Hotărâre nr.20 din 26.09.2019 privind excepţia de neconstituţionalitate a unor prevederi din articolul 214 alin.(8) din Codul administrativ şi a articolului 11/1 alin.(4) din Legea nr.548 din 21 iulie 1995 cu privire la Banca Naţională a Moldovei (Sesizarea nr.99g/2019)

CURTEA CONSTITUŢIONALĂ

H O T Ă R Â R E

privind excepţia de neconstituţionalitate a unor prevederi din articolul 214 alin.(8)

din Codul administrativ şi a articolului 11¹ alin. (4) din Legea nr.548

din 21 iulie 1995 cu privire la Banca Naţională a Moldovei

(Sesizarea nr.99g/2019)

nr. 20  din  26.09.2019

 (în vigoare 26.09.2019) 

Monitorul Oficial al R. Moldova nr. 310-313 art.191 din 18.10.2019

* * *

În numele Republicii Moldova,

Curtea Constituţională, judecând în componenţa:

dlui Vladimir ŢURCAN, preşedinte,

dlui Eduard ABABEI,

dnei Domnica MANOLE,

dlui Nicolae ROŞCA,

dnei Liuba ŞOVA,

dlui Serghei ŢURCAN, judecători,

cu participarea dlui Marcel Lupu, grefier,

Având în vedere sesizarea depusă pe 20 mai 2019

şi înregistrată pe aceeaşi dată,

Examinând sesizarea menţionată în şedinţă plenară publică,

Având în vedere actele şi lucrările dosarului,

Deliberând în camera de consiliu,

Pronunţă următoarea hotărâre:

PROCEDURA

1. La originea cauzei se află sesizarea depusă pe 20 mai 2019, de către dl judecător Corneliu Guzun, în baza articolelor 135 alin.(1) literele a) şi g) din Constituţie, ca urmare a ridicării unei excepţii de neconstituţionalitate de către domnii avocaţi Ion Păduraru şi Zinaida Guţu, pentru controlul constituţionalităţii textului “actele Băncii Naţionale adoptate în procesul de evaluare şi supraveghere a calităţii acţionarilor entităţilor supravegheate de Banca Naţională” din articolul 214 alin.(8) al Codului administrativ, adoptat prin Legea nr.116 din 19 iulie 2018, a articolului 11¹ alin.(4) din Legea nr.548 din 21 iulie 1995 cu privire la Banca Naţională a Moldovei şi a articolului 174 alin.(2) din Codul de procedură civilă, adoptat prin Legea nr.225 din 30 mai 2003. Sesizarea privind excepţia de neconstituţionalitate a fost depusă la Curtea Constituţională pe 20 mai 2019 de către dl judecător Corneliu Guzun.

2. Autorii sesizării nu au precizat care ar fi dispoziţiile constituţionale încălcate prin existenţa textelor de lege contestate. Aceştia invocă în sesizare, cu titlu de prevederi relevante ale Constituţiei, articolele 1, 4, 6, 9, 16, 20, 26, 46, 53, 54, 114, 115, 126 şi 127.

3. Prin decizia Curţii Constituţionale din 19 iunie 2019, sesizarea a fost declarată admisibilă, fără a se prejudeca fondul cauzei.

4. În procesul examinării sesizării, Curtea Constituţională a solicitat opiniile Parlamentului, Preşedintelui Republicii Moldova, Guvernului şi Băncii Naţionale a Moldovei.

5. În şedinţa publică a Curţii, sesizarea a fost examinată cu participarea domnilor avocaţi Ion Păduraru şi Zinaida Guţu, autorii excepţiei de neconstituţionalitate. Parlamentul a fost reprezentat de către dl Valeriu Kuciuk, şef al Serviciului reprezentare la Curtea Constituţională şi organele de drept din cadrul Direcţiei generale juridice a Secretariatului Parlamentului. Guvernul a fost reprezentat de către dna Veronica Mihailov-Moraru şi de către dl Laurenţiu Hadîrcă, secretari de stat în cadrul Ministerului Justiţiei. Banca Naţională a Moldovei a fost reprezentată de către dl Andrei Velicev, şef al Direcţiei jurdice a Băncii Naţionale a Moldovei.

ÎN FAPT

A. Circumstanţele litigiului principal

6. Pe 10 aprilie 2019, după epuizarea procedurii prealabile, S.A. “Panfermag Energy”, care este acţionară în cadrul unei bănci comerciale, a contestat în instanţa de judecată o decizie a Băncii Naţionale prin care reclamantei i-au fost suspendate dreptul de vot şi drepturile referitoare la convocarea şi la desfăşurarea adunării generale. Prin aceeaşi decizie, S.A. “Panfermag Energy” a fost obligată să-şi înstrăineze acţiunile deţinute în capitalul social al băncii comerciale.

7. În cadrul şedinţei de judecată, reprezentanţii S.A. “Panfermag Energy” au solicitat ridicarea excepţiei de neconstituţionalitate a prevederilor contestate, care stabilesc că nu pot fi suspendate actele Băncii Naţionale adoptate în procesul de evaluare şi supraveghere a calităţii acţionarilor entităţilor supravegheate de Banca Naţională. De asemenea, au fost contestate prevederile articolului 11¹ alin.(4) din Legea cu privire la Banca Naţională a Moldovei, care stabilesc că, până la proba contrarie, se prezumă existenţa unui interes public în executarea imediată şi neîntreruptă a actelor Băncii Naţionale. Reprezentanţii S.A. “Panfermag Energy” au solicitat şi ridicarea excepţiei unor prevederi din articolul 174 alin.(2) din Codul de procedură civilă, care stabilesc faptul că, la dispunerea măsurilor de asigurare a acţiunii în litigiile care pot viza competenţele Băncii Naţionale, instanţa de judecată aplică unele prevederi din Legea cu privire la Banca Naţională a Moldovei şi că în aceste litigii nu pot fi dispuse măsurile de asigurare a acţiunii prevăzute de dispoziţiile relevante ale Codului de procedură civilă.

8. Prin încheierea din 15 mai 2019, Judecătoria Chişinău, sediul Râşcani, a admis parţial ridicarea excepţiei de neconstituţionalitate şi a trimis sesizarea la Curtea Constituţională, în vederea soluţionării acesteia. Instanţa de judecată a respins ridicarea excepţiei de neconstituţionalitate a prevederilor contestate din articolul 174 alin.(2) din Codul de procedură civilă, motivând că nu sunt aplicabile litigiului în discuţie.

B. Legislaţia pertinentă

9. Prevederile relevante ale Constituţiei sunt următoarele:

Articolul 20

Accesul liber la justiţie

“(1) Orice persoană are dreptul la satisfacţie efectivă din partea instanţelor judecătoreşti competente împotriva actelor care violează drepturile, libertăţile şi interesele sale legitime.

(2) Nicio lege nu poate îngrădi accesul la justiţie.”

Articolul 46

Dreptul la proprietate privată şi protecţia acesteia

“(1) Dreptul la proprietate privată, precum şi creanţele asupra statului sunt garantate.

(2) Nimeni nu poate fi expropriat decât pentru o cauză de utilitate publică, stabilită potrivit legii, cu dreaptă şi prealabilă despăgubire.

[…]”

Articolul 126

Economia

“(1) Economia Republicii Moldova este economie de piaţă, de orientare socială, bazată pe proprietatea privată şi pe proprietatea publică, antrenate în concurenţă liberă.

