Постановление N 18 от 27.09.2022 о контроле конституционности статьи 25 ч.(1) пунктов g/1), g/2) и g/4) Закона № 544 от 20 июля 1995 года о статусе судьи (освобождение от должности судьи в случае установления нарушения правового режима конфликта интересов, несовместимостей или в случае неподачи декларации об имуществе и личных интересах) (обращение № 273а/2021 г.)

КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

о контроле конституционности статьи 25 ч.(1) пунктов g¹), g²)

и g⁴) Закона № 544 от 20 июля 1995 года о статусе судьи

(освобождение от должности судьи в случае установления нарушения

правового режима конфликта интересов, несовместимостей или в

случае неподачи декларации об имуществе и личных интересах)

(обращение № 273а/2021 г.)

№ 18  от  27.09.2022

 (в силу 27.09.2022) 

Мониторул Офичиал ал Р. Молдова № 315-317 ст. 163 от 12.10.2022

* * *

Именем Республики Молдова

Конституционный суд в составе:

Домника МАНОЛЕ, председатель,

Николае РОШКА,

Люба ШОВА,

Сергей ЦУРКАН,

Владимир ЦУРКАН, судьи,

при участии помощника судьи Василия Опря,

принимая во внимание обращение,

зарегистрированное 10 декабря 2021 года,

рассмотрев данное обращение в открытом пленарном заседании,

учитывая акты и материалы дела,

проведя обсуждение в совещательной комнате 27 сентября 2022 года,

выносит следующее постановление.

ПРОЦЕДУРНЫЕ ВОПРОСЫ

1. Основанием для рассмотрения дела послужило обращение, представленное в Конституционный суд 10 декабря 2021 года Высшим советом магистратуры, на основании статьи 135 ч.(1) п.а) Конституции, статьи 25 п.d¹) Закона о Конституционном суде и статьи 38 ч.(1) п.d¹) Кодекса конституционной юрисдикции.

2. Высший совет магистратуры просит Конституционный суд осуществить контроль конституционности статьи IV Закона № 134 от 17 июня 2016 года о внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты. В то же время автор просит осуществить контроль конституционности статьи II Закона № 74 от 26 апреля 2018 года о внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты.

3. Автор обращения утверждает, что оспариваемые положения нарушают статьи 1 ч.(3), 6, 116 ч.(1) и ч.(6) и 123 ч.(1) Конституции.

4. Определением Конституционного суда от 1 февраля 2022 года, без вынесения решения по существу, обращение было признано приемлемым.

5. В ходе рассмотрения обращения Конституционный суд запросил мнения Парламента, Президента Республики Молдова, Правительства и Ассоциации судей.

6. В открытом заседании Конституционного суда присутствовали представитель Парламента Раду Раду и представитель Правительства, государственный секретарь Министерства юстиции Эдуард Сербенко. Высший совет магистратуры подал заявление о рассмотрении обращения в его отсутствие.

ФАКТИЧЕСКИЕ ОБСТОЯТЕЛЬСТВА

7. Статья IV п.4 Закона № 134 от 17 июня 2016 года о внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты и, соответственно, статья II п.3 Закона № 74 от 26 апреля 2018 года о внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты предусматривают, что ч.(1) статьи 25 ("Прекращение полномочий судьи") Закона № 544 от 20 июля 1995 года о статусе судьи дополняется пунктами g¹), g²) и g⁴) следующего содержания: "g¹) установления ставшим окончательным констатирующим актом совершения непосредственно или посредством третьего лица сделки, принятия или участия в принятии решения без разрешения фактического конфликта интересов в соответствии с законодательством о регулировании конфликта интересов; g²) неподачи декларации об имуществе и личных интересах или отказа от ее подачи, согласно части (8) статьи 27 Закона о Национальном органе по неподкупности; g⁴) установления ставшим окончательным констатирующим актом ситуации неразрешения в срок несовместимостей, предусмотренных частью (1) статьи 8 Закона о статусе судьи".

ПРИМЕНИМОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО

8. Применимые положения Конституции:

Статья 1

Государство Республика Молдова

"[…]

(3) Республика Молдова - демократическое правовое государство, в котором достоинство человека, его права и свободы, свободное развитие человеческой личности, справедливость и политический плюрализм являются высшими ценностями и гарантируются".

Статья 6

Разделение и взаимодействие властей

"В Республике Молдова законодательная, исполнительная и судебная власти разделены и взаимодействуют при осуществлении своих прерогатив в соответствии с положениями Конституции".

Статья 116

Статус судей

"(1) Судьи судебных инстанций независимы, беспристрастны и несменяемы согласно закону.

[…]".

Статья 123

Полномочия [Высшего совета магистратуры]

"(1) Высший совет магистратуры обеспечивает назначение, перемещение, откомандирование судей, повышение их в должности и применение к ним дисциплинарных мер. Высший совет магистратуры осуществляет свои полномочия непосредственно или через свои специализированные органы.

[…]".

9. Применимые положения Закона № 544 от 20 июля 1995 года о статусе судьи:

Статья 8

Несовместимости и ограничения

"(1) Должность судьи несовместима с:

а) любой другой оплачиваемой должностью или деятельностью, за исключением преподавательской, научной, творческой деятельности и в коллегиальных органах в составе органов публичной власти или публичных учреждений;

b) мандатом депутата Парламента или советника органа местного публичного управления;

c) предпринимательской деятельностью, осуществляемой лично или через третьих лиц;

d) членством в руководящем органе коммерческой организации.

(2) Допускается сотрудничество судьи в изданиях по специальности литературного, научного или общественного характера либо участие в передачах радио и телевидения, но при этом ему запрещается высказывать свое мнение по злободневным вопросам внутренней политики.

(3) Судья не вправе предоставлять представителям средств массовой информации какие-либо сведения о рассматриваемых в судебной инстанции делах, кроме как через лицо, ответственное за связи со средствами массовой информации.

(3¹) Не допускается общение судьи с участниками процесса или с другими лицами, включая лиц, исполняющих ответственные государственные должности, если такого рода общение связано с находящимся в производстве судьи делом и происходит иным, нежели предусмотрено правилами судопроизводства, образом. Общение запрещается с момента регистрации дела в судебной инстанции и до вынесения не подлежащего обжалованию решения по делу. Любое общение вне судебных заседаний осуществляется в письменной форме с обязательным приобщением соответствующих материалов к делу.

(3²) Судье запрещается:

a) давать письменные или устные консультации по спорным вопросам;

b) быть членом какой-либо партии или заниматься любой политической деятельностью, в том числе в течение срока откомандирования с должности.

(4) Судья, избранный на должность Президента Республики Молдова, депутата Парламента, советника в органе местного публичного управления или назначенный членом Правительства, в течение 30 дней со дня утверждения/признания мандата подает заявление об отставке в соответствии со статьей 26. Если судья не подал заявление об отставке, по истечении 30 дней он освобождается по праву от занимаемой должности судьи".

Статья 15

Обязанности судей

"(1) Судья обязан:

a) быть беспристрастным;

b) обеспечивать защиту прав и свобод лиц, их чести и достоинства;

c) в точности соблюдать требования закона при осуществлении правосудия и обеспечивать единообразное толкование и применение законодательства;

d) воздерживаться от действий, которые наносят ущерб интересам службы и подрывают престиж правосудия, компрометируют честь и достоинство судьи, заставляют сомневаться в их объективности;

[…]

e) соблюдать положения Кодекса этики судей;

[…]

g) представлять декларацию об имуществе и личных интересах;

[…]".

