprobate de MF, celelalte 3 obiective au fost modificate, fiind stabilită o arie mai îngustă a activităţii în vederea raportării pozitive a rezultatelor efectiv realizate. Astfel, exemplificăm că obiectivul “Dezvoltarea unui sistem eficient de gestionare a restanţelor”, aprobat de MF, a fost substituit de către SFS cu obiectivul “Diminuarea arieratelor la BPN (cu cel puţin 10% faţă de perioada precedentă)”, care a fost raportat ca fiind realizat. Analogic, obiectivul “Implementarea sistemului informaţional integrat” a fost substituit cu obiectivul “Dezvoltarea sistemului de declarare fiscală prin utilizarea tehnologiilor informaţionale”, care, de asemenea, a fost raportat ca fiind integral realizat. Potrivit explicaţiilor prezentate auditului de către entitate, SFS a asigurat raportarea executării indicatorilor de performanţă pentru anii respectivi în corespundere cu formatul solicitat de către MF. Astfel, deşi este posibilă existenţa unor neconcordanţe în denumirea obiectivelor, menţionăm că aceasta este o eroare tehnică, care nu ţine de competenţa SFS, şi că acest fapt nu a influenţat asupra corectitudinii şi veridicităţii rezultatelor raportate privind indicatorii de performanţă stabiliţi.

Reieşind din obiectivele stabilite de MF, au fost aprobaţi 13 indicatori de performanţă (7 – de rezultat, 4 – de produs, şi 2 – de eficienţă) pentru măsurarea progresului în realizarea obiectivelor programului/subprogramului.

Analiza efectuată de audit asupra modului de elaborare a indicatorilor de performanţă⁸ relevă că unii indicatori pot limita performanţa instituţională şi rezultativitatea administrării impozitelor şi taxelor,fiind stabiliţi fără o fundamentare a modalităţii de calcul şi a sursei de colectare a informaţiei. Astfel, exemplificăm indicatorul “Gradul de reducere a restanţei la BPN în baza măsurilor de executare silită a obligaţiilor fiscale”, care a fost aprobat în cuantum de 32 % pentru anul 2017, în condiţiile în care sarcina SFS este de a asigura colectarea deplină (maximă) şi la termen a impozitelor şi taxelor. Concomitent, se remarcă că stabilirea unui astfel de indicator limitează gradul de încasare a restanţelor la BPN, fapt care duce la formarea/majorarea continuă a restanţelor.

Situaţii similare se atestă şi în cazul indicatorilor de rezultat “Nivelul de conformare voluntară a contribuabililor (ponderea impozitelor şi taxelor la un leu de vânzări)”, stabilit în cuantum de 15%, şi “Reducerea decalajului fiscal (prin diminuarea economiei tenebre şi majorarea nivelului de conformare voluntară) faţă de perioada similară a anului precedent”, stabilit în cuantum de 1,5 %.

Analiza efectuată de audit asupra executării indicatorilor de performanţă de către SFS relevă că n-au fost realizaţi 3 indicatori, inclusiv 1– de rezultat “Ponderea sumelor încasate din totalul sumelor calculate în rezultatul controalelor fiscale” (-4,38 %), 1– de produs “Sistem informaţional integrat procurat şi implementat” şi 1 – de eficienţă “Gradul de reducere a restanţei recuperabile, comparativ cu începutul anului”. Informaţia privind nivelul de realizare de către SFS a indicatorilor de performanţă în activitatea de administrare fiscală este prezentată în Tabelul nr.2 din Anexa nr.3 la Raportul de audit.

Pentru administrarea vamală, MF a stabilit următoarele obiective: (1) Asigurarea colectării eficiente a veniturilor la buget; (2) Facilitarea traficului de mărfuri şi simplificarea procedurilor vamale; (3) Prevenirea şi combaterea tentativelor de introducere în ţară a mărfurilor suspecte a fi contrafăcute şi a operelor pirat; (4) Perfecţionarea sistemului de management al personalului şi asigurarea unui comportament integru al colaboratorilor vamali.

Examinările efectuate de audit asupra executării indicatorilor de performanţă de către SV relevă că, din numărul total de 9 indicatori de performanţă, stabiliţi de MF, n-au fost realizaţi 3 indicatori, inclusiv 1– de produs “Numărul de cazuri de reţinere a mărfurilor suspecte a fi contrafăcute” (-9 %) şi 2– de eficienţă “Durata medie a procedurii de vămuire la import” (-20%) şi “Durata medie a procedurii de vămuire la export” (-15%). Potrivit motivaţiei persoanelor responsabile din cadrul SV, nerealizarea indicatorului de produs “Numărul de cazuri de reţinere a mărfurilor suspecte a fi contrafăcute” se datorează activităţii de informare a agenţilor economici şi, respectiv, conformării acestora la prevederile legale, ceea ce a redus numărul de reţineri ale mărfurilor contrafăcute.

Informaţia privind nivelul de realizare de către SV a indicatorilor de performanţă în activitatea de administrare vamală este prezentată în Tabelul nr.3 din Anexa nr.3 la Raportul de audit.

În viziunea auditului, situaţiile constatate sunt o consecinţă a monitorizării insuficiente asupra modului de elaborare şi realizare a indicatorilor de performanţă atât de către managementul organelor fiscale şi vamale, cât şi de către administratorul bugetului de stat.

Analiza efectuată de audit asupra activităţilor stabilite în planurile anuale, comparativ cu cele stabilite în rapoartele privind performanţa pe programe/ subprograme şi în rapoartele subdiviziunilor teritoriale, denotă că unii indicatori din planul de activitate diferă de cei incluşi în raportul privind performanţa pe programe/ subprograme, prezentat anual MF, iar unele activităţi definite în planurile anuale nu se regăsesc la nivelul subdiviziunilor teritoriale. Situaţiile menţionate generează raportări diferite ale performanţelor în baza aceloraşi indicatori stabiliţi pentru administrarea impozitelor şi taxelor. Astfel, se exemplifică indicatorul “Cota declaraţiilor vamale perfectate electronic”, care în Raportul de activitate al SV pentru anul 2016 constituia 20% (planificat), iar în Raportul privind performanţa pe programe/subprograme – 25%. Analogic, indicatorul “Rezultativitatea efectuării controlului ulterior” în Raportul de activitate al SV pentru anul 2017 constituia 55%, pe când în Raportul privind performanţa pe programe/subprograme – 75 %.

De asemenea, în Raportul de activitate al SV pentru anul 2017 a fost inclus indicatorul “Sporirea randamentului acţiunilor de executare silită”, care nu se regăseşte în Raportul privind performanţa pe programe/subprograme, deşi, în viziunea auditului, acesta reprezintă unul dintre cei mai importanţi indicatori în administrarea restanţelor la plăţile vamale.

Analiza modului de definire de către SV a obiectivelor strategice relevă că acestea nu în toate cazurile întrunesc în totalitate caracteristicile definitorii, astfel încât prin implementarea lor să se asigure realizarea direcţiilor de acţiune ale entităţii. În unele cazuri, indicatorii stabiliţi nu sunt comesurabili/cuantificabili, activităţile prevăzute fiind mai mult de ordin general. Astfel, prin modul în care au fost definite unele activităţi, indicatorii realizaţi nu permit evaluarea nivelului de implementare a obiectivului final. Totodată, în procesul de elaborare şi realizare a obiectivelor strategice nu s-au luat în calcul resursele (costurile) şi posibilităţile efective de realizare, fapt care a generat nerealizarea unor activităţi planificate, astfel nefiind atinse unele performanţe instituţionale.

Potrivit explicaţiilor persoanelor responsabile din cadrul SV, obiectivele strategice au fost elaborate conform practicilor comunitare, acestea fiind dezvoltate prin obiectivele generale care au fost propuse spre realizare prin acţiuni în Planurile anuale de activitate ale SV. Cauza stabilirii indicatorilor care nu sunt comensurabili/ cuantificabili parvine prin prisma diverselor documente de politici la care SV este parte. Documentele de politici au fost aprobate în perioade diferite, având formulate aceleaşi acţiuni, dar cu indicatori diferiţi prestabiliţi. Totodată, în cadrul planurilor de acţiuni anuale ale SV, la rubrica costuri, au fost trecute informaţii, în cazuri în care se cunoştea bugetul proiectului de asistenţă. De asemenea, SV menţionează despre dificultatea estimării unor costuri când obiectivele generale sunt: facilitarea comerţului internaţional, simplificarea procedurilor vamale, conformarea benevolă a contribuabililor la norma legală.

_______________________

⁶ Strategia de dezvoltare a SFS pentru anii 2016-2020, aprobată de către Colegiul Ministerului Finanţelor prin Extrasul procesului-verbal nr.4/1 din 03.08.2016.

⁷ Programul Strategic VAMA 2020, aprobat prin Ordinul SV nr.126-O din 06.04.2017.

⁸ Raportul de performanţă al SFS la situaţia din 01.01.2018 (Forma FD 053).

3.2. Procesul de estimare/prognozare a veniturilor fiscale şi vamale.

Potrivit funcţiilor şi atribuţiilor în domeniul administrării impozitelor şi taxelor, organele fiscale şi vamale participă la elaborarea Cadrului bugetar pe termen mediu şi a proiectelor legilor bugetare anuale, prin prezentarea propunerilor la obiectivele politicii de administrare fiscală şi a estimărilor pe termen mediu privind veniturile administrate. Având în vedere importanţa esenţială a prognozelor de venituri la elaborarea planului de încasări ale impozitelor şi taxelor care sunt destinate implementării priorităţilor de politici economice şi sociale ale statului, administratorii de venituri şi administratorul bugetului de stat urmau să asigure elaborarea unor estimări exacte şi fiabile, care să ofere o bază rezonabilă pentru fundamentarea veniturilor bugetare. Analiza efectuată de audit relevă că estimările elaborate de către administratorii de venituri prezintă diferenţieri substanţiale în raport cu proiecţiile bugetare elaborate de către administratorul bugetului de stat, situaţie influenţată, în special, de impreciziile estimărilor de venituri, de aplicarea diferitor reglementări de estimare, de lipsa mecanismelor de estimare a gradului de conformare voluntară, de imprevizibilitatea modificărilor politicilor fiscale şi vamale, precum şi a numărului contribuabililor, de variaţia indicatorilor macroeconomici, toate acestea având un impact major asupra estimărilor bugetare.

În vederea stabilirii sarcinii de colectare a veniturilor la BPN, organele fiscale şi vamale asigură elaborarea prognozelor/estimărilor pe termen mediu ale veniturilor, pe tipuri de impozite şi taxe. Competenţele şi responsabilităţile organelor fiscale şi vamale în domeniul elaborării estimărilor privind veniturile administrate, pentru elaborarea cadrului bugetar pe termen mediu şi a proiectului legii bugetului de stat, sunt reglementate de prevederile Legii nr.181 din 25.07.2014⁹ şi ale Ordinului ministrului finanţelor nr.209 din 24.01.2015¹⁰.

În scopul reglementării interne a procesului de prognozare, stabilirii sarcinilor de colectare a veniturilor şi îmbunătăţirii administrării fiscale, SFS a elaborat şi a aprobat¹¹ Recomandările metodice privind prognozarea veniturilor şi stabilirea sarcinilor de venituri la BPN, care includ metode recomandabile la elaborarea prognozelor de venituri pe tipuri de impozite şi taxe, precum şi acţiuni de monitorizare a executării prognozelor de venituri în raport cu sarcinile stabilite. Concomitent, se remarcă că SV nu dispune de metodologii de prognozare a veniturilor vamale, dar utilizează în procesul de estimare/prognozare analiza tendinţelor recente ale încasărilor de venituri la BS (ultimii 2-3 ani), indicatorii macroeconomici, obiectivele politicii fiscale şi vamale, precum şi obiectivele politicii de administrare fiscală şi vamală.

Conform Recomandărilor metodice, la elaborarea estimărilor/ prognozelor privind veniturile administrate pe tipuri de impozite şi taxe SFS urmează să aplice următoarele metode reglementate: 1) Metoda cotei efective de impozitare, 2) Metoda automată, 3) Metoda majorării (diminuării) sau metoda trendurilor, 4) Metoda opiniei de expert. Metodele stabilite sunt diferenţiate la elaborarea prognozelor, ţinându-se cont de tipul impozitelor şi taxelor, fiind utilizate formule matematico-statistice ce reies din metodele selectate.

Auditul relevă că elaborarea estimărilor/prognozelor pe tipuri de impozite şi taxe de către organele fiscale s-a efectuat în perioada 2015-2017 reieşind din încasările de facto înregistrate pe parcursul ultimilor 3 ani, care au fost prezentate admnistratorului de buget. Totodată, examinările efectuate de audit denotă că SFS a asigurat elaborarea şi prezentarea către MF a estimărilor privind veniturile BUAT, deşi, prin prisma Legii nr.181 din 25.07.2014, rolul în elaborarea prognozelor bugetelor locale pe termen mediu şi lung le revine AAPL. Concomitent, se remarcă că AAPL nu au prezentat SFS informaţii cu privire la estimările veniturilor pe tipuri de impozite şi taxe reieşind din baza impozabilă, obiectele impunerii şi numărul de contribuabili administraţi.

Propunerile SFS şi ale SV privind estimarea/prognozarea anuală a impozitelor şi taxelor sunt prezentate MF, care, în calitate de administrator de buget, asigură elaborarea propunerilor de buget pentru veniturile generale ale BPN. Astfel, MF, în limita competenţelor sale, examinează şi verifică datele prezentate de către administratorii de venituri, totodată, elaborând şi propriile estimări ale veniturilor BS. La estimarea veniturilor bugetare, inclusiv în cadrul modelului, sunt aplicate diferite metode enunţate în Setul metodologic aprobat prin Ordinul ministrului finanţelor nr.209 din 24.12.2015, în funcţie de specificul veniturilor şi de relaţia acestora cu diferite variabile macroeconomice. Se remarcă că decizia finală privind stabilirea indicatorilor de venituri pe tipuri de impozite şi taxe administrate de către SFS şi SV aparţine MF. Din momentul adoptării legilor şi deciziilor bugetare anuale, administratorii de bugete prezintă administratorilor de venituri, inclusiv SFS şi SV, sarcinile de venituri stabilite pentru anul bugetar, pe componentele BPN.

