Постановление N 20 от 26.09.2019 об исключительном случае неконституционности некоторых положений статьи 214 ч.(8) Административного кодекса и статьи 11/1 ч.(4) Закона № 548 от 21 июля 1995 года о Национальном банке Молдовы (обращение № 99g/2019 г.)

КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

об исключительном случае неконституционности некоторых положений

статьи 214 ч.(8) Административного кодекса и статьи 11¹ ч.(4) Закона

№ 548 от 21 июля 1995 года о Национальном банке Молдовы

(обращение № 99g/2019 г.)

№ 20  от  26.09.2019

 (в силу 26.09.2019) 

Мониторул Офичиал ал Р. Молдова № 310-313 ст. 191 от 18.10.2019

* * *

Именем Республики Молдова

Конституционный суд в составе:

Владимир ЦУРКАН, председатель,

Эдуард АБАБЕЙ,

Домника МАНОЛЕ,

Николае РОШКА,

Люба ШОВА,

Сергей ЦУРКАН, судьи,

при участии секретаря заседания Марчела Лупу,

принимая во внимание обращение, представленное и

зарегистрированное 20 мая 2019 года,

рассмотрев указанное обращение в открытом пленарном заседании,

учитывая акты и материалы дела,

проведя обсуждение в совещательной комнате,

выносит следующее постановление.

ПРОЦЕДУРНЫЕ ВОПРОСЫ

1. Основанием для рассмотрения дела послужило обращение об исключительном случае неконституционности, представленное 20 мая 2019 года судьей Корнелиу Гузуном, в соответствии с п.а) и п.g) ч.(1) статьи 135 Конституции, на основании заявленного адвокатами Ионом Пэдурару и Зинаидой Гуцу ходатайства о контроле конституционности предложения «акты Национального банка Молдовы, принятые в процессе оценки и надзора за качеством акционеров субъектов, находящихся под надзором Национального банка» в ч.(8) статьи 214 Административного кодекса, принятого Законом № 116 от 19 июля 2018 года, части (4) статьи 11¹ Закона № 548 от 21 июля 1995 года о Национальном банке Молдовы и части (2) статьи 174 Гражданского процессуального кодекса, принятого Законом № 225 от 30 мая 2003 года. Обращение об исключительном случае неконституционности было подано в Конституционный суд 20 мая 2019 года судьей Корнелиу Гузуном.

2. Авторы обращения не уточнили, какие конституционные нормы нарушаются оспариваемыми положениями закона. В качестве применимых положений Конституции они указали статьи 1, 4, 6, 9, 16, 20, 26, 46, 53, 54, 114, 115, 126 и 127.

3. Определением Конституционного суда от 19 июня 2019 года, без вынесения решения по существу, обращение было признано приемлемым.

4. В ходе рассмотрения обращения Конституционный суд затребовал мнения Парламента, Президента Республики Молдова, Правительства и Национального банка Молдовы.

5. В открытом заседании Конституционного суда обращение было рассмотрено при участии авторов обращения об исключительном случае неконституционности адвокатов Иона Пэдурару и Зинаиды Гуцу. Парламент представлял Валериу Кучук, начальник службы представительства в Конституционном суде и правоохранительных органах общего юридического управления Секретариата Парламента. Правительство представляли Вероника Михайлов-Морару и Лауренциу Хадыркэ, государственные секретари Министерства юстиции. Национальный банк Молдовы представлял Андрей Вельчев, начальник юридического управления Национального банка Молдовы.

ФАКТИЧЕСКИЕ ОБСТОЯТЕЛЬСТВА

А. Обстоятельства основного спора

6. АО «Panfermag Energy», акционер одного из коммерческих банков, исчерпав этапы предварительной процедуры, 10 апреля 2019 года обжаловало в суд решение Национального банка, по которому истцу было приостановлено право на голосование и право созыва и проведения общего собрания. Этим же решением АО «Panfermag Energy» обязали продать свои акции в уставном капитале коммерческого банка.

7. В ходе судебного заседания представители АО «Panfermag Energy» заявили об исключительном случае неконституционности оспариваемых положений, которые устанавливают, что не подлежат приостановлению акты Национального банка, принятые в процессе оценки и надзора за качеством акционеров субъектов, находящихся под надзором Национального банка. Кроме того, были обжалованы положения ч.(4) ст.11¹ Закона о Национальном банке Молдовы, которые определяют, что, пока не будет доказано обратное, презюмируется наличие общественного интереса в неотложном и непрерывном исполнении актов Национального банка. Представители АО «Panfermag Energy» также заявили об исключительном случае неконституционности некоторых положений ч.(2) статьи 174 Гражданского процессуального кодекса, устанавливающих, что при принятии мер по обеспечению иска в спорах, которые могут касаться полномочий Национального банка, судебная инстанция применяет положения Закона о Национальном банке Молдовы. В этих спорах не могут приниматься меры по обеспечению иска, предусмотренные соответствующими положениями Гражданского процессуального кодекса.

8. Определением от 15 мая 2019 года суд Кишинэу, сектор Рышкань, удовлетворил ходатайство частично и направил обращение об исключительном случае неконституционности в Конституционный суд для его разрешения. Судебная инстанция отклонила ходатайство в отношении положений ч.(2) ст.174 Гражданского процессуального кодекса по основаниям их неприменимости к данному спору.

В. Применимое законодательство

9. Применимые положения Конституции:

Статья 20

Свободный доступ к правосудию

«(1) Любое лицо имеет право на эффективное восстановление в правах компетентными судами в случае нарушения его прав, свобод и законных интересов.

(2) Ни один закон не может ограничить доступ к правосудию».

Статья 46

Право частной собственности и ее охрана

«(1) Право частной собственности, а также долговые обязательства, взятые на себя государством, гарантируются.

(2) Никто не может быть лишен своего имущества иначе как в случае установленной законом общественной необходимости при условии справедливого и предварительного возмещения.

[…]».

Статья 126

Экономика

«(1) Экономика Республики Молдова является рыночной, социально ориентированной, основанной на частной и публичной собственности и свободной конкуренции.