Статья 21

Дисциплинарная ответственность судей

"(1) Судьи привлекаются к дисциплинарной ответственности в порядке, предусмотренном Законом о дисциплинарной ответственности судей № 178 от 25 июля 2014 года.

[…]".

Статья 25

Прекращение полномочий судьи

"(1) Полномочия судьи прекращаются назначившим его органом в случае:

[…]

g¹) установления ставшим окончательным констатирующим актом совершения непосредственно или посредством третьего лица сделки, принятия или участия в принятии решения без разрешения фактического конфликта интересов в соответствии с законодательством о регулировании конфликта интересов;

g²) неподачи декларации об имуществе и личных интересах или отказа от ее подачи, согласно части (8) статьи 27 Закона о Национальном органе по неподкупности № 132 от 17 июня 2016 года;

[…]

[в редакции Закона № 134 от 17 июня 2016 года, вступившего в силу 1 августа 2016 года]

g⁴) установления ставшим окончательным констатирующим актом ситуации неразрешения в срок несовместимостей, предусмотренных частью (1) статьи 8 настоящего закона;

[…]".

[в редакции Закона № 74 от 26 апреля 2018 года, вступившего в силу 29 июня 2018 года]

10. Применимые положения Закона № 178 от 25 июля 2014 года о дисциплинарной ответственности судей:

Статья 3

Основания дисциплинарной ответственности

"Судьи привлекаются к дисциплинарной ответственности за совершение дисциплинарных нарушений, предусмотренных настоящим законом. Нарушение положений других нормативных актов влечет за собой дисциплинарную ответственность только в случаях, если деяние является дисциплинарным нарушением в соответствии со статьей 4".

Статья 4

Дисциплинарные нарушения

"(1) Дисциплинарными нарушениями являются:

a) несоблюдение намеренное или по грубой небрежности обязанности по самоотводу, когда судья знает или должен знать о существовании одного из обстоятельств, предусмотренных законом, для самоотвода, а также формулирование повторных и неоправданных высказываний о самоотводе по одному и тому же делу, в результате чего рассмотрение дела затягивается;

[…]

l) нарушение положений о несовместимости, запретах и служебных ограничений в отношении судей;

[…]".

11. Применимые положения Закона № 132 от 17 июня 2016 года о Национальном органе по неподкупности:

Статья 1

Сфера регулирования

"(1) Настоящий закон регулирует:

[…]

b) процедуру контроля имущества и личных интересов, соблюдения правового режима конфликта интересов, несовместимости, запретов и ограничений.

[…]".

Статья 6

Функции органа

"В целях реализации своей задачи Орган исполняет следующие функции:

a) осуществление контроля имущества и личных интересов;

b) осуществление контроля соблюдения правового режима конфликта интересов, несовместимости, запретов и ограничений;

c) установление и наложение наказаний за нарушение правового режима декларирования имущества и личных интересов, конфликта интересов, несовместимости, запретов и ограничений;

[…]".

Статья 27

Проверка деклараций об имуществе и личных интересах

"[…]

(9) Если вследствие проверки деклараций об имуществе и личных интересах устанавливается, что субъект декларирования не подал или с опозданием подал декларацию об имуществе и личных интересах, инспектор по неподкупности налагает на него наказание за соответствующее правонарушение.

(10) В случае неподачи субъектом декларирования декларации об имуществе и личных интересах инспектор по неподкупности направляет ему требование о подаче в 30-дневный срок декларации об имуществе и личных интересах.

(11) Неподача в 30-дневный срок после получения требования инспектора по неподкупности декларации об имуществе и личных интересах является основанием для прекращения полномочий, трудовых или служебных отношений субъекта декларирования. Инспектор по неподкупности незамедлительно уведомляет об этом руководство публичной организации или органа, ответственного за назначение на должность субъекта декларирования, и председателя Органа. Руководитель публичной организации или органа, ответственного за назначение на должность субъекта декларирования, обязан вынести решение о прекращении полномочий, трудовых или служебных отношений субъекта декларирования и уведомить Орган в 15-дневный срок со дня получения уведомления от инспектора по неподкупности.

[…]".

12. Применимые положения Закона № 133 от 17 июня 2016 года о декларировании имущества и личных интересов:

Статья 1

Область применения и цель закона

"(1) Настоящий закон регулирует:

a) обязанность и порядок декларирования имущества и личных интересов субъектами декларирования и членами их семей, их сожителями/сожительницами;

b) механизм контроля имущества, приобретенного субъектом декларирования и членами его семьи, сожителем/сожительницей в период осуществления полномочий или исполнения государственных должностей либо ответственных государственных должностей, и контроля соблюдения правового режима конфликта интересов, несовместимости, ограничений и запретов.

(2) Целью настоящего закона является установление мер по предупреждению необоснованного обогащения, конфликта интересов, положений несовместимости и борьбе с ними, а также нарушений правового режима ограничений и запретов".

Статья 3

Субъекты декларирования имущества и личных интересов

"(1) Субъектами декларирования имущества и личных интересов являются:

a) лица, исполняющие ответственные государственные должности, предусмотренные приложением к Закону о статусе лиц, исполняющих ответственные государственные должности № 199 от 16 июля 2010 года;

[…]".

13. Применимые положения Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции, ратифицированной Законом № 158 от 6 июля 2007 года:

Статья 8

Кодексы поведения публичных должностных лиц

"1. В целях борьбы с коррупцией каждое Государство-участник поощряет, среди прочего, неподкупность, честность и ответственность своих публичных должностных лиц в соответствии с основополагающими принципами своей правовой системы.

[…]

5. Каждое Государство-участник стремится, в надлежащих случаях и в соответствии с основополагающими принципами своего внутреннего законодательства, устанавливать меры и системы, обязывающие публичных должностных лиц представлять соответствующим органам декларации, среди прочего, о внеслужебной деятельности, занятиях, инвестициях, активах и о существенных дарах или выгодах, в связи с которыми может возникать коллизия интересов в отношении их функций в качестве публичных должностных лиц.

6. Каждое Государство-участник рассматривает возможность принятия, в соответствии с основополагающими принципами своего внутреннего законодательства, дисциплинарных или других мер в отношении публичных должностных лиц, которые нарушают кодексы или стандарты, установленные в соответствии с настоящей статьей".

14. Применимые положения Кодекса этики и профессионального поведения судьи, утвержденного решением Общего собрания судей № 8 от 11 сентября 2015 года:

Статья 4

Беспристрастность

"[…]

(3) Судья воздержится от любого судопроизводства, в котором может быть поставлена под сомнение требуемая законом беспристрастность в судебном разбирательстве, в том числе в тех случаях, когда ему известно, что он лично или в качестве опекуна, или его супруг (супруга) либо любой другой родственник имеют финансовую или иную заинтересованность в предмете спора, которая может повлиять на исход дела.

(4) Судья воздержится от принятия решений, если его интересы или интересы лиц, связанных с ним кровным родством, усыновлением, являющихся свойственниками или иными лицами, имеющими близкие связи с его семьей, могут повлиять на справедливость решений.

[…]".

ПРИМЕНИМЫЕ МЕЖДУНАРОДНЫЕ СТАНДАРТЫ

15. Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции призывает государства к введению в свои внутренние правовые системы обязанности для государственных служащих подавать декларации об имуществе и личных интересах и к внедрению системы проверки этих деклараций (статья 8 § 5 Конвенции). Однако этот документ не требует создания специализированных органов и не выступает за специализацию на уровне судебных инстанций. Каждое государство несет ответственность за определение наиболее эффективного и подходящего решения, адаптированного к местным условиям, уровню коррупции и существующей внутренней правовой базе.