(2) Statul trebuie să asigure:

a) reglementarea activităţii economice şi administrarea proprietăţii publice ce-i aparţine în condiţiile legii;

b) libertatea comerţului şi activităţii de întreprinzător, protecţia concurenţei loiale, crearea unui cadru favorabil valorificării tuturor factorilor de producţie;

c) protejarea intereselor naţionale în activitatea economică, financiară şi valutară;

[…]”

10. Prevederile relevante ale Legii nr.548 din 21 iulie 1995 cu privire la Banca Naţională a Moldovei sunt următoarele:

Articolul 11

Actele Băncii Naţionale

“(1) În scopul îndeplinirii atribuţiilor sale, Banca Naţională are dreptul să emită hotărâri, regulamente, instrucţiuni şi ordonanţe.

(2) Actele normative ale Băncii Naţionale, care sunt obligatorii pentru instituţiile financiare şi pentru alte persoane juridice şi fizice, se publică în Monitorul Oficial al Republicii Moldova şi intră în vigoare fie la data publicării lor, fie la o altă dată prevăzută în textul actului respectiv, cu condiţia informării publicului.

(2¹) Actele cu caracter normativ ale Băncii Naţionale pot fi contestate doar de către persoana în privinţa căreia în temeiul actului cu caracter normativ contestat s-a adoptat ori s-a refuzat adoptarea unui act cu caracter individual. Actul cu caracter normativ în temeiul căruia s-a adoptat ori s-a refuzat adoptarea unui act cu caracter individual poate fi contestat doar concomitent cu contestarea actului cu caracter individual.

(3) Hotărârile privind ratele dobânzilor la instrumentele politicii monetare, ordonanţele şi alte acte ale Băncii Naţionale care nu au caracter normativ intră în vigoare la data adoptării dacă în actele respective nu este prevăzută o altă dată.

(3¹) Actele cu caracter individual emise de Banca Naţională se comunică destinatarilor contra semnătură sau prin scrisoare recomandată cu confirmare de primire. Comunicarea prin scrisoare recomandată cu confirmare de primire se efectuează la domiciliul sau la sediul persoanei, după caz. Dacă comunicarea actului nu este posibilă prin niciuna dintre modalităţile prevăzute în prezentul alineat, inclusiv în cazul în care destinatarul refuză luarea de cunoştinţă, actul se consideră comunicat dacă este disponibil la sediul Băncii Naţionale. În acest din urmă caz, drept dovadă a comunicării actului cu caracter individual serveşte comunicatul oficial al Băncii Naţionale privind disponibilitatea acestui act la sediul Băncii Naţionale, care se publică în termen de 10 zile pe pagina web oficială a Băncii Naţionale şi în Monitorul Oficial al Republicii Moldova, iar dată a constatării încălcării, în sensul articolului 75¹, este considerată data publicării acestuia în Monitorul Oficial al Republicii Moldova.

[…]

(4) Actele Băncii Naţionale sunt supuse controlului de legalitate în instanţele de contencios administrativ conform procedurii stabilite de Legea contenciosului administrativ şi conform cerinţelor prezentei legi. Dispoziţiile altor legi pot fi aplicate în cazurile privind contestarea actelor Băncii Naţionale doar în măsura în care nu contravin normelor stabilite de prezenta lege.

(5) Actele Băncii Naţionale nu se supun controlului de oportunitate.

(5¹) Actele Băncii Naţionale pot fi contestate la Comitetul executiv al Băncii Naţionale prin depunerea unei cereri prealabile în termen de 30 de zile de la data comunicării actului. Termenul de 30 de zile nu se extinde asupra actelor cu caracter normativ.

(5²) Cererile prealabile prin care se contestă actele Băncii Naţionale vor fi adresate în exclusivitate Comitetului executiv al Băncii Naţionale şi vor fi examinate în exclusivitate de către acesta.

(5³) Comitetul executiv al Băncii Naţionale va examina cererile prealabile privind actele Băncii Naţionale în termen de 30 de zile de la data depunerii.

(6) Acţiunile de contencios administrativ privind actele Băncii Naţionale sau privind nesoluţionarea de către aceasta în termen legal a unei cereri se înaintează în instanţa de judecată în a cărei rază teritorială îşi are sediul Banca Naţională, cu condiţia respectării obligatorii a procedurii prealabile prevăzute la alineatele (5¹)–(5³). Contestarea sau acţiunea în justiţie nu suspendă executarea actelor emise de Banca Naţională, dacă legea nu prevede altfel.

(7) Actele Băncii Naţionale în domeniul politicii monetare şi valutare, inclusiv măsurile de salvgardare, pot fi contestate doar sub aspectul procedurii de adoptare.

(9) Cererile de contestare a actelor Băncii Naţionale în domeniul politicii monetare şi valutare, inclusiv măsurile de salvgardare, a actelor Băncii Naţionale cu privire la administrarea specială asupra băncii şi cu privire la retragerea licenţei băncii, a actelor Băncii Naţionale adoptate în procesul de evaluare şi supraveghere a calităţii acţionarilor entităţilor supravegheate de Banca Naţională, a măsurilor implementate de Banca Naţională sau de administratorul special în cursul administrării speciale a băncii, precum şi a măsurilor impuse de Banca Naţională în procesul de lichidare a băncii, se judecă în termen de 3 luni de la data depunerii.”

Articolul 11¹

Suspendarea executării actelor Băncii Naţionale

în instanţa de contencios administrativ

“(1) Prin derogare de la prevederile art.21 alin.(1) şi (2) din Legea contenciosului administrativ nr.793-XIV din 10 februarie 2000, până la soluţionarea definitivă a cauzei nu poate fi suspendată executarea actelor Băncii Naţionale referitoare la retragerea licenţei băncii şi la măsurile impuse de Banca Naţională în procesul de lichidare a băncii, fiind aplicabile prevederile art.38 alin.(7) din Legea instituţiilor financiare nr.550-XIII din 21 iulie 1995.

(2) Suspendarea executării actelor Băncii Naţionale poate fi cerută în instanţa de contencios administrativ numai după contestarea acestor acte la Comitetul executiv al Băncii Naţionale, în termen de 30 de zile de la data adoptării hotărîrii Comitetului executiv pe marginea cererii prealabile privind aceste acte sau de la data expirării termenului pentru soluţionarea cererii prealabile. Termenul de 30 de zile nu se extinde asupra actelor cu caracter normativ.

(3) Suspendarea executării actelor Băncii Naţionale poate fi dispusă de instanţa de judecată numai la cererea reclamantului, depusă concomitent cu înaintarea acţiunii, şi doar în cazul în care sunt întrunite cumulativ următoarele condiţii:

a) motivele invocate de reclamant în susţinerea acţiunii sunt pertinente şi bine întemeiate şi este un caz prima facie împotriva legalităţii actului contestat;

b) reclamantul prezintă argumente care au o bază factologică precum că circumstanţele litigiului reclamă dispunerea urgentă a suspendării executării actului administrativ contestat pentru a evita prejudicierea gravă şi ireparabilă a intereselor reclamantului;

c) prejudiciul care ar putea fi cauzat reclamantului depăşeşte interesul public urmărit prin emiterea actului administrativ contestat.

(4) Sarcina probaţiunii întrunirii condiţiilor menţionate la alin.(3) revine reclamantului. Pînă la proba contrarie se prezumă existenţa unui interes public în executarea imediată şi neîntreruptă a actelor Băncii Naţionale.

