Hotărâre nr.18 din 27.09.2022 privind controlul de constituţionalitate al articolului 25 alin.(1) literele g/1), g/2) şi g/4) din Legea nr.544 din 20 iulie 1995 cu privire la statutul judecătorului (eliberarea din funcţie a judecătorului în cazul constatării unei încălcări a regimului juridic al conflictelor de interese, al incompatibilităţilor sau în cazul nedepunerii declaraţiei de avere şi interese personale) (sesizarea nr.273a/2021)

CURTEA CONSTITUŢIONALĂ

H O T Ă R Â R E

privind controlul de constituţionalitate al articolului 25 alin.(1)

literele g¹), g²) şi g⁴) din Legea nr.544 din 20 iulie 1995

cu privire la statutul judecătorului

(eliberarea din funcţie a judecătorului în cazul constatării

unei încălcări a regimului juridic al conflictelor de interese,

al incompatibilităţilor sau în cazul nedepunerii declaraţiei

de avere şi interese personale)

(sesizarea nr.273a/2021)

nr. 18  din  27.09.2022

 (în vigoare 27.09.2022) 

Monitorul Oficial al R. Moldova nr. 315-317 art. 163 din 12.10.2022

* * *

În numele Republicii Moldova,

Curtea Constituţională, judecând în componenţa:

dnei Domnica MANOLE, Preşedinte,

dlui Nicolae ROŞCA,

dnei Liuba ŞOVA,

dlui Serghei ŢURCAN

dlui Vladimir ŢURCAN, judecători,

cu participarea dlui Vasili Oprea, asistent judiciar,

Având în vedere sesizarea înregistrată la 10 decembrie 2021,

Examinând sesizarea menţionată în şedinţă plenară publică,

Având în vedere actele şi lucrările dosarului,

Deliberând la 27 septembrie 2022, în camera de consiliu,

Pronunţă următoarea hotărâre:

PROCEDURA

1. La originea cauzei se află sesizarea depusă la Curtea Constituţională la 10 decembrie 2021 în baza articolelor 135 alin.(1) lit.a) din Constituţie, 25 lit.d¹) din Legea cu privire la Curtea Constituţională şi 38 alin.(1) lit.d¹) din Codul jurisdicţiei constituţionale, de către Consiliul Superior al Magistraturii.

2. Consiliul Superior al Magistraturii îi solicită Curţii Constituţionale să exercite controlul de constituţionalitate al articolului IV din Legea nr.134 din 17 iunie 2016 pentru modificarea şi completarea unor acte legislative. Totodată, autorul a solicitat controlul de constituţionalitate al articolului II din Legea nr.74 din 26 aprilie 2018 pentru modificarea şi completarea unor acte legislative.

3. Autorul sesizării a afirmat că prevederile atacate încalcă articolele 1 alin.(3), 6, 116 alineatele (1) şi (6) şi 123 alin.(1) din Constituţie.

4. Prin decizia Curţii Constituţionale din 1 februarie 2022, sesizarea a fost declarată admisibilă, fără a se prejudeca fondul cauzei.

5. În procesul soluţionării sesizării, Curtea Constituţională a solicitat opiniile Parlamentului, Preşedintelui Republicii Moldova, Guvernului şi a Asociaţiei Judecătorilor.

6. În şedinţa publică a Curţii, sesizarea a fost examinată cu participarea dlui Radu Radu, reprezentant al Parlamentului şi a dlui Eduard Serbenco, secretar de stat al Ministerului Justiţiei, reprezentant al Guvernului. Consiliul Superior al Magistraturii a depus o cerere în care a solicitat examinarea sesizării în lipsă.

ÎN FAPT

7. Articolul IV pct.4 din Legea nr.134 din 17 iunie 2016 pentru modificarea şi completarea unor acte legislative şi, respectiv, Articolul II pct.3 din Legea nr.74 din 26 aprilie 2018 pentru modificarea şi completarea unor acte legislative prevăd că articolul 25 alin.(1) ("Eliberarea judecătorului din funcţie") din Legea nr.544 din 20 iulie 1995 cu privire la statutul judecătorului se completează cu literele g¹), g²) şi g⁴), cu următorul cuprins; "g¹) stabilirii, prin actul de constatare rămas definitiv, a încheierii directe sau prin intermediul unei persoane terţe a unui act juridic, luării sau participării la luarea unei decizii fără soluţionarea conflictului de interese real în conformitate cu prevederile legislaţiei privind reglementarea conflictului de interese; g²) nedepunerii declaraţiei de avere şi interese personale sau refuzului de a o depune, în condiţiile articolului 27 alin.(8) din Legea cu privire la Autoritatea Naţională de Integritate; g⁴) stabilirii, prin actul de constatare rămas definitiv, a situaţiei de nesoluţionare în termen a incompatibilităţilor prevăzute la articolul 8 alin.(1) din Legea cu privire la statutul judecătorului".

LEGISLAŢIA PERTINENTĂ

8. Prevederile relevante ale Constituţiei sunt următoarele:

Articolul 1

Statul Republica Moldova

"[...]

(3) Republica Moldova este un stat de drept, democratic, în care demnitatea omului, drepturile şi libertăţile lui, libera dezvoltare a personalităţii umane, dreptatea şi pluralismul politic reprezintă valori supreme şi sunt garantate."

Articolul 6

Separaţia şi colaborarea puterilor

"În Republica Moldova puterea legislativă, executivă şi judecătorească sunt separate şi colaborează în exercitarea prerogativelor ce le revin, potrivit prevederilor Constituţiei."

Articolul 116

Statutul judecătorilor

"(1) Judecătorii instanţelor judecătoreşti sunt independenţi, imparţiali şi inamovibili, potrivit legii.

[...]."

Articolul 123

Atribuţiile [Consiliului Superior al Magistraturii]

"(1) Consiliul Superior al Magistraturii asigură numirea, transferarea, detaşarea, promovarea în funcţie şi aplicarea de măsuri disciplinare faţă de judecători. Consiliul Superior al Magistraturii îşi exercită atribuţiile în mod direct sau prin intermediul organelor sale specializate.

[...]."

9. Prevederile relevante ale Legii cu privire la statutul judecătorului nr.544 din 20 iulie 1995 sunt următoarele:

Articolul 8

Incompatibilităţi şi interdicţii

"(1) Funcţia de judecător este incompatibilă cu:

a) orice altă funcţie sau activitate remunerată, cu excepţia activităţii didactice, ştiinţifice, de creaţie şi în organele colegiale din cadrul autorităţilor sau instituţiilor publice;

b) mandatul de deputat în Parlament sau de consilier în autoritatea administraţiei publice locale;

c) activitatea de întreprinzător, desfăşurată personal sau prin intermediul unui terţ;

d) calitatea de membru al organului de conducere al unei organizaţii comerciale.

(2) Judecătorul poate colabora la publicaţii de specialitate cu caracter literar, ştiinţific sau social, ori la emisiuni audiovizuale, fiindu-i interzis ca în studiile, articolele şi intervenţiile sale să se pronunţe cu privire la problemele curente de politică internă.

(3) Judecătorul nu este în drept să prezinte reprezentanţilor mass-media informaţii despre cauzele aflate în procedură de examinare în instanţa judecătorească decât prin intermediul persoanei responsabile pentru relaţiile cu mass-media.

(3¹) Este interzisă comunicarea judecătorilor cu participanţii la proces sau cu alte persoane, inclusiv cu persoane cu funcţii de demnitate publică, dacă o astfel de comunicare este legată de dosarul aflat în procedura judecătorului şi are loc în alt mod decât cel prevăzut de regulile de procedură. Comunicarea este interzisă din momentul de înregistrare a dosarului în instanţa de judecată şi până la emiterea hotărârii irevocabile privind dosarul. Orice comunicare în afara şedinţelor de judecată se face în scris şi se anexează obligatoriu la dosar.

(3²) Judecătorului îi este interzis:

a) să dea consultaţii scrise sau verbale în probleme litigioase;

b) să fie membru al unui partid politic sau să desfăşoare orice activitate cu caracter politic, inclusiv pe perioada detaşării din funcţie.

(4) Judecătorul care a fost ales în funcţia de Preşedinte al Republicii Moldova, a fost ales deputat în Parlament, consilier în autoritatea administraţiei publice locale sau a fost numit membru al Guvernului, în termen de 30 de zile de la data validării/acceptării mandatului, depune cerere de demisie în condiţiile art.26. În cazul în care judecătorul nu depune cerere de demisie, după expirarea termenului de 30 de zile acesta este eliberat de drept din funcţia de judecător.