Analiza efectuată de audit asupra estimărilor/prognozelor elaborate de către administratorii de venituri şi MF indică unele imprecizii, fapt ce denotă anumite rezerve în fundamentarea veniturilor fiscale şi vamale. Informaţia privind estimările/prognozele de venituri la BPN pentru perioada 2015-2017 este prezentată în Tabelele nr.4 şi nr.5 din Anexa nr.3 la Raportul de audit.

Examinările efectuate de audit asupra estimărilor de venituri la BS şi BUAT elaborate de către SFS denotă că acestea, în anul 2017, au însumat în total 15,9 mlrd.lei, care ulterior, pe parcursul anului, au fost modificate/precizate de către MF cu 1,5 mlrd.lei mai mult, gradul de modificare/majorare constituind 9%. Totodată, nivelul de executare a veniturilor fiscale în anul 2017 a constituit 17,74 mlrd.lei, sau cu 1,85 mlrd.lei mai mult faţă de estimările aprobate şi cu 0,35 mlrd.lei mai mult faţă de estimările precizate.

În urma examinărilor efectuate de audit asupra estimărilor de venituri la BS elaborate de către SV, se relevă că acestea, în anul 2017, au însumat în total 18,3 mlrd.lei, care ulterior, pe parcursul anului, au fost modificate/precizate de către MF cu suma de 20,0 mlrd.lei, gradul de modificare constituind 7,9 %. Totodată, nivelul de executare a veniturilor vamale în anul 2017 a constituit 20,4 mlrd.lei, sau cu 1,8 mlrd.lei mai mult faţă de estimările aprobate şi cu 0,4 mlrd.lei mai mult faţă de estimările precizate.

Situaţii analogice care denotă rezerve în fundamentarea veniturilor fiscale şi vamale se atestă şi în anii 2015-2016.

Totodată, auditul menţionează că la elaborarea estimărilor/prognozelor bugetare privind încasările de venituri pe tipuri de impozite şi taxe nu se iau în consideraţie unii factori care ar putea influenţa sarcina de colectare a veniturilor bugetare (gradul de conformare voluntară la achitarea impozitelor şi taxelor), din lipsa mecanismului de prognozare. În viziunea auditului, indicatorul respectiv are un impact major asupra sarcinii de colectare a veniturilor la BPN, urmând a fi întreprinse măsuri în vederea elaborării unor estimări cuantificabile, care se vor lua în calcul la elaborarea prognozelor de venituri.

_______________________

⁹ Legea finanţelor publice şi responsabilităţii bugetar-fiscale nr.181 din 25.07.2014 (în continuare – Legea nr.181 din 25.07.2014).

¹⁰ Ordinul ministrului finanţelor nr.209 din 24.12.2015 “Cu privire la aprobarea Setului metodologic privind elaborarea, aprobarea şi modificarea bugetului” (în continuare - Setul metodologic, aprobat prin Ordinul ministrului finanţelor nr.209 din 24.12.2015).

¹¹ Recomandări metodice privind prognozarea veniturilor şi stabilirea sarcinilor de venituri la BPN, aprobate prin Ordinele SFS nr.135 din 30.05.2017 şi nr.616 din 29.07.2015.

3.3. Realizarea sarcinii de colectare a veniturilor la BPN de către SFS şi SV.

Asigurarea părţii de venituri la BPN, realizată prin exercitarea atribuţiilor de administrare fiscală şi vamală, reprezintă unul dintre obiectivele fundamentale ale SFS şi SV, care derivă din documentele de politici naţionale în domeniu. În vederea realizării acestui deziderat strategic, organele fiscale şi cele vamale urmau să asigure mobilizarea eforturilor şi a capacităţilor instituţionale în vederea atingerii performanţelor în administrarea impozitelor şi taxelor, asigurând colectarea maximă a veniturilor bugetare. Deşi sarcina de colectare a veniturilor la BPN, per ansamblu, a fost realizată integral de către organele fiscale şi vamale, stabilindu-se concomitent şi unele tendinţe pozitive de majorare a veniturilor bugetare, auditul relevă unele problematici şi vulnerabilităţi, care limitează eficienţa şi eficacitatea administrării fiscale şi vamale în colectarea impozitelor şi taxelor. Astfel, modificările sarcinii bugetare anuale privind colectarea veniturilor, nerealizarea planului de încasări în aspectul unor impozite şi taxe, ritmul încetinit de creştere a veniturilor colectate de SFS şi SV, raportat la evoluţia PIB, modificările impredictibile în politica bugetar-fiscală pe parcursul anului, care au majorat veniturile bugetare fără eforturi de administrare, gradul redus de conformare voluntară la declararea şi plata obligaţiei fiscale şi vamale au avut impact asupra performanţelor administrării fiscale şi vamale, generând o rezultativitate inferioară celei scontate.

În anul 2017, veniturile administrate de organele fiscale şi vamale în totalul veniturilor BPN au constituit 50,3 mlrd. lei (fără restituirea TVA), fiind în creştere cu 7,7 mlrd. lei faţă de anul 2016 şi cu 11,7 mlrd. lei faţă de anul 2015, ceea ce denotă o tendinţă pozitivă de majorare a veniturilor bugetare. Evoluţia şi ponderea veniturilor administrate de către SFS şi SV în totalul veniturilor BPN sunt prezentate în Diagrama nr.2.

Diagrama nr.2

Sursă: Date generalizate de către echipa de audit în baza informaţiilor din dările

de seamă privind încasările la BPN administrate de SFS şi SV pe anii 2015-2017.

Analiza datelor prezentate în Diagramă relevă că, în ansamblu, ponderea veniturilor administrate de organele fiscale şi vamale în totalul veniturilor BPN este în creştere (de la 88,3 % în anul 2015 până la 94,2 % în anul 2017). De asemenea, auditul constată o pondere ascendentă a veniturilor administrate de SFS şi SV (fără restituirea TVA) în totalul veniturilor BS, care în anul 2017 a constituit 94,7%, fiind în creştere cu 9,3 p.p. faţă de anul 2015. Evoluţia şi ponderea veniturilor administrate de SFS şi SV în totalul veniturilor BS sunt prezentate în Diagrama nr.3.

Diagrama nr.3

Sursă: Date generalizate de către echipa de audit în baza informaţiilor din dările

de seamă privind încasările la BPN administrate de SFS şi SV pe anii 2015-2017.

Analiza datelor prezentate în Diagramă relevă o creştere a veniturilor administrate de SFS şi SV în totalul veniturilor BS (de la 24,0 mlrd.lei în anul 2015 până la 31,9 mlrd.lei în anul 2017). Totodată, se denotă că pe fundalul creşterii veniturilor fiscale şi vamale se atestă o majorare în ansamblu a veniturilor BS (de la 28,1 mlrd.lei în anul 2015 până la 33,7 mlrd.lei în anul 2017).

Întrucât performanţele administrării impozitelor şi taxelor de către organele fiscale şi vamale au un impact semnificativ asupra echilibrului bugetar, în scopul evaluării gradului de performanţă al administrării impozitelor şi taxelor de către SFS şi SV, se impune corelarea rezultatelor administrării fiscale şi vamale cu evoluţia PIB. Informaţia privind ponderea veniturilor administrate de organele fiscale şi vamale în PIB este prezentată în Diagrama nr.4.

Diagrama nr.4

Sursă: Date generalizate de către echipa de audit în baza informaţiilor din dările de seamă privind

 încasările la BPN administrate de SFS şi SV pe anii 2015-2017, precum şi anuarul statistic.

Analiza datelor prezentate în Diagramă relevă o dinamică ascendentă a PIB pe parcursul ultimilor 3 ani, care în anul 2017 a înregistrat o creştere de 150 mlrd.lei faţă de anul 2016 şi de 27,8 mlrd.lei faţă de anul 2015, ceea ce reprezintă tendinţe pozitive în evoluţia economiei Republicii Moldova. Totodată, se denotă că, pe fundalul creşterii PIB, veniturile colectate de SFS şi SV au înregistrat o pondere ascendentă, de la 31,5 % în anul 2015 până la 33,4 % în anul 2017, fiind în creştere cu 1,9 p.p.. De asemenea, s-a constatat că asupra creşterii în anul 2017 a veniturilor administrate de organele fiscale şi vamale au influenţat mai mulţi factori, inclusiv: (i) creşterea PIB (cu 15,0 mlrd.lei); (ii) creşterea comerţului exterior (cu 160,3 mil.lei); (iii) creşterea importurilor (cu 11,3 mil.lei) şi exporturilor (cu 6,8 mil.lei); (iv) modificările intervenite în politica bugetar-fiscală pe parcursul anului, fiind introduse noi impozite şi taxe, sau majorate cotele existente.

3.3.1. SFS este împuternicit să administreze veniturile provenite din impozite şi taxe la toate bugetele componente ale BPN (BS, BASS, BUAT şi FAOAM), purtând responsabilitate pentru corectitudinea calculării şi încasării acestora.

Potrivit Raportului privind încasările la BPN pe anul 2017, veniturile colectate de SFS (inclusiv restituirile TVA/accizelor) au constituit suma de 32,7 mlrd.lei, fiind în creştere cu 5,1 mlrd.lei, sau cu 18 %, faţă de anul 2016 şi cu 7,6 mlrd.lei, sau cu 30 %, faţă de anul 2015. Structura şi dinamica veniturilor la BPN administrate de către organele fiscale în perioada anilor 2015-2017 sunt prezentate în Diagrama nr.5.

Diagrama nr.5

Sursă: Date generalizate de către echipa de audit în baza informaţiilor din dările

de seamă privind încasările la BPN administrate de SFS pe anii 2015-2017.

Datele prezentate în Diagramă relevă o dinamică ascendentă a veniturilor din impozite şi taxe administrate de SFS la bugetele componente ale BPN (de la 25,1 mlrd.lei în anul 2015 până la 32,7 mlrd.lei în anul 2017). În totalul veniturilor administrate de SFS la BPN, ponderea majoră o deţin veniturile BS, care în anul 2017 au constituit 14,3 mlrd. lei (44%), fiind în creştere cu 3,8 mlrd. lei (2%) faţă de anul 2015. O creştere a veniturilor administrate de SFS se atestă la BASS şi FAOAM, care în anul 2017 au fost majorate cu 2,5 mlrd. lei şi, respectiv, cu 0,7 mld.lei faţă de anul 2015, deţinând ponderea de 35% şi, respectiv, 11% în totalul veniturilor BPN. De asemenea, în anul 2017 se atestă o creştere a veniturilor BUAT, care au fost majorate cu 0,5 mlrd.lei, deşi ca pondere în totalul veniturilor BPN au înregistrat o scădere cu 2 p.p..

Examinările efectuate de audit indică o creştere a ponderii veniturilor administrate de SFS în raport cu PIB, situaţie care este prezentată în detaliu în Diagrama nr.6 din Anexa nr.4 la Raportul de audit.

Analiza datelor prezentate în Diagramă relevă un ritm încetinit de creştere a ponderii veniturilor administrate de organele fiscale în PIB (de la 20,5 % în anul 2015 până la 21,7 %, sau cu 1,2 p.p. mai mult, în anul 2017).

În anul 2017, precum şi în perioadele precedente, unul dintre indicatorii (de eficacitate) utilizaţi de SFS la aprecierea rezultatelor activităţii de administrare a impozitelor şi taxelor a fost nivelul de realizare a sarcinii bugetare anuale privind colectarea veniturilor în aspectul bugetelor.

Analiza efectuată de audit denotă că sarcina bugetară anuală privind colectarea veniturilor a suportat modificări pe parcursul anilor 2015-2017, în sensul majorării indicatorilor planului de încasări al SFS, pentru a-l aduce la un nivel cât mai apropiat de nivelul veniturilor efectiv realizate. Astfel, auditul constată că modificările indicatorilor au variat în proporţie de 2,2-22,5%, deşi variaţia optimă potrivit indicatorilor manualului PEFA¹² este plafonată (de la -3% până la +6%), situaţie cauzată de rezervele privind modalitatea de calcul şi acurateţea estimărilor, precum şi variaţia pe parcursul anului a indicatorilor macroeconomici.

Comparând nivelul prognozat al veniturilor colectate (obiectiv propus de MF) cu încasările în aspectul componentelor BPN realizate în anul 2017, s-a constatat că, per ansamblu, SFS a îndeplinit obiectivele stabilite, fiind înregistrat un nivel de realizare a sarcinii de colectare a veniturilor la BPN de 102%, inclusiv BS şi BUAT – 102 %, BASS – 100,6 %, şi FAOAM – 107,9 %.

Analiza nivelului de realizare a sarcinii de colectare în aspectul tipurilor de impozite şi taxe relevă unele discrepanţe între nivelul prognozat al încasărilor şi cel efectiv realizat, situaţie care este prezentată în detaliu în Tabelul nr.6 din Anexa nr.3 la Raportul de audit.

Examinând datele prezentate în tabel, se constată nerealizarea de către SFS în anul 2017 a planului de încasări, faţă de nivelul planificat, la impozitul pe venit cu 78,8 mil.lei, precum şi la taxa pentru folosirea drumurilor - cu 15,9 mil.lei. Analogic, în anul 2016, la aceleaşi impozite/taxe se atestă nerealizări cu 33,8 mil.lei şi, respectiv, cu 28,8 mil.lei, precum şi nerealizări la alte impozite şi taxe - cu 32,2 mil.lei. În anul 2015 nu s-a realizat planul de încasări la TVA cu 78,6 mil.lei.

În totalul veniturilor colectate de SFS la BS în anul 2017, ponderea majoră o deţin încasările de la TVA (6,2 mlrd.lei, sau 19%), urmate de încasările de la impozitul pe venit (5,6 mlrd.lei, sau 17%).