[…]

(5) Instanţa de judecată poate dispune suspendarea executării actelor Băncii Naţionale doar în cazul întrunirii cumulative a condiţiilor menţionate la alin.(3). Instanţa de judecată pronunţă o încheiere motivată privind suspendarea sau refuzul de suspendare a executării actelor Băncii Naţionale.

[…].”

11. Prevederile relevante ale Codului administrativ al Republicii Moldova, adoptat prin Legea nr.116 din 19 iulie 2018, sunt următoarele:

Articolul 214

Suspendarea executării actului administrativ individual contestat

“[…]

(8) Nu pot fi suspendate actele Băncii Naţionale a Moldovei ce ţin de domeniul politicii monetare şi valutare, inclusiv de măsurile de salvgardare, actele Băncii Naţionale cu privire la administrarea specială asupra băncilor referitoare la retragerea licenţei entităţilor supravegheate de Banca Naţională, cu privire la iniţierea procedurii de lichidare silită a băncilor, actele Băncii Naţionale adoptate în procesul de evaluare şi supraveghere a calităţii acţionarilor entităţilor supravegheate de Banca Naţională, precum şi măsurile implementate de Banca Naţională, de administratorul special sau de lichidator în cursul administrării speciale sau lichidării silite a băncii.”

Articolul 257

Intrarea în vigoare

“(1) Prezentul cod intră în vigoare la 1 aprilie 2019.

(2) La data intrării în vigoare a prezentului cod se abrogă Legea contenciosului administrativ nr.793/2000 şi Legea nr.190/1994 cu privire la petiţionare.

(3) Guvernul, în termen de 6 luni de la publicarea prezentului cod:

a) va elabora şi va prezenta Parlamentului propuneri privind aducerea legislaţiei în vigoare în concordanţă cu prezentul cod;

b) va aduce actele sale normative în concordanţă cu prezentul cod şi va asigura elaborarea actelor normative necesare pentru punerea în aplicare a acestuia.”

ÎN DREPT

A. Argumentele autorilor excepţiei de neconstituţionalitate

12. Autorii excepţiei invocă faptul că, potrivit articolului 214 alin.(8) din Codul administrativ, odată atacate în procedura contenciosului administrativ, actele Băncii Naţionale a Moldovei adoptate în procesul de evaluare şi de supraveghere a calităţii acţionarilor entităţilor supravegheate de Banca Naţională nu pot fi suspendate. Aceştia menţionează că prevederi similare din Legea cu privire la Banca Naţională a Moldovei şi din Legea contenciosului administrativ au fost declarate neconstituţionale prin Hotărârea nr.31 din 1 octombrie 2013. Prin urmare, autorii sesizării solicită aplicarea considerentelor hotărârii menţionate în privinţa normelor contestate.

13. În critica articolului 11¹ alin.(4) din Legea cu privire la Banca Naţională a Moldovei, articol care prevede că, până la proba contrarie, se prezumă existenţa unui interes public în executarea imediată şi neîntreruptă a actelor Băncii Naţionale, autorii excepţiei sugerează că, prin scutirea de sarcina probei a Băncii Naţionale cu referire la existenţa interesului public privind executarea imediată a actelor acestei instituţii, se încalcă dreptul la un proces echitabil.

14. Aşadar, autorii excepţiei de neconstituţionalitate sugerează că dispoziţiile legale criticate contravin articolelor 20 şi 114 din Constituţie.

B. Argumentele autorităţilor

15. În opinia sa scrisă, Parlamentul Republicii Moldova a menţionat că normele juridice contestate urmăresc protecţia interesului general şi asigură un raport de proporţionalitate între scopul urmărit şi mijloacele folosite, fiind compatibile cu prevederile articolelor 46 şi 54 din Constituţie şi cu cele ale articolului 1 din Protocolul nr.1 la Convenţia Europeană a Drepturilor Omului. Cu referire la pretinsele încălcări ale accesului liber la justiţie, Parlamentul a susţinut că normele juridice contestate nu limitează dreptul acţionarilor băncii de a se adresa instanţei de judecată. Normele contestate nu ţin de dreptul subiectului de acces la justiţie, ci de competenţa instanţei de judecată de suspendare a actelor Băncii Naţionale a Moldovei, în condiţiile stabilite de lege, cu derogările specifice domeniului în cauză. Parlamentul subliniază că, la examinarea actelor Băncii Naţionale, instanţa de judecată trebuie să se bazeze pe constatările acesteia în calitate de unică autoritate în domeniu, abilitată prin lege cu dreptul de a efectua evaluările şi constatările calitative respective. Aprecierea existenţei unui interes public în executarea imediată şi neîntreruptă a actelor Băncii Naţionale se prezumă, până la proba contrarie.

16. În şedinţa publică, reprezentantul Parlamentului a solicit sistarea procesului de jurisdicţie constituţională, pentru că problema în discuţie a fost soluţionată anterior în jurisprudenţa Curţii. Totuşi, în cuvântul de încheiere, acesta a reiterat cele invocate în opinia scrisă a Parlamentului.

17. În şedinţa publică, reprezentantul Guvernului a susţinut că, în anumite domenii sensibile sau care au o importanţă majoră pentru societate, cum ar fi stabilitatea sistemului bancar, statul se bucură de o marjă mai largă de apreciere. Astfel, imposibilitatea suspendării în procedura contenciosului administrativ a actelor Băncii Naţionale, adoptate în procesul de evaluare şi supraveghere a calităţii acţionarilor băncilor, este proporţională cu scopul urmărit, acesta fiind interesul public major al stabilităţii sistemului bancar.

18. Preşedintele Republicii Moldova a sugerat, în opinia expediată Curţii, neconstituţionalitatea prevederilor contestate ale Codului administrativ, pentru că acestea ar contraveni considerentelor Curţii exprimate în HCC nr.31 din 1 octombrie 2013.

19. Banca Naţională a Moldovei a susţinut, în opinia sa, că evoluţiile legislative, instituţionale şi jurisprudenţiale ulterioare HCC nr.31 din 1 octombrie 2013 sunt de natură să schimbe în mod esenţial soluţia acestei hotărâri, în domeniul procesului de evaluare şi de supraveghere a calităţii acţionarilor unei bănci. În perioada anilor 2013-2018, situaţia sectorului bancar şi activitatea Băncii Naţionale de supraveghere şi de reglementare a activităţii băncilor a fost marcată de evenimente esenţiale, care au subliniat atenţia sporită acordată de legislator locului şi rolului Băncii Naţionale în raport cu băncile, inclusiv în raport cu acţionariatul lor. După anul 2013 au intervenit modificări esenţiale ale actelor normative în materia reglementării şi a supravegherii activităţii băncilor şi calităţii acţionarilor acestora de către Banca Naţională, ca autoritate competentă în acest domeniu. Au fost adoptate legi care amendează Legea instituţiilor financiare din 21 iulie 1995, precum şi legi noi ca Legea privind redresarea şi rezoluţia băncilor nr.232 din 3 octombrie 2016 şi Legea privind activitatea băncilor nr.202 din 6 octombrie 2017. Prevederile legale noi au fortificat şi au accentuat atât instrumentele Băncii Naţionale de supraveghere, de redresare şi de rezoluţie a băncilor, cât şi garanţiile de respectare a drepturilor şi a intereselor legitime ale băncilor şi ale proprietarilor acestora.