Articolul 15

Obligaţiile judecătorilor

"(1) Judecătorii sunt obligaţi:

a) să fie imparţiali;

b) să asigure apărarea drepturilor şi libertăţilor persoanelor, onoarei şi demnităţii acestora;

c) să respecte întocmai cerinţele legii la înfăptuirea justiţiei şi să asigure interpretarea şi aplicarea uniformă a legislaţiei;

d) să se abţină de la fapte care dăunează intereselor serviciului şi prestigiului justiţiei, care compromit cinstea şi demnitatea de judecător, provoacă îndoieli faţă de obiectivitatea lor;

[...]

e) să respecte prevederile Codului de etică al judecătorului;

[...]

g) să depună declaraţia de avere şi interese personale;

[...]."

Articolul 21

Răspunderea disciplinară a judecătorilor

"(1) Judecătorii poartă răspundere disciplinară în modul stabilit de Legea nr.178 din 25 iulie 2014 cu privire la răspunderea disciplinară a judecătorilor.

[...]."

Articolul 25

Eliberarea judecătorului din funcţie

"(1) Judecătorul este eliberat din funcţie de organul care l-a numit în cazul:

[...]

g¹) stabilirii, prin actul de constatare rămas definitiv, a încheierii directe sau prin intermediul unei persoane terţe a unui act juridic, luării sau participării la luarea unei decizii fără soluţionarea conflictului de interese real în conformitate cu prevederile legislaţiei privind reglementarea conflictului de interese;

g²) nedepunerii declaraţiei de avere şi interese personale sau refuzului de a o depune, în condiţiile art.27 alin.(8) din Legea nr.132 din 17 iunie 2016 cu privire la Autoritatea Naţională de Integritate;

[...]

[în redactarea Legii nr.134 din 17 iunie 2016, în vigoare din 1 august 2016]

g⁴) stabilirii, prin actul de constatare rămas definitiv, a situaţiei de nesoluţionare în termen a incompatibilităţilor prevăzute la art.8 alin.(1) din prezenta lege;

[...]."

[în redactarea Legii nr.74 din 26 aprilie 2018, în vigoare din 29 iunie 2018]

10. Prevederile relevante ale Legii cu privire la răspunderea disciplinară a judecătorilor nr.178 din 25 iulie 2014 sunt următoarele:

Articolul 3

Temeiurile răspunderii disciplinare

"Judecătorii răspund disciplinar pentru comiterea abaterilor disciplinare prevăzute de prezenta lege. Încălcarea prevederilor altor acte normative atrage răspunderea disciplinară numai în cazurile în care fapta constituie o abatere disciplinară în conformitate cu art.4."

Articolul 4

Abaterile disciplinare

"(1) Constituie abatere disciplinară:

a) nerespectarea intenţionată sau din neglijenţă gravă a îndatoririi de a se abţine atunci când judecătorul ştie sau trebuia să ştie că există una dintre circumstanţele prevăzute de lege pentru abţinerea sa, precum şi formularea de declaraţii repetate şi nejustificate de abţinere în aceeaşi cauză, care are ca efect tergiversarea examinării cauzei;

[...]

l) încălcarea prevederilor referitoare la incompatibilităţile, interdicţiile şi restricţiile de serviciu care îi privesc pe judecători;

[...]."

11. Prevederile relevante ale Legii nr.132 din 17 iunie 2016 cu privire la Autoritatea Naţională de Integritate sunt următoarele:

Articolul 1

Domeniul de reglementare

"(1) Prezenta lege reglementează:

[...]

b) procedura de control al averilor şi al intereselor personale, privind respectarea regimului juridic al conflictelor de interese, al incompatibilităţilor, restricţiilor şi limitărilor.

[...]."

Articolul 6

Funcţiile Autorităţii

"În vederea realizării misiunii sale, Autoritatea are următoarele funcţii:

a) exercitarea controlului averii şi al intereselor personale;

b) exercitarea controlului privind respectarea regimului juridic al conflictelor de interese, al incompatibilităţilor, restricţiilor şi limitărilor;

c) constatarea şi sancţionarea încălcărilor regimului juridic al declarării averii şi intereselor personale, al conflictelor de interese, al incompatibilităţilor, restricţiilor şi limitărilor;

[...]."

Articolul 27

Verificarea declaraţiilor de avere şi interese personale

"[...]

(9) Dacă, în urma verificării declaraţiilor de avere şi interese personale, se constată că un subiect al declarării nu a depus sau a depus tardiv declaraţia de avere şi interese personale, inspectorul de integritate îi aplică acestuia sancţiunea contravenţională corespunzătoare.

(10) În cazul în care un subiect al declarării nu depune declaraţia de avere şi interese personale, inspectorul de integritate îi transmite acestuia un demers pentru depunerea declaraţiei de avere şi interese personale în termen de 30 de zile.

(11) Nedepunerea declaraţiei de avere şi interese personale în termen de 30 de zile de la recepţionarea demersului inspectorului de integritate constituie temei de încetare a mandatului, a raporturilor de muncă sau de serviciu ale subiectului declarării. Inspectorul de integritate notifică imediat în acest sens conducerea organizaţiei publice sau a autorităţii responsabile de numirea în funcţie a subiectului declarării şi preşedintele Autorităţii. Conducătorul organizaţiei publice sau al autorităţii responsabile de numirea în funcţie a subiectului declarării este obligat să emită decizia privind încetarea mandatului, a raporturilor de muncă ori de serviciu ale subiectului declarării şi să informeze Autoritatea în termen de 15 zile de la data recepţionării notificării inspectorului de integritate.

[...]."

12. Prevederile relevante ale Legii privind declararea averii şi a intereselor personale nr.133 din 17 iunie 2016 sunt următoarele:

Articolul 1

Domeniul de reglementare şi scopul legii

"(1) Prezenta lege reglementează:

a) obligaţia şi modul de declarare a averii şi a intereselor personale de către subiectul declarării şi membrii familiei, concubinul/concubina acestuia;

b) mecanismul de control al averii dobândite de subiectul declarării şi membrii familiei, concubinul/concubina acestuia în perioada exercitării mandatelor sau a funcţiilor publice ori de demnitate publică şi de control privind respectarea regimului juridic al conflictelor de interese, al incompatibilităţilor, restricţiilor şi limitărilor;

(2) Prezenta lege are drept scop instituirea măsurilor de prevenire şi de combatere a îmbogăţirii nejustificate, a conflictelor de interese, a stărilor de incompatibilitate, precum şi a încălcării regimului juridic al restricţiilor şi limitărilor."

Articolul 3

Subiecţii declarării averii şi intereselor personale

"(1) Subiecţi ai declarării averii şi a intereselor personale sunt:

a) persoanele care deţin funcţiile de demnitate publică prevăzute în anexa la Legea nr.199 din 16 iulie 2010 cu privire la statutul persoanelor cu funcţii de demnitate publică;

[...]."

13. Prevederile relevante ale Convenţiei Organizaţiei Naţiunilor Unite împotriva corupţiei, ratificată prin Legea nr.158 din 6 iulie 2007, sunt următoarele:

Articolul 8

Codurile de conduită ale agenţilor publici

"1. Pentru a lupta împotriva corupţiei, fiecare stat parte încurajează în mod special integritatea, cinstea şi răspunderea agenţilor publici, conform principiilor fundamentale ale sistemului său juridic.

[...]

5. Fiecare stat parte se străduieşte, dacă este cazul şi conform principiilor fundamentale ale dreptului său intern, să aplice măsuri şi sisteme care să-i oblige pe agenţii publici să declare autorităţilor competente toate activităţile exterioare, orice ocupaţie, orice plasamente, orice bunuri şi orice dar sau avantaj substanţial din care ar putea rezultă un conflict de interese cu funcţiile lor de agent public.

6. Fiecare stat parte are în vedere să ia, conform principiilor fundamentale ale dreptului său intern, măsuri disciplinare sau alte măsuri care se dovedesc a fi necesare împotriva agenţilor publici care încalcă codurile ori normele instituite în baza prezentului articol."

14. Prevederile relevante ale Codului de etică şi de conduită profesională al judecătorului, aprobat prin Hotărârea Adunării Generale a Judecătorilor nr.8 din 11 septembrie 2015, sunt următoarele:

Articolul 4

Imparţialitatea

"[...]

(3) Judecătorul se va abţine de la oricare proces în care imparţialitatea sa ar putea fi pusă la îndoială într-un proces în care aceasta este ceruta de lege, inclusiv în cazurile în care, ştie că el, personal sau ca custode, sau soţul său (soţia) sau orice alte rude, au un interes financiar în obiectul disputei sau orice alt interes, care ar putea afecta rezultatul procesului.

(4) Judecătorul se va abţine de la luarea deciziilor, atunci când interesele sale, ale persoanelor înrudite prin sânge, adopţie, afinitate, sau ale altor persoane care au legături apropiate cu familia sa, ar putea influenţa corectitudinea deciziilor.

[...]."