16. В Практическом руководстве по реализации обязанности декларирования имущества и личных интересов, разработанном Всемирным Банком¹, уточняется, что государства, в силу своих правовых систем, существенно различаются по категориям государственных служащих, обязанных подавать декларации об имуществе и личных интересах. Если в некоторых государствах это обязательство существует в отношении большинства или всех государственных служащих, в том числе в судебной системе, в других кругах субъектов гораздо уже. Несмотря на это, ряд причин призывает к широкому применению этого обязательства. Чиновники на всех уровнях общественной жизни, а не только те, кто занимается политической деятельностью, при исполнении своих функций могут попасть под влияние частных интересов.

_________________________

¹https://star.worldbank.org/sites/star/files/getting-the-full-picture-on-public-officials-how-to-guide.pdf, (a se vedea p. 19)

17. В исследовании на тему "Декларации об имуществе государственных служащих: инструмент предотвращения коррупции", проведенном в 2011 году Организацией экономического развития и сотрудничества, подчеркивается, что в государствах, где обязанность подавать декларации об имуществе и личных интересах является относительно новой, специализированные органы имеют существенное преимущество, поскольку они концентрируются на систематическом сборе и анализе информации². Более того, в исследовании уточняется, что в борьбе с коррупцией специализация имеет важное значение, поскольку требует наличия специальных знаний и навыков в самых разных областях, включая право, финансы, экономику, бухгалтерский учет и др.

_________________________

² https://www.oecd.org/daf/anti-bribery/47489446.pdf, (a se vedea pp. 13-14)

18. В анализе Центра антикоррупционных ресурсов U4 уточняется, что декларирование имущества и личных интересов не представляет значительных рисков для независимости судей. Напротив, преимущества этой меры в борьбе с коррупцией являются вескими причинами для того, чтобы требовать от судей представления деклараций об имуществе наравне с другими государственными служащими. Доводы в пользу обязанности судей декларировать свое имущество и личные интересы заключаются в том, что судебная система представляет собой, как и другие сферы государственной службы, потенциальное место для коррупции³.

_________________________

³ https://bit.ly/3padPyb

ВОПРОСЫ ПРАВА

А. ПРИЕМЛЕМОСТЬ ОБРАЩЕНИЯ

19. Рассмотрев соблюдение в настоящем деле условий приемлемости обращения, установленных в своей неизменной практике, Конституционный суд отметил, что предмет обращения относится к его компетенции ratione materiae в соответствии со статьей 135 ч.(1) п.а) Конституции.

20. Согласно статье 25 п.d¹) Закона о Конституционном суде и статье 38 ч.(1) п.d¹) Кодекса конституционной юрисдикции, Высший совет магистратуры наделен правом обращения в Конституционный суд.

21. Конституционный суд отмечает, что оспариваемые положения ранее не составляли предмет контроля конституционности.

22. Предметом обращения является контроль конституционности статьи IV Закона № 134 от 17 июня 2016 года о внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты. В то же время запрашивается и контроль конституционности статьи II Закона № 74 от 26 апреля 2018 года о внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты. Нормы, контроль которых запрашивается, касаются оснований прекращения полномочий судьи, предусмотренных в статье 25 ч.(1) пунктах g¹), g²) и g⁴) Закона о статусе судьи. В соответствии с правилами законодательной техники, положения о внесении изменений и дополнений в закон включаются в основной акт со дня вступления их в силу, сливаясь с ним. В связи с этим Конституционный суд рассмотрит положения статьи 25 ч.(1) пунктов g¹), g²) и g⁴) Закона о статусе судьи (см., mutatis mutandis, ПКС № 27 от 31 октября 2019 года, § 19).

23. Автор обращения ссылается на нарушение статей 1 ч.(3) [правовое государство], 6 [разделение и взаимодействие властей в государстве], 116 ч.(1) и ч.(6) [статус судей] и 123 ч.(1) [полномочия Высшего совета магистратуры] Конституции.

24. Конституционный суд отметил, что статья 25 ч.(1) пункты g¹), g²) и g⁴) Закона о статусе судьи предусматривает, что нарушение правового режима конфликта интересов, непредставление декларации об имуществе и личных интересах или отказ от ее представления, а также неразрешение несовместимостей в установленный законом срок ведут к прекращению полномочий судьи.

25. В этом аспекте Конституционный суд отметил, что обязанность судей декларировать свое имущество и личные интересы вытекает из Закона № 132 от 17 июня 2016 года о Национальном органе по неподкупности и Закона № 133 от 17 июня 2016 года о декларировании имущества и личных интересов. Согласно этим законам, декларация об имуществе и личных интересах подлежит проверке на предмет достоверности ее данных и представляется субъектом декларирования ежегодно до 31 марта. Более того, помимо обязанности подачи декларации об имуществе и личных интересах, судьи должны исполнять свои функциональные обязанности беспристрастно и объективно. В целом, содержание этой обязанности предполагает самоотвод судьи от рассмотрения заявления или принятия решения, если он имеет личную заинтересованность, которая влияет или может повлиять на беспристрастное и объективное исполнение им своих должностных обязанностей. Более того, указанные законы предусматривают обязанность судей разрешать свою несовместимость. Конституционный суд отметил, что компетентным органом по надзору за соблюдением этих обязательств является Национальный орган по неподкупности.

26. В Постановлении № 18 от 9 июля 2021 года, в § 47 Конституционный суд отметил, что положения Закона о декларировании имущества и личных интересов направлены на обеспечение объективного и нейтрального исполнения должностных обязанностей в широком значении этого слова. Конституционный суд подчеркнул, что эти обязанности действуют и на судебном уровне. Конституционный суд заключил, что данная обязанность применима a fortiori и к судьям в судах общей юрисдикции (см., mutatis mutandis, ПКС № 27 от 31 октября 2019 года, § 70).

27. Статья 116 ч.(1) Конституции устанавливает, что судьи судебных инстанций независимы, беспристрастны и несменяемы согласно закону. Конституционный суд в своей практике отмечал, что несменяемость предполагает невозможность смещения с должности, отзыва или замены судьи (см., mutatis mutandis, ПКС № 13 от 27 апреля 2021 года, § 55). В свою очередь, гарантия независимости направлена на обеспечение защиты судьи для реализации им своей роли по охране прав и свобод граждан (ПКС № 6 от 16 мая 2013 года, § 39; ПКС № 13 от 27 апреля 2021 года, §47; ПКС № 38 от 7 декабря 2021 года, § 55), а беспристрастность предполагает отсутствие предубеждений или пристрастного отношения (Kyprianou против Кипра, 15 декабря 2005 года, § 118).

28. Конституционный суд отметил применимость статьи 116 ч.(1) Конституции, предусматривающей гарантии независимости, беспристрастности и несменяемости судьи. Более того, по тем же основаниям применимы и статьи 1 ч.(3) и 6 Конституции, которые гарантируют верховенство права и принцип разделения и взаимодействия властей в государстве (см., например, ПКС № 27 от 31 октября 2019 года, §25).

29. Что касается действия статьи 123 ч.(1) Конституции, Конституционный суд отметил, что смещение судьи с должности ведет к прямому действию статьи 123 ч.(1) Конституции. В Заключении № 1 от 22 сентября 2020 года, в § 41 и § 42 Конституционный суд указал на первичную роль Высшего совета магистратуры при осуществлении процедур назначения, продвижения, перемещения, отставки или отстранения от должности судьи, а любое отступление от этого правила противоречит статье 123 ч.(1) Конституции. В Постановлении № 38 от 7 декабря 2021 года, § 56, Конституционный суд подтвердил свою практику в данном вопросе.