(2) Государство должно обеспечивать:

а) регулирование экономической деятельности и управление принадлежащей ему публичной собственностью в соответствии с законом;

b) свободу торговли и предпринимательской деятельности, защиту добросовестной конкуренции, создание благоприятных условий для использования всех производственных факторов;

c) защиту национальных интересов в сфере экономической, финансовой и валютной деятельности;

[…]».

10. Применимые положения Закона № 548 от 21 июля 1995 года о Национальном банке Молдовы:

Статья 11

Акты Национального банка

«(1) Для осуществления своих функций Национальный банк имеет право издавать постановления, регламенты, инструкции и распоряжения.

(2) Нормативные акты Национального банка, имеющие обязательную силу для финансовых учреждений и других юридических и физических лиц, публикуются в «Официальном мониторе Республики Молдова» и вступают в силу либо со дня их опубликования, либо с иной даты, предусмотренной в тексте соответствующего акта, при условии доведения его до сведения общественности.

(2¹) Нормативные акты Национального банка могут быть оспорены только лицом, в отношении которого принят индивидуальный акт или в отношении которого отказано в принятии индивидуального акта на основании оспариваемого нормативного акта. Нормативный акт, на основании которого принят индивидуальный акт или отказано в принятии индивидуального акта, может быть оспорен только одновременно с оспариванием индивидуального акта.

(3) Постановления о процентных ставках по инструментам денежной политики, распоряжения и другие акты Национального банка, не носящие нормативного характера, вступают в силу со дня принятия, если соответствующими актами не предусмотрена иная дата.

(3¹) Индивидуальные акты, издаваемые Национальным банком, сообщаются адресату под роспись или заказным письмом с уведомлением о вручении. Сообщение заказным письмом с уведомлением о вручении осуществляется, в зависимости от случая, по месту жительства или месту нахождения лица. Если сообщение акта одним из предусмотренных в настоящей части способов невозможно, в том числе в случае отказа адресата от ознакомления с ним, акт считается сообщенным, если он доступен для ознакомления в местонахождении Национального банка. В последнем случае свидетельством сообщения индивидуального акта является официальное уведомление Национального банка о возможности ознакомления с ним в местонахождении Национального банка, размещаемое в десятидневный срок на официальной веб-странице Национального банка и публикуемое в Официальном мониторе Республики Молдова, а датой установления нарушения в соответствии со статьей 75¹ считается дата его опубликования в Официальном мониторе Республики Молдова.

[…]

(4) Акты Национального банка подлежат проверке законности в административных судах в соответствии с процедурой, установленной Законом об административном суде, и требованиями настоящего закона. Положения других законов могут применяться в случаях оспаривания актов Национального банка лишь в той мере, в какой они не противоречат нормам, установленным настоящим законом.

(5) Акты Национального банка не подлежат проверке целесообразности.

(5¹) Акты Национального банка могут быть оспорены в Исполнительном комитете Национального банка путем подачи предварительного заявления в течение 30 дней со дня сообщения акта. Указанный 30-дневный срок не распространяется на нормативные акты.

(5²) Предварительные заявления об оспаривании актов Национального банка адресуются исключительно Исполнительному комитету Национального банка и рассматриваются только им.

(5³) Исполнительный комитет Национального банка рассматривает предварительные заявления в отношении актов Национального банка в течение 30 дней после их подачи.

(6) Иски в административный суд в отношении актов Национального банка или неудовлетворения им в установленный законом срок заявления предъявляются в судебную инстанцию по месту нахождения Национального банка при условии обязательного соблюдения предварительной процедуры, предусмотренной частями (5¹)–(5³). Оспаривание или судебный иск не приостанавливает исполнение актов, изданных Национальным банком, если законом не предусмотрено иное.

(7) Акты Национального банка, относящиеся к области денежной и валютной политики, включая защитные меры, могут быть оспорены только в том, что касается процедуры принятия.

(9) Иски об оспаривании актов Национального банка, относящихся к области денежной и валютной политики, включая защитные меры, актов Национального банка о специальном управлении банком и об отзыве лицензии банка, актов Национального банка, принятых в процессе оценки и надзора за качеством акционеров субъектов, находящихся под надзором Национального банка, мер, применяемых Национальным банком или специальным управляющим в процессе специального управления банком, а также мер, наложенных Национальным банком в процессе ликвидации банка, рассматриваются в трехмесячный срок со дня их подачи».

Статья 11¹

Приостановление исполнения актов Национального банка в административном суде

«(1) В отступление от положений частей (1) и (2) статьи 21 Закона об административном суде № 793-XIV от 10 февраля 2000 года до окончательного разрешения дела не может быть приостановлено исполнение актов Национального банка, относящихся к отзыву лицензии банка и мерам, наложенным Национальным банком в процессе ликвидации банка, а применяются положения части (7) статьи 38 Закона о финансовых учреждениях № 550-XIII от 21 июля 1995 года.

(2) Требование о приостановлении исполнения актов Национального банка может быть заявлено в административном суде только после оспаривания данных актов в Исполнительном комитете Национального банка, в течение 30 дней со дня принятия постановления Исполнительного комитета по предварительному заявлению в отношении этих актов или после истечения срока, предусмотренного для рассмотрения предварительного заявления. Указанный 30-дневный срок не распространяется на нормативные акты.

(3) Приостановление исполнения актов Национального банка может налагаться судебной инстанцией только по заявлению истца, поданному одновременно с предъявлением иска, и лишь при наличии в совокупности следующих условий:

а) мотивы, на которые ссылается истец в обоснование своего иска, относятся к делу и являются вескими, и наличествует случай незаконности prima facie оспариваемого акта;

b) истец приводит основанные на фактах доводы в пользу того, что обстоятельства спора требуют срочного приостановления исполнения обжалуемого административного акта во избежание причинения существенного и непоправимого ущерба интересам истца;

с) ущерб, который может быть причинен истцу, превышает общественный интерес, являющийся целью принятия обжалуемого административного акта.

(4) Бремя доказывания совокупного наличия условий, указанных в части (3), лежит на истце. Пока не будет доказано обратное, презюмируется наличие общественного интереса в неотложном и непрерывном исполнении актов Национального банка.