STANDARDE INTERNAŢIONALE RELEVANTE

15. Convenţia Naţiunilor Unite împotriva corupţiei încurajează statele să introducă în ordinea juridică internă o obligaţie a funcţionarilor publici de a depune declaraţii de avere şi interese personale şi să pună în aplicare un sistem de verificare a acestor declaraţii (articolul 8 § 5 din Convenţie). Totuşi, acest document nu impune înfiinţarea de organisme specializate şi nici nu pledează pentru o specializare la nivelul instanţelor judecătoreşti. Ţine de responsabilitatea fiecărui stat să identifice cea mai eficientă şi adecvată soluţie, care să fie adaptată contextului local, nivelului de corupţie şi cadrului juridic naţional existent.

16. Într-un Ghid practic privind implementarea obligaţiei declarării averii şi intereselor personale, realizat de Banca Mondială¹, se precizează că statele, prin ordinea juridică adoptată, se deosebesc în mod substanţial cu privire la categoriile de funcţionari publici obligaţi să depună declaraţii de avere şi interese personale. În timp ce în unele state această obligaţie există în raport cu majoritatea sau cu toţi funcţionarii publici, inclusiv faţă de cei din sistemul judiciar, în altele cercul de subiecte este mai îngust. În pofida acestui fapt, mai multe motive militează pentru o aplicare vastă a acestei obligaţii. De altfel, funcţionarii de la toate nivelele vieţii publice, nu doar cei angajaţi politic, pot fi influenţaţi de interese private în îndeplinirea funcţiilor lor.

____________________________

¹ https://star.worldbank.org/sites/star/files/getting-the-full-picture-on-public-officials-how-to-guide.pdf, (a se vedea p.19)

17. În studiul "Declaraţiile de avere ale funcţionarilor publici: un instrument de prevenire a corupţiei", realizat în 2011 de Organizaţia pentru Dezvoltare şi Cooperare Economică, se subliniază că în statele în care obligaţia depunerii declaraţiilor de avere şi de interese personale este relativ nouă, organismele specializate au un avantaj substanţial, pentru că concentrează competenţele de colectare şi de analiză a informaţiilor de o manieră sistematică². Mai mult, în studiu se precizează că în lupta împotriva corupţiei specializarea este esenţială, pentru că implică cunoştinţe şi abilităţi specifice într-o varietate de domenii, inclusiv drept, finanţe, economie, contabilitate ş.a.

____________________________

² https://www.oecd.org/daf/anti-bribery/47489446.pdf, (a se vedea pp.13-14)

18. Într-o analiză a Centrului de Resurse Anticorupţie U4 se precizează că declararea averilor şi intereselor personale nu prezintă riscuri semnificative pentru independenţa judecătorilor. Dimpotrivă, avantajele măsurii în lupta împotriva corupţiei constituie motive puternice pentru a cere judecătorilor să depună declaraţii de avere în rând cu ceilalţi funcţionari publici. Argumentele care pledează în favoarea obligaţiei judecătorilor de declarare a averilor şi intereselor personale este că sistemul judiciar reprezintă, ca şi alte domenii ale serviciului public, un potenţial loc de corupţie³.

____________________________

³ https://bit.ly/3padPyb

ÎN DREPT

A. ADMISIBILITATEA

19. Examinând respectarea, în prezenta cauză, a condiţiilor de admisibilitate a unei sesizări, stabilite în jurisprudenţa sa constantă, Curtea a reţinut că obiectul acesteia ţine de competenţa sa ratione materiae, în conformitate cu articolul 135 alin.(1) lit.a) din Constituţie.

20. Potrivit articolelor 25 lit.d¹) din Legea cu privire la Curtea Constituţională şi 38 alin.(1) lit.d¹) din Codul jurisdicţiei constituţionale, Consiliul Superior al Magistraturii posedă prerogativa sesizării Curţii Constituţionale.

21. Curtea a constatat că prevederile atacate nu au făcut anterior obiect al controlului de constituţionalitate.

22. Obiectul sesizării îl constituie controlul constituţionalităţii articolului IV din Legea nr.134 din 17 iunie 2016 pentru modificarea şi completarea unor acte legislative. Totodată, a fost solicitat şi controlul constituţionalităţii articolului II din Legea nr.74 din 26 aprilie 2018 pentru modificarea şi completarea unor acte legislative. Aşadar, normele al căror control se solicită vizează motivele de eliberare din funcţie a judecătorului de la articolul 25 alin.(1) literele g¹), g²) şi g⁴) din Legea cu privire la statutul judecătorului. Potrivit normelor de tehnică legislativă, dispoziţiile de modificare şi de completare ale unei legi se încorporează, de la data intrării lor în vigoare, în actul de bază, identificându-se cu acesta. Din acest motiv, Curtea va raporta obiectul sesizării la articolul 25 alin.(1) literele g¹), g²) şi g⁴) din Legea cu privire la statutul judecătorului (a se vedea, mutatis mutandis, HCC nr.27 din 31 octombrie 2019, § 19).

23. Autorul sesizării a pretins încălcarea articolelor 1 alin.(3) [statul de drept], 6 [separaţia şi colaborarea puterilor în stat], 116 alineatele (1) şi (6) [statutul judecătorilor] şi 123 alin.(1) [atribuţiile Consiliului Superior al Magistraturii] din Constituţie.

24. În esenţă, Curtea a reţinut că articolul 25 alin.(1) literele g¹), g²) şi g⁴) din Legea cu privire la statutul judecătorului prevede că încălcarea regimului juridic al conflictelor de interese, nedepunerea declaraţiei de avere şi interese personale sau refuzul de a o depune, precum şi nesoluţionarea situaţiei de incompatibilitate în termenul stabilit de lege constituie fapte care determină eliberarea din funcţie a judecătorului.

25. Sub acest aspect, Curtea a observat că obligaţia judecătorilor de a-şi declara proprietăţile şi interesele personale rezultă în baza Legii nr.132 din 17 iunie 2016 privind Autoritatea Naţională de Integritate şi a Legii nr.133 din 17 iunie 2016 privind declararea averii şi a intereselor personale. Potrivit legilor menţionate, declaraţia de avere şi interese personale face obiectul unui control privind autenticitatea datelor sale, urmând a fi depusă anual de către subiectul declarării, până în data de 31 martie. Mai mult, pe lângă obligaţia depunerii declaraţiei de avere şi interese personale, judecătorii au şi obligaţia îndeplinirii în mod imparţial şi obiectiv a atribuţiilor funcţionale. La modul general, conţinutul acestei obligaţii presupune abţinerea judecătorului de la examinarea unei cereri sau de la luarea unei decizii, în cazul în care are un interes personal ce influenţează sau ar putea influenţa exercitarea imparţială şi obiectivă a funcţiei deţinute. Mai mult, legile în discuţie prevăd obligaţia judecătorilor de a-şi rezolva situaţiile de incompatibilitate. Curtea a reţinut că autoritatea competentă să supravegheze respectarea acestor obligaţii este Autoritatea Naţională de Integritate.

26. În Hotărârea nr.18 din 9 iulie 2021, la § 47, Curtea a reţinut că dispoziţiile Legii privind declararea averii şi a intereselor personale urmăresc garantarea exercitării obiective şi în condiţii de neutralitate a funcţiilor publice lato sensu. Curtea a precizat că obligaţiile în discuţie acţionează şi pe plan jurisdicţional. Curtea a conchis că obligaţia în discuţie este aplicabilă a fortiori şi în privinţa judecătorilor din instanţele de drept comun (a se vedea, mutatis mutandis, HCC nr.27 din 31 octombrie 2019, § 70).

27. Articolul 116 alin.(1) din Constituţie stabileşte că judecătorii instanţelor judecătoreşti sunt independenţi, imparţiali şi inamovibili, potrivit legii. În jurisprudenţa sa, Curtea a reţinut că inamovibilitatea mandatului presupune imposibilitatea destituirii, revocării sau înlocuirii judecătorului (a se vedea, mutatis mutandis, HCC nr.13 din 27 aprilie 2021, § 55). La rândul ei, garanţia independenţei urmăreşte să-i asigure judecătorului protecţie în vederea garantării realizării rolului său de protector al drepturilor şi libertăţilor cetăţenilor (HCC nr.6 din 16 mai 2013, § 39; HCC nr.13 din 27 aprilie 2021, § 47; HCC nr.38 din 7 decembrie 2021, § 55), iar imparţialitatea presupune absenţa prejudecăţilor sau a părtinirii (Kyprianou v. Cipru, 15 decembrie 2005, § 118).

28. Curtea a reţinut incidenţa articolului 116 alin.(1) din Constituţie, care prevede garanţiile independenţei, imparţialităţii şi inamovibilităţii funcţiei de judecător. Mai mult, din aceleaşi motive sunt incidente şi articolele 1 alin.(3), 6 din Constituţie, care garantează preeminenţa dreptului şi principiul separaţiei şi colaborării puterilor în stat (a se vedea, de exemplu, HCC nr.27 din 31 octombrie 2019, § 25).