30. Таким образом, установив действие вышеуказанных конституционных статей, а также тот факт, что в обращении ставятся на обсуждение вопросы, аналогичные тем, которые были рассмотрены в Постановлении № 18 от 9 июля 2021 года, то есть обязанность беспристрастного исполнения полномочий судьи, орган, наделенный компетенцией контроля за соблюдением этой обязанности, и привлечение к ответственности за ее нарушение, Конституционный суд заключил, что есть необходимость рассмотрения дела по существу.

31. Относительно доводов о применимости статьи 116 ч.(6) Конституции, Конституционный суд отметил, что автор обращения не указывает на отсутствие закона или на его недостатки, а ссылается на нарушение принципа независимости судей. В связи с этим Конституционный суд отклонил доводы о применимости статьи 116 ч.(6) Конституции, предусматривающей, что привлечение судей к ответственности осуществляется согласно закону.

B. СУЩЕСТВО ДЕЛА

Предполагаемое нарушение статей 1 ч.(3), 6, 116 ч.(1) и 123 ч.(1) Конституции

1. Аргументы автора обращения

32. Высший совет магистратуры утверждает, что статья 25 ч.(1) пункты g¹), g²) и g⁴) Закона № 544 от 20 июля 1995 года о статусе судьи нарушает принцип независимости правосудия. В частности, автор обращения утверждает, что привлекать судью к ответственности могут только органы судебного самоуправления. Однако оспариваемые нормы признают за инспектором по неподкупности право решать вопросы по прекращению полномочий судьи в обход Высшего совета магистратуры. Это противоречит принципу независимости правосудия, нарушая также существующее равновесие между законодательной, исполнительной и судебной властями.

33. Автор утверждает, что оспариваемые положения нарушают статьи 1 ч.(3), 6, 116 ч.(1) и ч.(6) и 123 ч.(1) Конституции.

2. Аргументы органов власти, представивших свое мнение

34. Правительство в своем мнении уточняет, что статья 8 § 5 Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции, ратифицированной Законом № 158 от 6 июля 2007 года, предусматривает, что государства установят меры, обязывающие публичных должностных лиц представлять соответствующим органам декларации о внеслужебной деятельности, любых занятиях, инвестициях, активах и о существенных дарах или выгодах, в связи с которыми может возникнуть конфликт интересов в отношении их функций в качестве публичных должностных лиц. Оспариваемая статья Закона № 544 от 20 июля 1995 года вводит для судей такую обязанность. Хотя автор обращения и указывает на нарушение принципа независимости правосудия в случае контроля за соблюдением правового режима конфликта интересов и несовместимостей с должностью судьи, Правительство подчеркивает, что применение оспариваемых норм не ведет к вмешательству в деятельность по отправлению правосудия. Контроль может быть начат только после завершения выявленных фактов и без вмешательства в текущий судебный процесс.

35. Что касается основания прекращения полномочий судьи в случае непредставления декларации об имуществе и личных интересах, Правительство утверждает, что статья 46 ч.(2) п.е) Закона о неподкупности относит к коррупционным деяниям нарушение правил подачи декларации об имуществе и личных интересах.

36. В то же время Правительство указывает, что окончательное решение о прекращении полномочий судьи на основании статьи 25 ч.(1) пунктов g¹), g²) и g⁴) Закона № 544 от 20 июля 1995 года остается на усмотрении Высшего совета магистратуры. Так, Правительство считает необоснованным обращение в части нарушения статьи 123 ч.(1) Конституции, регулирующей полномочия Высшего совета магистратуры.

37. Парламент Республики Молдова в своем мнении уточняет, что для исполнения своих конституционных обязанностей судьи должны быть неподкупны, беспристрастны и независимы от законодательной и исполнительной властей. Таким образом, важность судебной должности и роль правосудия в обществе выдвигают ряд требований к лицам, исполняющим судебную власть, то есть лицо должно быть неподкупным. Так, должность судьи подразумевает высокие стандарты к манере профессионального поведения.

38. В демократическом обществе судья не может пользоваться абсолютным иммунитетом. Напротив, любое несоблюдение должностных обязанностей судьи требует привлечения к ответственности и наказания за нарушения. В этом контексте Парламент напоминает, что проверка неподкупности лиц, занимающих должность судьи, осуществляется Национальным органом по неподкупности. Соответствующий контроль проводится на основании Закона № 132 от 17 июня 2016 года, который предусматривает ежегодную подачу декларации об имуществе и личных интересах, соблюдение правового режима конфликта интересов и несовместимостей. В случае установления нарушения данных положений, Национальный орган по неподкупности составляет констатирующий акт, в котором указывает факт нарушения и меры, которые следует предпринять в отношении субъекта нарушения. После признания констатирующего акта окончательным в результате необжалования либо отклонения судебной инстанцией жалобы, в Высший совет магистратуры направляется требование для привлечения судьи к ответственности.

39. Так, Парламент утверждает, что привлечение судей к ответственности на основании Закона № 132 от 17 июня 2016 года не нарушает статьи 1 ч.(3), 6, 54, 116 ч.(1) и 123 Конституции.

40. В своем мнении amicus curiae Ассоциация судей отмечает, что поднятые в обращении вопросы требуют анализа на основе принципов разделения и взаимодействия властей в государстве и независимости правосудия. Указанные принципы признают независимость судебной власти от законодательной и исполнительной властей. В то же время они признают за Высшим советом магистратуры полномочия в принятии решений о применении наказаний к судьям в случае совершения ими каких-либо нарушений. На основании этого, Ассоциация судей утверждает, что обязанность судей ежегодно подавать декларации об имуществе и личных интересах и контроль соблюдения правового режима конфликта интересов, осуществляемый Национальным органом по неподкупности в отношении судей, нарушают данные принципы. Указанная обязанность противоречит нормам Закона № 178 от 25 июля 2014 года о дисциплинарной ответственности судей. Так, Ассоциация судей считает, что процедуры предполагаемых конфликтов интересов судей должны рассматриваться в порядке Закона № 178 от 25 июля 2014 года.

41. Так, Ассоциация судей в своем мнении просит Конституционный суд признать неконституционность положений статьи 25 ч.(1) пунктов g¹), g²) и g⁴) Закона № 544 от 20 июля 1995 года о статусе судьи.

42. В своем мнении Национальный орган по неподкупности отмечает, что он является независимым государственным ведомством, наделенным полномочиями по контролю неподкупности при исполнении государственной должности или ответственной государственной должности, а также по предупреждению коррупции путем осуществления контроля имущества и личных интересов. Закон № 132 от 17 июня 2016 года определяет перечень его обязанностей и полномочий, а также субъектов, обязанных ежегодно подавать декларацию об имуществе и личных интересах, соблюдать правовой режим конфликта интересов и несовместимостей. Судьи в качестве служащих, занимающих ответственную государственную должность, обязаны ежегодно подавать декларации об имуществе и личных интересах. Национальный орган по неподкупности проверяет соблюдение судьями обязанности представления ежегодной декларации об имуществе и личных интересах, правового режима конфликта интересов и несовместимостей.

43. Что касается самоотвода и отвода судьи от рассмотрения дела, которые регулируются Гражданским процессуальным кодексом, Уголовно-процессуальным кодексом и другими законами, Национальный орган по неподкупности отметил, что порядок рассмотрения заявлений об отводе аналогичен порядку, регулируемому Законом № 132 от 17 июня 2016 года. Обе процедуры направлены на предотвращение фактических конфликтов интересов при исполнении государственной должности. Однако отвод судьи, в отличие от правового режима конфликта интересов, предусмотренного Законом №. 132 от 17 июня 2016 года, является неэффективным в случае завершенного конфликта интересов. В связи с этим Национальный орган по неподкупности подчеркивает, что заявления об отводе могут подаваться как до начала рассмотрения дела, так и в ходе его рассмотрения, а контроль конфликта интересов, осуществляемый инспектором по неподкупности, позволяет начать процедуру и после того, как выявленные нарушения были завершены.