20. În opinia Băncii Naţionale a Moldovei, suspendarea judecătorească a executării actului Băncii Naţionale prin care s-a suspendat exercitarea unor drepturi de acţionar ori prin care s-a impus obligaţia de a înstrăina deţinerea calificată în capitalul băncii conduce la repunerea în drepturi a acţionarilor respectivi. Acest fapt le permite acţionarilor în discuţie să influenţeze nociv activitatea şi strategiile băncii, putând numi în organele de conducere ale băncii persoane controlate de ei, aprobând tranzacţii de proporţii contrare intereselor băncii şi ale creditorilor ei, tranzacţii de scoatere a capitalului din bancă, şi expunând banca la riscuri excesive, de natură să pericliteze funcţionarea şi chiar existenţa băncii.

C. Cu privire la admisibilitatea sesizării

21. Examinând admisibilitatea sesizării privind excepţia de neconstituţionalitate, Curtea a constatat următoarele.

22. Obiectul excepţiei de neconstituţionalitate ţine de competenţa sa ratione materiae, potrivit articolului 135 alin.(1) lit.a) din Constituţie.

23. Curtea a observat că sesizarea privind excepţia de neconstituţionalitate, ridicată de domnii avocaţi Ion Păduraru şi Zinaida Guţu în dosarul nr.3-1165/2019, pendinte la Judecătoria Chişinău, sediul Râşcani, este formulată de subiectele cărora li s-a conferit acest drept, în baza articolului 135 alin.(1) litera g) din Constituţie.

24. Excepţia de neconstituţionalitate a fost ridicată într-o cauză care are ca obiect examinarea unor contestaţii împotriva actelor Băncii Naţionale a Moldovei. Solicitându-i-se suspendarea actelor contestate, instanţa de judecată ar trebui să aplice una din legile contestate.

25. Examinând excepţia de neconstituţionalitate, Curtea a notat că autorii acesteia solicită declararea neconstituţionalităţii a două texte de lege, din perspectiva posibilităţii de a suspenda actele Băncii Naţionale a Moldovei adoptate în procesul de evaluare şi supraveghere a calităţii acţionarilor entităţilor supravegheate de Banca Naţională: textul “actele Băncii Naţionale adoptate în procesul de evaluare şi supraveghere a calităţii acţionarilor entităţilor supravegheate de Banca Naţională” din articolul 214 alin.(8) din Codul administrativ şi articolul 11¹ alin.(4) din Legea cu privire la Banca Naţională a Moldovei.

26. Curtea a observat că articolul 11¹ alin. (1) din Legea cu privire la Banca Naţională a Moldovei [Suspendarea executării actelor Băncii Naţionale în instanţa de contencios administrativ], intrat în vigoare pe 24 ianuarie 2014, stabileşte că: “Prin derogare de la prevederile art.21 alin.(1) şi (2) din Legea contenciosului administrativ nr.793-XIV din 10 februarie 2000, până la soluţionarea definitivă a cauzei nu poate fi suspendată executarea actelor Băncii Naţionale referitoare la retragerea licenţei băncii şi la măsurile impuse de Banca Naţională în procesul de lichidare a băncii, fiind aplicabile prevederile articolului 38 alin.(7) din Legea instituţiilor financiare nr.550-XIII din 21 iulie 1995.” Aşadar, în conformitate cu acest text de lege, executarea actelor Băncii Naţionale adoptate în procesul de evaluare şi de supraveghere a calităţii acţionarilor entităţilor supravegheate de Banca Naţională poate fi suspendată de către instanţa de contencios administrativ (argumentul logic a contrario).

27. Alin.(3) al articolului 11¹ din Legea cu privire la Banca Naţională a Moldovei prevede că suspendarea executării actelor Băncii Naţionale poate fi dispusă de instanţa de judecată numai la cererea reclamantului, depusă concomitent cu înaintarea acţiunii şi doar în cazul în care sunt întrunite cumulativ următoarele condiţii:

(a) motivele invocate de reclamant în susţinerea acţiunii sunt pertinente şi bine întemeiate şi este un caz prima facie împotriva legalităţii actului contestat;

(b) reclamantul prezintă argumente care au o bază factologică precum că circumstanţele litigiului reclamă dispunerea urgentă a suspendării executării actului administrativ contestat pentru a evita prejudicierea gravă şi ireparabilă a intereselor reclamantului;

(c) prejudiciul care ar putea fi cauzat reclamantului depăşeşte interesul public urmărit prin emiterea actului administrativ contestat.

La alin.(4) se stabileşte că sarcina probaţiunii întrunirii condiţiilor menţionate la alin.(3) revine reclamantului. Până la proba contrarie se prezumă existenţa unui interes public în executarea imediată şi neîntreruptă a actelor Băncii Naţionale.

28. Totodată, Curtea a observat că legislatorul a stabilit la articolul 214 alin.(8) din Codul administrativ, care a intrat în vigoare pe 1 aprilie 2019, că “nu pot fi suspendate actele Băncii Naţionale […] adoptate în procesul de evaluare şi supraveghere a calităţii acţionarilor entităţilor supravegheate de Banca Naţională”. Altfel spus, legislatorul prevede o procedură contrară celei de la articolul 11¹ alin.(1) din Legea cu privire la Banca Naţională a Moldovei, sub aspectul posibilităţii de a suspenda actele Băncii Naţionale privind calitatea acţionarilor.

29. Sesizând Curtea, judecătorul de caz a supus analizei Curţii ambele norme legale contestate. Totuşi, în litigiul din cadrul instanţei de drept comun care a trimis prezenta sesizare poate fi aplicată doar una din normele legale contestate, pentru că, în aceste circumstanţe, afirmarea uneia presupune excluderea celeilalte (expressio unius est exclusio alterius).

30. Curtea a subliniat că nu posedă competenţa de a rezolva, pur şi simplu, conflictele de norme infraconstituţionale, aceste conflicte fiind de resortul judecătorilor de drept comun. Interpreţii legilor, inclusiv judecătorii de drept comun, trebuie să aplice regulile lex superior, lex specialis şi lex posterior, în ordinea menţionată. Cu toate acestea, autorii excepţiei susţin existenţa unei încălcări a considerentelor Curţii exprimate în HCC nr.31 din 1 octombrie 2013, prin adoptarea articolului 214 alin.(8) din Codul administrativ. Textul articolului 11¹ din Legea cu privire la Banca Naţională a Moldovei este conform cu considerentele HCC nr.31 din 1 octombrie 2013, pe când textul articolului 214 alin.(8) din Codul administrativ nu. Prin urmare, Curtea va purcede la constatarea normei aplicabile, pentru a verifica dacă există o problemă de constituţionalitate.

31. Articolul 11¹ alin. (1) din Legea cu privire la Banca Naţională a Moldovei şi articolul 214 alin.(8) din Codul administrativ se exclud reciproc, cel puţin în privinţa posibilităţii de a suspenda actele Băncii Naţionale adoptate în procesul de evaluare şi de supraveghere a calităţii acţionarilor entităţilor supravegheate de Banca Naţională.