29. Cu privire la incidenţa articolului 123 alin.(1) din Constituţie, Curtea a reţinut că eliberarea din funcţie a judecătorului face aplicabil, în mod direct, articolul 123 alin.(1) din Constituţie. În Avizul nr.1 din 22 septembrie 2020, la § 41 şi 42, Curtea a precizat că Consiliului Superior al Magistraturii îi revine rolul primar în procedurile privind numirea, promovarea, transferarea, demisia sau eliberarea din funcţia de judecător, iar orice abatere de la această regulă contravine articolului 123 alin.(1) din Constituţie. În Hotărârea nr.38 din 7 decembrie 2021, la § 56, Curtea şi-a reconfirmat jurisprudenţa în discuţie.

30. Aşadar, stabilind incidenţa articolelor constituţionale invocate supra, precum şi faptul că sesizarea pune în discuţie aspecte similare celor analizate în Hotărârea nr.18 din 9 iulie 2021, i.e obligaţia exercitării cu imparţialitate a funcţiei de judecător, autoritatea competentă cu controlul respectării acestei obligaţii şi tragerea la răspundere pentru încălcarea ei, Curtea a conchis că este necesară cercetarea fondului sesizării.

31. Cu privire la argumentele care vizează incidenţa articolului 116 alin.(6) din Constituţie, Curtea a reţinut că autorul sesizării nu pretinde inexistenţa legii sau caracterul ei deficient, ci susţine, în esenţă, încălcarea principiului independenţei judecătorilor. Din acest motiv, Curtea a respins argumentele privind aplicabilitatea articolului 116 alin.(6) din Constituţie, care prevede că sancţionarea judecătorilor se face în conformitate cu legea.

B. FONDUL CAUZEI

Pretinsa încălcare a articolelor 1 alin.(3), 6, 116 alin.(1) şi 123 alin.(1) din Constituţie

1. Argumentele autorului sesizării

32. Consiliul Superior al Magistraturii susţine că articolul 25 alin.(1) literele g¹), g²) şi g⁴) din Legea nr.544 din 20 iulie 1995 cu privire la statutul judecătorului încalcă principiul independenţei justiţiei. În special, autorul sesizării pretinde că tragerea la răspundere a unui judecător este permisă doar de organele de autoadministrare judecătorească. Totuşi, normele contestate îi recunosc inspectorului de integritate, în detrimentul Consiliului Superior al Magistraturii, competenţa de a decide în chestiunea eliberării din funcţie a judecătorului. Acest fapt este contrar principiului independenţei justiţiei, afectând, totodată, echilibrul existent între puterile legislativă, executivă şi judecătorească.

33. Autorul a pretins că prevederile atacate încalcă articolele 1 alin.(3), 6, 116 alineatele (1) şi (6) şi 123 alin.(1) din Constituţie.

2. Argumentele autorităţilor cărora li s-a solicitat şi care şi-au prezentat opinia

34. În opinia sa, Guvernul a precizat că articolul 8 § 5 din Convenţia Naţiunilor Unite împotriva corupţiei, ratificată prin Legea nr.158 din 6 iulie 2007, stabileşte că statele vor adopta măsuri pentru a obliga agenţii săi să declare autorităţilor competente toate activităţile exterioare, orice ocupaţie, orice plasamente, orice bunuri şi orice dar sau avantaj substanţial din care ar putea rezulta un conflict de interese cu funcţiile lor de agent public. Astfel, articolul contestat din Legea nr.544 din 20 iulie 1995 implementează această obligaţie faţă de judecători. Deşi autorul sesizării a susţinut încălcarea principiului independenţei justiţiei în cazul controlului privind respectarea regimului juridic al conflictelor de interese şi al incompatibilităţilor funcţiei de judecător, Guvernul a subliniat că aplicarea normelor atacate nu conduce la imixtiuni în activitatea de înfăptuire a justiţiei. De altfel, controlul poate fi demarat doar după consumarea faptelor sesizate şi fără a se interveni într-un proces judiciar pendinte.

35. Cu privire la motivul de eliberare din funcţie a judecătorului în cazul nedepunerii declaraţiei de avere şi interese personale, Guvernul a susţinut că articolul 46 alin.(2) lit.e) din Legea integrităţii defineşte ca fapte coruptibile încălcarea regulilor de depunere a declaraţiei de avere şi interese personale.

36. Totodată, Guvernul a precizat că decizia finală referitoare la eliberarea judecătorului din funcţie în baza articolului 25 alin.(1) literele g¹), g²) şi g⁴) din Legea nr.544 din 20 iulie 1995 este lăsată la latitudinea Consiliului Superior al Magistraturii. Astfel, Guvernul consideră neîntemeiat capătul de sesizare care susţine încălcarea articolului 123 alin.(1) din Constituţie, care reglementează atribuţiile Consiliului.

37. În opinia sa, Parlamentul Republicii Moldova a precizat că, pentru a-şi putea îndeplini îndatoririle constituţionale, judecătorii trebuie să fie integri, imparţiali şi independenţi faţă de puterea legislativă şi executivă. Prin urmare, importanţa funcţiei de judecător şi rolul justiţiei în societate impun un şir de exigenţe faţă de persoanele ce exercită puterea judecătorească, i.e. integritatea persoanei. Astfel, funcţia de judecător implică standarde înalte privind ţinuta şi comportamentul profesional.

38. Într-o societate democratică judecătorul nu poate fi la adăpostul unei imunităţi absolute. Dimpotrivă, orice nerespectare a îndatoririlor funcţiei de judecător impune tragerea la răspundere şi sancţionarea abaterilor. În acest context, Parlamentul relevă că verificarea integrităţii persoanelor care deţin funcţia de judecător este realizată de Autoritatea Naţională de Integritate. Controlul respectiv se efectuează în baza Legii nr.132 din 17 iunie 2016, care prevede obligaţia depunerii anuale a declaraţiei de avere şi interese personale, regimul juridic al conflictelor de interese şi al incompatibilităţilor. În cazul în care se constată o abatere de la aceste prevederi, Autoritatea întocmeşte un act de constatare în care reţine fapta de încălcare şi măsurile care urmează a fi întreprinse în privinţa subiectului. Dacă actul de constatare rămâne definitiv prin neatacare sau prin respingerea de către instanţa de judecată a contestaţiei, este sesizat Consiliul Superior al Magistraturii pentru tragerea la răspundere a judecătorului.

39. Aşadar, Parlamentul susţine că tragerea la răspundere a judecătorilor în baza Legii nr.132 din 17 iunie 2016 nu încalcă articolele 1 alin.(3), 6, 54, 116 alin.(1) şi 123 din Constituţie.

40. În opinia sa amicus curiae, Asociaţia Judecătorilor precizează că problema ridicată în sesizare pretinde o analiză în baza principiilor separaţiei şi colaborării puterilor în stat şi independenţei justiţiei. Principiile menţionate recunosc independenţa puterii judecătoreşti faţă de puterile legislativă şi executivă. Totodată, ele îi recunosc Consiliului Superior al Magistraturii competenţa de a decide sancţionarea judecătorilor, în cazul comiterii unor abateri. În baza acestui motiv, Asociaţia Judecătorilor susţine că obligaţia judecătorilor de a depune anual declaraţia de avere şi interese personale şi controlul respectării regimului juridic al conflictelor de interese exercitat de către Autoritatea Naţională de Integritate în privinţa judecătorilor încalcă principiile menţionate. De altfel, obligaţiile în discuţie vin în contradicţie cu normele din Legea nr.178 din 25 iulie 2014 privind răspunderea disciplinară a judecătorilor. Astfel, Asociaţia Judecătorilor susţine că procedurile privind pretinsele conflicte de interese ale judecătorilor trebuie soluţionate în baza Legii nr.178 din 25 iulie 2014.

41. Aşadar, în opinia sa, Asociaţia Judecătorilor îi solicită Curţii să declare neconstituţionale prevederile articolului 25 alin.(1) literele g¹), g²) şi g⁴) din Legea nr.544 din 20 iulie 1995 cu privire la statutul judecătorului.

42. În opinia sa, Autoritatea Naţională de Integritate a menţionat că este o entitate publică independentă, abilitată cu controlul integrităţii în exercitarea funcţiei publice sau a funcţiei de demnitate publică şi cu prevenirea corupţiei prin realizarea controlului averii şi intereselor personale. Legea nr.132 din 17 iunie 2016 stabileşte funcţiile şi atribuţiile sale, precum şi subiectele obligate să depună, anual, declaraţia de avere şi interese personale şi să respecte regimul juridic al conflictelor de interese şi al incompatibilităţilor. Judecătorii, în calitate de funcţionari care exercită o demnitate publică, sunt obligaţi să depună, anual, declaraţii de avere şi interese personale. Autoritatea verifică respectarea de către judecători a obligaţiei prezentării anuale a declaraţiei de avere şi interese personale, a regimului juridic al conflictelor de interese şi a incompatibilităţilor.