[…]

(5) Судебная инстанция вправе приостановить исполнение актов Национального банка только в случае совокупного наличия условий, указанных в части (3). Судебная инстанция выносит мотивированное определение о приостановлении или об отказе в приостановлении исполнения актов Национального банка.

[…]».

11. Применимые положения Административного кодекса Республики Молдова, принятого Законом № 116 от 19 июля 2018 года:

Статья 214

Приостановление исполнения оспариваемого индивидуального административного акта

«[…]

(8) Не подлежат приостановлению акты Национального банка Молдовы, относящиеся к области денежной и валютной политики, включая защитные меры, акты Национального банка о специальном управлении банками и об отзыве лицензий субъектов, находящихся под надзором Национального банка, о возбуждении процедуры принудительной ликвидации банков, акты Национального банка, принятые в процессе оценки и надзора за качеством акционеров субъектов, находящихся под надзором Национального банка, а также меры, применяемые Национальным банком, специальным управляющим или ликвидатором в процессе специального управления банком или в процессе принудительной ликвидации банка».

Статья 257

Вступление в силу

«(1) Настоящий кодекс вступает в силу с 1 апреля 2019 года.

(2) Со дня вступления в силу настоящего кодекса признать утратившими силу Закон об административном суде № 793/2000 и Закон о подаче петиций № 190/1994.

(3) Правительству в шестимесячный срок со дня опубликования настоящего кодекса:

a) разработать и представить Парламенту предложения по приведению действующего законодательства в соответствие с настоящим кодексом;

b) привести свои нормативные акты в соответствие с настоящим кодексом и обеспечить разработку нормативных актов, необходимых для введения его в действие».

ВОПРОСЫ ПРАВА

А. Аргументы авторов обращения

12. Авторы обращения утверждают, что, согласно ч.(8) ст.214 Административного кодекса, обжалованные в административном порядке акты Национального банка Молдовы, принятые в процессе оценки и надзора за качеством акционеров субъектов, находящихся под надзором Национального банка, не могут быть приостановлены. Они отмечают, что аналогичные положения Закона о Национальном банке Молдовы и Закона об административном суде были признаны неконституционными Постановлением № 31 от 1 октября 2013 года. Следовательно, авторы обращения просят применить суждения данного постановления и к оспариваемым нормам.

13. В обоснование критики ч.(4) статьи 11¹ Закона о Национальном банке Молдовы, предусматривающей, что, пока не доказано обратное, презюмируется наличие общественного интереса в неотложном и непрерывном исполнении актов Национального банка, авторы обращения утверждают, что, освобождая Национальный банк от бремени доказывания наличия общественного интереса в неотложном исполнении актов данного учреждения, нарушается право на справедливое судебное разбирательство.

14. Авторы обращения об исключительном случае неконституционности считают, что оспариваемые законодательные положения противоречат статьям 20 и 114 Конституции.

В. Аргументы органов власти

15. В своем письменном мнении Парламент Республики Молдова отметил, что оспариваемые правовые нормы направлены на защиту общего интереса и обеспечивают соразмерность между преследуемой целью и используемыми средствами в соответствии с положениями статей 46 и 54 Конституции и статьи 1 Протокола № 1 к Европейской конвенции о правах человека. Что касается предполагаемого нарушения права на свободный доступ к правосудию, Парламент отметил, что оспариваемые нормы не ограничивают право акционеров банка на обращение в судебную инстанцию. Оспариваемые нормы не касаются права субъекта на доступ к правосудию, а относятся к полномочиям суда в вопросе приостановления актов Национального банка Молдовы на определенных законом условиях, с характерными для данной области отступлениями. Парламент подчеркнул, что при рассмотрении актов Национального банка Молдовы суд должен опираться на выводы НБМ как единственного компетентного органа в этой области, законом наделенного полномочиями по осуществлению соответствующих качественных оценок и выводов. Оценка о наличии общественного интереса в неотложном и непрерывном исполнении актов Национального банка презюмируется, пока не доказано обратное.

16. В открытом заседании представитель Парламента потребовал прекратить производство по делу, поскольку ранее Конституционный суд высказывался по этому вопросу. При этом в своей заключительной речи он поддержал письменное мнение Парламента.

17. В открытом заседании представитель Правительства отметил, что в некоторых чувствительных и значимых для общества областях, каковой является стабильность банковской системы, государство наделено более широкими пределами усмотрения. Так, невозможность приостановления в административном производстве актов Национального банка, принятых в процессе оценки и надзора за качеством акционеров банков, соразмерна преследуемой цели, заключающемся в важном общественном интересе в стабильности банковской системы.

18. В представленном Конституционному суду мнении Президент Республики Молдова указал на неконституционность оспариваемых положений Административного кодекса, поскольку они противоречат выводам Конституционного суда, изложенным в ПКС № 31 от 1 октября 2013 года.

19. Национальный банк Молдовы в своем мнении отметил, что законодательное, институциональное и правовое развитие, последующее ПКС № 31 от 1 октября 2013 года, существенно изменяют выводы этого постановления в процессе оценки и надзора за качеством акционеров банка. В период 2013-2018 годов ситуация в банковском секторе и действия Национального банка по надзору и регулированию деятельности банков были отмечены важными событиями, которые подчеркнули повышенный интерес законодателя, оказываемый месту и роли Национального банка в отношениях с банками, включая отношения с их акционерами. После 2013 года были внесены существенные изменения в нормативные акты в области регулирования и надзора за деятельностью банков и качеством их акционеров со стороны Национального банка как компетентного органа в данной области. Были приняты законы о внесении изменений в Закон о финансовых учреждениях от 21 июля 1995 года, а также новые законы – например, Закон № 232 от 3 октября 2016 года об оздоровлении банков и банковской резолюции и Закон № 202 от 6 октября 2017 года о деятельности банков. Новые законодательные положения усилили и подчеркнули инструменты Национального банка по надзору, оздоровлению и резолюции банков, а также гарантии по соблюдению прав и законных интересов банков и их собственников.