32. Cele două prevederi sunt norme procedurale cu caracter special, care posedă aceeaşi forţă juridică. Curtea reaminteşte considerentele sale de la § 6 din HCC nr.9 din 18 februarie 1999 pentru controlul constituţionalităţii unor prevederi din Legea nr.548 din 21 iulie 1995 cu privire la Banca Naţională a Moldovei, potrivit cărora “în ierarhia actelor normative, legile organice se află pe aceeaşi treaptă. […] Prin urmare, nici o lege organică, inclusiv Legea cu privire la Banca Naţională a Moldovei, nu poate fi pusă în condiţii de superioritate faţă de alte legi organice adoptate de Parlament”. Cele două legi se referă, deopotrivă, la posibilitatea sau, după caz, la imposibilitatea suspendării actelor Băncii Naţionale adoptate în procesul de evaluare şi de supraveghere a calităţii acţionarilor entităţilor supravegheate de Banca Naţională. Chiar dacă articolul 11 alin.(4) teza a II-a din Legea cu privire la Banca Naţională a Moldovei stabileşte că dispoziţiile altor legi pot fi aplicate în cazurile privind contestarea actelor Băncii Naţionale doar în măsura în care nu contravin normelor stabilite de Legea cu privire la Banca Naţională a Moldovei, articolul 257 alin.(3) din Codul administrativ scoate în evidenţă prioritatea Codului administrativ. Codul administrativ pretinde conformarea cu acesta a tuturor legilor care conţin dispoziţii contrare: “Guvernul, în termen de 6 luni de la publicarea prezentului cod: a) va elabora şi va prezenta Parlamentului propuneri privind aducerea legislaţiei în vigoare în concordanţă cu prezentul cod; […]”.

33. Dată fiind forţa juridică egală şi caracterul special al celor două norme procedurale care vin în conflict, Curtea a utilizat regula de interpretare Lex posterior derogat priori (norma nouă derogă de la norma veche). Ea a ajuns la concluzia aplicabilităţii articolului 214 alin.(8) din Codul administrativ, sub aspectul interdicţiei de a cere suspendarea executării actelor Băncii Naţionale a Moldovei adoptate în procesul de evaluare şi de supraveghere a calităţii acţionarilor entităţilor supravegheate de aceasta, în detrimentul articolului 11¹ alin. (1) din Legea cu privire la Banca Naţională a Moldovei. Din aceste motive, Curtea a declarat inadmisibil capătul de cerere cu privire la neconstituţionalitatea articolului 11¹ alin.(4) din Legea cu privire la Banca Naţională a Moldovei, rămânându-i să verifice constituţionalitatea textului “Nu pot fi suspendate actele Băncii Naţionale […] adoptate în procesul de evaluare şi supraveghere a calităţii acţionarilor entităţilor supravegheate de Banca Naţională” din articolul 214 alin.(8) din Codul administrativ. Curtea s-a limitat, aşadar, la textul legal aplicabil în litigiul din faţa instanţei de contencios administrativ în care s-a ridicat excepţia de neconstituţionalitate.

34. Tot la etapa admisibilităţii, Curtea a trebuit să verifice incidenţa drepturilor constituţionale pretins a fi încălcate prin reglementarea textului contestat din articolul 214 alin.(8) din Codul administrativ. Curtea a reamintit că autorii excepţiei nu au făcut trimitere la articole concrete din Constituţie care ar fi încălcate, inclusiv prin raportare la considerentele HCC nr.31 din 1 octombrie 2013, ei limitându-se la prezentarea unei liste de articole din Constituţie pretins a fi relevante.

35. Fiind suverană a caracterizării juridice care trebuie oferită situaţiei factuale a cauzei (a se vedea, în privinţa utilizării aceleiaşi tehnici judiciare, cauzele Kurt v. Austria, 4 iulie 2019, § 49 şi Adžić v. Croaţia (nr.2), 2 mai 2019, § 69, din faţa Curţii Europene a Drepturilor Omului), dar şi a propriei proceduri şi a regulilor pe care trebuie să le respecte (a se vedea, e.g., Tomov şi alţii v. Rusia, 9 aprilie 2019, § 89), Curtea a considerat incidente două drepturi fundamentale: accesul liber la justiţie, garantat de articolul 20 din Constituţie, şi dreptul de proprietate, garantat de articolul 46 din Constituţie.

36. Curtea a observat că actele Băncii Naţionale a Moldovei adoptate în procesul de evaluare şi de supraveghere a calităţii acţionarilor entităţilor supravegheate de Banca Naţională pot atrage obligarea acţionarului sancţionat de a-şi înstrăina acţiunile deţinute (a se vedea articolul 52 din Legea privind activitatea băncilor nr.202 din 6 octombrie 2017). Acest fapt în sine constituie o ingerinţă sau o limitare a posibilităţii acţionarului de a-şi administra proprietatea sau activele, prin intermediul organelor de conducere ale băncii, şi face incident articolul 46 din Constituţie (a se vedea, mutatis mutandis, Grainger şi alţii v. Regatul Unit (dec.), 10 iulie 2012, § 38 – un caz în care reclamanţii au fost expropriaţi de acţiunile lor la o bancă; Credit and Industrial Bank v. Republica Cehă, 21 octombrie 2003, § 65 – un caz în care banca reclamantă a fost pusă sub administrare specială; Cıngıllı Holding A.Ş. şi Cıngıllıoğlu v. Turcia, 21 iulie 2015, § 49 – un caz în care acţionari ai unei bănci au fost privaţi de acţiuni de către stat; International Bank for Commerce and Development AD şi alţii v. Bulgaria, 2 iunie 2016, § 123-124 – un caz în care au fost îngheţate conturile bancare ale unor manageri de bancă, care s-au aflat, astfel, în incapacitatea de a-şi îndeplini sarcinile, rămânând manageri doar pe hârtie).

37. Conceptul de legalitate şi conceptul de preeminenţă a dreptului într-o societate democratică reclamă ca măsurile care afectează drepturile fundamentale să fie supuse, în anumite cazuri, unei forme de proceduri în contradictoriu, în faţa unei autorităţi independente competente să examineze motivele care au stat la baza aplicării măsurilor limitative şi probele relevante. Aşa cum este redactat în Constituţie, dreptul de proprietate nu conţine exigenţe procedurale explicite, iar absenţa controlului judecătoresc în privinţa unei pretinse încălcări a acestui drept nu echivalează, în sine, cu o încălcare a acestui drept. Totuşi, dreptul de proprietate presupune ca orice ingerinţă în posesia nestingherită a bunurilor să fie însoţită de garanţii procedurale, care îi oferă persoanei sau entităţii vizate posibilitatea rezonabilă de a-şi prezenta cazul în faţa autorităţilor responsabile, cu scopul de a contesta, în mod efectiv, măsurile care interferează cu dreptul ei de proprietate. În constatarea respectării acestei condiţii, Curtea trebuie să efectueze o analiză comprehensivă a procedurilor judiciare şi administrative aplicabile (a se vedea, mutatis mutandis, Capital Bank AD v. Bulgaria, 24 noiembrie 2005, § 134).

38. Mai mult, de vreme ce articolul 144 din Legea privind activitatea băncilor prevede că actele Băncii Naţionale a Moldovei prin care sunt dispuse măsuri sau sunt aplicate sancţiuni ori măsuri sancţionatoare potrivit acestei legi pot fi atacate în instanţa de contencios administrativ, Curtea a confirmat incidenţa dreptului la un proces echitabil, în legătură cu apărarea dreptului de proprietate al acţionarilor. Reiterând statutul ei de suveran în materia propriei proceduri şi a regulilor pe care trebuie să le respecte, Curtea a considerat că eventuala încălcare a celor două articole coroborate din Constituţie prin norma legală contestată trebuie analizată la etapa fondului. Această analiză implică stabilirea unei posibile încălcări a celor două drepturi prin eliminarea posibilităţii de a suspenda executarea actelor Băncii Naţionale a Moldovei adoptate în procesul de evaluare şi de supraveghere a calităţii acţionarilor entităţilor supravegheate de Banca Naţională, precum şi evaluarea caracterului efectiv al garanţiilor administrative şi judiciare instituite de legislaţia relevantă.