43. Cu privire la abţinerea şi la recuzarea judecătorului în proces, care sunt reglementate în Codul de procedură civilă, în Codul de procedură penală şi în alte legi, Autoritatea a menţionat că mecanismul de soluţionare a cererilor de recuzare este similar cu cel reglementat în Legea nr.132 din 17 iunie 2016. De altfel, ambele proceduri urmăresc prevenirea conflictelor de interese reale în exerciţiul funcţiei publice. Totuşi, recuzarea judecătorului, spre deosebire de regimul juridic al conflictelor de interese din Legea nr.132 din 17 iunie 2016, este ineficientă în cazul conflictelor de interese consumate. În acest sens, Autoritatea relevă că cererile de recuzare pot fi formulate fie înainte de începerea dezbaterii cauzei, fie în timpul judecării acesteia, pe când controlul conflictelor de interese, care este realizat de către inspectorul de integritate, permite demararea unei proceduri şi după consumarea faptelor sesizate.

44. Aşadar, Autoritatea Naţională de Integritate susţine că competenţele de control care îi sunt recunoscute în privinţa activităţii judecătorilor respectă exigenţele care rezultă în baza articolelor 1 alin.(3), 6, 116 alin.(1) şi 123 din Constituţie.

3. Aprecierea Curţii

45. Curtea observă că argumentele autorului ridică mai multe probleme de drept constituţional, i.e. obligaţia judecătorilor de a prezenta declaraţia de avere şi interese personale, regimul juridic al conflictelor de interese şi al incompatibilităţilor funcţiei de judecător, autoritatea competentă cu controlul respectării lor şi răspunderea pentru încălcarea acestor obligaţii. Din acest motiv, având în vedere caracterul complex al problemelor care au fost ridicate în sesizare şi urmărind facilitarea lecturii Hotărârii, Curtea va analiza separat fiecare dintre aceste chestiuni. Curtea îşi va începe analiza cu privire la pretinsa încălcare a articolelor 1 alin.(3), 6 şi 116 alin.(1) din Constituţie. Ulterior, Curtea va decide cu privire la pretinsa încălcare a articolului 123 alin.(1) din Constituţie.

I. Cu privire la pretinsa încălcare a articolelor 1 alin.(3), 6 şi 116 alin.(1) din Constituţie

Principii generale

46. Curtea menţionează că corupţia în rândul judecătorilor este una dintre principalele ameninţări la adresa democraţiei şi preeminenţei dreptului. Corupţia subminează integritatea judiciară, care este fundamentală pentru statul de drept [(CCJE(2018) N°21), pct.2]. În jurisprudenţa sa, Curtea a subliniat că corupţia constituie o ameninţare la valorile statului de drept, democraţie şi drepturile omului, subminează principiile bunei-administrări, echităţii şi justiţiei sociale, denaturează concurenţa, împiedică dezvoltarea economică şi periclitează stabilitatea instituţiilor democratice şi fundamentul moral al societăţii. Principiile independenţei, imparţialităţii şi integrităţii funcţionarilor publici constituie parte integrantă a unei bune-guvernări (HCC nr.37 din 7 decembrie 2021, § 63).

47. Curtea reiterează că încrederea cetăţenilor în integritatea persoanelor cu funcţii publice şi în instituţii în general constituie fundamentul democratic al funcţionării acestora. Încrederea în unele instituţii este influenţată decisiv de către reprezentanţii acestora. În conformitate cu principiul fundamental al statului de drept, persoanele care vor să acceadă sau care exercită funcţii publice trebuie să demonstreze că îndeplinesc standardele ridicate în materie de integritate. Aşadar, valorile Constituţiei consacrate în articolul 1 alin.(3) presupun, în mod implicit, şi responsabilitatea celor care deţin funcţii publice şi care activează pentru realizarea interesului public (HCC nr.37 din 7 decembrie 2021, § 66).

48. În jurisprudenţa sa, Curtea a precizat că principiul separaţiei puterilor presupune o organizare şi funcţionare a instituţiilor statului de drept într-un sistem de guvernare democratic, care, pe de o parte, asigură exercitarea prerogativelor de către fiecare putere fără a putea uzurpa atribuţiile celorlalte puteri, iar pe de altă parte, capacitatea de a stopa abuzul altor puteri, asigurând echilibrul instituţional (HCC nr.7 din 16 aprilie 2015, § 40; DCC nr.96 din 6 august 2020, § 48).

49. Curtea consideră că prerogativa constituţională a fiecărei autorităţi publice indicate în Constituţie constă în a-şi exercita atribuţiile astfel încât să asigure funcţionalitatea eficientă şi neîntreruptă a întregului mecanism statal. Pentru atingerea acestui deziderat trebuie să existe instrumentele şi condiţiile necesare, excluzându-se orice tentativă de limitare sau de blocare a activităţii acestor autorităţi. Iată de ce instanţele judecătoreşti, ca autorităţi publice care, în virtutea funcţiilor constituţionale, exercită controlul de legalitate asupra activităţii autorităţilor executive şi legislative, trebuie să se bucure de independenţă. În caz contrar, funcţionalitatea mecanismului statal ar putea fi afectată.

50. Curtea menţionează că garanţia unei instanţe independente, în sensul articolului 116 alin.(1) din Constituţie, impune ca judecătorii să beneficieze de independenţă nu doar din punct de vedere legal, ci şi în exercitarea funcţiilor lor. În Hotărârea nr.27 din 31 octombrie 2019, § 28, Curtea a precizat că această noţiune acordă puterii judecătoreşti o dimensiune internă, precum şi o dimensiune externă, potrivit căreia judecătorii trebuie să-şi poată exercita activitatea fără existenţa influenţelor părţilor în proces sau ale altor puteri în stat.

51. De asemenea, în Hotărârea nr.7 din 24 martie 2020, Curtea a reţinut că judecătorii trebuie să ia decizii în deplină libertate şi să acţioneze fără restricţii şi fără a fi supuşi unor influenţe, incitări, presiuni, ameninţări sau intervenţii ilegale, directe sau indirecte, indiferent din partea cui vin şi sub ce motiv. În calitate de deţinător al autorităţii judecătoreşti, judecătorul trebuie să-şi poată exercita funcţia în deplină independenţă în raport cu toate constrângerile de natură socială, economică şi politică, şi chiar în raport cu alţi judecători şi în raport cu administraţia judecătorească (a se vedea § 38 din Hotărârea citată).

Aplicarea principiilor în prezenta cauză

52. Aşa cum a stabilit la § 28 din prezenta Hotărâre, Curtea reţine că articolul 25 alin.(1) literele g¹), g²) şi g⁴) din Legea nr.544 din 20 iulie 1995 instituie o ingerinţă în privinţa independenţei judecătorilor.

53. La această etapă, Curtea va examina următoarele aspecte: (i) dacă Constituţia îi permite Autorităţii Naţionale de Integritate să exercite controlul declaraţiilor de avere şi interese personale ale judecătorilor, (ii) dacă reglementarea controlului conflictelor de interese şi al incompatibilităţilor judecătorilor este clară şi (iii) dacă răspunderea pentru fapta de nedepunere a declaraţiei de avere şi interese personale este conformă cu valorile pe care le garantează articolele 1 alin.(3), 6 şi 116 alin.(1) din Constituţie.

Controlul declaraţiilor de avere şi interese personale ale judecătorilor de către Autoritatea Naţională de Integritate

54. Curtea menţionează că, la nivel internaţional, nu există un standard cu privire la modul în care urmează să fie organizată verificarea declaraţiilor de avere şi interese personale, i.e. dacă ar trebui să existe un sistem unic pentru toţi funcţionarii sau sisteme separate pentru diferite categorii de funcţionari. Curtea reţine că diverse categorii de funcţionari publici deţin grade diferite de responsabilitate, de putere sau de potenţial de apariţie a conflictelor de interese. Cu privire la judecători, Curtea observă că aceştia se ocupă de cele mai importante probleme de drept. Din acest motiv, este rezonabil ca, în ceea ce priveşte controlul averii şi intereselor personale, judecătorii să se bucure de o protecţie specială. În acest sens, Curtea va face o scurtă incursiune privind controlul declaraţiilor de avere şi interese personale ale judecătorilor, aşa cum a fost analizat acest subiect în avizele Comisiei de la Veneţia.