Analiza efectuată de audit denotă că, deşi, în perioada anilor 2015-2016, ponderea TVA în totalul veniturilor colectate la BS constituia 45,7% şi, respectiv, 46,0%, în anul 2017 se atestă o scădere a ponderii acestei taxe cu 2,7 p.p., constituind 43,3%, situaţie cauzată de creşterea ponderii altor impozite şi taxe. Analogic, se remarcă reducerea în anul 2017 a ponderii impozitului pe venit cu 1,8 % şi a accizelor - cu 0,6 %, faţă de anul 2016. Totodată, se constată o creştere a ponderii altor impozite şi taxe în anul 2017 cu 1,3 %, faţă de anul 2016, influenţată de transmiterea spre administrare în anul 2017 a unor impozite şi taxe de la IES şi a taxei pentru vinietă, de la care au fost încasate în BS venituri suplimentare în sumă de 293,7 mil.lei şi, respectiv, de 85,0 mil.lei. Informaţia privind încasările la BS în aspectul unor tipuri de impozite administrate de SFS pentru anii 2015-2017 este prezentată în Diagrama nr.7 din Anexa nr.4 la Raportul de audit.

Analizând nivelul de încasare a sumelor calculate de SFS la BS, se constată o creştere în anul 2017 a încasărilor la principalele tipuri de impozite şi taxe, faţă de anii 2015-2016, cu 8,1 mlrd.lei şi, respectiv, cu 6,1 mlrd.lei. Informaţia privind sumele calculate şi încasate pe tipuri de impozite şi taxe la BPN de către SFS este prezentată în Tabelul nr.7 din Anexa nr.3 la Raportul de audit.

Datele prezentate în tabel relevă o dinamică ascendentă a sumelor calculate la impozitele şi taxele care deţin o pondere semnificativă în totalul veniturilor colectate la BS (TVA, impozitul pe venit). Astfel, în anul 2017, ritmul de creştere a sumelor calculate, faţă de perioadele precedente, s-a majorat cu 9,0% la TVA şi cu 3 % la impozitul pe venit. Concomitent, se constată o descreştere a sumelor calculate la accize cu 3% şi la taxa pentru folosirea drumurilor cu 50,6%.

În raport cu sumele calculate, se atestă neîncasarea TVA în anul 2017 cu 420,2 mil. lei, în anul 2016 - cu 305,8 mil. lei, şi în anul 2015 - cu 343,9 mil.lei. O situaţie similară se înregistrează şi la încasarea sumelor calculate la accize, nefiind încasate accize în anul 2015 în sumă de 54,5 mil.lei, în anul 2016 - în sumă de 11,3 mil.lei, şi în anul 2017 - în sumă de 42,4 mil.lei.

_______________________

¹² Evaluarea Cheltuielilor Publice şi a Responsabilităţii Financiare în Republica Moldova 2008-2010 (în continuare - manualul PEFA).

3.3.2. SV este împuternicit să administreze veniturile provenite din impozite şi taxe la BS, purtând responsabilitate pentru corectitudinea calculării şi încasării drepturilor de import şi export.

Potrivit Raportului privind încasările la BS pe anul 2017, veniturile colectate de SV au constituit 20,4 mlrd.lei, fiind în creştere cu 3,0 mlrd.lei, sau 17 %, faţă de anul 2016, şi cu 4,6 mlrd.lei, sau 29 %, faţă de anul 2015.

Analiza efectuată de audit denotă o creştere a ponderii veniturilor administrate de SV în totalul veniturilor BS (de la 56,2% în anul 2015 până la 60,5 %, sau cu 4,3 p.p. mai mult, în anul 2017). Totodată, se relevă o creştere a ponderii veniturilor administrate de SV în raport cu PIB, situaţie care este prezentată în detaliu în Diagrama nr.8 din Anexa nr.4 la Raportul de audit.

Datele prezentate în Diagramă indică un ritm încetinit de creştere a ponderii veniturilor administrate de organele vamale în PIB (de la 12,8 % în anul 2015 până la 13,7 %, sau cu 0,9 p.p. mai mult, în anul 2017).

În anul 2017, precum şi în perioadele precedente, unul dintre indicatorii de eficacitate utilizaţi de SV la aprecierea rezultatelor activităţii de administrare a impozitelor şi taxelor a fost nivelul de realizare a sarcinii bugetare anuale privind colectarea veniturilor la BS.

Analiza efectuată de audit relevă că în perioada anilor 2016-2017 sarcina bugetară anuală privind colectarea veniturilor a suportat modificări (micşorare/ majorare) a indicatorului planului de încasări, pentru a-l aduce la un nivel cât mai apropiat de nivelul veniturilor efectiv realizate, situaţie care a avut impact asupra echilibrului bugetar. Astfel, în anul 2015, planul de încasări a fost micşorat cu 7,9 % (1,4 mlrd.lei), iar în anul 2016 – respectiv, cu 7,56% (1,4 mlrd.lei). Modificările efectuate au generat majorarea gradului de realizare a planului de încasări în anul 2015 de la 90,9% până la 98,7%, iar în anul 2016 - de la 94,6% până la 102%. În anul 2017 se atestă o situaţie inversă celei din anii precedenţi, planul de încasări fiind majorat cu 7,98 % (1,4 mlrd.lei), fapt care a generat micşorarea nivelului de realizare de la 109,7% până la 101,6 %. Situaţiile constatate de audit la stabilirea sarcinii de încasări au fost cauzate, în special, de rezervele privind modalitatea de calcul şi acurateţea estimărilor, precum şi variaţia pe parcursul anului a indicatorilor macroeconomici.

Comparând nivelul aprobat al veniturilor colectate (obiectiv propus de MF) cu încasările realizate în anul 2017, se constată că, per ansamblu, SV a îndeplinit obiectivele stabilite, fiind înregistrat un nivel de realizare a sarcinii de colectare a veniturilor la BS de 101,6%.

Analiza nivelului de realizare a sarcinii de colectare în aspectul tipurilor de impozite şi taxe denotă unele discrepanţe între nivelul aprobat al încasărilor şi cel efectiv realizat, situaţie care este prezentată în detaliu în Tabelul nr.8 din Anexa nr.3 la Raportul de audit.

Datele prezentate în tabel relevă neîncasarea de către SV în anii 2015 şi 2017, faţă de nivelul aprobat, a TVA cu 387,1 mil.lei şi, respectiv, cu 44,7 mil.lei, iar în anul 2016 - a taxei pentru vinietă cu 3,7 mil.lei. Potrivit motivaţiei persoanelor responsabile din cadrul SV, unul dintre principalii factori care au dus la neexecutarea sarcinii stabilite privind TVA a fost adoptarea Legii nr.50 din 03.04.2015¹³, care prevede aplicarea cotei reduse a TVA în mărime de 8% la importul producţiei din fitotehnie şi horticultură. De asemenea, neîndeplinirea sarcinii bugetare la capitolul TVA a fost influenţată de prevederile Acordului de Asociere¹⁴ cât şi a facilităţilor acordate la import conform prevederilor CF (art.103 şi art.104).

În totalul veniturilor colectate de SV la BS în anul 2017, ponderea majoră o deţin încasările de la TVA – 64,7%, urmate de accize – 27,5%, taxe şi proceduri vamale – 7,5%, şi alte venituri administrate – 0,1%. Analiza efectuată de audit relevă că, deşi volumul încasărilor de la TVA în perioada anilor 2015-2017 este în creştere, în totalul veniturilor acumulate în perioadele respective, ponderea TVA este în descreştere. Astfel, în anul 2017 ponderea TVA s-a micşorat cu 2,7% faţă de anul 2016 şi cu 4,9 % - faţă de anul 2015. O situaţie inversă se constată în cazul accizelor, a căror pondere în anul 2017 a crescut faţă de anii 2015 şi 2016 cu 5,5 % şi, respectiv, cu 3,5 %. Analiza structurii veniturilor la BS administrate de către organele vamale pentru perioada anilor 2015-2017 este prezentată în Diagrama nr.9 din Anexa nr.4 la Raportul de audit.

_______________________

¹³ Legea nr.50 din 03.04.2015 pentru modificarea articolul 96 din Codul fiscal nr.1163-XIII din 24 aprilie 1997.

¹⁴ Legea nr.112 din 02.07.2014 pentru ratificarea Acordului de Asociere între Republica Moldova, pe de o parte, şi Uniunea Europeană şi Comunitatea Europeană a Energiei Atomice şi statele membre ale acestora, pe de altă parte.

3.4. Realizarea performanţelor în administrarea fiscală şi vamală şi dinamica costurilor aferente.

Realizarea obiectivelor strategice în administrarea impozitelor şi taxelor, prin atingerea performanţelor într-un mod mai eficient din punctul de vedere al costurilor, reprezintă o prioritate în activitatea de colectare a veniturilor fiscale şi vamale. Deşi SFS şi SV au depus eforturi pentru a asigura eficienţă maximă în colectarea veniturilor la costuri minime, auditul denotă că resursele utilizate pentru atingerea obiectivelor sunt în creştere. Cele menţionate sunt cauzate, în general, de lipsa unei strategii a managementului SFS şi SV de a concentra eforturile de administrare în vederea creşterii eficienţei utilizării resurselor în scopul încasării veniturilor la BPN prin optimizarea costurilor.

3.4.1. Informaţia privind încasările realizate şi costurile suportate în perioada 2015-2017 de către SFS în activitatea de administrare, raportate la numărul de personal şi numărul de contribuabili administraţi, este prezentată în detaliu în Tabelul nr.9 din Anexa nr.3 la Raportul de audit.

Astfel, pe fundalul creşterii veniturilor, se atestă o dinamică ascendentă a costurilor (cheltuieli totale) suportate în activitatea de administrare, care în anul 2017 au atins plafonul maxim al perioadei analizate, însumând în total 442,3 mil.lei şi fiind în creştere faţă de anul 2016 cu 172,2 mil.lei, sau 38,9%, şi faţă de anul 2015 - cu 224,0 mil.lei, sau 50,7 %. Datele analizate relevă un ritm sporit de majorare a costurilor de colectare, care a depăşit (în cote procentuale) ritmul de creştere a veniturilor încasate în perioada 2015-2017. Analiza efectuată de audit relevă că în perioada 2015-2016 se atestă un ritm de creştere cu 9% a veniturilor încasate de SFS, pe când ritmul de creştere a costurilor în această perioadă a constituit 19,3%. În perioada 2016-2017 ritmul de creştere a veniturilor a constituit 15,6%, iar a costurilor – 38,9 %. Totodată, se menţionează că, deşi costurile administrării fiscale în perioada analizată au crescut, numărul mediu de personal şi numărul contribuabililor au scăzut. Astfel, se atestă o micşorare a numărului de personal de la 1774 de persoane - în anul 2015, până la 1666 de persoane - în anul 2017, sau cu 108 persoane (circa 6%) mai puţin. Concomitent, se relevă şi o scădere a numărului contribuabililor administraţi (de la 457097 în anul 2015 până la 351110 în anul 2017, sau cu 105987 contribuabili (circa 23%) mai puţin). Potrivit motivaţiei persoanelor responsabile din cadrul SFS, acest fapt se datorează acţiunilor întreprinse conform normelor legale¹⁵, în vederea identificării şi radierii din RFS a contribuabililor inactivi, care nu au prezentat dările de seamă fiscale prevăzute de legislaţie, nu au efectuat operaţiuni la conturile bancare, nu au datorii la BPN, nu sunt înregistraţi în calitate de contribuabili ai TVA şi nu au înregistrate la SFS maşini de casă şi de control cu memorie fiscală. În acest sens, pe parcursul anului 2016, au fost radiate din RFS 84255 gospodării ţărăneşti inactive, iar în anul 2017 – 14729. De asemenea, au fost înaintaţi către ASP, pentru a decide asupra radierii din RS, în anul 2016 – 19202 contribuabili, iar în anul 2017 – 6001 contribuabili.

În scopul evaluării eficienţei, eficacităţii şi economicităţii în activitatea de administrare a impozitelor şi taxelor, realizată de către SFS, auditul a analizat următorii indicatori care caracterizează nivelul de atingere a performanţelor stabilite: (1) Mii lei cheltuiţi la 1 milion lei de venituri colectate; (2) Mii lei cheltuieli de personal la 1 milion lei de venituri colectate; (3) Venituri bugetare colectate la numărul mediu de personal; (4) Venituri bugetare colectate la numărul mediu de contribuabili.

Astfel, analiza efectuată de audit asupra indicatorilor menţionaţi relevă:

(i) creşterea în dinamică a cheltuielilor la 1 milion lei de venituri colectate (de la 8,8 mii lei în anul 2015 până la 13,5 mii lei în anul 2017);

(ii) evoluţia în dinamică a cheltuielilor de personal la 1 milion de venituri colectate (de la 6,2 mii lei în anul 2015 până la 10,0 mii lei în anul 2017);

(iii) trendul ascendent al veniturilor bugetare colectate la numărul mediu de personal (de la 14,1 mil.lei în anul 2015 până la 19,6 mil.lei în anul 2017), pe fundalul micşorării numărului de personal cu circa 6%;

(iv) evoluţia ascendentă a veniturilor bugetare colectate la numărul mediu de contribuabili (de la 0,05 mil.lei în anul 2015 până la 0,09 mil.lei în anul 2017), pe fundalul scăderii numărului de contribuabili administraţi cu circa 23%.

_______________________

¹⁵ Art.36 alin.(5) din Legea nr.1353-XIV din 03.11.2000 privind gospodăriile ţărăneşti (de fermier).

3.4.2. Informaţia privind încasările realizate şi costurile suportate în perioada 2015-2017 de către SV în activitatea de administrare, raportate la numărul de personal şi numărul de plătitori administraţi, este prezentată în detaliu în Tabelul nr.10 din Anexa nr.3 la Raportul de audit.

Analiza datelor prezentate în tabel relevă un trend ascendent al veniturilor bugetare încasate la BS (de la 15,8 mlrd.lei în anul 2015 până la 20,4 mlrd.lei în anul 2017).Concomitent, pe fundalul creşterii veniturilor, se atestă o dinamică ascendentă a costurilor (cheltuieli totale) suportate în activitatea de administrare, care în anul 2017 au atins plafonul maxim al perioadei analizate, însumând în total 445,4 mil.lei şi fiind în creştere faţă de anul 2015 cu 112,9 mil.lei, sau 25,3%, şi faţă de anul 2016 - cu 147,3 mil.lei, sau 33,1%.