44. Таким образом, Национальный орган по неподкупности утверждает, что признанные за ним полномочия контроля за деятельностью судей соответствуют требованиям, вытекающим из статей 1 ч.(3), 6, 116 ч.(1) и 123 Конституции.

3. Оценка Конституционного суда

45. Конституционный суд отмечает, что в своих доводах автор поднимает ряд вопросов конституционного права, то есть – обязанность судей представлять декларации об имуществе и личных интересах, правовой режим конфликта интересов и несовместимостей с должностью судьи, орган, наделенный полномочиями контроля за их соблюдением и ответственность за нарушение этих обязанностей. В связи с этим, учитывая сложность поставленных в обращении вопросов и для упрощения чтения постановления, Конституционный суд рассмотрит отдельно каждый из этих вопросов. Конституционный суд начнет свой анализ с предполагаемого нарушения статей 1 ч.(3), 6 и 116 ч.(1) Конституции. Впоследствии Конституционный суд рассмотрит предполагаемое нарушение статьи 123 ч.(1) Конституции.

I. О ПРЕДПОЛАГАЕМОМ НАРУШЕНИИ СТАТЕЙ 1 Ч.(3), 6 И 116 Ч.(1) КОНСТИТУЦИИ

Основные принципы

46. Конституционный суд отмечает, что коррупция в рядах судей является одной из основных угроз в адрес демократии и верховенства права. Коррупция подрывает судебную неподкупность, являющуюся основополагающей для правового государства [(КСЕС(2018) № 21), п.2]. В своей практике Конституционный суд подчеркивал, что коррупция составляет угрозу ценностям правового государства, демократии и правам человека, подрывает принципы надлежащего управления, равенства и социальной справедливости, искажает конкуренцию, препятствует экономическому развитию и нарушает стабильность демократических институтов и моральные основы общества. Принципы независимости, беспристрастности и неподкупности государственных служащих являются неотъемлемой частью надлежащего управления (ПКС № 37 от 7 декабря 2021 года, § 63).

47. Конституционный суд напоминает, что вера граждан в честность лиц, занимающих публичные должности, и доверие к учреждениям в целом составляют демократическую основу их деятельности. Доверие к некоторым учреждениям в значительной мере зависит от их представителей. В соответствии с основным принципом правового государства, лица, которые стремятся занять или занимают государственные должности, должны показать, что отвечают высоким моральным требованиям. Так, ценности, закрепленные в статье 1 ч.(3), безусловно предполагают и ответственность лиц, занимающих государственные должности и осуществляющих свою деятельность в интересах общества (ПКС № 37 от 7 декабря 2021 года, § 66).

48. В своей практике Конституционный суд установил, что принцип разделения властей подразумевает организацию и функционирование учреждений правового государства в духе демократической системы правления, которая, с одной стороны, обеспечивает выполнение каждой из властей своих задач без узурпации полномочий других властей, а с другой стороны, возможность предотвратить злоупотребление другой власти, обеспечивая институциональное равновесие (ПКС № 7 от 16 апреля 2015 года, § 40; ОКС № 96 от 6 августа 2020 года, § 48).

49. Конституционный суд отмечает, что конституционная прерогатива каждого государственного органа, указанного в Конституции, заключается в исполнении своих обязанностей таким образом, чтобы обеспечить эффективную и беспрерывную деятельность всего государственного механизма. Для достижения этой цели должны существовать необходимые инструменты и условия, исключая любую попытку ограничения и блокирования деятельности этих органов. Именно поэтому судебные инстанции, в качестве государственных органов, которые, в силу своих конституционных обязанностей, осуществляют контроль законности деятельности исполнительной и законодательной властей, должны обладать независимостью. В противном случае, может быть нарушена функциональность государственного механизма.

50. Конституционный суд отмечает, что гарантия независимости суда, в смысле статьи 116 ч.(1) Конституции, требует, чтобы судьи пользовались независимостью не только с законодательной точки зрения, но и при исполнении своих обязанностей. В Постановлении № 27 от 31 октября 2019 года, § 28, Конституционный суд указал, что это понятие определяет, как внутреннюю, так и внешнюю составляющую судебной власти, согласно которой судьи должны иметь возможность осуществлять свою деятельность, не подвергаясь влиянию со стороны участников процесса или других государственных органов.

51. Кроме того, в Постановлении № 7 от 24 марта 2020 года Конституционный суд отметил, что судьи обязаны принимать решения свободно и действовать без каких-либо ограничений, неправомерного влияния, давления, угроз или вмешательств, прямых или косвенных, вне зависимости от того, от кого они исходят и по каким причинам. Судья в качестве носителя судебной власти должен исполнять свои обязанности в условиях полной независимости и не подвергаться никаким ограничениям социального, экономического и политического характера, в том числе со стороны других судей и судебной администрации (см. § 38 указанного постановления).

Применение принципов по настоящему делу

52. Как было установлено в § 28 настоящего постановления, Конституционный суд отмечает, что статья 25 ч.(1) пункты g¹), g²) и g⁴) Закона № 544 от 20 июля 1995 года составляет вмешательство в принцип независимости судей.

53. На данном этапе Конституционный суд рассмотрит следующие вопросы: (i) позволяет ли Конституция Национальному органу по неподкупности осуществлять контроль деклараций судей об имуществе и личных интересах, (ii) являются ли положения о контроле конфликта интересов и несовместимостей судей ясными и (iii) соответствует ли ответственность за непредставление декларации об имуществе и личных интересах ценностям, гарантированным статьями 1 ч.(3), 6 и 116 ч.(1) Конституции.

Контроль деклараций об имуществе и личных интересах судей со стороны Национального органа по неподкупности

54. Конституционный суд отмечает, что на международном уровне нет стандарта относительно порядка проверки деклараций об имуществе и личных интересах, то есть, должна ли существовать единая система для всех служащих или раздельные системы для различных категорий служащих. Конституционный суд отмечает, что различные категории государственных служащих обладают различной степенью ответственности, властью либо вероятностью возникновения конфликта интересов. Относительно судей Конституционный суд отмечает, что они занимаются наиболее важными правовыми вопросами. По этой причине разумно, чтобы судьи пользовались специальной защитой в вопросе контроля имущества и личных интересов. В связи с этим Конституционный суд осуществит краткий обзор по вопросу контроля деклараций об имуществе и личных интересах судей, как он был рассмотрен в заключениях Венецианской комиссии.

55. Что касается контроля деклараций об имуществе судей, Венецианская комиссия отмечала, что возможны два решения: создание специализированного органа в рамках судебной системы либо передача этих полномочий действующему внесудебному органу, наделенному компетенцией по контролю деклараций государственных служащих. Первое решение предпочтительнее с точки зрения судебной независимости, но оно лишено прозрачности, что может привести к корпоративизму [(CDL-AD(2019)024), § 27]. Венецианская комиссия подчеркнула, что в этой области не выявлен единый европейский стандарт. Тогда как в некоторых актах отмечается, что только судебный орган должен обладать властью по инициированию дисциплинарных процедур против судей [(DAJ/DOC(98)23), § 5.1], в других поддерживается идея, что проверка финансовой ситуации судей может осуществляться внесудебным органом [КСЕС nr.21 (2018), § 37]. Венецианская комиссия заключила, что зависит от внутренних реалий государства, будет осуществляться проверка деклараций судей органом, проверяющим всех государственных служащих, включая судей, либо специализированным органом в рамках судебной системы [(CDL-AD(2019)024), § 28].

