Hotărâre nr.21 din 27.07.2021 pentru controlul constituţionalităţii Hotărârii Parlamentului nr.219 din 3 decembrie 2020 pentru modificarea Hotărârii Parlamentului nr.149 din 29 noiembrie 2019 privind componenţa numerică şi nominală a Biroului permanent al Parlamentului (sesizarea nr.200a/2020)

CURTEA CONSTITUŢIONALĂ

H O T Ă R Â R E

pentru controlul constituţionalităţii Hotărârii Parlamentului nr.219 din 3 decembrie 2020

pentru modificarea Hotărârii Parlamentului nr.149 din 29 noiembrie 2019 privind

componenţa numerică şi nominală a Biroului permanent al Parlamentului

(sesizarea nr.200a/2020)

nr. 21  din  27.07.2021

 (în vigoare 27.07.2021) 

Monitorul Oficial al R. Moldova nr.192-195 art.155 din 13.08.2021

* * *

În numele Republicii Moldova,

Curtea Constituţională, judecând în componenţa:

dnei Domnica MANOLE, Preşedinte,

dlui Nicolae ROŞCA,

dnei Liuba ŞOVA,

dlui Serghei ŢURCAN,

dlui Vladimir ŢURCAN, judecători,

cu participarea dlui Dumitru Avornic, asistent judiciar,

Având în vedere sesizarea înregistrată pe 7 decembrie 2020,

Examinând sesizarea menţionată în şedinţă plenară publică,

Având în vedere actele şi lucrările dosarului,

Deliberând în camera de consiliu,

Pronunţă următoarea hotărâre:

PROCEDURA

1. La originea cauzei se află sesizarea depusă la Curtea Constituţională pe 7 decembrie 2020, în baza articolelor 135 alin.(1) lit.a) din Constituţie, 25 lit.g) din Legea nr.317 din 13 decembrie 1994 cu privire la Curtea Constituţională şi 38 alin.(1) lit.g) din Codul jurisdicţiei constituţionale nr.502 din 16 iunie 1995, de către dl Dinu Plîngău şi dna Maria Ciobanu, deputaţi în Parlamentul Republicii Moldova.

2. Autorii sesizării îi solicită Curţii să verifice constituţionalitatea Hotărârii Parlamentului nr.219 din 3 decembrie 2020 pentru modificarea Hotărârii Parlamentului nr.149 din 29 noiembrie 2019 privind componenţa numerică şi nominală a Biroului permanent al Parlamentului.

3. Prin decizia Curţii Constituţionale din 15 decembrie 2020, sesizarea a fost declarată admisibilă, fără a se prejudeca fondul cauzei.

4. În procesul examinării sesizării, Curtea Constituţională a solicitat opiniile Parlamentului, Preşedintelui Republicii Moldova, Guvernului şi Institutului de Cercetări Juridice, Politice şi Sociologice.

5. De asemenea, pe 21 decembrie 2020, Curtea Constituţională i-a solicitat Comisiei Europene pentru Democraţie prin Drept a Consiliului Europei (în continuare, "Comisia de la Veneţia") o opinie privind competenţa Curţii Constituţionale de a verifica constituţionalitatea unei legi din perspectiva vicierii procedurii de adoptare a acesteia.

6. Pe 23 martie 2021, Comisia de la Veneţia a adoptat Opinia amicus curiae nr.1020/2021 pentru Curtea Constituţională a Republicii Moldova privind trei întrebări referitoare la controlul constituţionalităţii procedurilor de adoptare a legilor în Parlament (CDL-AD(2021)016).

7. În şedinţa publică a Curţii a fost prezent dl Valeriu Kuciuk, reprezentant al Parlamentului. Autorii sesizării şi reprezentantul Guvernului nu s-au prezentat la şedinţă, deşi au fost citaţi.

ÎN FAPT

8. Pe 3 decembrie 2020, la aproximativ ora 10:00¹, Parlamentul s-a convocat în şedinţă plenară pentru a examina 47 de proiecte de legi şi de hotărâri.

9. În aceeaşi zi, cinci deputaţi din Parlamentul Republicii Moldova, membri ai fracţiunii Partidului "Şor", au înregistrat la Secretariatul Parlamentului, în baza dreptului lor la iniţiativă legislativă garantat de articolul 73 din Constituţie, proiectul de hotărâre a Parlamentului nr.484 pentru modificarea şi completarea Hotărârii Parlamentului nr.149 din 29 noiembrie 2019 privind componenţa numerică şi nominală a Biroului permanent al Parlamentului (în continuare, proiectul de hotărâre). Proiectul de hotărâre înregistrat de deputaţi a fost inclus în ordinea de zi suplimentară a şedinţei Parlamentului din aceeaşi zi.