20. По мнению Национального банка Молдовы, судебное приостановление исполнения акта Национального банка, по которому было приостановлено осуществление акционером своих прав либо наложено обязательство по отчуждению квалификационного владения капиталом банка, ведет к восстановлению этих акционеров в правах. Это дает соответствующим акционерам возможность негативно влиять на деятельность и стратегии банка, назначать в руководящие органы банка контролируемых ими лиц, утверждать крупномасштабные сделки, противоречащие интересам банка или его кредиторам, сделки по выводу капитала из банка, подвергая его чрезмерным рискам, ставящим под угрозу деятельность или само существование банка.

С. Приемлемость обращения

21. Рассмотрев вопрос о приемлемости обращения об исключительном случае неконституционности, Конституционный суд отмечает следующее.

22. Предмет обращения входит в его компетенцию, ratione materiae, в соответствии со ст.135 ч.(1) п.а) Конституции.

23. Конституционный суд отметил, что обращение об исключительном случае неконституционности, заявленном адвокатами Ионом Пэдурару и Зинаидой Гуцу в деле № 3-1165/2019, находящемся в производстве суда Кишинэу, сектор Рышкань, подано субъектами, наделенными таким правом, в соответствии со статьей 135 ч.(1) п.g) Конституции.

24. Обращение об исключительном случае неконституционности было заявлено по делу, предмет которого составляет рассмотрение жалоб на акты Национального банка Молдовы. По требованию о приостановлении действия оспариваемых актов суд должен применить один из оспариваемых законов.

25. Рассмотрев обращение, Конституционный суд отмечает, что его авторы запрашивают признание неконституционности двух текстов закона, касающихся возможности приостановления актов Национального банка Молдовы, принятых в процессе оценки и надзора за качеством акционеров субъектов, находящихся под надзором Национального банка: предложение «акты Национального банка, принятые в процессе оценки и надзора за качеством акционеров субъектов, находящихся под надзором Национального банка» в ч.(8) статьи 214 Административного кодекса и часть (4) статьи 11¹ Закона о Национальном банке Молдовы.

26. Конституционный суд отмечает, что ч.(1) статьи 11¹ Закона о Национальном банке Молдовы [Приостановление исполнения актов Национального банка в административном суде], вступившая в силу 24 января 2014 года, определяет: «В отступление от положений частей (1) и (2) статьи 21 Закона об административном суде № 793-XIV от 10 февраля 2000 года, до окончательного разрешения дела не может быть приостановлено исполнение актов Национального банка, относящихся к отзыву лицензии банка и мерам, наложенным Национальным банком в процессе ликвидации банка, а применяются положения части (7) статьи 38 Закона о финансовых учреждениях № 550-XIII от 21 июля 1995 года». Так, согласно этому положению закона, исполнение актов Национального банка, принятых в процессе оценки и надзора за качеством акционеров субъектов, находящихся под надзором Национального банка, может быть приостановлено административным судом (логический вывод от противного).

27. Часть (3) статьи 11¹ Закона о Национальном банке Молдовы предусматривает, что приостановление исполнения актов Национального банка может налагаться судебной инстанцией только по заявлению истца, поданному одновременно с предъявлением иска, и лишь при наличии в совокупности следующих условий:

а) мотивы, на которые ссылается истец в обоснование своего иска, относятся к делу и являются вескими, и наличествует случай незаконности prima facie оспариваемого акта;

b) истец приводит основанные на фактах доводы в пользу того, что обстоятельства спора требуют срочного приостановления исполнения обжалуемого административного акта во избежание причинения существенного и непоправимого ущерба интересам истца;

с) ущерб, который может быть причинен истцу, превышает общественный интерес, являющийся целью принятия обжалуемого административного акта.

В части (4) установлено, что бремя доказывания совокупного наличия условий, указанных в части (3), лежит на истце. Пока не будет доказано обратное, презюмируется наличие общественного интереса в неотложном и непрерывном исполнении актов Национального банка.

28. Вместе с тем Конституционный суд отмечает, что законодатель определил в ч.(8) статьи 214 Административного кодекса, вступившего в силу с 1 апреля 2019 года, что «не подлежат приостановлению акты Национального банка Молдовы […], принятые в процессе оценки и надзора за качеством акционеров субъектов, находящихся под надзором Национального банка». Другими словами, законодатель предусмотрел процедуру, противоречащую той, что изложена в ч.(1) статьи 11¹ Закона о Национальном банке Молдовы по вопросу о возможности приостановления действия актов Национального банка о качестве акционеров.

29. Рассматривающий дело судья в обращении к Конституционному суду представил на его рассмотрение обе законодательные оспариваемые нормы. Однако в споре, рассматриваемом судом общей юрисдикции, который направил данное обращение, может быть применена лишь одна из оспариваемых норм, поскольку в этих обстоятельствах признание одной исключает другую (expressio unius est exclusio alterius).

30. Конституционный суд подчеркивает, что не обладает полномочиями разрешать конфликты между законодательными нормами, это входит в компетенцию судей общей юрисдикции. Толкователи закона, включая судей общей юрисдикции, должны применять правила lex superior, lex specialis и lex posterior в указанной последовательности. Вместе с тем авторы обращения ссылаются на нарушение изложенных в ПКС № 31 от 1 октября 2013 года суждений Конституционного суда введением ч.(8) ст.214 Административного кодекса. Положения статьи 11¹ Закона о Национальном банке Молдовы соответствуют суждениям ПКС № 31 от 1 октября 2013 года, тогда как положения ч.(8) ст.214 Административного кодекса не соответствуют. Следовательно, Конституционный суд приступит к определению применимой нормы, чтобы проверить наличие проблемы конституционности.

31. Часть (1) статьи 11¹ Закона о Национальном банке Молдовы и часть (8) статьи 214 Административного кодекса являются взаимоисключающими, по крайней мере, в отношении возможности приостановления исполнения актов Национального банка, принятых в процессе оценки и надзора за качеством акционеров субъектов, находящихся под надзором Национального банка.