Astfel, datele analizate indică un ritm de majorare a costurilor de colectare, care a depăşit (în cote procentuale) ritmul de creştere a veniturilor încasate în anul 2017, deşi în anul 2016 s-a atestat un ritm de micşorare a costurilor de colectare.

Analiza efectuată de audit relevă că, în anul 2017 s-a înregistrat un ritm de creştere cu 14,2% a veniturilor încasate de SV, pe când ritmul de creştere a costurilor în această perioadă a constituit 33,1%. În perioada anilor 2015-2016 ritmul de creştere a veniturilor a constituit 9,4%, iar ritmul costurilor a înregistrat o descreştere cu 10,3%, ceea ce reprezintă o tendinţă pozitivă de majorare a venturilor bugetare prin minimizarea costurilor.

Totodată, se menţionează că, deşi costurile administrării vamale în anul 2017 au crescut, numărul mediu de personal în această perioadă este în scădere cu 138 de persoane, sau cu circa 8% faţă de anii 2015-2016, iar numărul plătitorilor este în creştere de la 403758 plătitori în anul 2015 până la 515536 plătitori, sau circa 21%, în anul 2017.

În scopul evaluării eficienţei, eficacităţii şi economicităţii în activitatea de administrare a impozitelor şi taxelor realizată de către SV, auditul a analizat următorii indicatori ce caracterizează nivelul de atingere a performanţelor stabilite: (1) Mii lei cheltuiţi la 1 milion lei de venituri colectate; (2) Mii lei cheltuieli de personal la 1 milion lei de venituri colectate; (3) Venituri bugetare colectate la numărul mediu de personal; (4) Venituri bugetare colectate la numărul mediu de contribuabili.

Astfel, analiza efectuată de audit asupra indicatorilor menţionaţi relevă:

(i) creşterea în dinamică a cheltuielilor la 1 milion lei de venituri colectate ( de la 21,0 mii lei în anul 2015 până la 22,0 mii lei în anul 2017), cu o descreştere în anul 2016 până la 17,1 mii lei;

(ii) evoluţia în dinamică a cheltuielilor de personal la 1 milion de venituri colectate ( de la 10,1 mii lei în anul 2015 până la 14,8 mii lei în anul 2017);

(iii) trendul ascendent al veniturilor bugetare colectate la numărul mediu de personal (de la 9160,9 mii lei în anul 2015 până la 12813 mii lei în anul 2017), pe fundalul micşorării numărului de personal cu circa 8%;

(iv) evoluţia ascendentă a veniturilor bugetare colectate la numărul mediu de contribuabili ( de la 39,2 mii lei în anul 2015 până la 39,5 mii lei în anul 2017), pe fundalul scăderii numărului de contribuabili administraţi cu circa 21%.

Potrivit motivaţiei persoanelor responsabile din cadrul SV, tendinţa de creştere a costurilor aferente administrării vamale, care în anul 2017 au atins plafonul maxim, se explică prin faptul că SV, asumându-şi obligativitatea de implementare, inclusiv a Acordului de asociere RM-UE, se obligă să implementeze instrumente noi de administrare vamală. Astfel, SV a suportat cheltuieli legate de modernizarea infrastructurii vamale, dotarea SV cu echipament special de control, investiţii în SI, achiziţionarea automobilelor, dezvoltarea sistemului de video monitorizare, instruiri, schimb de bune practice etc. , toate acestea contribuind, pe de o parte, la majorarea costurilor, iar pe de altă parte - la majorarea veniturilor vamale.

Auditul relevă că, pe fundalul majorării veniturilor în buget în anul 2017, creşterea costurilor aferente activităţii de administrare fiscală şi vamală a fost influenţată şi de creşterea salariilor angajaţilor SFS şi SV, ca urmare a modificărilor legale şi a procesului de reorganizare instituţională.

3.5. Administrarea restanţelor la BPN de către organele fiscale şi vamale.

Potrivit funcţiilor şi atribuţiilor în domeniul administrării impozitelor şi taxelor, SFS şi SV urmau să asigure colectarea maximă a restanţelor la BPN. Deşi s-au întreprins măsuri în vederea încasării plăţilor restante, fiind atinse unele rezultate în domeniu, situaţiile constatate de audit relevă per ansamblu o evoluţie ascendentă a restanţelor la BPN, inclusiv a celor nerecuperabile, cauzată, în special, de gradul redus de conformare voluntară a contribuabililor, lipsa unui plan de colectare a restanţelor la BPN, rezervele în monitorizarea activităţii subdiviziunilor cu atribuţii de încasare silită a obligaţiilor fiscale şi vamale, insuficienţa, rezultativitatea şi funcţionalitatea reduse, în unele cazuri, a măsurilor/ mecanismelor aplicate de SFS şi SV în vederea recuperării restanţelor. Astfel, evaluările şi activităţile desfăşurate de auditul public extern în cadrul SFS şi SV relevă că situaţia privind administrarea restanţelor la BPN rămâne a fi o problemă sistemică a administratorilor de venituri, care pe parcursul ultimilor ani nu s-a ameliorat, restanţele contribuabililor la BPN fiind semnificative, fapt care limitează eficienţa şi eficacitatea administrării restanţelor.

3.5.1. Evidenţa generală a obligaţiilor fiscale restante la BPN, administrată de SFS, însumează obligaţii în valoare totală de 11216,3 mil.lei, ce includ obligaţiile luate la evidenţa specială (temporar nerecuperabile, sau cu grad redus de recuperare), care la 31.12.2017 au constituit 9034,3 mil.lei (80,5% din totalul obligaţiilor fiscale), precum şi restanţele contribuabililor (recuperabile), care la 31.12.2017 constituiau 2182,0 mil.lei, sau 19,5% din totalul obligaţiilor fiscale. Structura obligaţiilor fiscale restante la BPN este prezentată în Tabelul nr.11.

Informaţia privind evoluţia în dinamică a obligaţiilor fiscale restante la BPN din evidenţa generală administrată de SFS este prezentată în Tabelul nr.12 din Anexa nr.3 la Raportul de audit.

Analiza datelor prezentate în tabel relevă, per ansamblu,o dinamică ascendenă a obligaţiilor fiscale restante la BPN, care au înregistrat o creştere de la 6411,7 mil.lei în anul 2015 până la 11216,2 mil.lei, sau cu 74 %, în anul 2017. În totalul obligaţiilor fiscale, ponderea semnificativă o deţin obligaţiile fiscale înregistrate în evidenţa specială, care la 31.12.2017 constituiau 9034,3 mil.lei, fiind în creştere cu 4467,2 mil.lei, sau cu 97 %, faţă de anul 2015, şi care, reieşind din prevederile CF, nu se consideră restanţe.

Informaţia privind structura plăţilor aferente obligaţiilor fiscale restante luate la evidenţă specială de către SFS este prezentată în Tabelul nr.13 din Anexa nr.3 la Raportul de audit. Datele din tabel indică că, la 31.12.2017, evidenţa specială includea obligaţiile fiscale a 2578 de contribuabili, în sumă totală de 9034,3 mil.lei, inclusiv plăţi de bază – 4711,08 mil.lei, penalităţi – 1548,4 mil.lei, şi amenzi – 2774,8 mil.lei, care constituie 27,5% din totalul veniturilor BPN.

Restanţele administrate de SFS au o evoluţie ascendentă, fiind în creştere de la 1844,6 mil.lei în anul 2015 până la 2182,0 mil.lei în anul 2017. În anul 2016 se înregistrează o micşorare a soldului restanţei până la 1826,0 mil.lei, situaţie determinată, în mare parte, de înscrierea obligaţiilor fiscale în evidenţa specială, care la 31.12.2016 au constituit 4717,8 mil.lei.

În aspectul componentelor BPN, cea mai semnificativă creştere în anul 2017, faţă de anul 2016, o înregistrează restanţa la BS – cu 346,3 mil.lei, sau cu 23,6 %, succedată de restanţa la BASS – cu 27,9 mil.lei. Totodată, se relevă o descreştere a restanţelor la BUAT şi FAOAM în anul 2017, faţă de anul 2016, cu 17,4 mil.lei şi, respectiv, cu 0,6 mil.lei. Informaţia privind evoluţia restanţelor la BPN administrate de SFS este prezentată în Diagrama nr.10 din Anexa nr.4 la Raportul de audit.

Analiza structurii restanţei la BPN denotă o creştere a restanţei la plăţile de bază de la 1002,5 mil.lei în anul 2015 până la 1137,1 mil.lei în anul 2017. O evoluţie ascendentă se atestă şi în cazul restanţelor la penalităţi şi la amenzi, care în anul 2017 au constituit 627,4 mil.lei, sau cu 146,9 mil.lei mai mult faţă de anul 2015, şi, respectiv, 417,4 mil.lei, sau cu 55,8 mil.lei mai mult faţă de anul 2015. Informaţia privind structura restanţei la BPN pe anii 2015-2017, în aspectul tipurilor de bugete, este prezentată în Tabelul nr.14.

Examinând modul de formare şi evoluţia restanţelor în aspect cronologic, auditul relevă o dinamică ascendentă a restanţelor istorice. Astfel, 13% din restanţa la plăţile de bază, înregistrată la 31.12.2017, s-au format până în anul 2014, 8,9% - în anul 2015, 15,0% - în anul 2016, iar 63,3% - în anul 2017. O situaţie similară se atestă şi în cazul majorărilor de întârziere şi amenzilor.

Analiza restanţei în aspectul tipurilor de impozite şi taxe denotă că cele mai semnificative restanţe sunt la TVA, care la 31.12.2017 au constituit 237,4 mil. lei, sau 32,7% din totalul restanţelor înregistrate la BS şi BUAT. În comparaţie cu anii 2015 şi 2016, restanţele la TVA au crescut cu 51,6 mil. lei şi, respectiv, cu 89,9 mil. lei. De asemenea, o pondere majoră în totalul restanţelor la BS şi BUAT o deţine restanţa la impozitul pe venit, care a înregistrat o creştere de la 199,1 mil.lei în anul 2016 până la 289,0 mil.lei în anul 2017. O evoluţie ascendentă a restanţelor se atestă şi la alte tipuri de impozite şi taxe. Informaţia detaliată privind evoluţia restanţelor în aspectul tipurilor de impozite şi taxe este prezentată în Diagrama nr.11 din Anexa nr.4 la Raportul de audit.

În aspectul subdiviziunilor structurale ale SFS, cele mai mari restanţe au fost admise de contribuabilii administraţi de către DGAF pe mun.Chişinău, acestea la 31.12.2017 constituind la plăţile de bază 762,6 mil.lei, sau 67,1% din suma totală a restanţelor înregistrate în anul 2017 la BPN.

Totodată, restanţele contribuabililor mari administraţi de către DGACM a SFS la 31.12.2017 au însumat 78,5 mil.lei, sau cu 58,0 mil.lei (42,5%) mai puţin faţă de restanţa înregistrată la 31.12.2015, ceea ce denotă o tendinţă pozitivă de reducere a restanţelor la BPN de către această subdiviziune. Dinamica restanţelor contribuabililor mari la BPN în perioada anilor 2015-2017 este redată în Diagrama nr.12 din Anexa nr.4 la Raportul de audit.

Auditul a remarcat că neaplicarea promptă a măsurilor în vederea încasării restanţelor la BPN a determinat situaţia în care unii contribuabili cu dificultăţi financiare au intrat în stare specială de administrare, iar obligaţiile fiscale neachitate au intrat în categoria restanţelor nerecuperabile (suspendarea executării silite ca urmare a iniţierii procedurii de insolvabilitate, contribuabili insolvabili fără venituri sau bunuri urmăribile).

Astfel, la 31.12.2017, în procedură de insolvabilitate administrată de SFS se aflau 2158 de agenţi economici, numărul acestora fiind în creştere, faţă de anul 2016, cu 338 agenţi economici (15,7%), iar faţă de anul 2015 - cu 886 agenţi economici (41%).

Verificările efectuate de audit asupra monitorizării procesului de insolvabilitate denotă că agenţii economici aflaţi în proces de insolvabilitate înregistrau, la 31.12.2017, datorii istorice în sumă totală de 3786,1 mil.lei, sau cu 1732,1 mil.lei (45,7%) mai mult faţă de anul 2016 şi cu 3219,1 mil.lei (85%) mai mult faţă de anul 2015. Totodată, se atestă un nivel redus de colectare la BPN a creanţelor validate de către instanţa de judecată în proces de insolvabilitate, care în anii 2015-2017 a constituit circa 2 % din totalul datoriilor istorice. Analiza comparativă a datelor la 31.12.2017, 31.12.2016 şi 31.12.2015 este prezentată în Tabelul nr.15 din Anexa nr.3 la Raportul de audit.

Potrivit motivaţiei persoanelor responsabile din cadrul SFS, nivelul redus de colectare la BPN a creanţelor validate de către instanţa de judecată în proces de insolvabilitate se datorează lipsei masei debitoare a întreprinderilor în privinţa cărora se iniţiază procedura de insolvabilitate, sau insuficienţei masei debitoare în vederea stingerii integrale a creanţelor garantate.

Analiza datelor prezentate relevă o creştere a plăţilor curente la BPN din momentul derulării procedurii de insolvabilitate, care în anul 2017 au constituit 158,4 mil.lei, sau cu 43 mil.lei (27,1%) mai mult faţă de anul 2016 şi cu 47,8 mil.lei (30,2%) mai mult faţă de anul 2015. De asemenea, se atestă un grad redus de colectare la BPN a plăţilor curente calculate din momentul derulării procedurii de insolvabilitate, care în perioada anilor 2015-2017 a constituit circa 60 % din totalul plăţilor curente.

După cum motivează persoanele responsabile din cadrul SFS, obligaţiile de plată curente formate pe parcursul derulării procesului de insolvabilitate urmează a fi încasate în conformitate cu prevederile Legii insolvabilităţii¹⁶ şi ale CF. Lacunele existente în legislaţie, în special, lipsa unor pârghii care pot fi aplicate în cadrul procesului de insolvabilitate în privinţa încasării obligaţiilor curente, au generat un grad redus de colectare la BPN a plăţilor curente. Totodată se remarcă că SFS, conform Planului de acţiuni pentru anul 2018, a înaintat propuneri de modificare a legislaţiei în acest sens, acestea fiind prezentate auditului.