56. В то же время Венецианская комиссия отметила, что создание специального механизма проверки деклараций судей не относится к требованиям, вытекающим из международных актов. Напротив, доминирует модель, в которой проверка деклараций судей и других государственных служащих осуществляется одним органом (CDL-PI(2020)018, § 51).

57. Таким образом, Конституционный суд отмечает, что существуют надлежащие и убедительные доказательства, позволяющие заключить, что внешний орган больше подходит для контроля деклараций судей. Во-первых, выявление нарушений и неправомерного поведения требует наличия экспертизы, которой судебная комиссия обычно не имеет. По этой причине для расследования широкого спектра финансовых нарушений больше подходит специализированный орган по неподкупности. Хотя развитие такого потенциала возможно и в судебной системе, но это требует времени и ресурсов. Более того, Конституционный суд отмечает, что может существовать дублирование усилий. В то же время самоконтроль в рамках судебной системы может создать впечатление, что судьи находятся вне всякой ответственности. Относительно такой угрозы Венецианская комиссия в своих заключениях указывала на риск возникновения в рядах судей клиентелизма, судебного корпоративизма и самозащиты (CDL-AD(2016)007, § 82).

Контроль конституционности статьи 25 ч.(1) п.g¹) Закона № 544 от 20 июля 1995 года

58. Конституционный суд отмечает, что правовой режим конфликта интересов предполагает, среди прочего, обязанность сообщать о любом фактическом или потенциальном конфликте интересов соответствующему органу или должностному лицу. Обязанность декларирования конфликта интересов ясно требует от государственных служащих постоянной оценки возникновения конфликта интересов и, если он есть, принятия соответствующих мер для его разрешения. Воздержание и сообщение являются, согласно закону, шагами, которые должны быть выполнены в ходе управления конфликтами интересов (статья 12 ч.(4) Закона № 133 от 17 июня 2016 года). Конституционный суд отмечает, что, по сути, воздержание подразумевает неучастие субъекта в принятии решения, в котором он заинтересован, а сообщение предполагает информирование своего вышестоящего начальника или вышестоящего органа о наличии конфликта интересов. Как воздержание, так и сообщение направлены на ограничение влияния должностного лица на процесс принятия решений и защиту справедливости процесса принятия решений.

59. Относительно воздержания от исполнения полномочий Конституционный суд отмечает, что оно требует, чтобы лицо, находящееся в состоянии конфликта интересов, не участвовало в принятии решений, которые могут его касаться. Конституционный суд отмечает, что рассматриваемый метод признает ответственность государственного служащего в разрешении конфликта интересов. Статья 14 ч.(3) Закона № 133 от 17 июня 2016 года ясно определяет обязательство по воздержанию государственного служащего от исполнения полномочий в случае наличия фактического конфликта интересов. В то же время в отношении судей статья 52 ч.(1) Гражданского процессуального кодекса и, соответственно, статья 34 ч.(1) Уголовно-процессуального кодекса обязывают судью заявлять самоотвод от рассмотрения дела в случае, если есть основания, влияющие на его беспристрастность. Что касается указанных процессуальных норм, Конституционный суд отмечает, что данные статьи предусматривают один из видов конфликта интересов в судебной деятельности. Может показаться, что существует конфликт между этими нормами и нормами Закона № 133 от 17 июня 2016 года, поскольку они налагают обязанности одинакового содержания.

Правовой режим конфликта интересов в судебной деятельности

60. Конституционный суд отмечает, что обязанность соблюдения правового режима конфликта интересов характерна для каждого государственного служащего, который может быть субъектом декларирования. Так, приобретение качества субъекта декларирования, в смысле Закона № 133 от 17 июня 2016 года, обязывает лицо соблюдать ограничения, вытекающие из этого статуса. Судьи, занимающие ответственную государственную должность, обязаны соблюдать требования Закона № 133 от 17 июня 2016 года, в том числе правовой режим конфликта интересов. С другой стороны, Конституционный суд отмечает, что судьи обязаны быть беспристрастными и воздерживаться от рассмотрения дел, когда могут возникнуть сомнения в их объективности (статья 15 ч.(1) п.а) и п.d) Закона № 544 от 20 июля 1995 года).

61. Системный анализ содержания этих обязанностей позволяет установить различный характер областей их применения. Хотя судьи подают декларации об имуществе и личных интересах и несут обязанности, основанные на статусе лица, занимающего ответственную государственную должность, это не означает, что Закон № 133 от 17 июня 2016 года отменяет или упраздняет обязанность судьи в беспристрастности. Этот вывод вытекает из факта, что обязанность судьи рассматривать дело беспристрастно и объективно находит конституционное обоснование, а обязанность соблюдать режим конфликта интересов – законодательное обоснование. Более того, первая обязанность действует при отправлении правосудия, а вторая – в административной сфере.

62. Даже если судья, находящийся в конфликте интересов, пройдет этапы разрешения конфликта интересов, указанные в Законе № 133 от 17 июня 2016 года, это не будет иметь никакой эффективности с точки зрения справедливости судебного процесса. Обязанность судьи о самоотводе от рассмотрения дела в случае, когда для этого есть основания, вытекает из права на справедливое судебное разбирательство. Более того, гарантия справедливости судопроизводства применима к любому инциденту в судебной инстанции и предполагает, что по существу дела решение должен принимать независимый и беспристрастный суд.

63. Так, Конституционный суд отмечает, что заявление судьи о самоотводе является гарантией справедливости процесса. В то же время Конституционный суд отмечает, что рассмотрение воздержания от судебной деятельности предполагает стандарты анализа, учитывающие важность конкурирующих принципов (то есть обязанность быть беспристрастным и обязательство по рассмотрению дела). Таким образом, Конституционный суд отмечает, что обязанность быть беспристрастным не действует в абсолютном порядке, как того требует Закон № 133 от 17 июня 2016 года, а предполагает равновесие между конкурирующими принципами. Конституционный суд уточняет, что приведение в равновесие конкурирующих интересов относится к полномочиям судебной инстанции (см., mutatis mutandis, ПКС № 18 от 9 июля 2021 года, § 61).

64. В то же время по данному вопросу в Постановлении № 18 от 9 июля 2021 года, § 71 Конституционный суд установил, что внешний контроль над судебной деятельностью недопустим. Хотя указанное постановление касается независимости Конституционного суда и конституционных судей, концепция независимости распространяется и на судей общей юрисдикции. Цель и результат принципа независимости аналогичны, как в случае конституционных судей, так и в случае судей общей юрисдикции. Конституционный суд подчеркивает, что истолкованное в законодательном или юридическом контексте понятие может быть применено и в другом контексте. Такое применение не будет ошибочным и способствует предсказуемости и согласованности правовой системы в целом. Между прочим, это не является чем-то необычным. В своей практике Конституционный суд уже подчеркивал, что судьям общей юрисдикции и конституционным судьям должна быть гарантирована высокая степень защиты, в том числе с точки зрения их независимости (ПКС № 27 от 31 октября 2019 года, § 70).

65. Следовательно, Конституционный суд заключает, что вмешательство административного органа в деятельность по отправлению правосудия недопустимо. По этим причинам, учитывая суждения, изложенные в § 60-64, и принимая во внимание Постановление № 18 от 9 июля 2021 года, Конституционный суд отмечает, что статья 25 ч.(1) п.g¹) Закона № 544 от 20 июля 1995 года является конституционной в той мере, в которой она не касается контроля конфликта интересов судей общей юрисдикции, допущенных в деятельности по отправлению правосудия.