32. Эти два положения относятся к специальным процессуальным нормам, обладающим одинаковой юридической силой. Конституционный суд напоминает о суждениях, изложенных в §6 ПКС № 9 от 18 февраля 1999 года о контроле конституционности некоторых положений Закона № 548 от 21 июля 1995 года о Национальном банке Молдовы, согласно которым «в иерархии нормативных актов все органические законы являются законами одного уровня. […] Следовательно, ни один органический закон, в том числе Закон о Национальном банке Молдовы, не может иметь большую юридическую силу по отношению к другим органическим законам, принимаемым Парламентом». Эти два закона касаются возможности или, исходя из ситуации, невозможности приостановления действия актов Национального банка, принятых в процессе оценки и надзора за качеством акционеров субъектов, находящихся под надзором Национального банка. Даже если второе предложение ч.(4) статьи 11 Закона о Национальном банке Молдовы устанавливает, что положения других законов могут применяться в случаях оспаривания актов Национального банка лишь в той мере, в какой они не противоречат нормам, установленным Законом о Национальном банке Молдовы, часть (3) статьи 257 Административного кодекса подчеркивает приоритет Административного кодекса, который требует приведения в соответствие с ним всех законов, содержащих противоречащие ему положения: «Правительству в шестимесячный срок со дня опубликования настоящего кодекса: a) разработать и представить Парламенту предложения по приведению действующего законодательства в соответствие с настоящим кодексом; […]».

33. Поскольку эти две вступающие в конфликт нормы особого характера имеют одинаковую юридическую силу, Конституционный суд применил правило толкования Lex posterior derogat priori (новая норма отступает от старой нормы). Он приходит к выводу о применимости статьи 214 ч.(8) Административного кодекса в вопросах запрета на требования о приостановлении исполнения актов Национального банка Молдовы, принятых в процессе оценки и надзора за качеством акционеров субъектов, находящихся под его надзором, вопреки статье 11¹ ч.(4) Закона о Национальном банке Молдовы. По этим основаниям Конституционный суд признал обращение неприемлемым в части, касающейся неконституционности статьи 11¹ ч.(4) Закона о Национальном банке Молдовы, ограничившись проверкой конституционности предложения «Не подлежат приостановлению акты Национального банка Молдовы […], принятые в процессе оценки и надзора за качеством акционеров субъектов, находящихся под надзором Национального банка» в ч.(8) ст.214 Административного кодекса. Таким образом, Конституционный суд остановился на правовом положении, применимом в административном суде по делу, в рамках которого было заявлено об исключительном случае неконституционности.

34. На этапе рассмотрения вопроса о допустимости обращения Конституционный суд проверил соотносимость конституционных прав, предположительно нарушенных путем регламентирования оспариваемого положения ч.(8) ст.214 Административного кодекса. Конституционный суд напоминает, что авторы обращения не сослались на конкретные статьи Конституции, которые нарушаются, с учетом суждений ПКС № 31 от 1 октября 2013 года, ограничившись указанием целого ряда статей Конституции, по их мнению, имеющих отношение к делу.

35. Будучи независимым в правовой характеристике, которая должна быть дана фактическим обстоятельствам дела (по вопросу о применении той же судебной техники см. дела Европейского суда по правам человека – Kurt против Австрии, 4 июля 2019 года, §49 и Adžić против Хорватии (№ 2), 2 мая 2019 года, §69), а также в соблюдении собственных процедур и правил (см. Томов и др. против России, 9 апреля 2019 года, §89), Конституционный суд счел применимыми два основных права: свободный доступ к правосудию, гарантированный статьей 20 Конституции, и право собственности, гарантированное статьей 46 Конституции.

36. Конституционный суд отмечает, что акты Национального банка Молдовы, принятые в процессе оценки и надзора за качеством акционеров субъектов, находящихся под надзором Национального банка, могут повлечь за собой обязательство санкционированного акционера к отчуждению своих акций (см. статью 52 Закона о деятельности банков № 202 от 6 октября 2017 года). Это обстоятельство само по себе является вмешательством или ограничением возможности акционера управлять своей собственностью или своими активами через управляющие органы банка, что ведет к применимости статьи 46 Конституции (см., mutatis mutandis, Grainger и др. против Соединенного Королевства (dec.), 10 июля 2012 года, §38 – дело, в котором у заявителей были экспроприированы акции банка; Credit and Industrial Bank против Чешской Республики, 21 октября 2003 года, §65 – дело, по которому к банку-заявителю было применено особое администрирование; Cıngıllı Holding A.Ş. и Cıngıllıoğlu против Турции, 21 июля 2015 года, §49 – дело, по которому государство изъяло акции у акционеров банка; International Bank for Commerce and Development AD и др. против Болгарии, 2 июня 2016 года, §§123-124 – дело, по которому были заморожены банковские счета некоторых менеджеров банка, тем самым их лишили возможности выполнять свои обязанности, оставаясь менеджерами только на бумаге).

37. Понятия законность и верховенство права в демократическом обществе требуют, чтобы меры, затрагивающие основные права, в некоторых случаях подвергались разбирательству по принципу состязательности со стороны независимого органа, уполномоченного рассматривать обстоятельства, ставшие основанием для применения ограничительных мер, и оценивать соответствующие доказательства. Как оно сформулировано в Конституции, право собственности не содержит четких процессуальных требований, а отсутствие судебного контроля в отношении предположительно нарушенного права само по себе не приравнивается к нарушению данного права. Однако право собственности предполагает, что любое вмешательство в свободное владение имуществом сопровождается процессуальными гарантиями, которые предоставляют соответствующему лицу или учреждению разумную возможность обратиться в уполномоченные органы для эффективного обжалования мер, нарушающих его право собственности. Чтобы определить соблюдение этого требования, Конституционный суд должен осуществить всесторонний анализ применимых судебных и административных процедур (см., mutatis mutandis, Capital Bank AD против Болгарии, 24 ноября 2005 года, §134).

38. Более того, поскольку статья 144 Закона о деятельности банков предусматривает, что акты Национального банка Молдовы о применении мер либо о наложении санкций или санкционирующих мер, предусмотренных настоящим законом, могут быть обжалованы в административный суд, Конституционный суд подтверждает применимость права на справедливое судебное разбирательство в вопросе защиты права собственности акционеров. Учитывая свой суверенный статус в области соблюдения собственных процедур и правил, Конституционный суд считает, что возможное нарушение оспариваемой законодательной нормой этих двух статей Конституции будет проанализировано на стадии рассмотрения дела по существу. Этот анализ предполагает установление наличия нарушения этих двух прав путем устранения возможности приостановить исполнение актов Национального банка Молдовы, принятых в процессе оценки и надзора за качеством акционеров субъектов, находящихся под надзором Национального банка, а также оценку эффективности административных и судебных гарантий, установленных законодательством.