Auditul relevă unele discordanţe între prevederile unor norme din CF, care generează interpretări distincte şi situaţii neclare cu referire la statutul şi evidenţa obligaţiilor fiscale aferente contribuabililor în procedură de insolvabilitate, fapt care prezintă un risc asupra raportării de către SFS a restanţei reale la BPN.

Astfel, potrivit art.129 pct.13) din CF, obligaţiile fiscale luate la evidenţă fiscală specială conform art.206 din CF nu se consideră restanţe pe perioada aflării la evidenţa fiscală specială, cu excepţia obligaţiilor fiscale aferente contribuabililor aflaţi în procedură de insolvabilitate, procedura falimentului sau procedura simplificată a falimentului. Concomitent, potrivit art.206 alin.(1) lit.b) din CF, executarea silită a obligaţiei fiscale se consideră imposibilă dacă persoana se află în proces de lichidare (dizolvare) sau în procedură de insolvabilitate.

Prin urmare, se constată că, deşi, pe de o parte, obligaţiile fiscale aferente contribuabililor aflaţi în procedură de insolvabilitate, prin excepţia legii, se consideră restanţe şi necesită a fi raportate la categoria respectivă de obligaţii fiscale (art.129 pct.13) din CF), pe de altă parte, executarea silită a acestor obligaţii fiscale se consideră imposibilă (art.206 alin.(1) lit.b) din CF, nefiind reglementat statutul şi modul de raportare a acestor obligaţii fiscale. În acest context, analiza efectuată de audit relevă că, pe fundalul normelor expuse, SFS a inclus în evidenţa specială suma datoriilor istorice faţă de BPN ale întreprinderilor aflate în proces de insolvabilitate, care la 31.12.2017 au constituit 3786,0 mil.lei, valoarea obligaţiilor fiscale din evidenţa specială fiind majorată cu suma menţionată.

Cele mai semnificative restanţe (de peste 1,0 mil.lei) au fost admise de către 253 de contribuabili, în sumă de 1414,5 mil.lei, sau 64,8% din totalul restanţelor la BPN (2182,0 mil.lei). Totodată, se atestă că, în unele cazuri, contribuabilii înregistrează la plăţile de bază restanţe nesemnificative, iar la penalităţi - restanţe semnificative, ceea ce denotă o tendinţă de colectare prioritară a restanţei la plăţile de bază. Astfel, se exemplifică 2 cazuri, identificate de audit, în care restanţa la plăţile de bază la 31.12.2017 a constituit 300 lei şi, respectiv, 900 lei, iar penalităţile – 2,3 mil.lei şi, respectiv, 3,0 mil.lei.

În anul 2017, SFS a încasat, prin aplicarea modalităţilor de executare silită a obligaţiei fiscale, restanţe ale contribuabililor în sumă totală de 1102,4 mil.lei, sau mai mult cu 128,2 mil.lei faţă de anul 2016 şi cu 223,2 mil.lei - faţă de anul 2015. Informaţia detaliată privind restanţele încasate la BPN de către SFS prin aplicarea modalităţilor de executare silită a obligaţiei fiscale în perioada anilor 2014-2017 este prezentată în Tabelul nr.16 din Anexa nr.3 la Raportul de audit.

Analiza datelor prezentate în tabel relevă că, deşi pe parcursul anilor 2014-2017 SFS a înregistrat un trend ascendent de încasare a veniturilor din impozite şi taxe prin executarea silită a obligaţiei fiscale, raportul acestora faţă de restanţa formată indică o evoluţie descendentă. Astfel, se exemplifică situaţia din anul 2017, când SFS a realizat o creştere a încasărilor cu 128,2 mil.lei faţă de anul 2016, deşi raportul acestora faţă de restanţă înregistrează la situaţia din 31.12.2017 o descreştere cu 2,9 puncte procentuale.

În anul 2017, SFS a încasat venituri din impozite şi taxe la BPN prin aplicarea următoarelor modalităţi de executare silită a obligaţiei fiscale: (i) încasarea mijloacelor băneşti de pe conturile bancare ale contribuabililor (956,3 mil.lei); (ii) ridicarea mijloacelor băneşti în numerar (69,3 mil.lei); (iii) urmărirea datoriilor debitoare ale contribuabililor (29,9 mil.lei); (iv) comercializarea bunurilor sechestrate (0,4 mil.lei) şi achitarea restanţei, cu restituirea bunurilor sechestrate (46,5 mil.lei).

Analiza efectuată de audit asupra încasării restanţelor la BPN prin aplicarea modalităţilor de executare silită a obligaţiei fiscale în perioada anilor 2014-2017 denotă că, ponderea majoră în totalul veniturilor încasate (81,5%) o deţin impozitele şi taxele, obţinute prin încasarea mijloacelor băneşti de pe conturile bancare ale contribuabililor restanţieri, care însumează 2800,5 mil.lei. Veniturile obţinute prin aplicarea altor modalităţi de executare silită deţin o pondere care variază între 3,3% şi 8,7%.

Verificările efectuate de audit asupra eficienţei şi eficacităţii procesului de executare silită a obligaţiei fiscale de către SFS atestă unele vulnerabilităţi şi problematici, care limitează performanţele instituţionale în administrarea restanţelor la BPN, după cum urmează:

(i) modul de administrare a restanţelor unor contribuabili la BPN (cu valoarea de peste 1,0 mil.lei) relevă neaplicarea promptă şi rezultativă, în unele cazuri, de către SFS a măsurilor în vederea încasării restanţelor la buget, fapt care generează majorarea continuă a acestora. Astfel, testările efectuate pe un eşantion de 41 contribuabili, care la 31.12.2017 înregistrau restanţe în valoare totală de 762,0 mil.lei, sau 34,9 % din totalul restanţelor la BPN (2182,0 mil.lei), indică că în anul 2018 (02.05.2018) restanţele acestor contribuabili au constituit 796,8 mil.lei, majorându-se cu 34,8 mil.lei, din cauza creşterii penalităţilor la plăţile de bază;

(ii) Pentru asigurarea bunei administrări fiscale şi diminuarea restanţelor la BPN, în anul 2017, prin ordinul SFS¹⁷, au fost create grupuri de lucru în cadrul DGAF, care să efectueze inventarierea tuturor dosarelor contribuabililor la compartimentul executare silită. Conform raportului privind rezultatele inventarierii, prezentat auditului, procedurile de inventariere s-au efectuat la DGAF şi DGACM, fiind inventariate sechestrele a 223 de contribuabili, în valoare totală de 203,1 mil.lei, constatându-se următoarele:

- lipsa bunurilor sechestrate în valoare de 5,0 mil.lei la locul de păstrare;

- aplicarea sechestrelor pe bunuri în valoare de 0,2 mil.lei, care la momentul sechestrării erau gajate de bancă, fapt ce contravine art.200 alin.(6) din CF;

- neluarea măsurilor faţă de 6 agenţi economici care au înstrăinat bunurile sechestrate de SFS în valoare totală de 3,33 mil.lei;

- aplicarea sechestrelor pe bunuri mobile nefuncţionale. În acest sens, se exemplifică cazul unui agent economic căruia la 30.01.2014 i-au fost sechestrate mijloace de transport în stare nefuncţională în valoare de 0,1 mil.lei, care pe parcurs au fost casate şi realizate de către contribuabil ca fier uzat, suma încasată constituind 4,2 mii lei;

- în unele cazuri, bunurile sechestrate au fost estimate la preţuri derizorii. Astfel, se exemplifică cazul unui agent economic căruia, în perioadele anterioare anului 2017, i-a fost aplicat sechestru pe 44 000 sticle de vin la un preţ de 0,3 lei/sticla, valoarea totală a sechestrului constituind 13,2 mii lei;

- pe parcursul anului 2017, n-au fost organizate licitaţii de comercializare a bunurilor sechestrate de către DGAF pe mun. Chişinău, DGAF Centru, DGAF Sud, cu excepţia DGAF Nord, care a organizat, prin intermediul BUMM, 10 licitaţii de comercializare a bunurilor sechestrate;

- nevalorificarea bunurilor sechestrate generează creşterea anuală a numărului de sechestre aplicate, fiind redus gradul de încasare a restanţelor la BPN, precum şi rezultativitatea acestei modalităţi de executare silită a obligaţiei fiscale. Situaţia privind rezultatele comercializării bunurilor sechestrate în perioada anilor 2015-2017 este prezentată în Tabelul nr.17 din Anexa nr.3 la Raportul de audit.

Analiza datelor prezentate în tabel relevă că suma veniturilor încasate de la comercializarea bunurilor sechestrate pe parcursul anilor 2015-2017 este nesemnificativă, variind de la 3151,1 mii lei în anul 2015 până la 6157,1 mii lei în anul 2017.

_______________________

¹⁶ Legea insolvabilităţii nr.149 din 29.06.2012.

¹⁷ Pentru executarea Hotărârii Curţii de Conturi nr.20 din 26.05.2017 privind Raportul auditului performanţei “Relevanţa instrumentelor de gestiune silită a obligaţiei fiscale/vamale pentru anii 2014-2016”, a fost emisă Indicaţia SFS nr.43 “Cu privire la executarea recomandărilor Hotărârii Curţii de Conturi nr.20 din 20 mai 2017”, iar conform Ordinului SFS nr.423 din 03.11.2017”Cu privire la crearea grupurilor de lucru responsabile de sechestrarea bunurilor”, au fost create grupuri de lucru responsabile de sechestrarea bunurilor şi inventarierea bunurilor sechestrate.

3.5.2. Restanţele administrate de SV înregistrează o evoluţie ascendentă, fiind în creştere de la 307,2 mil.lei în anul 2015 până la 385,8 mil.lei în anul 2017. Informaţia privind evoluţia restanţelor la BS, administrate de SV, este prezentată în Tabelul nr.18 din Anexa nr.3 la Raportul de audit.

Datele din tabel indică o creştere a restanţei la BS în anul 2017 cu 66,3 mil.lei faţă de anul 2016 şi cu 78,6 mil.lei faţă de anul 2015.

Analiza efectuată de audit asupra modului de formare şi evoluţiei restanţelor în aspect cronologic relevă o dinamică ascendentă a restanţelor cu termen mai mare de 6 ani, cu risc înalt de nerecuperare. Informaţia privind dinamica restanţelor cu termen mai mare de 6 ani la BS, administrate de SV, este prezentată în Diagrama nr.13.

Diagrama nr.13

Sursă: Date generalizate de către echipa de audit în baza informaţiilor din

rapoartele privind datoriile agenţilor economici faţă de BS pe anii 2015-2017.

Auditul a constatat că, în anul 2017, restanţele cu termen mai mare de 6 ani au crescut cu 19,2 mil.lei faţă de anul 2016 şi cu 19,6 mil.lei faţă de anul 2015. Neluarea de măsuri în vederea recuperării acestor restanţe generează riscul de formare a restanţelor nerecuperabile şi intrarea agenţilor economici în stare specială (insolvabilitate, lichidare).

Potrivit motivaţiei persoanelor responsabile din cadrul SV, în suma debitoare respectivă, care se majorează faţă de anii precedenţi, se cumulează şi sumele calculate pentru debitorii în privinţa cărora a fost intentată procedura de insolvabilitate, care, respectiv, odată cu intentarea acestei proceduri, se interzice urmărirea individuală a datoriilor debitoriale de către creditori (SV şi BV) şi se suspendă termenul de prescripţie, fapt care duce la creşterea datoriilor, dar şi a timpului de urmărire şi, respectiv, de încasare. Totodată, o parte din aceste restanţe se atribuie şi debitorilor în privinţa cărora sunt emise de către instanţele de judecată încheieri de suspendare a executării silite a obligaţiei vamale.

Astfel, la situaţia din 31.12.2017, în proces de insolvabilitate, administrat de către SV, se aflau 97 debitori vamali, care înregistrau datorii la BS în sumă totală de 53,2 mil.lei.

Analiza restanţei în aspectul tipurilor de plăţi vamale relevă că cele mai semnificative restanţe au fost înregistrate la TVA, care la 31.12.2017 au constituit 273,2 mil. lei, sau 70% din totalul restanţelor BS, administrate de SV. Comparativ cu anii 2015 şi 2016, restanţele la TVA au crescut cu 53,1 mil. lei şi, respectiv, cu 36,5 mil. lei. O evoluţie ascendentă se atestă şi în cazul restanţelor la taxele vamale, amenzi, majorările de întârziere şi taxele pentru procedurile vamale. Informaţia privind evoluţia restanţelor în aspectul tipurilor de plăţi vamale este prezentată în Diagrama nr.14 din Anexa nr.4 la Raportul de audit.

Examinarea modului de formare şi a evoluţiei restanţelor în aspect cronologic denotă o dinamică ascendentă a restanţelor istorice. Informaţia privind evoluţia restanţelor istorice la BS, administrate de SV, este prezentată în Tabelul nr.18 din Anexa nr.3 la Raportul de audit.

Datele prezentate în tabel indică că 62,3 % din restanţa la plăţile de bază, înregistrată la 31.12.2017, s-a format până în anul 2014, 7,8 % - în anul 2015, 11,4 % - în anul 2016, iar 18,4 % - în anul 2017. Se atestă o creştere a restanţei istorice începând cu anul 2015, deşi în perioadele anterioare dinamica acestor restanţe era în descreştere. Auditul denotă că neluarea de măsuri în vederea recuperării restanţelor istorice generează riscul de formare a restanţelor nerecuperabile şi de intrare a agenţilor economici în stare specială (insolvabilitate, lichidare).