Правовой режим конфликта интересов в административной деятельности

66. Конституционный суд отмечает, что обязанность соблюдения правового режима конфликта интересов действует и в административном плане. Следовательно, Конституционному суду надлежит проверить, соответствует ли прекращение полномочий судьи на основании статьи 25 ч.(1) п.g¹) Закона № 544 от 20 июля 1995 года, в случае нарушения правового режима конфликта интересов в административной деятельности, статьям 1 ч.(3), 6 и 116 ч.(1) Конституции.

67. Конституционный суд отмечает, что Закон № 133 от 17 июня 2016 года направлен на защиту и обеспечение обязанности быть беспристрастным в публичной сфере lato sensu. Публичная сфера, на которую распространяет свое действие Закон № 133 от 17 июня 2016 года, охватывает и возможную административную деятельность судей, как носителей ответственной государственной должности. В этой ситуации судья уже не исполняет судебную власть, а занимается административной деятельностью (например, государственными закупками, трудоустройством и др.). Поэтому в данной сфере действуют обязательства, предусмотренные Законом № 133 от 17 июня 2016 года.

68. Конституционный суд подчеркивает, что деятельность, связанная с выполнением административных полномочий, относится к общественной деятельности и не связана с отправлением правосудия. В этом случае административная деятельность судьи может быть проверена на предмет соблюдения режима конфликта интересов Национальным органом по неподкупности, а также в административном судопроизводстве, с точки зрения ее законности.

69. Конституционный суд отмечает, что статьи 1 ч.(3), 6 и 116 ч.(1) Конституции предоставляют судье защиту в его деятельности по отправлению правосудия. В то же время, если судья выступает в другой роли, чем представитель судебной власти, они предоставляют ему гарантии от злоупотреблений и произвола. Что касается соблюдения этих требований, Конституционный суд отмечает, что запреты, предусмотренные Законом № 132 от 17 июня 2016 года, устанавливаются судебным решением, в случае протокола о совершении правонарушения или преступных деяний, и констатирующим актом Национального органа по неподкупности, если субъект декларирования допускает нарушение Закона № 133 от 17 июня 2016 года (см., относительно разграничения деяний, влекущих за собой привлечение к ответственности, ОКС № 143 от 16 декабря 2019 года, § 21-26; ОКС № 79 от 3 июня 2021 года, § 26-28). Констатирующий акт может быть обжалован в судебную инстанцию, которая принимает окончательное решение о его законности. В своей практике Конституционный суд отмечал, что в судебной инстанции лицо пользуется всеми правами и средствами защиты, предусмотренными Административным кодексом (см., mutatis mutandis, ОКС № 127 от 29 октября 2020 года, § 41 и § 42).

70. Так, Конституционный суд отмечает, что, в случае проведения Национальным органом по неподкупности контроля соблюдения судьей режима конфликта интересов в административной сфере, имеются достаточные гарантии от злоупотребления и нет угрозы ценностям, гарантированным статьями 1 ч.(3), 6 и 116 ч.(1) Конституции.

Выводы относительно контроля конституционности статьи 25 ч.(1) п.g¹) Закона № 544 от 20 июля 1995 года

71. Относительно контроля конституционности статьи 25 ч.(1) п.g¹) Закона № 544 от 20 июля 1995 года, Конституционный суд отмечает, что Национальный орган по неподкупности не может инициировать в отношении судей общей юрисдикции контроль соблюдения правового режима конфликта интересов в деятельности по отправлению правосудия. Это противоречит положениям статей 1 ч.(3), 6 и 116 ч.(1) Конституции. С другой стороны, относительно конфликта интересов в административной деятельности, Конституционный суд отмечает, что Национальный орган по неподкупности вправе осуществлять этот контроль.

Контроль конституционности статьи 25 ч.(1) п.g²) Закона № 544 от 20 июля 1995 года

72. Судьи обязаны подавать ежегодно, до 31 марта, декларацию об имуществе и личных интересах. Конституционный суд отмечает, что декларация служит основанием для проверки имущества и личных интересов, соблюдения правового режима конфликта интересов и несовместимостей. Статья 25 ч.(1) п.g²) Закона № 544 от 20 июля 1995 года предусматривает наказание в виде прекращения полномочий за непредставление декларации об имуществе и личных интересах.

73. Конституционный суд заключает, что, в целом, нарушение обязанности подачи декларации об имуществе и личных интересах может подпадать под одну из следующих категорий: непредставление декларации либо ее представление с нарушением срока. Конституционный суд отмечает, что, в смысле статьи 25 ч.(1) п.g²) Закона № 544 от 20 июля 1995 года, следует разделять факт неподачи декларации от ее подачи с нарушением срока, поскольку неподача предполагает не только формальное нарушение установленного законом срока подачи, то есть до 31 марта, но и неподачу декларации в 30-дневный срок со дня получения требования о необходимости представления декларации [статья 27 ч.(11) Закона № 132 от 17 июня 2016 года]. Хотя могут возникать сомнения относительно сферы применения данной нормы, то есть наказывается лишь неподача или также отказ от подачи декларации, Конституционный суд отмечает, что норму следует применять с учетом статьи 27 ч.(10) Закона № 132 от 17 июня 2016 года, которая прямо указывает на необходимость истечения 30-дневного срока с момента получения требования.

74. Конституционный суд отмечает, что обязанность подачи декларации об имуществе и личных интересах была введена в 2016 году вместе с принятием Закона № 133 от 17 июня 2016 года. Так, неподача декларации об имуществе и личных интересах не может быть оправдана незнанием либо новизной законодательства. Конституционный суд обоснованно полагает, что субъекты декларирования знают о своей обязанности представлять декларацию об имуществе и личных интересах. Конституционный суд допускает, что в некоторых случаях непредставление декларации в установленный законом срок может быть объективно оправданным. Однако в этом случае ответственность наступает только по истечении 30 дней с момента получения уведомления о необходимости представления декларации. Таким образом, лица уведомляются о пропуске срока подачи декларации и об ответственности, которую они несут в случае ее неподачи. В своей практике Европейский суд отмечал, что лица, занимающиеся профессиональной деятельностью, должны проявлять большую осмотрительность в своей работе и принимать на себя связанные с ней риски (Satakunnan Markkinapörssi Oy и Satamedia Oy против Финляндии [БП], 27 июня 2017 года, § 145; Sekmadienis Ltd. против Литвы, 30 января 2018 года, § 65).

75. Конституционный суд отмечает, что декларация об имуществе и личных интересах подразумевает обновленную информацию об имуществе, доходах, долгах и иных интересах государственных служащих и членов их семей. Такие периодически обновляемые данные могут проверяться на предмет любых новых интересов – финансовых или другого рода – которые могут указывать на наличие фактического или потенциального конфликта интересов, новых источников дохода и др. Конституционный суд отмечает, что, в этом смысле, подача деклараций об имуществе и интересах служит инструментом контроля должностных лиц. Даже если задекларированные имущество и интересы не изменились, обязанности должностного лица могли измениться (например, новые обязанности или полномочия) или круг деятельности, в которой должностное лицо имеет интерес, мог измениться или расшириться. Поэтому декларация об имуществе и личных интересах имеет особое значение в борьбе с коррупцией. Принимая во внимание эти суждения, Конституционный суд отмечает, что установление мер, способствующих своевременной подаче деклараций об имуществе и личных интересах, является оправданным.