55. Cu privire la controlul declaraţiilor de avere ale judecătorilor, Comisia de la Veneţia a susţinut că sunt posibile două soluţii: fie crearea unui organ specializat în cadrul sistemului judiciar, fie încredinţarea acestei sarcini unui organism extern abilitat cu competenţa controlului declaraţiilor funcţionarilor publici. Prima soluţie este preferabilă din perspectiva independenţei judiciare, dar este lipsită de transparenţă, fapt care poate da naştere unui comportament corporatist [(CDL-AD(2019)024), § 27]. Comisia de la Veneţia a subliniat că nu poate fi identificat un standard european comun în această materie. În timp ce în unele acte se sugerează că doar un organ judiciar ar trebui să aibă puterea de a iniţia cauze disciplinare împotriva judecătorilor [(DAJ/DOC(98)23), § 5.1], în altele se acceptă ideea că verificarea situaţiei financiare a judecătorilor poate fi efectuată şi de o autoritate din afara justiţiei [CCJE nr.21 (2018), § 37]. Comisia de la Veneţia a conchis că depinde de realităţile naţionale dacă verificarea declaraţiilor judecătorilor este efectuată de un organism care vizează toţi funcţionarii, inclusiv judecătorii, sau de un organism specializat din cadrul sistemului judiciar [(CDL-AD(2019)024), § 28].

56. Totodată, Comisia de la Veneţia a precizat că crearea unui mecanism special de verificare a declaraţiilor judecătorilor nu este o exigenţă care ar rezulta în baza actelor internaţionale. Dimpotrivă, modelul în care declaraţiile judecătorilor şi ale altor funcţionari publici sunt verificate de acelaşi organism este cel dominant (CDL-PI(2020)018, § 51).

57. Aşadar, Curtea reţine că există dovezi pertinente şi concludente care permit să se conchidă că o autoritate externă este mai bine plasată pentru a realiza controlul declaraţiilor judecătorilor. În primul rând, identificarea încălcărilor şi comportamentelor ilicite reclamă existenţa unei expertize pe care o comisie judiciară nu o are, în mod obişnuit. Din acest motiv, o autoritate specializată de integritate este mai potrivită pentru a investiga o gamă largă de încălcări financiare. Deşi dezvoltarea unei astfel de capacităţi este posibilă în cadrul puterii judecătoreşti, acest lucru implică timp şi resurse. Mai mult, Curtea reţine că ar putea exista o dublare a eforturilor. Totodată, autocontrolul în cadrul sistemului judiciar poate crea percepţia că judecătorii sunt în afara oricărei răspunderi. Referitor la acest pericol, Comisia de la Veneţia a avertizat în avizele sale asupra clientelismului, corporatismului judiciar şi autoprotecţiei în rândul judecătorilor (CDL-AD(2016)007, § 82).

Controlul de constituţionalitate al articolului 25 alin.(1) lit.g¹) din Legea nr.544 din 20 iulie 1995

58. Curtea reţine că regimul juridic al conflictelor de interese presupune, inter alia, obligaţia de a raporta orice conflict de interese real sau potenţial unui organism sau funcţionar corespunzător. Obligaţia declarării conflictelor de interese le solicită, în mod explicit, funcţionarilor publici să evalueze în mod constant dacă au un conflict de interese şi, dacă da, să ia măsurile adecvate pentru a-l soluţiona. Abţinerea şi raportarea sunt, potrivit legii, paşi ce trebuie urmaţi în ciclul de gestionare a conflictelor de interese (articolul 12 alin.(4) din Legea nr.133 din 17 iunie 2016). Curtea observă că, în esenţă, abţinerea presupune neparticiparea subiectului la luarea deciziei în care are un interes, iar raportarea implică informarea şefului său ierarhic sau a organului ierarhic superior despre existenţa conflictului de interese. Şi abţinerea, şi raportarea urmăresc limitarea influenţei funcţionarului asupra procesului decizional şi protejarea corectitudinii procesului de luare a deciziilor.

59. Cu privire la abţinere, Curtea reţine că ea impune ca persoana aflată într-un conflict de interese să nu ia parte la deciziile care ar putea să o privească. Curtea observă că metoda în discuţie recunoaşte responsabilitatea funcţionarului public de rezolvarea conflictului de interese. Articolul 14 alin.(3) din Legea nr.133 din 17 iunie 2016 stabileşte în mod explicit obligaţia de abţinere a funcţionarului public în cazul în care există un conflict de interese real. Totodată, cu privire la judecători, şi articolul 52 alin.(1) din Codul de procedură civilă şi, respectiv, articolul 34 alin.(1) din Codul de procedură penală îl obligă pe judecător să se abţină de la examinarea cauzei atunci când există motive care afectează imparţialitatea sa. Referitor la normele procedurale menţionate, Curtea reţine că aceste articole prevăd o specie a conflictului de interese în activitatea jurisdicţională. În aparenţă, ar părea să existe un conflict între aceste norme şi normele din Legea nr.133 din 17 iunie 2016, pentru că impun obligaţii cu conţinut similar.

Regimul juridic al conflictelor de interese în activitatea jurisdicţională

60. Curtea reţine că obligaţia respectării regimului juridic al conflictelor de interese este tipică fiecărui funcţionar care poate fi subiect al declarării. Aşadar, dobândirea calităţii de subiect al declarării în sensul Legii nr.133 din 17 iunie 2016 obligă persoana să se conformeze limitărilor care decurg din acest statut. Astfel, judecătorii, exercitând o funcţie de demnitate publică, sunt obligaţi să respecte exigenţele Legii nr.133 din 17 iunie 2016, inclusiv regimul juridic al conflictelor de interese. Pe de altă parte, Curtea reţine că judecătorii au o obligaţie de imparţialitate, urmând să se abţină de la judecarea cauzelor în care pot exista îndoieli faţă de obiectivitatea lor (articolul 15 alin.(1) literele a) şi d) din Legea nr.544 din 20 iulie 1995).

61. Analiza sistematică a conţinutului acestor obligaţii permite să se constate caracterul distinct al câmpurilor lor de aplicare. Deşi judecătorii depun declaraţii de avere şi interese personale şi au obligaţii în baza statutului de funcţionar cu demnitate publică, acest fapt nu presupune că Legea nr.133 din 17 iunie 2016 a abrogat sau a făcut desuetă obligaţia de imparţialitate a judecătorului. Concluzia în discuţie are la bază faptul că obligaţia judecătorului de a examina cauza în mod imparţial şi obiectiv îşi găseşte o justificare constituţională, pe când obligaţia respectării regimului conflictelor de interese are o justificare legală. Mai mult, prima obligaţie acţionează la înfăptuirea justiţiei, pe când a doua în sfera administrativă.

62. Chiar dacă judecătorul aflat în conflict de interese ar parcurge etapele de rezolvare a conflictelor de interese din Legea nr.133 din 17 iunie 2016, acest fapt nu ar avea nicio eficienţă din perspectiva caracterului echitabil al procedurii. De altfel, obligaţia judecătorului de a se abţine de la examinarea unei cauze, atunci când există motive în acest sens, decurge din dreptul la un proces echitabil. Mai mult, garanţia caracterului echitabil al procedurii este aplicabilă cu privire la orice incident din faţa instanţei de judecată şi pretinde ca în privinţa fondului acesteia să decidă un tribunal independent şi imparţial.

63. Astfel, Curtea reţine că declaraţia de abţinere a unui judecător este o garanţie a echităţii procedurii. Totodată, Curtea menţionează că examinarea abţinerii în activitatea jurisdicţională presupune standarde de analiză care ţin cont de importanţa principiilor concurente (i.e. obligaţia imparţialităţii şi obligaţia de a judeca un caz). Aşadar, Curtea reţine că obligaţia imparţialităţii nu acţionează de o manieră absolută, aşa cum pretinde Legea nr.133 din 17 iunie 2016, ci implică o punere în balanţă a principiilor concurente. Curtea precizează că punerea în balanţă a intereselor concurente reprezintă un atribut al instanţei de judecată (a se vedea, mutatis mutandis, HCC nr.18 din 9 iulie 2021, § 61).

64. Totodată, cu privire la problema în discuţie, în Hotărârea nr.18 din 9 iulie 2021, la § 71, Curtea a precizat că nu poate exista un control din exterior al activităţii jurisdicţionale. Deşi hotărârea în discuţie vizează independenţa Curţii Constituţionale şi a judecătorilor ei, Curtea reţine că conceptul de independenţă este comun şi judecătorilor de drept comun. De altfel, scopul şi finalitatea principiului independenţei sunt similare atât în cazul judecătorilor constituţionali, cât şi în cazul judecătorilor de drept comun. Curtea subliniază că o noţiune interpretată cu privire la un context legislativ sau juridic poate fi transpusă într-un alt context. Un astfel de transfer nu este un lucru greşit, ci promovează previzibilitatea şi coerenţa sistemului juridic în ansamblul său. De altfel, acest lucru nu este un fapt neobişnuit. În jurisprudenţa sa, Curtea a subliniat deja că judecătorilor de drept comun şi judecătorilor constituţionali trebuie să li se garanteze un grad înalt de protecţie, inclusiv din perspectiva independenţei lor (HCC nr.27 din 31 octombrie 2019, § 70).