Analiza nivelului de colectare a restanţelor istorice relevă o descreştere a gradului de recuperare, care variază de la 18,1 % în anul 2015 până la 11,0 % în anul 2017. Examinările efectuate de audit denotă că restanţele la plăţile vamale formate în anul 2012 au fost recuperate în perioada anilor 2013-2017, în proporţie de la 17,7% până la 0,2 %, soldul lor la 31.12.2017 constituind 51,7 mil.lei. Restanţa formată în anul 2013 a fost recuperată în proporţie de la 14,1 % până la 1,4 % (soldul la 31.12.2013 – 37,1 mil.lei). Restanţa din anul 2014 a fost recuperată în proporţie de la 3,2 % până la 2,4 % (soldul la 31.12.2014 – 30,2 mil.lei). Restanţa formată în anul 2015 a fost recuperată în proporţie de la 9,4% până la 2,9% (soldul la 31.12.2015 – 21,6 mil.lei). Restanţa din anul 2016 a fost recuperată în proporţie de 11% (soldul la 31.12.2016 – 31,9 mil.lei).

O situaţie similară se atestă şi la recuperarea de către SV a majorărilor de întârziere formate în perioada anilor 2012-2017, al căror sold la 31.12.2017 constituia 82,8 mil.lei. Informaţia detaliată este prezentată în Tabelul nr.19 din Anexa nr.3 la Raportul de audit.

Analiza datelor prezentate în tabel relevă o micşorare a penalităţilor calculate în perioada anilor 2015-2017, fapt cauzat de necalcularea automată de către SIA al SV a penalităţii în mărimea stabilită de Codul fiscal pentru fiecare zi de întârziere la plata drepturilor de import şi export, situaţie constatată şi în cadrul auditului precedent efectuat de Curtea de Conturi¹⁸. Astfel, rapoartele întocmite pentru anii 2015-2017 nu includ suma totală a penalităţilor care urmau a fi calculate la plăţile de bază, ci doar penalitatea calculată manual de către persoanele responsabile din cadrul SV pentru cazurile în care plata de bază a plătitorului vamal ajunge la scadenţă sau se iniţiază procedura de încasare silită. Cele menţionate cauzează o raportare incompletă a situaţiei privind restanţele administrate, denaturând în acelaşi timp rapoartele aferente.

Potrivit modificărilor operate în Codul vamal prin Legea nr.324 din 23.12.2013¹⁹, a fost instituit mecanismul de executare silită a obligaţiei vamale, urmare cărui fapt SV i-au fost acordate pârghii suplimentare pentru a asigura recuperarea/perceperea forţată a restanţelor la BS. Astfel, organele vamale urmau să aplice executarea silită a obligaţiei vamale, prin: (i) încasarea mijloacelor băneşti de pe conturile bancare ale plătitorului vamal; (ii) ridicarea mijloacelor băneşti în numerar; (iii) urmărirea bunurilor plătitorului vamal; (iv) urmărirea datoriilor debitoare ale plătitorului vamal.

Se menţionează că, în cadrul auditurilor anterioare efectuate la SV în perioada anilor 2014-2016, Curtea de Conturi a constatat neasigurarea funcţionării eficiente a mecanismelor de executare silită a obligaţiei vamale, fiind atestate mai multe problematici aferente acestui domeniu. Evaluările şi activităţile auditului public extern denotă că, per sistem, situaţia cu privire la funcţionarea mecanismului de executare silită a obligaţiei vamale nu relevă ameliorări, fapt care are impact asupra eficienţei şi eficacităţii administrării obligaţiei vamale.

Examinările efectuate de audit asupra funcţionalităţii mecanismului de executare silită a obligaţiei vamale în anul 2017 relevă rezerve în asigurarea recuperării restanţelor la BS, nefiind aplicate măsurile/pârghiile instituite legal în vederea stingerii obligaţiei vamale. Verificările la acest capitol denotă că în perioada auditată, în vederea încasării plăţilor restante, organele vamale au întreprins doar măsuri de suspendare a operaţiunilor la conturile bancare ale debitorilor, încasând, prin aplicarea acestei măsuri, restanţe la plăţile administrate în sumă de 11,9 mil.lei, sau 3,7% din totalul restanţei la 01.01.2017 (319,5 mil.lei). Analogic, în anii 2015 şi 2016 au fost încasate restanţe în sumă de 15,9 mil. lei şi de 5,7 mil.lei, faţă de restanţele la începutul perioadelor respective în sumă de 336,1 mil. lei şi, respectiv, de 307,2 mil. lei.

Totodată, se relevă că, pe parcursul ultimilor ani, organele vamale nu aplică măsura de executare silită “urmărirea bunurilor plătitorului vamal”, situaţie motivată prin problematicile/ dificultăţile întâmpinate de SV la comercializarea bunurilor sechestrate. Astfel, interpretarea diferită de către SFS şi SV a prevederilor legislaţiei privind comercializarea bunurilor sechestrate în scopul stingerii obligaţiilor vamale faţă de BS a generat stoparea aplicării sechestrelor de către SV, fapt care determină un interes redus al organelor vamale în aplicarea acestei măsuri.

Potrivit motivaţiei persoanelor responsabile din cadrul SV, în proiectul noului CV a fost reglementat un capitol nou ce ţine de comercializarea bunurilor sechestrate de către organul vamal, ceea ce va eficientiza implicit şi activitatea sechestrării, ca măsură a executării silite.

De asemenea, auditul a constatat neaplicarea şi altor modalităţi de executare silită a obligaţiei vamale reglementate de CV, în scopul încasării restanţelor la BS (ridicarea mijloacelor băneşti în numerar, urmărirea datoriilor debitoare ale plătitorului vamal, prin aplicarea de interdicţii pe bunuri). Totodată, se remarcă şi lipsa unui modul informaţional, care urma să faciliteze aplicarea mecanismului de executare silită a obligaţiei vamale cu utilizarea sistemelor informaţionale.

_______________________

¹⁸ Hotărârea Curţii de Conturi nr.20 din 26 mai 2017 cu privire la aprobarea Raportului auditului privind relevanţa instrumentelor de gestiune silită a obligaţiei fiscal/vamale pentru anii 2014-2016.

¹⁹ Legea nr.324 din 23.12.2013( în vigoare din 01.01.2014) pentru modificarea şi completarea unor acte legislative.

3.6. Procesul de conformare voluntară la declararea şi achitarea impozitelor şi taxelor.

Potrivit obiectivelor stabilite în administrarea fiscală şi vamală în perioada anilor 2015-2017, SFS şi SV urmau să asigure promovarea continuă a conformării voluntare a contribuabililor la declararea şi la plata obligaţiilor fiscale/vamale. Deşi s-au întreprins măsuri în vederea promovării gradului de conformare voluntară, fiind atinse unele rezultate în domeniu, evaluările şi activităţile desfăşurate de auditul public extern în cadrul SFS şi SV indică că situaţia privind conformarea voluntară a contribuabililor, per ansamblu, rămâne a fi o problemă sistemică a administratorilor de venituri, care, pe parcursul ultimilor ani, nu înregistrează ameliorări semnificative. Cele menţionate au fost cauzate, în general, de sporirea gradului de indisciplină a contribuabililor la declararea şi achitarea impozitelor şi taxelor la BPN, insuficienţa, rezultativitatea redusă şi, în unele cazuri, neaplicarea promptă a măsurilor de către SFS şi SV, în scopul de a asigura conformarea contribuabililor la achitarea obligaţiilor fiscale şi vamale, fapt care afectează eficienţa şi eficacitatea administrării fiscale şi vamale.

3.6.1. În scopul ridicării eficienţei administrării fiscale prin popularizarea legislaţiei fiscale, cu acordarea asistenţei contribuabililor, prin ordinul SFS²⁰, a fost aprobat Programul de conformare voluntară a contribuabililor pentru anul 2017, care prevede politici de asistenţă şi sprijin pentru contribuabilii care execută la timp şi în volum deplin obligaţiile fiscale, precum şi politici de detectare şi descurajare a contribuabililor care se eschivează conştient de la plata impozitelor, taxelor şi a altor plăţi obligatorii, cu asigurarea sancţionării inevitabile a acestora. Scopul programului este de a face publice iniţiativele politice şi măsurile în derulare prin care SFS intenţionează să majoreze nivelul de conformare voluntară a contribuabililor la declararea şi plata obligaţiilor fiscale, implicând următoarele obiective: a) deservirea calitativă a contribuabililor; b) micşorarea presiunii asupra contribuabililor oneşti, care execută la timp şi în volum deplin obligaţiile fiscale; c) educarea şi instruirea contribuabililor în scopul promovării continue a spiritului de conformare voluntară, utilizând în acest scop un şir de activităţi şi servicii de calitate; d) asigurarea sporirii nivelului de conformare fiscală.

Programul de conformare voluntară a contribuabililor include tratamentele de conformare voluntară - măsuri, acţiuni şi procedee aplicate contribuabililor de către SFS, care poartă caracter de prevenire (contactarea contribuabilului; organizarea şedinţelor de conformare cu persoanele cu funcţii de răspundere ale contribuabilului, precum şi a şedinţelor de conformare ramurale; organizarea seminarelor de asistenţă metodologică acordată de SFS în funcţie de domeniul de activitate a contribuabilului; efectuarea vizitelor fiscale), precum şi tratamentele de conformare forţată – măsuri aplicate faţă de contribuabilii care nu sunt dispuşi în continuare să se conformeze şi fac acest lucru în mod conştient, asumându-şi riscul în mod deliberat (instituirea posturilor fiscale; efectuarea controalelor fiscale; aplicarea măsurilor de executare silită).

Aceste activităţi au drept scop majorarea nivelului de disciplină fiscală a contribuabililor, prin promovarea continuă a spiritului de conformare voluntară la declararea şi achitarea în termen a obligaţiilor fiscale. Activităţile de conformare voluntară realizate de SFS în anul 2017 au avut ca scop asigurarea prevenirii eschivării de la plata şi calculul impozitelor, comiterii încălcărilor fiscale, precum şi legalizarea afacerilor din cadrul economiei tenebre prin înregistrarea agenţilor economici în modul stabilit şi atribuirea unui statut legal al genurilor de activitate desfăşurate.

Pentru realizarea obiectivelor programului, SFS a stabilit activităţile din economia Republicii Moldova care întrunesc riscuri de neconformare fiscală, cu elaborarea rapoartelor de risc şi a listei agenţilor economici, care includ indici de neconformare şi sunt întocmite în baza datelor SIA al SFS, precum şi a altor surse de date: MF, SV, BNS, instituţiile financiare.

În scopul continuităţii măsurilor de conformare voluntară a contribuabililor, extinderii bazei impozabile şi contracarării fenomenului de evaziune fiscală, în special, în domeniile de activitate cu risc sporit de neconformare, SFS evaluează şi monitorizează activitatea contribuabililor, în vederea conformării voluntare a acestora. Astfel, conform Ordinului SFS²¹, a fost aprobată lista contribuabililor cu riscuri de neconformare fiscală, cu modificările ulterioare, în număr de 5700 agenţi economici, care, începând cu 01.04.2017, sunt monitorizaţi de către SFS prin prisma Programului de conformare voluntară. În Program au fost incluse următoarele activităţi din economia Republicii Moldova: întreţinerea şi reparaţia autovehiculelor (500 agenţi economici, sau 9%), agricultura (2068 agenţi economici, sau 36%), comerţul cu ridicata şi amănuntul (2745 agenţi economici, sau 48 %) şi construcţii (387 agenţi economici, sau 7%).

Analiza efectuată de audit asupra implementării Programului de conformare voluntară pentru anul 2017, precum şi a altor rezultate atinse în domeniu, care reflectă situaţia per ansamblu a conformării voluntare a contribuabililor, relevă următoarele:

1) Ponderea contribuabililor monitorizaţi prin prisma Programului de conformare voluntară (5700 contribuabili) în totalul contribuabililor înregistraţi în RFS la situaţia din 31.12.2017 (351110 contribuabili) constituie 1,6 %;

2) Modul de raportare de către SFS a realizării programului nu a cuprins o analiză exhaustivă de evaluare a nivelului de conformare voluntară a contribuabililor, precum şi a măsurilor de conformare forţată;

3) Obligaţiile fiscale achitate la BPN de către contribuabilii monitorizaţi în anul 2017, conform datelor SFS, constituie 2050 mil.lei, sau cu 460,8 mil.lei (29%) mai mult comparativ cu perioada similară a anului 2016;

4) Obligaţiile fiscale calculate la BPN de către contribuabilii monitorizaţi în anul 2017, conform datelor SFS, constituie 1932,6 mil.lei, sau cu 274,0 mil.lei mai mult (16,5%) comparativ cu anul 2016. Informaţia privind obligaţiile fiscale calculate şi achitate la BPN în perioada anilor 2016-2017 de către contribuabilii monitorizaţi prin prisma Programului de conformare voluntară este prezentată în Tabelul nr.21 din Anexa nr.3 la Raportul de audit.

Deşi SFS a atins unele rezultate în implementarea Programului de conformare voluntară, probele colectate de audit relevă, per ansamblu, un nivel redus de conformare voluntară a contribuabililor la calcularea deplină, achitarea la timp şi integrală la BPN a impozitelor şi taxelor, exprimat prin următoarele:

(i) Gradul redus de prezentare de către contribuabili a declaraţiilor fiscale (VEN12, IVAO15, UNIF14). Astfel, conform datelor prezentate de SFS, în anul 2016, din numărul total de 121929 de contribuabili subiecţi ai impunerii cu impozitul pe venit, conform datelor RFS, au prezentat declaraţia VEN12 doar 41842 contribuabili, sau 34,2 %, iar declaraţia IVAO15 – 34005 contribuabili, sau 27,9 %. Totodată, din numărul total de întreprinderi individuale (49423 contribuabili), au prezentat declaraţia UNIF14 doar 19088 contribuabili, sau 38,7 %. Analogic, în anul 2015, gradul de prezentare a declaraţiilor fiscale VEN12 şi IVAO15 a constituit 32,6 % şi, respectiv, 28,4 %, iar a declaraţiilor UNIF14 de către întreprinderile individuale – 37,8 %;

(ii) Nivelul ridicat al calculelor suplimentare ale obligaţiei fiscale la BPN în rezultatul controalelor efectuate de către SFS. Astfel, probele colectate de audit relevă că, în anul 2017, în rezultatul a 26884 de controale, s-au calculat suplimentar obligaţii fiscale în sumă de 2045,6 mil.lei, fiind încasate 214,2 mil. lei (10,5%). Analogic, în anul 2016, în rezultatul a 25951 de controale, au fost calculate suplimentar obligaţii fiscale în sumă de 2897,6 mil.lei, dar s-au încasat 112,8 mil.lei (3,9%), iar în anul 2015, în rezultatul a 33101 de controale, s-au calculat suplimentar obligaţii fiscale în sumă de 1635,4 mil.lei, fiind încasate 133,0 mil.lei (9%);

(iii) Restanţele contribuabililor la BPN la 31.12.2017 constituie 2182,0 mil.lei, fiind în creştere cu 338,0 mil.lei (15,5%) faţă de anul 2015 şi cu 356,0 mil.lei (16,3%) faţă de anul 2016.