D. Существо дела

ПРЕДПОЛАГАЕМОЕ НАРУШЕНИЕ СТАТЕЙ 20 И 46 КОНСТИТУЦИИ

39. Исключение статьей 214 ч.(8) Административного кодекса возможности требовать приостановления исполнения актов Национального банка Молдовы, принятых в процессе оценки и надзора за качеством акционеров субъектов, находящихся под надзором Национального банка, само по себе не приравнивается к нарушению статьи 20 Конституции.

40. Конституционный суд отметил в Постановлении № 31 от 1 октября 2013 года о контроле конституционности положений статьи 11 ч.(4) Закона № 548 от 21 июля 1995 года о Национальном банке Молдовы и статей 21 ч.(3) и 23 ч.(3) Закона об административном суде № 793 от 10 февраля 2000 года, что предварительные меры, применяемые судом в каждом отдельно рассматриваемом случае, относятся к сущности предмета иска. Суд принимает решение о применении предварительной меры (включая меру по приостановлению исполнения актов Национального банка Молдовы), сохраняющей реальное положение вещей на протяжении рассмотрения дела, при обстоятельствах, когда фактически существует риск возникновения непоправимого ущерба (§72). В пункте 78 данного Постановления Конституционный суд установил, что «ограничение прерогативы истца требовать в суде приостановления исполнения административного акта в качестве предварительной меры по обеспечению иска до вынесения судебного решения, делает невозможной защиту лица от необоснованного нарушения его конституционных прав и свобод и не создает дополнительных гарантий по обеспечению законности, а это противоречит ст.6, ст.20 ч.(1) и ст.114 Конституции».

41. Хотя в интересах правовой определенности, предсказуемости и равенства перед законом судьи Конституционного суда не должны без веских оснований дистанцироваться от своей практики, установленной в предыдущих делах, упущение Конституционного суда частично вмешаться в решение, представленное ПКС № 31 от 1 октября 2013 года, может привести к риску блокирования реформ или совершенствований в области финансовой политики государства. Конституционный суд напоминает, что, согласно статье 126 ч.(2) п.с) Конституции, государство должно обеспечивать защиту национальных интересов в сфере экономической, финансовой и валютной деятельности.

42. В ходе развития финансовой отрасли, произошедшее в Республике Молдова в период после принятия ПКС № 31 от 1 октября 2013 года, появилась необходимость ограничения доступа к банковскому рынку лиц, которые могут представлять угрозу для надлежащего функционирования банков в частности и для банковской системы Республики Молдова в целом. Оценка качества акционеров с квалифицированным участием в банке продиктована влиянием, которое они могут оказывать, индивидуально либо совместно, на деятельность, управление и развитие банка. Судебное приостановление исполнения актов Национального банка Молдовы в отношении качества акционеров банка в конечном итоге препятствует центральному органу банковской системы осуществлять прерогативы по обеспечению безопасности финансовой системы Республики Молдова. Как отметил Национальный банк в своем мнении, в период после 2013 года были внесены существенные законодательные изменения в области регулирования и надзора за деятельностью банков и качеством их акционеров со стороны Национального банка. Были приняты законы, вносящие изменения в Закон о финансовых учреждениях, а также новые законы – например, Закон об оздоровлении банков и банковской резолюции и Закон о деятельности банков. Новые законодательные положения усилили и подчеркнули инструменты Национального банка по надзору, оздоровлению и резолюции банков, а также гарантии соблюдения прав и законных интересов банков и их собственников.

43. Кроме того, Республика Молдова взяла на себя обязательство привести национальное законодательство в соответствие с нормативными актами Европейского Союза. В этом аспекте Директива 2014/59/ЕС Европейского Парламента и Совета от 15 мая 2014 года о поддержании финансовой устойчивости и финансовом оздоровлении кредитных организаций и инвестиционных компаний, вносящая изменения и дополнения в Директиву Совета 82/891/CEE, в Директивы 2001/24/CE, 2002/47/CE, 2004/25/CE, 2005/56/CE, 2007/36/CE, 2011/35/EС, 2012/30/EС и 2013/36/EС Европейского Парламента и Совета, а также в Регламенты (ЕС) № 1093/2010 и (ЕС) № 648/2012 Европейского Парламента и Совета, в преамбуле устанавливает следующее:

«Принимая во внимание, что настоящая директива направлена на рассмотрение ситуаций экстренной необходимости, а приостановление действия какого-либо решения разрешительных органов может повлиять на непрерывность выполнения критических функций, следует предусмотреть тот факт, что использование путей обжалования не должно вести к автоматическому приостановлению действия оспариваемого решения, а решение разрешительного органа должно сразу иметь исполнительный характер, презюмируется, что приостановление противоречит общественному интересу».

44. В ПКС № 11 от 11 мая 2016 года об исключительном случае неконституционности статей 37⁷ ч.(5) и 37¹⁵ ч.(2) Закона о финансовых учреждениях № 550 от 21 июля 1995 года Конституционный суд отметил, что:

«50. Слабая банковская система представляет угрозу для макроэкономической и финансовой стабильности государства.

51. Следовательно, необходима крепкая система контроля, которая пользовалась бы доверием у граждан, необходима культура банковского контроля. Для реализации указанных задач Национальный банк Молдовы обладает необходимыми рычагами, и он должен применять их эффективно и обескураживающе для тех, кто прямо или косвенно преследует цель обвала банковской системы.

52. В этой связи наделение Национального банка особыми полномочиями, предоставление ему необходимых средств и надлежащее финансирование оправданны».