D. Cu privire la fondul cauzei

PRETINSA ÎNCĂLCARE A ARTICOLELOR 20 ŞI 46 DIN CONSTITUŢIE

39. Eliminarea posibilităţii de a cere suspendarea executării actelor Băncii Naţionale a Moldovei adoptate în procesul de evaluare şi de supraveghere a calităţii acţionarilor entităţilor supravegheate de Banca Naţională prin articolul 214 alin.(8) din Codul administrativ nu echivalează, în sine, cu o încălcare a articolului 20 din Constituţie.

40. Curtea a reţinut, în Hotărârea sa nr.31 din 1 octombrie 2013 privind controlul constituţionalităţii prevederilor articolului 11 alin.(4) din Legea nr.548 din 21 iulie 1995 cu privire la Banca Naţională a Moldovei şi a articolelor 21 alin.(3) şi 23 alin.(3) din Legea contenciosului administrativ nr.793 din 10 februarie 2000, că măsurile provizorii, aplicate în fiecare caz separat examinat de instanţa de judecată, ţin de substanţa obiectului acţiunii şi că instanţa urmează să dispună măsura provizorie (inclusiv măsura suspendării executării actelor Băncii Naţionale a Moldovei), care menţine starea de fapt pe durata examinării cauzei, în circumstanţe în care în mod plauzibil se afirmă un risc al unei pagube ireparabile (§ 72). În paragraful 78 al acestei Hotărâri, Curtea a constatat că “limitarea prerogativei acordate reclamantului de a putea solicita instanţei suspendarea actului administrativ, ca măsură asiguratorie până la pronunţarea hotărârii, face imposibilă apărarea persoanei împotriva încălcării neîntemeiate a drepturilor şi libertăţilor sale constituţionale şi nu creează garanţii suplimentare de asigurare a legalităţii, fapt ce contravine articolelor 6, 20 alin.(1) şi 114 din Constituţie”.

41. Deşi este în interesele certitudinii juridice, ale previzibilităţii şi egalităţii în faţa legii ca judecătorii Curţii să nu se distanţeze, fără un motiv serios, de precedentele stabilite în cazurile anterioare, omisiunea Curţii de a interveni parţial în soluţia pe care o oferă HCC nr.31 din 1 octombrie 2013 poate conduce la riscul blocării unor reforme sau a perfecţionării în domeniul politicilor financiare ale statului. Curtea reaminteşte faptul că, potrivit articolului 126 alin.(2) lit.c) din Constituţie, statul trebuie să asigure protejarea intereselor naţionale în activitatea economică, financiară şi valutară.

42. Având în vedere evoluţiile din sistemul financiar care au avut loc în Republica Moldova în perioada următoare HCC nr.31 din 1 octombrie 2013, s-a evidenţiat necesitatea restricţionării accesului pe piaţa bancară a persoanelor care pot prezenta riscuri pentru buna-funcţionare a băncilor, în particular, şi pentru sistemul bancar al Republicii Moldova, în general. Evaluarea calităţii acţionarilor cu deţineri calificate într-o bancă este dictată de influenţa pe care aceştia o pot exercita, în mod individual sau concertat, în privinţa activităţii, administrării şi dezvoltării băncii. Suspendarea judecătorească a executării actelor Băncii Naţionale a Moldovei în privinţa calităţii acţionarilor unei bănci obstaculează executarea prerogativei autorităţii centrale a sistemului bancar de a garanta, într-un final, securitatea sistemului financiar al Republicii Moldova. Aşa cum a susţinut Banca Naţională în opinia sa, după anul 2013 au intervenit modificări legislative esenţiale în materia reglementării şi a supravegherii activităţii băncilor şi calităţii acţionarilor acestora de către Banca Naţională. Au fost adoptate legi care amendează Legea instituţiilor financiare, precum şi legi noi ca Legea privind redresarea şi rezoluţia băncilor şi Legea privind activitatea băncilor. Prevederile legale noi au fortificat şi au accentuat atât instrumentele Băncii Naţionale de supraveghere, de redresare şi de rezoluţie a băncilor, cât şi garanţiile de respectare a drepturilor şi a intereselor legitime ale băncilor şi ale proprietarilor acestora.

43. Mai mult, Republica Moldova s-a angajat să realizeze armonizarea legislaţiei naţionale cu actele normative ale Uniunii Europene. Sub acest aspect, Directiva 2014/59/UE a Parlamentului European şi a Consiliului din 15 mai 2014 de instituire a unui cadru pentru redresarea şi rezoluţia instituţiilor de credit şi a firmelor de investiţii şi de modificare a Directivei 82/891/CEE a Consiliului şi a Directivelor 2001/24/CE, 2002/47/CE, 2004/25/CE, 2005/56/CE, 2007/36/CE, 2011/35/UE, 2012/30/UE şi 2013/36/UE ale Parlamentului European şi ale Consiliului, precum şi a Regulamentelor (UE) nr.1093/2010 şi (UE) nr.648/2012 ale Parlamentului European şi ale Consiliului stabileşte, în preambulul ei, următoarele:

“Ţinând cont de faptul că prezenta directivă are drept obiectiv tratarea unor situaţii de extremă urgenţă şi că suspendarea oricărei decizii a autorităţilor de rezoluţie ar putea afecta continuitatea funcţiilor critice, este necesar să se prevadă faptul că introducerea unei căi de atac nu ar trebui să aibă drept rezultat suspendarea automată a efectelor deciziei contestate, iar decizia autorităţii de rezoluţie ar trebui să aibă imediat titlu executoriu, cu prezumţia că suspendarea ar fi contrară interesului public.”

44. În HCC nr.11 din 11 mai 2016 privind excepţia de neconstituţionalitate a prevederilor articolelor 37⁷ alin. (5) şi 37¹⁵ alin. (2) din Legea instituţiilor financiare nr.550 din 21 iulie 1995, Curtea a reţinut că:

“50. Un sistem bancar fragil reprezintă o ameninţare pentru stabilitatea macroeconomică şi financiară a statului.

51. Prin urmare, este nevoie de un sistem de control fundamental care să se bucure de încrederea cetăţenilor în acest sistem bancar, de o cultură a controlului bancar. Pentru realizarea acestor obiective, Banca Naţională a Moldovei are la dispoziţie o serie de instrumente de control, pe care trebuie să le aplice în mod efectiv şi descurajator pentru cei care urmăresc, direct sau indirect, prăbuşirea sistemului bancar.

52. În acest mod, se justifică acordarea unor competenţe legale deosebite Băncii Naţionale, a instrumentelor şi finanţării speciale.”

45. De asemenea, în HCC nr.29 din 6 noiembrie 2017 pentru controlul constituţionalităţii unor prevederi ale articolului 38 alin.(7) din Legea instituţiilor financiare nr.550 din 21 iulie 1995, Curtea a reţinut că:

“Administrarea prudentă şi sănătoasă a băncilor preocupă în mod aparte legiuitorul şi supraveghetorul bancar, în acest sens, calitatea acţionarilor unei bănci este o precondiţie esenţială pentru buna-funcţionare a băncii, conferind garanţii publicului privind administrarea corespunzătoare şi restituirea la prima cerere a mijloacelor depuse, asigurarea desfăşurării continue a activităţii băncii şi neadmiterea folosirii sectorului bancar în scopuri ilicite de către persoane dubioase. În vederea ocrotirii acestor interese publice, legea stabileşte norme speciale întru restricţionarea accesului pe piaţa bancară a persoanelor ce pot prezenta riscuri pentru neîntrerupta şi buna funcţionare a băncii, în particular, precum şi pentru sistemul bancar, în ansamblu. Accesul la statutul de acţionar al băncii este supus unei evaluări complexe calitative din partea supraveghetorului prin prisma criteriilor de calitate, soliditate financiară şi posibilă influenţă asupra băncii din partea achizitorului potenţial de acţiuni, cunoscute generic pe plan internaţional ca “potrivit şi adecvat” (fit and proper)” [§ 45].