5) În anii 2016-2017, SFS a efectuat verificări asupra aplicării măsurilor de conformare voluntară a contribuabililor în cadrul unor subdiviziuni, relevând următoarele vulnerabilităţi: (i) monitorizarea insuficientă de către conducerea subdiviziunilor a procesului de conformare voluntară în sectorul administrat; (ii) lipsa consecutivităţii şi continuităţii măsurilor; (iii) neîntocmirea sau nesemnarea proceselor-verbale în rezultatul şedinţelor/întrunirilor de conformare cu participarea contribuabililor; (iv) nemonitorizarea activităţii agenţilor economici şi a gradului de conformare voluntară; (v) neinformarea conducerii subdiviziunilor cu privire la cazurile de activitate ilicită depistate, pentru luarea de atitudine şi a deciziilor de rigoare; (vi) neîntocmirea rapoartelor în rezultatul vizitelor fiscale efectuate în cadrul monitorizării contribuabililor; (vii) monitorizarea insuficientă a procesului de înregistrare a subdiviziunilor contribuabililor care desfăşoară activitate în domeniul agriculturii.

______________________

²⁰ Ordinul SFS nr.394 din 26.04.2016 privind aprobarea Programului de conformare voluntară a contribuabililor pentru anul 2017.

²¹ Ordinul SFS nr.542 din 31.03.2017 privind aprobarea Listei contribuabililor cu riscuri de neconformare fiscală.

3.6.2. Potrivit obiectivelor politicii de administrare vamală din perioada anilor 2015-2017, SV urma să asigure promovarea conformării voluntare la plata drepturilor de import/export, prin implementarea procedurilor vamale moderne, care facilitează comerţul extern şi asigură securitatea lanţului de aprovizionare internaţională.

Deşi SV a implementat unele mecanisme de facilitare a traficului transfrontalier²², care au acordat mai multe beneficii agenţilor economici care se conformează cadrului normativ în vigoare, auditul denotă că, în perioada analizată, SV nu a elaborat un program unic de conformare voluntară, cu măsuri de asistenţă pentru plătitorii vamali care achită la timp şi integral la buget obligaţiile vamale, precum şi măsuri de descurajare şi sancţionare a subiecţilor care se eschivează conştient de la stingerea obligaţiei vamale, în scopul contracarării fenomenului de evaziune fiscală, în special, în domeniile de activitate cu risc sporit de neconformare.

Probele colectate de audit relevă, per ansamblu, un nivel redus de conformare voluntară a plătitorilor vamali la calcularea deplină, achitarea la timp şi integrală la BS a impozitelor şi taxelor, exprimat prin:

(i) Nivelul ridicat al calculelor suplimentare ale obligaţiei vamale la BS în rezultatul controalelor efectuate. Astfel, probele colectate de audit relevă că, în anul 2017, în rezultatul a 237 de controale efectuate de către SV, au fost recalculate obligaţii vamale în sumă de 68,1 mil.lei, dar s-au încasat 24,2 mil.lei (35,5%). Analogic, în anul 2016, în rezultatul a 143 de controale, s-au recalculat obligaţii vamale în sumă de 19,4 mil.lei, fiind încasate 8,6 mil.lei (44,3%), iar în anul 2015, în rezultatul a 245 de controale, au fost recalculate obligaţii vamale în sumă de 35,1 mil.lei, dar s-au încasat 20,4 mil.lei (58,1%);

(ii) Restanţele semnificative ale plătitorilor vamali la BS, care la 31.12.2017 constituie 385,8 mil.lei, fiind în creştere cu 66,3 mil.lei faţă de anul 2016 şi cu 78,6 mil. lei faţă de anul 2015.

_______________________

²² Programul de Agent Economic Autorizat (AEO); Exportator Aprobat; Proceduri simplificate (procedura de vămuire la domiciliu); Procedura de amânare a determinării definitive a valorii în vamă, inclusiv a clasificării mărfurilor, cu condiţia constituirii unei garanţii suficiente; Declararea electronică la Import, Export şi Tranzit; Dezvoltarea controlului comun la frontieră; Micşorarea numărului de documente obligatorii la vămuire.

3.7. Rezultatele controalelor fiscale şi vamale şi impactul acestora asupra performanţelor instituţionale.

În scopul prevenirii şi combaterii evaziunii fiscale şi vamale, precum şi reducerii decalajului fiscal, SFS şi SV urmau să asigure efectuarea controalelor fiscale şi vamale, cu încasarea sumelor calculate suplimentar la BPN. Deşi organele fiscale şi vamale au întreprins măsuri antievaziune, înregistrând rezultate în acest domeniu, au modernizat şi actualizat procesele de control fiscal şi vamal, prin îmbunătăţirea cadrului normativ-metodologic de planificare şi organizare a activităţilor de control, modernizarea criteriilor de selectivitate bazate pe procedee de analiză a riscurilor, auditul a constatat lipsa unei metodologii de estimare a evaziunii fiscale, precum şi nerealizarea unor performanţe stabilite în activitatea de control, fapt care are impact asupra eficienţei şi eficacităţii administrării fiscale şi vamale. Cele menţionate sunt cauzate, în special, de rezervele stabilite în procesul de monitorizare a activităţii de control şi încasare a sumelor calculate/recalculate, precum şi de anularea unor calcule suplimentare la buget în urma examinării contestaţiilor/cererilor de chemare în judecată, depuse de contribuabili şi plătitorii vamali.

3.7.1. În anul 2017, SFS a efectuat în total 43843 controale fiscale (cu 2,5 %, sau cu 1088 controale, mai mult faţă de anul 2016 şi cu 23%, sau cu 13093 controale, mai puţin faţă de anul 2015). Totodată, sumele calculate suplimentar la buget în anul 2017 în urma controalelor fiscale au înregistrat o scădere cu 29,4%, sau cu 852,1 mil.lei, faţă de anul 2016 şi o creştere cu 20,1%, sau cu 410,2 mil.lei, faţă de anul 2015. Ponderea controalelor rezultative în totalul controalelor fiscale efectuate în anul 2017 a constituit 62,3 %, fiind în creştere cu 1,7 p.p. faţă de anul 2016 (60,7%) şi cu 4,2 p.p. faţă de anul 2015 (58,1%).

Auditul relevă un nivel redus de încasare la BPN a sumelor calculate suplimentar în rezultatul controalelor. Astfel, în anul 2017, din totalul sumelor calculate (2045,6 mil.lei) au fost încasate 214,2 mil. lei, sau 10,5%, în anul 2016 – respectiv,112,8 mil.lei, sau 3,9 % din totalul de 2897,6 mil.lei, iar în anul 2015 – 133,0 mil.lei, sau 9% din totalul de 1470,21 mil.lei. Se menţionează că în totalul sumelor calculate suplimentar la buget se includ şi calcule cu grad redus de recuperare (estimări prin metode şi surse indirecte, sumele calculate în proces de insolvabilitate).

De asemenea, în cadrul controalelor fiscale efectuate de către SFS în anul 2017 au fost întocmite 18377 de procese-verbale contravenţionale, cu aplicarea sancţiunilor în valoare totală de 17,0 mil.lei, fiind încasate în buget 8,5 mil.lei, sau 50% din totalul sumelor calculate. Analogic, în anul 2016 au fost întocmite 10662 de procese-verbale contravenţionale, cu aplicarea sancţiunilor în valoare de 9,3 mil.lei, fiind încasate în buget 4,4 mil.lei, sau 47,3 % din totalul sumelor calculate.

Auditul remarcă că, din numărul total al sumelor calculate suplimentar la buget în anul 2017 în rezultatul controalelor fiscale, obligaţiile fiscale în sumă de 180,0 mil.lei au fost contestate, fiind anulate în rezultatul examinării contestaţiilor obligaţii în sumă de 1,1 mil.lei. Analogic, în anul 2016 au fost contestate obligaţii fiscale calculate suplimentar în sumă de 317,6 mil.lei, fiind anulate obligaţii în sumă de 7,9 mil.lei.

3.7.2. În anul 2017, SV a efectuat în total 237 controale (cu 39,7 %, sau cu 94 de controale, mai mult faţă de anul 2016 şi cu 3,3 %, sau cu 8 controale, mai puţin faţă de anul 2015). Totodată, valoarea obligaţiior vamale recalculate în rezultatul controalelor a înregistrat în anul 2017 o creştere cu 71,6 %, sau cu 49,0 mil.lei, faţă de anul 2016 şi cu 48,7 %, sau cu 33,3 mil.lei, faţă de anul 2015. Ponderea controalelor rezultative în totalul controalelor efectuate în anul 2017 a constituit 82,3 %, fiind în creştere cu 0,5 p.p. faţă de anul 2016 (81,8%) şi cu 14,5 p.p. faţă de anul 2015 (67,8%).

Analiza efectuată de audit relevă că, deşi suma obligaţiilor vamale calculate în baza deciziilor de regularizare a crescut în anul 2017, ponderea sumelor încasate este la un nivel mai redus. Astfel, în anul 2017 au fost întocmite 2190 decizii de regularizare în baza cărora urma a fi încasată la BS suma de 81,4 mil. lei, dar de facto s-au încasat doar 36,0 mil. lei, sau 44,2% din totalul sumelor calculate, astfel formându-se restanţe în sumă de 45,4 mil.lei. Situaţii similare se atestă şi în anii 2015-2016. Informaţia privind numărul deciziilor de regularizare adoptate, obligaţiile vamale calculate şi încasate de SV în perioada anilor 2015-2017 este prezentată în Tabelul nr.22 din Anexa nr.3 la Raportul de audit.

Datele prezentate în tabel relevă un nivel redus de încasare a plăţilor vamale calculate în baza deciziilor de regularizare în anii 2015-2017, care, în medie, a constituit 43,2 % din totalul sumelor calculate. Evoluţia încasărilor în baza deciziilor de regularizare este redată în Diagrama nr.15 din Anexa nr.4 la prezentul Raport de audit.

Analiza efectuată asupra deciziilor de regularizare, pe eşantioanele selectate de audit, relevă că, în majoritatea cazurilor, temeiul de calculare a obligaţiei vamale ţine de nerespectarea de către plătitorii vamali a condiţiilor privind facilităţile acordate la importul unor categorii de mărfuri. În acest context, SV a efectuat, în anii 2015-2017, controale ulterioare, în rezultatul cărora au fost recalculate drepturile de import/export în sumă de 19,3 mil.lei, 12,2 mil. lei şi, respectiv, 38,5 mil.lei. Astfel, în totalul cazurilor depistate, ponderea majoră o deţin încălcările privind nerespectarea condiţiilor aferente scutirilor aplicate la importul mijloacelor fixe utilizate nemijlocit la fabricarea produselor, prestarea serviciilor sau executarea lucrărilor destinate introducerii în capitalul statutar, fiind urmate de încălcările privind nerespectarea condiţiilor aferente scutirilor aplicate pentru materia primă medicamentoasă, a materialelor, articolelor, ambalajului primar şi secundar utilizate la prepararea şi producerea medicamentelor, autorizate de MS. Astfel, în anul 2017, de către SV au fost depistate 47 cazuri de nerespectare a condiţiilor aferente scutirilor aplicate la importul mijloacelor fixe destinate introducerii în capitalul statutar, fiind recalculate drepturi de import/export în sumă de 18,9 mil.lei. Analogic, în perioada anilor 2015 şi 2016 s-au depistat 92 cazuri şi, respectiv, 51 cazuri, fiind calculate suplimentar obligaţii vamale în sumă de 10,9 mil.lei şi, respectiv, 7,8 mil.lei. Totodată, la 7 agenţi economici care practică activitate farmaceutică au fost recalculate în anul 2017 drepturile de import/export prin calcularea suplimentară a obligaţiei vamale în sumă de 15,9 mil.lei pentru nerespectarea condiţiilor aferente scutirilor aplicate în domeniul menţionat.

Auditul remarcă că în anul 2017, din numărul total al obligaţiilor vamale recalculate, au fost contestate obligaţii în sumă de 18,7 mil.lei, în rezultatul examinării cărora s-au anulat obligaţii în sumă de 3,7 mil.lei. Totodată, în baza hotărârilor de judecată, s-au anulat obligaţii vamale recalculate în sumă de 7,2 mil.lei. Analogic, în anul 2016 au fost contestate obligaţii vamale în sumă de 17,7 mil.lei şi în rezultatul examinării lor s-au anulat obligaţii în sumă de 0,8 mil.lei. În baza hotărârilor de judecată, au fost anulate obligaţii vamale recalculate în sumă de 8,8 mil.lei.

3.8. Implementarea de către organele fiscale şi vamale a recomandărilor auditurilor precedente ale Curţii de Conturi.

3.8.1. Verificarea executării cerinţelor şi implementării recomandărilor din Hotărârea Curţii de Conturi nr.44 din 20.11.2015 privind Raportul auditului performanţei sistemului administrării veniturilor publice (termenul de executare 18 luni din data publicării în M.O. al RM din 15.01.2016) relevă că, în total, au fost înaintate 12 cerinţe şi 35 recomandări, dintre care MF, SFS şi SV - 5 cerinţe şi 30 recomandări, nivelul de executare a acestora constituind 57,2%. Informaţia privind nivelul de executare a hotărârii menţionate este prezentată după cum urmează:

Cerinţe înaintate:

√ MF – 3 cerinţe, dintre care 1 - realizată, 1 - parţial realizată, şi 1- nerealizată.

√ SFS şi SV – 2 cerinţe realizate.

√ ME, în comun cu MF – 2 cerinţe parţial realizate.