45. Кроме того, в ПКС № 29 от 6 ноября 2017 года о контроле конституционности некоторых положений статьи 38 ч.(7) Закона о финансовых учреждениях № 550 от 21 июля 1995 года Конституционный суд отметил:

«Законодатель и орган банковского надзора уделяет особое внимание разумному и рациональному управлению банками, поэтому добросовестность акционеров является необходимым условием для нормального функционирования банка, предоставления обществу гарантий надлежащего администрирования и возврата по требованию вложенных средств, обеспечения непрерывной деятельности банка и недопущения использования банковского сектора в незаконных целях сомнительными лицами. Для защиты этих общественных интересов закон устанавливает специальные нормы, с тем чтобы ограничить доступ на банковский рынок лиц, которые могут представлять угрозу для непрерывного и надлежащего функционирования как банка, так и банковской системы в целом. Доступ к статусу акционера банка подлежит комплексной оценке со стороны органа надзора в свете критериев качества, финансовой надежности и возможного влияния на банк со стороны потенциального приобретателя акций, общеизвестных на международном уровне как «уместность и целесообразность» (fit and proper)» [§45].

46. Отсылка к предыдущей практике Конституционного суда указывает на основополагающую роль государства в области экономики, признанную статьей 126 ч.(2) п.с) Конституции: «Государство должно обеспечивать защиту национальных интересов в сфере экономической, финансовой и валютной деятельности». В связи с этим Конституционный суд должен пересмотреть и переоценить некоторые свои суждения, изложенные в Постановлении № 31 от 1 октября 2013 года.

47. Право на справедливое судебное разбирательство, при всем значении, придаваемом ему статьями 6, 20 ч.(1) и 114 Конституции, следует толковать в свете принципа верховенства закона, согласно которому все заинтересованные лица должны обладать эффективным судебным средством, позволяющим защищать свои гражданские права. Каждое лицо имеет право представить в суд свои требования, касающиеся его гражданских прав и обязанностей (см. Al-Dulimi и Montana Management Inc. против Швейцарии [БП], 21 июня 2016 года, §126).

48. Рассматриваемая отдельно, невозможность приостановления соответствующих актов Национального банка Молдовы, в сущности, не влияет на право акционеров на справедливое судебное разбирательство. В соответствии со статьей 20 Конституции и статьей 6 Европейской конвенции о правах человека фундаментальным правом, которым обладают лица, является право на (i) «справедливое и публичное рассмотрение дела», (ii) «в разумный срок» и (iii) «независимым» и «беспристрастным» судом, «учрежденным законом». Эти условия не требуют установления процедуры приостановления актов Национального банка Молдовы. Возможность приостановления действия некоторых актов государственных органов предположительно может быть необходима с точки зрения права на справедливое судебное разбирательство, если бы это право не могло действовать или существовать без такой возможности.

49. Право на справедливое судебное разбирательство может существовать или действовать без института приостановления. В то же время, если оно предусмотрено, приостановление не может существовать без гарантий права на справедливое судебное разбирательство, кроме как в четко определенных ситуациях. В качестве отступления Конституционный суд приводит следующий пример из практики Европейского суда: по делу Micallef против Мальты [БП], 15 октября 2009 года, §75, Европейский суд отметил, что предварительные процедуры, каковой является установление меры по приостановлению, обычно не рассматриваются как определяющие гражданские права и обязанности, следовательно, не подпадают под действие статьи 6 Конвенции. Однако в некоторых случаях Европейский суд применил статью 6 в отношении предварительных мер, в частности, когда они имели решающее значение для гражданских прав заявителя. Применимость права на справедливое судебное разбирательство в случае предварительных мер зависит от следующих условий: во-первых, соответствующее право должно быть гражданского характера как в рамках основного процесса, так и в ходе процедуры приостановления. Во-вторых, необходимо проанализировать характер предварительной меры, ее цель и назначение, а также ее влияние на указанное право. Если предварительная мера считается эффективной для определения гражданского права или обязательства, несмотря на продолжительность ее действия, статья 6 будет иметь применение (Kübler против Германии, 13 января 2011 года, §47).

50. Таким образом, однозначное суждение Конституционного суда, изложенное в ПКС № 31 от 1 октября 2013 года, о наличии права требовать приостановления административных актов, в свете статьи 20 Конституции, является необоснованным. Чтобы обратиться в Конституционный суд с утверждением о нарушении статьи 20 Конституции, необходимо установить нарушение общего характера справедливости процедур наличием законодательных норм, это будучи фундаментальным критерием, который авторы обращения должны были доказать.

51. Возможное наличие позитивного обязательства государства по обеспечению санкционированным акционерам права требовать приостановления актов Национального банка Молдовы может исходить из процессуальных составляющих права собственности и только если отсутствие права требовать приостановления может нанести праву собственности ущерб, который станет необратимым и с небольшой вероятностью восстановления. Кроме того, наличие позитивного обязательства государства по обеспечению права требовать приостановления актов Национального банка Молдовы санкционированными акционерами может привести к нарушению права на справедливое судебное разбирательство в сочетании с правом собственности, если последствия действия актов Национального банка Молдовы предполагают нарушение общего характера справедливости судебных процессов.

52. Далее Конституционный суд рассмотрит вопрос о том, предоставляет ли соответствующее законодательство процессуальные гарантии, позволяющие властям справедливо управлять делами акционеров, санкционированных Национальным банком Молдовы, с точки зрения их права собственности, и не допустить ущерба, который мог бы стать необратимым и с небольшой вероятностью восстановления. Более того, Конституционный суд должен установить, если предположительно несправедливый характер оспариваемых законодательных положений в сочетании с предполагаемыми ими правовыми последствиями приравнивается к нарушению статей 20 и 46 Конституции (см. mutatis mutandis, Zagrebačka banka d.d. против Хорватии, 12 декабря 2013 года, §268).

53. Согласно статье 45 ч.(1) Закона о деятельности банков, любое лицо обязано до приобретения/получения во владение акций банка получить от Национального банка Молдовы предварительное разрешение на определенных условиях в следующих ситуациях:

a) лицо в качестве потенциального приобретателя намеревается приобрести любым способом, прямо или косвенно, в том числе в качестве выгодоприобретающего собственника, существенное владение в уставном капитале банка или увеличить, прямо или косвенно, в том числе в качестве выгодоприобретающего собственника, свое существенное владение таким образом, чтобы пропорция его прав голоса или владения соответствовала или превышала 5, 10, 20, 33 или 50 процентов, либо таким образом, чтобы банк стал его филиалом;

b) лицо в качестве получателя во владение намеревается получить во владение, индивидуально или согласованно, любым способом, владение в определенном банке, на которое распространяются положения части (2) статьи 45 закона или части (2) статьи 52 закона;

c) лицо намеревается получить в качестве вклада в свой уставный капитал акции банка.