46. Trimiterile la jurisprudenţa anterioară a Curţii relevă rolul fundamental al statului în domeniul economiei, rol recunoscut de articolul 126 alin.(2) lit.c) din Constituţie: “Statul trebuie să asigure protejarea intereselor naţionale în activitatea economică, financiară şi valutară”. În acest sens, Curtea va trebui să-şi reconsidere şi să-şi reevalueze unele raţionamente exprimate în Hotărârea sa nr.31 din 1 octombrie 2013.

47. Dreptul la un proces echitabil, cu toată ponderea pe care i-o conferă articolele 6, 20 alin.(1) şi 114 din Constituţie, trebuie interpretat în lumina principiului preeminenţei dreptului, potrivit căruia toţi justiţiabilii trebuie să aibă parte de un remediu judiciar efectiv care să le permită să-şi apere drepturile cu caracter civil. Fiecare persoană are dreptul de a-şi prezenta cererea privind drepturile şi obligaţiile sale cu caracter civil în faţa unui tribunal (a se vedea Al-Dulimi şi Montana Management Inc. v. Elveţia [MC], 21 iunie 2016, § 126).

48. Privită în mod separat, imposibilitatea suspendării actelor relevante ale Băncii Naţionale a Moldovei nu afectează, la modul abstract, dreptul acţionarului la un proces echitabil. Din perspectiva articolului 20 din Constituţie şi a articolului 6 din Convenţia Europeană a Drepturilor omului, dreptul fundamental pe care îl au persoanele este un drept la (i) “judecarea cauzei în mod echitabil şi public”, (ii) “în termen rezonabil” şi (iii) de către o instanţă care este “independentă”, “imparţială” şi “instituită de lege”. Aceste condiţii nu impun instituirea unei proceduri de suspendare a actelor Băncii Naţionale a Moldovei. Posibilitatea suspendării unor acte ale autorităţilor publice poate fi dedusă sau presupusă a fi necesară din perspectiva dreptului la un proces echitabil dacă acest drept nu ar putea opera sau funcţiona fără ea.

49. Dreptul la un proces echitabil poate exista, opera sau funcţiona fără instituţia suspendării. În acelaşi timp, dacă este reglementată, instituţia suspendării nu poate exista fără garanţiile dreptului la un proces echitabil, decât în situaţii bine-determinate. Cu titlu de digresiune, Curtea va face trimitere la următorul exemplu din jurisprudenţa Curţii Europene: în cauza Micallef v. Malta [MC], 15 octombrie 2009, § 75, Curtea Europeană a reţinut că procedurile preliminare, cum sunt cele care vizează instituirea unei măsuri provizorii ca suspendarea, nu sunt considerate, în mod obişnuit, ca stabilind drepturi şi obligaţii cu caracter civil şi, prin urmare, nu intră în câmpul de protecţie al articolului 6 din Convenţie. Totuşi, în anumite cazuri, Curtea Europeană a aplicat articolul 6 în privinţa procedurilor provizorii, în special pentru că acestea erau decisive pentru drepturile cu caracter civil ale reclamantului. Aplicabilitatea dreptului la un proces echitabil în cazul procedurilor provizorii depinde de următoarele condiţii: în primul rând, dreptul în discuţie trebuie să aibă un caracter civil, atât în cadrul procedurilor principale, cât şi în cadrul procedurilor de suspendare. În al doilea rând, trebuie analizate natura măsurii provizorii, obiectul şi scopul ei, precum şi efectele în privinţa dreptului în discuţie. Oricând o măsură provizorie va fi considerată efectivă pentru a determina dreptul sau obligaţia cu caracter civil, în ciuda duratei perioadei în care este în vigoare, articolul 6 va fi aplicabil (Kübler v. Germania, 13 ianuarie 2011, §47).

50. Aşadar, considerentul absolutist al Curţii exprimat în HCC nr.31 din 1 octombrie 2013 cu referire la existenţa unui drept de a cere suspendarea unor acte administrative, prin prisma articolului 20 din Constituţie, nu este îndreptăţit. Pentru a se putea susţine încălcarea articolului 20 din Constituţie în faţa Curţii Constituţionale, trebuie să se constate afectarea caracterului echitabil general al procedurilor, prin existenţa unor norme legale, un criteriu fundamental pe care autorii sesizării trebuiau să-l demonstreze.

51. Eventuala existenţă a unei obligaţii pozitive a statului de a garanta dreptul de a cere suspendarea actelor Băncii Naţionale a Moldovei de către acţionarii sancţionaţi poate fi dedusă din aspectul procedural al dreptului de proprietate, şi numai dacă lipsa unui drept de a cere suspendarea ar prejudicia dreptul de proprietate, prejudiciu care ar deveni ireversibil şi cu puţine oportunităţi de redresare. De asemenea, existenţa unei obligaţii pozitive a statului de a garanta un drept de a cere suspendarea actelor Băncii Naţionale a Moldovei de către acţionarii sancţionaţi ar putea conduce la încălcarea dreptului la un proces echitabil coroborat cu dreptul de proprietate, dacă efectele actelor Băncii Naţionale a Moldovei ar presupune încălcarea caracterului echitabil general al procedurilor judiciare.

52. În continuare, Curtea va examina dacă legislaţia relevantă oferă la prima vedere garanţii procedurale care să le permită autorităţilor să administreze în mod echitabil cazurile acţionarilor sancţionaţi de către Banca Naţională a Moldovei, din perspectiva dreptului lor de proprietate şi a lipsei unor prejudicii care ar deveni ireversibile şi cu puţine oportunităţi de redresare. Mai mult, Curtea trebuie să stabilească dacă presupusul caracter inechitabil al prevederilor legale contestate, combinat cu efectele juridice pe care le presupun acestea, echivalează cu o încălcare a articolelor 20 şi 46 din Constituţie (a se vedea, mutatis mutandis, Zagrebačka banka d.d. v. Croaţia, 12 decembrie 2013, § 268).

53. Potrivit articolului 45 alin.(1) din Legea privind activitatea băncilor, orice persoană este obligată, până la achiziţionarea/dobândirea acţiunilor unei bănci, să obţină de la Banca Naţională a Moldovei aprobarea prealabilă, în anumite condiţii, în următoarele situaţii:

(a) o persoană, în calitate de achizitor potenţial, intenţionează să achiziţioneze, prin orice modalitate, direct sau indirect, inclusiv în calitate de beneficiar efectiv, o deţinere calificată într-o bancă ori să îşi majoreze, direct sau indirect, inclusiv în calitate de beneficiar efectiv, deţinerea calificată astfel încât proporţia drepturilor sale de vot sau a deţinerii să atingă ori să depăşească nivelul de 5%, 10%, 20%, 33% sau 50% ori astfel încît banca să devină o filială a sa;

(b) o persoană, în calitate de dobânditor, intenţionează să dobândească, individual sau concertat, prin orice modalitate, o deţinere într-o bancă asupra căreia au devenit incidente prevederile alin.(2) din articolul 45 al Legii sau ale alin.(2) din articolul 52 al Legii;

(c) o persoană intenţionează să primească ca aport la capitalul său social acţiuni ale băncii.