Din 35 recomandări înaintate, 11 au fost reiterate din Hotărârile precedente ale Curţii de Conturi:

√ MF – 8 recomandări, dintre care 3 sunt implementate, 1 - parţial implementată, 1 – neimplementată, şi 3 - neimplementate

√ MF, în comun cu SFS şi SV – 2, dintre care 1 este implementată şi 1 - parţial implementată.

√ SFS – 11 recomandări, dintre care 10 sunt implementate şi 1 - neimplementată.

√ SV – 9 recomandări, dintre care 5 sunt implementate şi 4 - parţial implementate.

√ SFS şi SV – 1 parţial implementată.

3.8.2. Urmare analizei Hotărârii Curţii de Conturi nr.34 din 29.07.2016 privind Raportul auditului de conformitate asociat auditului de performanţă al sistemului facilităţilor fiscale şi vamale (termenul de executare 18 luni din data publicării în M.O. al RM din 04.11.2016), se menţionează că au fost înaintate 4 cerinţe şi 11 recomandări, termenul de executare expirând la data de 04.05.2018, sau la etapa de raportare a prezentei misiuni de audit, entităţile urmând să prezinte informaţiile actualizate la data respectivă.

3.8.3. Verificarea executării cerinţelor şi implementării recomandărilor din Hotărârea Curţii de Conturi nr.20 din 26.05.2017 privind Raportul auditului performanţei “Relevanţa instrumentelor de gestiune silită a obligaţiei fiscale/vamale pentru anii 2014-2016” relevă că au fost înaintate 19 cerinţe şi 16 recomandări, dintre care MF, SFS şi SV - 8 cerinţe şi 10 recomandări, nivelul de executare a acestora constituind 77,8%. Informaţia privind nivelul de executare a hotărârii menţionate este prezentată după cum urmează:

Cerinţe şi recomandări înaintate:

√ SFS – au fost înaintate 4 cerinţe şi 6 recomandări, care s-au implementat în termenul stabilit;

√ SV – au fost înaintate 3 cerinţe, dintre care 1- realizată, 1- parţial realizată, 1- nerealizată, şi 4 recomandări, dintre care 2 sunt implementate, 1 - parţial implementată, şi 1 - neimplementată.

√ MF i-a fost înaintată 1 cerinţă, care s-a executat, şi 1 cerinţă - MF în comun cu MJ, care până în prezent nu a fost executată.

Se remarcă că, deşi factorii de decizie ai entităţilor auditate au întreprins anumite acţiuni în vederea remedierii vulnerabilităţilor/problematicilor/ neconformităţilor constatate de misiunile de audit precedente, având ca scop consolidarea capacităţilor instituţionale în administrarea veniturilor publice, evaluările şi activităţile desfăşurate de auditul public extern relevă persistenţa unor vulnerabilităţi şi problematici, acestea fiind cauzate de insuficienţa măsurilor întreprinse, precum şi de nefuncţionarea unor elemente ale sistemului de control intern în domeniul respectiv.

Auditul menţionează că Hotărârea Curţii de Conturi nr.44 din 20.11.2015, Hotărârea Curţii de Conturi nr.34 din 29.07.2016 şi Hotărârea Curţii de Conturi nr.20 din 26.05.2017 includ cerinţe şi recomandări înaintate entităţilor auditate în cadrul prezentului audit, precum şi altor entităţi/administratori de venituri. Astfel, deoarece prezentul audit s-a desfăşurat doar la principalii administratori de impozite şi taxe (SFS şi SV), implementarea cerinţelor şi recomandărilor înaintate altor administratori vizaţi în Hotărârile Cutţii de Conturi menţionate nu a fost verificată. Totodată, având în vedere faptul că hotărârile menţionate includ şi recomandări reiterate din auditurile precedente, precum şi faptul că unele entităţi vizate au fost reorganizate prin absorbţie, auditul consideră oportun efectuarea unei misiuni de audit follow-up privind executarea integrală a hotărârilor menţionate.

3.9. Organizarea şi implementarea de către organele fiscale şi vamale a sistemului de control intern.

Asigurarea unui management instituţional adecvat, menit să asigure realizarea obiectivelor şi atingerea performanţelor în administrarea impozitelor şi taxelor, constituie o prioritate strategică pentru organele fiscale şi vamale. Deşi SFS şi SV au asigurat condiţiile de instituire şi organizare a sistemului de control intern, pentru a oferi o asigurare rezonabilă privind atingerea obiectivelor şi rezultatelor planificate, evaluările şi activităţile desfăşurate de auditul public extern relevă unele rezerve în implementarea/funcţionarea sistemului de control intern în cadrul SFS şi SV. În consecinţă, auditul a relevat unele nerealizări/realizări parţiale ale unor performanţe în domeniul administrării fiscale şi vamale, fapt care limitează rezultativitatea operaţională aferentă administrării impozitelor şi taxelor. Cele menţionate sunt cauzate, în general, de insuficienţa unor activităţi de control/ decizii de management în cadrul SFS şi SV, care să asigure consolidarea capacităţilor şi mobilizarea eforturilor în realizarea performanţelor instituţionale în administrarea impozitelor şi taxelor.

În anul 2017, SFS şi SV au activat în baza unor noi organigrame, elaborate în contextul reformelor instituţionale implementate pe parcursul anilor 2016-2017, care au avut ca scop dezvoltarea structurilor instituţionale capabile să asigure o administrare fiscală şi vamală eficientă la nivel strategic şi nivel operaţional, sporirea gradului de conformare voluntară a contribuabililor şi maximizarea veniturilor bugetare. În perioada de referinţă, administraţiile fiscale şi vamale au definit structurile instituţionale, misiunea, competenţele, responsabilităţile, sarcinile şi obligaţiile de raportare ale fiecărei subdiviziuni structurale. De asemenea, atât SFS, cât şi SV au asigurat definirea obiectivelor strategice şi stabilirea indicatorilor de performanţă în domeniul administrării impozitelor şi taxelor, care derivă din obiectivele politicii de administrare fiscală şi vamală, cu transpunerea acestora în planurile anuale de activitate şi planurile de acţiuni, în vederea realizării activităţilor stabilite, cu evaluarea finală a rezultatelor/ performanţelor atinse.

În scopul asigurării unui management eficient al riscurilor în administrarea impozitelor şi taxelor, au fost elaborate, atât la nivel central, cât şi la nivelul subdivizunilor structurale ale SFS şi SV, registre ale riscurilor, care includ acţiuni de identificare, evaluare şi control al riscurilor provenite din surse interne şi externe, care pot influenţa atingerea obiectivelor şi performanţelor instituţionale. Totodată, au fost stabilite activităţi de control la toate nivelurile şi în toate subdiviziunile structurale, prin elaborarea de politici şi proceduri, reguli interne, procese operaţionale de bază şi activităţi în cadrul entităţilor, în scopul de a asigura gestionarea riscurilor şi de a realiza obiectivele şi performanţele.

Astfel, SFS şi SV au instituit un mediu de control favorabil, asigurând definirea clară a responsabilităţilor, delegarea împuternicirilor pentru executarea atribuţiilor şi sarcinilor funcţionale ale entităţilor la nivelurile de subordonare corespunzătoare, divizarea şi comunicarea obligaţiilor angajaţilor, stabilirea modalităţilor şi sistemelor de informare şi comunicare, de evaluare şi raportare a sistemului de control intern, crearea şi funcţionarea unităţilor de audit intern.

Evaluările şi activităţile desfăşurate de auditul public extern asupra modului de organizare şi funcţionare a sistemului de control intern în cadrul SFS şi SV relevă unele rezerve în implementarea/funcţionalitatea SCI, fapt care a generat neatingerea unor performanţe în domeniul administrării impozitelor şi taxelor, după cum urmează:

1) În aspectul asigurării procesului de monitorizare continuă, prin activităţi de supraveghere şi management, se atestă unele reserve în monitorizarea activităţii subdiviziunilor cu atribuţii de control şi executare silită ale SFS şi SV, în vederea încasării calculelor suplimentare şi recuperării restanţelor la BPN;

2) În aspectul evaluării funcţionalităţii SCI prin intermediul funcţiei de audit intern, se atestă neefectuarea de către unităţile de audit intern din cadrul SFS şi SV a unor evaluări per ansamblu ale sistemului de management financiar şi control, fiind efectuate evaluări doar pe unele componente ale sistemului;

3) În aspectul realizării performanţelor stabilite în administrarea de către SFS şi SV a impozitelor şi taxelor, se atestă: (i) nerealizarea planului de încasări în aspectul unor impozite şi taxe; (ii) ritmul încetinit de creştere a veniturilor colectate raportat la evoluţia PIB; (iii) rezerve la încasarea restanţelor la BPN, atestându-se tendinţe de creştere continuă a acestora; (iv) scăderea per ansamblu a nivelului de conformare voluntară a contribuabililor la stingerea obligaţiei fiscale şi vamale; (v) problematici la încasarea unor sume calculate suplimentar la buget în baza controalelor efectuate; (vi) realizarea/implementarea parţială a unor cerinţe şi recomandări ale auditurilor precedente;

4) În aspectul asigurării siguranţei şi integrităţii informaţiei, în cadrul SV se atestă raportarea incompletă a situaţiei privind restanţele administrate la BS, fiind afectate rapoartele respective care sunt prezentate MF - administratorul de buget.

Situaţiile constatate de auditul public extern la implementarea sistemului de control intern de către SFS şi SV au avut impact asupra funcţionalităţii şi rezultativităţii operaţionale aferente administrării impozitelor şi taxelor.

Obiectivul nr.2: Elaborarea recomandărilor pentru îmbunătăţirea managementului şi a rezultatelor administrării unor impozite şi taxe.

IV. RECOMANDĂRILE AUDITULUI

Recomandări conducerii SFS:

1.Să asigure promovarea continuă a conformării voluntare a contribuabililor prin întreprinderea acţiunilor prevăzute în Programul de conformare voluntară, cu instituirea unei proceduri de evaluare/raportare per sistem a rezultatelor implementării obiectivelor programului. (Subcapitolul 3.6.)

Recomandări conducerii SV:

1. Să asigure implementarea modulului informaţional, pentru calcularea deplină a penalităţilor aferente obligaţiilor vamale, în vederea înregistrării, evidenţei şi raportării veridice a situaţiei privind restanţele plătitorilor vamali la bugetul de stat. (Subcapitolul 3.5.)

2. Să asigure elaborarea unui program de conformare voluntară, cu definirea obiectivelor şi indicatorilor de performanţă, evaluarea domeniilor de activitate cu risc sporit de neconformare şi realizarea măsurilor necesare în vederea implementării programului. (Subcapitolul 3.6.)

Recomandări conducerii SFS şi conducerii SV:

1. Să asigure continuitatea acţiunilor în realizarea performanţelor instituţionale, asigurând corelarea indicatorilor de performanţă în activitatea de administrare a impozitelor şi taxelor. (Subcapitolul 3.1.)

2. Să asigure realizarea sarcinii de colectare a veniturilor la BPN, prin executarea indicilor bugetari pe tipuri de venituri administrate, cu întreprinderea măsurilor de rigoare în vederea sporirii nivelului de conformare voluntară a contribuabililor. (Subcapitolul 3.3.)

3. Să asigure continuitatea procesului de monitorizare, prin intensificarea acţiunilor întreprinse de către subdiviziunile cu atribuţii de executare silită, în vederea diminuării restanţelor la BPN. (Subcapitolul 3.5.)

4. Să asigure aplicarea promptă şi eficientă a modalităţilor de executare silită a obligaţiei fiscale, în vederea recuperării restanţelor la BPN. (Subcapitolul 3.5.)

5. Să asigure continuitatea procesului de monitorizare a activităţii subdiviziunilor cu atribuţii de control, în vederea realizării performanţelor stabilite în activitatea de administrare fiscală şi vamală. (Subcapitolul 3.7.)

6. Să asigure evaluarea per ansamblu a sistemului de management financiar şi control, prin intermediul funcţiei de audit intern, în vederea identificării vulnerabilităţilor generate de procesul de reorganizare instituţională. (Subcapitolul 3.9.)

V. CONCLUZIA GENERALĂ

Activităţile desfăşurate de auditul public extern, care au fost orientate spre evaluarea managementului, precum şi a rezultatelor activităţii de administrare a impozitelor şi taxelor, pentru a stabili măsura în care entităţile auditate au atins performanţele instituţionale, cu respectarea principiilor eficienţei, eficacităţii şi economicităţii, relevă că funcţionalitatea şi rezultativitatea operaţională aferente administrării impozitelor şi taxelor au fost influenţate de nivelul de organizare şi implementare a sistemului de control intern al organelor cu atribuţii de administrare fiscală şi vamală, care a determinat eficienţa măsurilor administrative orientate spre realizarea rezultatelor în raport cu resursele bugetare alocate.

Reieşind din constatările auditului public extern, se conchide că managementul instituţional al organelor fiscale şi vamale a asigurat, în mare parte, realizarea obiectivelor şi atingerea unor performanţe în administrarea impozitelor şi taxelor în condiţii de eficienţă, eficacitate şi economicitate. Totodată, organizarea, dar şi implementarea insuficientă a sistemului de control intern au determinat vulnerabilităţi şi situaţii problematice în sistemul de administrare fiscală şi vamală, influenţând direct atingerea unor rezultate planificate, contribuind la extinderea posibilităţilor de eschivare de la plata impozitelor şi taxelor şi la formarea restanţelor la BPN. Aceste situaţii reduc semnificativ gradul de performanţă al administrării fiscale şi vamale, având impact direct asupra capacităţii de funcţionare şi dezvoltare a statului în scopul acoperirii necesităţilor social-economice.

Cele menţionate de audit determină necesitatea adoptării unor măsuri orientate spre sporirea eficienţei şi eficacităţii sistemului de control intern din cadrul SFS şi SV în activitatea de administrare a impozitelor şi taxelor, în scopul realizării obiectivelor şi performanţelor stabilite, prin îmbunătăţirea politicilor, procedurilor şi instrumentelor de administrare fiscală şi vamală, remedierea unor deficienţe şi situaţii problematice, în scopul consolidării acestui sistem.