В случае нарушения этих законодательных положений осуществление права голоса, права созыва и проведения общего собрания акционеров, права внесения вопросов в повестку дня, права выдвижения кандидатов в члены органа управления, права на получение дивидендов приостанавливается по праву со дня приобретения/получения во владение [статья 45 ч.(2) Закона о деятельности банков].

54. Конституционный суд отмечает, что санкция, предусмотренная статьей 45 ч.(2) Закона о деятельности банков, сопровождается другой санкцией, предусмотренной ч.(4), которая требует от заинтересованных лиц отчуждения акций, приобретенных/полученных во владение, в течение трех месяцев с момента приобретения/получения. Более того, согласно статье 52 ч.(6) Закона о деятельности банков, Национальный банк Молдовы может распорядиться о продлении трехмесячного срока до трех раз на периоды, не превышающие трех месяцев, если продление необходимо для недопущения нарушения финансовой стабильности, или при наличии общественного интереса в продлении, или в случае выявления, без предварительной оценки Национальным банком Молдовы, потенциального приобретателя выставленных на продажу акций, подходящие и надлежащие качества которого не вызывают никаких обоснованных сомнений на момент принятия решения о продлении.

55. Обязательство отчуждения этими лицами акций, приобретенных/полученных во владение, в течение трех месяцев с момента их приобретения/получения само по себе не является нарушением права собственности, а лишь вмешательством в него. По процедуре, наступление последствий этого законного обязательства может быть продлено или отменено, а если не может быть отменено, существуют компенсационные меры.

56. Согласно статье 144 ч.(1) Закона о деятельности банков, акты Национального банка Молдовы, которыми назначаются меры или налагаются санкции либо санкционирующие меры, могут быть обжалованы в административный суд. Часть (4) этой же статьи устанавливает, что в ходе судебного процесса, возбужденного против Национального банка Молдовы в связи с применением положений Закона о деятельности банков, соблюдаются, среди прочего, следующие условия:

а) если судебная инстанция признает незаконными действия Национального банка Молдовы по отношению к банку и/или лицам/акционерам, Национальный банк Молдовы возмещает причиненный материальный ущерб с сохранением всех имеющихся последствий отмененного акта Национального банка Молдовы, изданного во исполнение [среди прочего] статьи 45, и любого акта и любой последующей операции по применению данного отмененного акта включительно, при этом отзыв лицензии остается в силе;

b) обжалование или подача судебного иска не приостановят исполнение обязательных актов, наложенных Национальным банком Молдовы.

57. Возможность возмещения материального ущерба, причиненного отмененным актом Национального банка Молдовы, представляет собой процессуальную гарантию, достаточную для ненарушения права собственности в связи с обязательством санкционированного акционера к отчуждению своих акций.

58. Если по истечении трехмесячного срока, указанного в ч.(4) статьи 45 Закона о деятельности банков, акции не были проданы, вступают в действие положения статьи 52¹ закона.

59. Из статьи 52¹ также следует, что право собственности санкционированных акционеров не нарушается, поскольку данные собственники в конечном итоге получают компенсацию. Условия компенсации в соответствии с этими положениями важны, чтобы заключить, что устанавливающая санкции правовая норма соблюдает требуемый справедливый баланс и не налагает на заявителей несоразмерного бремени (см. Grainger против Соединенного Королевства (dec.), 10 июля 2012 года, §37).

60. В ПКС № 29 от 6 ноября 2017 года Конституционный суд в пункте 68 отметил, что установленное Законом № 550 от 21 июля 1995 года о финансовых учреждениях правило о возмещении ущерба в соответствующем денежном эквиваленте обеспечивает «справедливый баланс между общественным интересом и интересами банков/акционеров».

61. Эта норма соответствует статье 53 ч.(1) Конституции, согласно которой лица, ущемленные в каком-либо своем праве властью посредством какого-либо административного акта или неудовлетворением прошения в установленный срок, могут добиваться признания своего права, отмены акта и возмещения ущерба.

62. Кроме того, Конституционный суд в качестве гарантии отмечает, что, согласно ч.(9) статьи 11 Закона № 548 о Национальном банке Молдовы, иски об оспаривании актов Национального банка, принятых в процессе оценки и надзора за качеством акционеров субъектов, находящихся под надзором Национального банка, рассматриваются в трехмесячный срок со дня их подачи. Так, акционеры, прилагающие должные усилия, имеют возможность до истечения срока отчуждения акций (также составляющий 3 месяца) доказать в суде, что они отвечают всем требованиям добросовестности.

63. Конституционный суд оставляет за собой право проверять и в дальнейшем конституционность законодательных положений в области применения санкций и возмещения ущерба, причиненного незаконным применением этих санкций, принятых в процессе оценки и надзора за качеством акционеров банков, в случае обращения о предполагаемом нарушении основных прав.

По этим основаниям, руководствуясь положениями статей 135 ч.(1) п.а) и п.g) и 140 Конституции, ст.26 Закона о Конституционном суде, статьями 6, 61, 62 п.а) и 68 Кодекса конституционной юрисдикции, Конституционный суд

ПОСТАНОВЛЯЕТ:

1. Признать неприемлемым обращение об исключительном случае неконституционности в части контроля конституционности ч.(4) статьи 11¹ Закона № 548 от 21 июля 1995 года о Национальном банке Молдовы.

2. Признать конституционным предложение «Не подлежат приостановлению акты Национального банка, принятые в процессе оценки и надзора за качеством акционеров субъектов, находящихся под надзором Национального банка» в ч.(8) статьи 214 Административного кодекса, принятого Законом № 116 от 19 июля 2018 года.

3. Настоящее постановление является окончательным, обжалованию не подлежит, вступает в силу со дня принятия и публикуется в «Monitorul Oficial al Republicii Moldova».