Dacă sunt încălcate aceste prevederi legale, exerciţiul dreptului de vot, al dreptului de convocare şi desfăşurare a adunării generale a acţionarilor, al dreptului de a introduce chestiuni în ordinea de zi, al dreptului de a propune candidaţi pentru membrii organului de conducere, al dreptului de a primi dividende este suspendat de drept din data achiziţiei/dobândirii realizate [articolul 45 alin.(2) din Legea privind activitatea băncilor].

54. Curtea observă că sancţiunea prevăzută de articolul 45 alin.(2) din Legea privind activitatea băncilor este însoţită de o altă sancţiune, prevăzută la alin.(4), care impune vânzarea de către persoanele în discuţie, în termen de trei luni de la data achiziţiei/dobândirii, a acţiunilor aferente deţinerii astfel achiziţionate/dobândite. Mai mult, potrivit articolului 52 alin.(6) din Legea privind activitatea băncilor, Banca Naţională a Moldovei poate dispune prelungirea termenului de trei luni cu perioade a câte cel mult trei luni, de cel mult trei ori, în cazul în care prelungirea este necesară în vederea neadmiterii periclitării stabilităţii financiare sau în cazul în care există un interes public în a dispune prelungirea, sau atunci când a fost identificat, fără efectuarea unei evaluări prealabile de către Banca Naţională a Moldovei, un achizitor potenţial al acţiunilor expuse spre vânzare, al cărui caracter potrivit şi adecvat nu comportă suspiciuni întemeiate la momentul adoptării deciziei de prelungire.

55. Obligativitatea vânzării de către persoanele în discuţie, în termen de trei luni de la data achiziţiei/dobândirii, a acţiunilor aferente deţinerii astfel achiziţionate/dobândite nu reprezintă, în sine, o încălcare a dreptului de proprietate, ci doar o ingerinţă. Din punct de vedere procedural, efectele acestei obligaţii legale pot fi amânate sau anulate, iar dacă nu pot fi anulate, există mijloace compensatorii.

56. Potrivit articolului 144 alin.(1) din Legea privind activitatea băncilor, actele Băncii Naţionale a Moldovei prin care sunt dispuse măsuri sau sunt aplicate sancţiuni ori măsuri sancţionatoare pot fi atacate în instanţa de contencios administrativ. Alin.(4) al aceluiaşi articol stabileşte că în procesul de judecată intentat Băncii Naţionale a Moldovei în legătură cu aplicarea prevederilor Legii privind activitatea băncilor trebuie respectate, între altele, următoarele condiţii:

(a) în cazul în care instanţa de judecată recunoaşte că acţiunile Băncii Naţionale a Moldovei faţă de bancă şi/sau persoane/acţionari sunt ilegale, Banca Naţională a Moldovei va repara prejudiciile materiale, menţinându-se toate efectele produse în baza actului anulat al Băncii Naţionale a Moldovei, care a fost emis în vederea punerii în aplicare [între altele] a articolului 45, şi a oricărui act şi a oricărei operaţiuni subsecvente de punere în aplicare a acestui act anulat, inclusiv retragerea licenţei rămânând în vigoare;

(b) contestarea sau acţiunea în justiţie nu va suspenda executarea actelor impuse de Banca Naţională a Moldovei:

57. Posibilitatea reparării prejudiciului material provocat prin actul declarat ilegal al Băncii Naţionale a Moldovei reprezintă o garanţie procedurală suficientă pentru a nu fi încălcat dreptul de proprietate, sub aspectul obligării acţionarilor sancţionaţi de a-şi vinde acţiunile.

58. Dacă după expirarea termenului de trei luni de la articolul 45 alin.(4) din Legea privind activitatea băncilor acţiunile nu au fost înstrăinate, devin incidente prevederile articolului 52¹ din Lege.

59. Lectura articolului 52¹ conduce şi ea la constatarea faptului că dreptul de proprietate al acţionarilor sancţionaţi nu este încălcat, pentru că aceşti proprietari au parte, într-un final, de o despăgubire. Condiţiile de compensare în baza acestei legislaţii sunt importante pentru a se putea observa că măsura legală care instituie sancţiuni respectă echilibrul corect cerut şi nu impune o sarcină disproporţionată în privinţa reclamanţilor (a se vedea Grainger v. Regatul Unit (dec.), 10 iulie 2012, § 37).

60. În HCC nr.29 din 6 noiembrie 2017, Curtea a reţinut, la paragraful 68, că un remediu similar din Legea instituţiilor financiare nr.550 din 21 iulie 1995 privind repararea prejudiciilor prin compensare materială echitabilă asigură “un just echilibru între interesul public şi interesele băncii/acţionarilor”.

61. Acest remediu este conform cu articolul 53 alin.(1) din Constituţie, potrivit căruia persoanele vătămate în drepturile lor de o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri, sunt îndreptăţite să obţină recunoaşterea dreptului pretins, anularea actului şi repararea pagubei.

62. De asemenea, Curtea constată, cu titlu de garanţie, că potrivit articolului 11 alin.(9) din Legea nr.548 cu privire la Banca Naţională a Moldovei, cererile de contestare a actelor Băncii Naţionale adoptate în procesul de evaluare şi supraveghere a calităţii acţionarilor entităţilor supravegheate de Banca Naţională se judecă în termen de trei luni de la data depunerii. Aşadar, acţionarii care depun toată diligenţa au posibilitatea să probeze, într-un proces de judecată, că îndeplinesc toate condiţiile unui bun acţionar, până la expirarea termenului în care trebuie să-şi vândă acţiunile (care este, de asemenea, de 3 luni).

63. Totuşi, Curtea îşi rezervă competenţa de a verifica în viitor constituţionalitatea prevederilor legale în materia aplicării sancţiunilor şi a remedierii prejudiciilor provocate prin aplicarea ilegală a acestor sancţiuni în procesul de evaluare şi de supraveghere a calităţii acţionarilor băncilor, dacă va fi sesizată cu o pretinsă încălcare a drepturilor fundamentale.

Din aceste motive, în baza articolelor 135 alin.(1) lit.a) şi g) şi 140 din Constituţie, 26 din Legea cu privire la Curtea Constituţională, 6, 61, 62 lit.a) şi 68 din Codul jurisdicţiei constituţionale, Curtea Constituţională

HOTĂRĂŞTE:

1. Se declară inadmisibilă excepţia de neconstituţionalitate în partea ce ţine de controlul constituţionalităţii articolului 11¹ alin.(4) din Legea nr.548 din 21 iulie 1995 cu privire la Banca Naţională a Moldovei.

2. Se recunoaşte constituţional textul “Nu pot fi suspendate actele Băncii Naţionale adoptate în procesul de evaluare şi supraveghere a calităţii acţionarilor entităţilor supravegheate de Banca Naţională” din articolul 214 alin.(8) din Codul administrativ, adoptat prin Legea nr.116 din 19 iulie 2018.

3. Prezenta hotărâre este definitivă, nu poate fi supusă niciunei căi de atac, intră în vigoare la data adoptării şi se publică în Monitorul Oficial al Republicii Moldova.