76. Конституционный суд отмечает, что неподача декларации об имуществе и личных интересах ведет к невозможности осуществления контроля в целях выявления неправомерного поведения. Так, некоторые должностные лица, в неподкупности которых есть сомнения, будут готовы оплатить штраф, даже значительный, чтобы освободиться от обязанности подачи декларации и уйти таким образом от любой ответственности, которая может возникнуть в результате проверки сообщаемой информации (например, статьи 326¹, 330² и 352¹ ч.(2) Уголовного кодекса). Конституционный суд считает, что в подобных случаях оставление их в должности позволит им злоупотреблять служебным положением и, возможно, получать незаслуженные (незаконные) выгоды. По этому вопросу Венецианская комиссия также подчеркивала, что невыполнение требования о декларировании имущества и доходов должно повлечь наказание, достаточно строгое, чтобы служить сдерживающим фактором. Хоть и можно делать исключения для незначительных или непреднамеренных упущений в декларациях, но, в сущности, недекларирование имущества является достаточно серьезным нарушением, чтобы служить основанием для освобождения от должности (см. CDL-AD(2015)042, § 39).

77. Таким образом, Конституционный суд считает, что ответственность в виде освобождения от должности направлена на обеспечение соблюдения закона субъектами и поддержание авторитета системы, в том числе судебной системы. В то же время, она побуждает государственных служащих осознать свою обязанность надлежащим образом заполнять и подавать в установленный законом срок декларацию об имуществе и личных интересах. По этим причинам Конституционный суд заключает, что в целях поощрения соблюдения обязанности по подаче декларации и выявления возможных случаев коррупции разумно нести ответственность в виде освобождения от должности за непредставление декларации об имуществе и личных интересах.

Контроль конституционности статьи 25 ч.(1) п.G⁴) Закона № 544 от 20 июля 1995 года

78. Конституционный суд в своей практике установил, что значение понятия несовместимости заключается в предусмотренном законом запрете совмещения должностей в целях обеспечения независимости в действиях лица, занимающего государственную должность, предотвращения чрезмерной концентрации власти в одних руках, а также для поддержания профессиональной и моральной неподкупности лица (ОКС № 101 от 4 сентября 2020 года, § 24). Конституционный суд отмечал, что несовместимость, по сути, представляет собой ситуацию, в которой одно и то же лицо занимает государственную должность параллельно с другой должностью, имеет качество или осуществляет деятельность (статья 16 Закона № 133 от 17 июня 2016 года), когда это запрещено законом (ОКС № 146 от 28 сентября 2021 года, § 33).

79. Что касается несовместимостей должности судьи, Конституционный суд отмечает, что они регулируются статьей 8 ч.(1) Закона № 544 от 20 июля 1995 года. Согласно указанным положениям, должность судьи несовместима с любой другой оплачиваемой должностью или деятельностью, за исключением преподавательской, научной и творческой деятельности, с мандатом депутата Парламента или советника органа местного публичного управления, с предпринимательской деятельностью, осуществляемой лично или через третье лицо, и членством в руководящем органе коммерческой организации.

80. В этом контексте Конституционный суд отмечает, что законодатель ясно определил случаи несовместимости должности судьи и предусмотрел условия и сроки их разрешения (статья 12 ч.(3) Закона № 199 от 16 июля 2010 года). В связи с этим Конституционный суд отмечает, что обязанность судей разрешать и устранять несовместимость четко регулируется. В то же время статья 12 ч.(4) Закона № 199 от 16 июля 2010 года предусматривает случаи, когда прекращение несовместимости не представилось возможным в установленный законом срок, обязывая лицо доказать добросовестность предпринятых им действий по устранению этой ситуации. Таким образом, Конституционный суд отмечает, что установленный законом инструмент является целесообразным и обеспечивает защиту в случаях, когда объективно, в отсутствие вины, разрешить несовместимость в установленный законом срок не представлялось возможным.

81. Таким образом, учитывая вышеизложенное, Конституционный суд отмечает необоснованность доводов автора обращения о предполагаемой неконституционности статьи 25 ч.(1) п.g⁴) Закона № 544 от 20 июля 1995 года.

II. О ПРЕДПОЛАГАЕМОМ НАРУШЕНИИ СТАТЬИ 123 Ч.(1) КОНСТИТУЦИИ

82. Статья 123 ч.(1) Конституции предусматривает, что Высший совет магистратуры обеспечивает назначение, перемещение, откомандирование судей, повышение их в должности и применение к ним дисциплинарных мер. Что касается сферы применения данной статьи, в своей практике Конституционный суд указывал на первичную роль Высшего совета магистратуры в процедурах назначения, повышения, перемещения, отставки или освобождения от должности судьи, подчеркнув, что любое отступление от этого правила противоречит статье 123 ч.(1) Конституции (ПКС № 38 от 7 декабря 2021 года, § 56).

83. Конституционный суд отмечает, что статья 123 ч.(1) Конституции не налагает expressis verbis на Высший совет магистратуры непосредственные полномочия по проверке деклараций судей об имуществе и личных интересах. Более того, в своей практике Конституционный суд в толковании данной статьи не указывал, что за Высшим советом магистратуры признаются подобные полномочия.

84. Что касается доводов о неконституционности, касающихся предполагаемой компетенции Национального органа по неподкупности принимать решения о прекращении полномочий судьи, Конституционный суд отмечает, что Закон № 133 от 17 июня 2016 года вменяет в обязанности судей представлять декларации об имуществе и личных интересах, соблюдать правовой режим конфликта интересов и несовместимостей с должностью судьи. Согласно пунктам b) и c) статьи 19 Закона № 132 от 17 июня 2016 года, Национальный орган по неподкупности проверяет и выявляет действия, представляющие собой отклонения от закона. Орган может составить протокол о правонарушении и, в зависимости от обстоятельств, констатирующий акт о факте нарушения. Однако законность его выводов может быть проверена судом.

85. Таким образом, Конституционный суд отмечает, что Национальный орган по неподкупности не наделен полномочиями принимать решение о прекращении полномочий судьи. Кроме того, Конституционный суд отмечает, что не выявлены доказательства того, что контроль соблюдения правового режима конфликта интересов и несовместимости с должностью судьи, в частности, создает условия для узурпации полномочий Высшего совета магистратуры. Высший совет магистратуры является органом, обеспечивающим применение меры по прекращению полномочий судьи. Этих элементов достаточно, чтобы Конституционный суд пришел к выводу о соблюдении статьи 123 ч.(1) Конституции.

По этим основаниям, руководствуясь статьями 135 ч.(1) п.а) и 140 Конституции, статьей 26 Закона о Конституционном суде, статьями 6, 61, 62 п.а) и п.е), 68 Кодекса конституционной юрисдикции, Конституционный суд

ПОСТАНОВЛЯЕТ:

1. Признать частично обоснованным обращение Высшего совета магистратуры о контроле конституционности статьи 25 ч.(1) пунктов g¹), g²) и g⁴) Закона № 544 от 20 июля 1995 года о статусе судьи.

2. Признать конституционным пункт g¹) части (1) статьи 25 Закона № 544 от 20 июля 1995 года о статусе судьи в той мере, в которой он относится только к нарушению правового режима конфликта интересов, допущенному в административной деятельности.

3. Признать конституционными пункты g²) и g⁴) части (1) статьи 25 Закона № 544 от 20 июля 1995 года о статусе судьи.

4. Настоящее постановление является окончательным, обжалованию не подлежит, вступает в силу со дня принятия и публикуется в "Monitorul Oficial al Republicii Moldova".