65. Prin urmare, Curtea conchide că nu poate fi admisă intervenţia unei autorităţi administrative în activitatea de înfăptuire a justiţiei. Pentru aceste motive, având în vedere considerentele de la § 60-64 şi ţinând cont de Hotărârea nr.18 din 9 iulie 2021, Curtea reţine că articolul 25 alin.(1) litera g¹) din Legea nr.544 din 20 iulie 1995 este constituţional în măsura în care nu se referă la controlul conflictelor de interese ale judecătorilor de drept comun admise în activitatea de înfăptuire a justiţiei.

Regimul juridic al conflictelor de interese în activitatea administrativă

66. Curtea reţine că obligaţia respectării regimului juridic al conflictelor de interese acţionează şi pe plan administrativ. Prin urmare, Curtea trebuie să verifice dacă eliberarea judecătorului din funcţie pe baza articolului 25 alin.(1) lit.g¹) din Legea nr.544 din 20 iulie 1995, în cazul comiterii unei încălcări a regimului juridic al conflictelor de interese în activitatea administrativă, este conformă cu articolele 1 alin.(3), 6 şi 116 alin.(1) din Constituţie.

67. Curtea reţine că Legea nr.133 din 17 iunie 2016 are ca scop protecţia şi garantarea obligaţiei de imparţialitate în sfera publică lato sensu. Sfera publică, în privinţa căreia Legea nr.133 din 17 iunie 2016 îşi extinde efectele, cuprinde şi o eventuală activitate administrativă a judecătorilor ca titulari de demnitate publică. În această ipostază, judecătorul nu mai exercită puterea judecătorească, ci o activitate administrativă (e.g. achiziţii publice, angajări ş.a.). Din acest motiv, în această sferă operează obligaţiile din Legea nr.133 din 17 iunie 2016.

68. Curtea precizează că cercul activităţilor care se raportează la exerciţiul competenţelor administrative se referă la activităţile publice care nu presupun înfăptuirea justiţiei. În acest caz, activitatea administrativă a judecătorului poate fi verificată sub aspectul respectării regimului conflictelor de interese de către Autoritatea Naţională de Integritate, precum şi în procedura contenciosului administrativ, sub aspect de legalitate.

69. Curtea reţine că articolele 1 alin.(3), 6 şi 116 alin.(1) din Constituţie oferă protecţie judecătorului în activitatea de înfăptuire a justiţiei. Totodată, în cazul în care judecătorul apare în alte ipostaze decât cea de exponent al puterii judecătoreşti, acestea urmăresc să-i ofere garanţii împotriva abuzului şi arbitrariului. Cu privire la respectarea acestor exigenţe, Curtea reţine că interdicţiile în baza Legii nr.132 din 17 iunie 2016 se stabilesc prin hotărâri judecătoreşti, în cazul proceselor-verbale cu privire la contravenţie sau al faptelor ce constituie infracţiuni, şi prin actul de constatare al Autorităţii Naţionale de Integritate, în cazul în care subiectul declarării acţionează cu încălcarea Legii nr.133 din 17 iunie 2016 (a se vedea, cu privire la delimitarea faptelor care constituie obiect al răspunderii, DCC nr.143 din 16 decembrie 2019, § 21-26; DCC nr.79 din 3 iunie 2021, § 26-28). Actul de constatare poate fi contestat în instanţa de judecată, care decide, în mod definitiv, asupra legalităţii lui. În jurisprudenţa sa, Curtea a reţinut că în faţa instanţei de judecată persoana beneficiază de toate drepturile şi mijloacele de apărare prevăzute în Codul administrativ (a se vedea, mutatis mutandis, DCC nr.127 din 29 octombrie 2020, § 41 şi 42).

70. Aşadar, Curtea reţine că există garanţii suficiente împotriva abuzului şi că nu există o atentare la valorile garantate de articolele 1 alin.(3), 6 şi 116 alin.(1) din Constituţie în cazul unui control al Autorităţii Naţionale de Integritate privind respectarea de către judecător a regimului conflictelor de interese în sfera administrativă.

Concluzii privind controlul constituţionalităţii articolului 25 alin.(1) lit.g¹) din Legea nr.544 din 20 iulie 1995

71. Cu privire la controlul de constituţionalitate al articolului 25 alin.(1) lit.g¹) din Legea nr.544 din 20 iulie 1995, Curtea precizează că Autoritatea Naţională de Integritate nu poate iniţia controlul respectării regimului juridic al conflictelor de interese în activitatea de înfăptuire a justiţiei de către judecătorii de drept comun. Acest lucru este în contradicţie cu prevederile articolelor 1 alin.(3), 6 şi 116 alin.(1) din Constituţie. Pe de altă parte, referitor la conflictul de interese în activitatea administrativă, Curtea precizează că acest lucru poate fi realizat de către Autoritatea Naţională de Integritate.

Controlul de constituţionalitate al articolului 25 alin.(1) lit.g²) din Legea nr.544 din 20 iulie 1995

72. Judecătorii sunt obligaţi să depună anual, până la 31 martie, declaraţia de avere şi interese personale. Curtea reţine că declaraţia serveşte ca bază la efectuarea controlului averii şi intereselor personale, al respectării regimului juridic al conflictelor de interese şi al incompatibilităţilor. Articolul 25 alin.(1) lit.g²) din Legea nr.544 din 20 iulie 1995 sancţionează cu eliberarea din funcţie fapta de nedepunere a declaraţiei de avere şi interese personale.

73. La modul general, Curtea constată că fapta de încălcare a obligaţiei de depunere a declaraţiei de avere şi interese personale se poate încadra în una din următoarele categorii: nedepunerea declaraţiei sau depunerea ei cu întârziere. Curtea observă că, în sensul articolului 25 alin.(1) lit.g²) din Legea nr.544 din 20 iulie 1995, nedepunerea declaraţiei trebuie deosebită de depunerea declaraţiei cu întârziere, pentru că nedepunerea presupune nu doar încălcarea formală a termenului legal de depunere, i.e. 31 martie, ci nedepunerea declaraţiei în termen de 30 de zile de la recepţionarea demersului privind obligativitatea prezentării declaraţiei [articolul 27 alin.(11) din Legea nr.132 din 17 iunie 2016]. Deşi pot exista dubii referitor la câmpul de aplicare al acestei norme, i.e. dacă este sancţionată doar nedepunerea sau inclusiv refuzul de a depune declaraţia, Curtea precizează că norma trebuie aplicată având în vedere articolul 27 alin.(10) din Legea nr.132 din 17 iunie 2016, care conţine în mod expres necesitatea epuizării termenului de 30 de zile de la recepţionarea notificării.

74. Curtea reţine că obligaţia depunerii declaraţiei de avere şi interese personale a fost introdusă în anul 2016, odată cu adoptarea Legii nr.133 din 17 iunie 2016. Aşadar, nedepunerea declaraţiei de avere şi interese personale nu poate fi justificată prin necunoaştere sau prin noutatea legislaţiei. Astfel, Curtea consideră, în mod rezonabil, că subiectele declarării cunosc despre obligativitatea prezentării declaraţiei privind averea şi interesele personale. Curtea admite că, în unele cazuri, nedepunerea declaraţiei în termenul legal ar putea fi justificată în mod obiectiv. Totuşi, în acest caz, răspunderea se aplică doar după expirarea a 30 de zile de la recepţionarea notificării privind necesitatea prezentării declaraţiei. Aşadar, persoanele sunt informate despre omiterea termenului de declarare şi despre răspunderea de care sunt pasibile în cazul nedepunerii declaraţiei. În jurisprudenţa sa, Curtea Europeană a menţionat că persoanele care exercită o activitate profesională trebuie să dea dovadă de o prudenţă mai mare în cadrul activităţii lor şi este de aşteptat ca acestea să-şi asume riscurile inerente activităţii lor (Satakunnan Markkinapörssi Oy şi Satamedia Oy v. Finlanda [MC], 27 iunie 2017, § 145; Sekmadienis Ltd. v. Lituania, 30 ianuarie 2018, § 65).

75. Curtea precizează că declaraţia de avere şi interese personale implică informaţii actualizate privind bunurile, veniturile, datoriile şi alte interese ale funcţionarilor şi ale membrilor familiei acestora. Astfel de date, actualizate în mod periodic, pot fi verificate pentru orice noi interese – financiare şi de altă natură – care pot indica un conflict de interese real sau potenţial – noi surse de venit ş.a. Curtea reţine că, în acest fel, depunerea declaraţiilor de avere şi interese serveşte ca un instrument de monitorizare a funcţionarilor. Chiar dacă bunurile şi interesele declarate nu s-au schimbat, este posibil să se fi schimbat îndatoririle funcţionarului (e.g. responsabilităţi sau competenţe noi) sau poate să se fi modificat sau extins cercul activităţilor în care funcţionarul are un interes. Aşadar, declaraţia de avere şi interese personale are o importanţă deosebită în lupta împotriva corupţiei. Având în vedere aceste considerente, Curtea reţine că instituirea unor măsuri apte să sporească rata de prezentare a declaraţiilor de avere şi interese personale este justificată.

76. Curtea observă că nedepunerea declaraţiei de avere şi interese personale face imposibil controlul în vederea depistării comportamentelor ilicite. Astfel, unii funcţionari în privinţa cărora persistă dubii de integritate ar putea fi dispuşi să achite o amendă, chiar una substanţială, pentru a fi scutiţi de obligaţia depunerii declaraţiei şi a obţine imunizarea, prin aceasta, de orice răspundere care ar putea să rezulte ca urmare a verificării informaţiilor raportate (e.g., articolele 326¹, 330² şi 352¹ alin.(2) din Codul penal). Curtea consideră că, într-un asemenea caz, neeliberarea lor din funcţie le-ar permite să facă abuz de funcţia publică şi eventual să obţină foloase nemeritate (nelegale). Cu privire la acest aspect, şi Comisia de la Veneţia a subliniat că neîndeplinirea cerinţei de declarare a averii şi veniturilor trebuie asociată cu o sancţiune care să fie suficient de serioasă pentru a servi scopului de descurajare. Deşi se poate face o excepţie în cazul unor omisiuni minore sau neintenţionate în declaraţii, în principiu, nedeclararea bunurilor este o încălcare suficient de gravă pentru a determina eliberarea din funcţie (a se vedea CDL-AD(2015)042, § 39).

77. Prin urmare, Curtea consideră că răspunderea sub forma eliberării din funcţie urmăreşte să asigure conformarea subiectelor cu legea şi menţinerea credibilităţii sistemului, inclusiv a sistemului judecătoresc. Totodată, ea încurajează funcţionarii să fie conştienţi de obligaţia lor de a îndeplini în modul corespunzător şi a depune în termenul legal declaraţia de avere şi interese personale. Din aceste motive, Curtea conchide că, pentru a încuraja respectarea obligaţiei de depunere şi pentru depistarea eventualelor cazuri de corupţie, este rezonabil să existe răspunderea sub forma eliberării din funcţie pentru nedepunerea declaraţiei de avere şi interese personale.

Controlul de constituţionalitate al articolului 25 alin.(1) lit.g⁴) din Legea nr.544 din 20 iulie 1995

78. În jurisprudenţa sa, Curtea a precizat că semnificaţia noţiunii de incompatibilitate constă în interdicţia prevăzută de lege de a cumula funcţii, în vederea asigurării independenţei de acţiune a persoanei care ocupă o funcţie publică, pentru evitarea concentrării unor prerogative excesive de aceeaşi persoană, precum şi pentru menţinerea integrităţii profesionale şi morale a acesteia (DCC nr.101 din 4 septembrie 2020, § 24). Curtea a reţinut că incompatibilitatea reprezintă, în esenţă, o situaţie în care aceeaşi persoană exercită o funcţie publică în paralel cu o alta ori când aceasta deţine o calitate sau exercită o activitate (articolul 16 din Legea nr.133 din 17 iunie 2016), în condiţiile în care legea interzice acest lucru (DCC nr.146 din 28 septembrie 2021, § 33).

79. Cu privire la incompatibilităţile funcţiei de judecător, Curtea observă că acestea sunt reglementate la articolul 8 alin.(1) din Legea nr.544 din 20 iulie 1995. Potrivit reglementărilor menţionate, funcţia de judecător este incompatibilă cu orice altă funcţie sau activitate remunerată, cu excepţia activităţii didactice, ştiinţifice şi de creaţie, cu mandatul de deputat în Parlament sau de consilier în autoritatea administraţiei publice locale, cu activitatea de întreprinzător, desfăşurată personal sau prin intermediul unui terţ, şi cu calitatea de membru al organului de conducere al unei organizaţii comerciale.

80. În acest context, Curtea reţine că legislatorul a definit clar cazurile de incompatibilitate a funcţiei de judecător şi a prevăzut condiţiile şi termenele în care acestea urmează a fi soluţionate (articolul 12 alin.(3) din Legea nr.199 din 16 iulie 2010). În acest sens, Curtea reţine că obligaţia judecătorilor de a soluţiona şi înlătura incompatibilitatea este reglementată în mod explicit. Totodată, articolul 12 alin.(4) din Legea nr.199 din 16 iulie 2010 prevede un remediu pentru cazul în care încetarea situaţiei de incompatibilitate nu a fost posibilă în termenul specificat de lege, persoanei revenindu-i obligaţia de a proba întreprinderea cu bună-credinţă a acţiunilor de eliminare a acestei situaţii. Aşadar, Curtea reţine că remediul stabilit de lege este adecvat şi oferă protecţie pentru cazurile în care, în mod obiectiv, în lipsa vinovăţiei, nu a fost posibilă soluţionarea stării de incompatibilitate în termenul prevăzut de lege.

81. Prin urmare, având în vedere cele menţionate mai sus, Curtea reţine caracterul nefondat al argumentelor autorului sesizării privind pretinsa neconstituţionalitate a articolului 25 alin.(1) lit.g⁴) din Legea nr.544 din 20 iulie 1995.

II. Cu privire la pretinsa încălcare a articolului 123 alin.(1) din Constituţie

82. Articolul 123 alin.(1) din Constituţie prevede că Consiliul Superior al Magistraturii asigură numirea, transferarea, detaşarea, promovarea în funcţie şi aplicarea de măsuri disciplinare faţă de judecători. Cu privire la câmpul de aplicare al acestui articol, în jurisprudenţa sa, Curtea a precizat că Consiliului Superior al Magistraturii îi revine rolul primar în procedurile privind numirea, promovarea, transferarea, demisia sau eliberarea din funcţia de judecător, iar orice abatere de la această regulă contravine articolului 123 alin.(1) din Constituţie (HCC nr.38 din 7 decembrie 2021, § 56).

83. Aşadar, Curtea observă că articolul 123 alin.(1) din Constituţie nu-i recunoaşte expressis verbis Consiliului Superior al Magistraturii competenţa verificării declaraţiilor de avere şi interese personale ale judecătorilor. Mai mult, în jurisprudenţa sa, Curtea nu a interpretat acest articol în sensul în care Consiliului îi este recunoscută o asemenea competenţă.

84. Cu privire la critica de neconstituţionalitate care vizează pretinsa competenţă a Autorităţii Naţionale de Integritate de a decide eliberarea din funcţie a judecătorului, Curtea reţine că Legea nr.133 din 17 iunie 2016 prevede obligaţia judecătorilor de a prezenta declaraţii de avere şi interese personale, de a respecta regimul juridic al conflictelor de interese şi al incompatibilităţilor funcţiei de judecător. Potrivit articolului 19 literele b) şi c) din Legea nr.132 din 17 iunie 2016, Autoritatea Naţională de Integritate verifică şi constată comportamentele care constituie abateri de la lege. Autoritatea poate să întocmească un proces-verbal cu privire la contravenţie şi, după caz, un act de constatare cu privire la fapta de încălcare. Totuşi, legalitatea constatărilor sale poate fi verificat de instanţa de judecată.

85. Aşadar, Curtea reţine că Autoritatea Naţională de Integritate nu are competenţa de a decide eliberarea din funcţie a judecătorului. Mai mult, Curtea reţine că nu există nicio probă care să confirme concluzia potrivit căreia controlul respectării regimului juridic al conflictelor de interese şi al incompatibilităţilor funcţiei de judecător oferă, în mod special, spaţiu pentru uzurparea competenţelor Consiliului Superior al Magistraturii. De altfel, Consiliul este autoritatea care asigură aplicarea măsurii de eliberare din funcţie a unui judecător. Aceste elemente îi sunt suficiente Curţii pentru a conchide cu privire la respectarea articolului 123 alin.(1) din Constituţie.

Din aceste motive, în baza articolelor 135 alin.(1) lit.a) şi 140 din Constituţie, 26 din Legea cu privire la Curtea Constituţională, 6, 61, 62 lit.a) şi e) şi 68 din Codul jurisdicţiei constituţionale, Curtea Constituţională

HOTĂRĂŞTE:

1. Se admite parţial sesizarea depusă de Consiliul Superior al Magistraturii pentru controlul constituţionalităţii articolului 25 alin.(1) literele g¹), g²) şi g⁴) din Legea nr.544 din 20 iulie 1995 cu privire la statutul judecătorului.

2. Se recunoaşte constituţional articolul 25 alin.(1) lit.g¹) din Legea nr.544 din 20 iulie 1995 cu privire la statutul judecătorului, în măsură în care vizează doar fapta de încălcare a regimului juridic al conflictelor de interese admise în activitatea administrativă.

3. Se recunoaşte constituţional articolul 25 alin.(1) literele g²) şi g⁴) din Legea nr.544 din 20 iulie 1995 cu privire la statutul judecătorului.

4. Prezenta hotărâre este definitivă, nu poate fi supusă nici unei căi de atac, intră în vigoare la data adoptării şi se publică în Monitorul Oficial al Republicii Moldova.