10. În cadrul şedinţei plenare a Parlamentului, opoziţia parlamentară a solicitat excluderea mai multor proiecte de legi de pe ordinea de zi a şedinţei plenare, însă aceste cereri nu au acumulat numărul necesar de voturi. În acest context, deputaţii opoziţiei parlamentare au blocat tribuna centrală din sala de şedinţe a Parlamentului pentru a protesta împotriva refuzului majorităţii parlamentare de a exclude de pe ordinea de zi a şedinţei anumite proiecte de legi. Protestul opoziţiei parlamentare a continuat aproximativ până la sfârşitul şedinţei Parlamentului, având loc mici altercaţii.

11. La aproximativ ora 15:28², dl Vlad Batrîncea, vicepreşedinte al Parlamentului, a propus examinarea proiectului de hotărâre referitor la modificarea componenţei numerice şi nominale a Biroului permanent al Parlamentului, prin audierea dlui Denis Ulanov în calitate de coautor al proiectului de hotărâre. La comunicarea proiectului de hotărâre, dl Denis Ulanov a menţionat că este necesară modificarea componenţei numerice şi nominale a Biroului permanent al Parlamentului, având în vedere modificarea componenţelor fracţiunilor parlamentare [a se vedea stenograma şedinţei plenare a Parlamentului din 3 decembrie 2020, pag. 55]. Astfel, s-a propus excluderea din Biroul permanent a doi reprezentanţi ai fracţiunii parlamentare a Partidului Democrat din Moldova şi oferirea unui loc grupului parlamentar "PRO MOLDOVA" şi a unui loc reprezentantului deputaţilor neafiliaţi.

12. Ulterior, vicepreşedintele Parlamentului a propus ca grupurile şi fracţiunile parlamentare să-şi delege reprezentanţii în Biroul permanent al Parlamentului, în mod proporţional cu reprezentarea lor în Parlament. Astfel, grupul parlamentar "PRO MOLDOVA" a menţionat că deocamdată nu deleagă un reprezentant, grupul parlamentar "Pentru Moldova" l-a delegat pe dl Serghei Sîrbu, fracţiunea Partidului "Şor" l-a delegat pe dl Denis Ulanov, fracţiunea Partidului Democrat din Moldova a refuzat să delege un reprezentant şi fracţiunea Partidului Socialiştilor din Moldova i-a delegat pe dl Vasile Bolea, dl Corneliu Furculiţă, dl Vladimir Golovatiuc şi dna Adela Răileanu. Aşadar, modificarea componenţei Biroului permanent al Parlamentului a fost votată de majoritatea deputaţilor prezenţi [a se vedea stenograma şedinţei plenare a Parlamentului din 3 decembrie 2020, pag. 55-56, 62-65].

LEGISLAŢIA PERTINENTĂ

13. Prevederile relevante ale Constituţiei sunt următoarele:

Articolul 1

Statul Republica Moldova

"[…]

(3) Republica Moldova este un stat de drept, democratic, în care demnitatea omului, drepturile şi libertăţile lui, libera dezvoltare a personalităţii umane, dreptatea şi pluralismul politic reprezintă valori supreme şi sunt garantate."

Articolul 64

Organizarea internă

"(1) Structura, organizarea şi funcţionarea Parlamentului se stabilesc prin regulament. Resursele financiare ale Parlamentului sunt prevăzute în bugetul aprobat de acesta.

[…]."

Articolul 73

Iniţiativa legislativă

"Dreptul de iniţiativă legislativă aparţine deputaţilor în Parlament, Preşedintelui Republicii Moldova, Guvernului, Adunării Populare a unităţii teritoriale autonome Găgăuzia."

14. Prevederile relevante ale Regulamentului Parlamentului, aprobat prin Legea nr.797 din 2 aprilie 1996, sunt următoarele:

Articolul 12

Formarea Biroului permanent al Parlamentului

"(1) Biroul permanent al Parlamentului este organul de lucru al acestuia şi se formează, ţinându-se seama de reprezentarea proporţională a fracţiunilor în Parlament. Din el fac parte, din oficiu, Preşedintele Parlamentului şi vicepreşedinţii. Componenţa numerică şi nominală a Biroului permanent se stabileşte prin hotărîre a Parlamentului, la propunerea fracţiunilor parlamentare.

(2) Membrii Biroului permanent se numesc prin hotărâri ale fracţiunilor parlamentare, în limitele numărului de locuri ce le revin. Hotărîrile se prezintă preşedintelui şedinţei care le aduce la cunoştinţa Parlamentului.

[...]."

15. Prevederile relevante ale Hotărârii Parlamentului nr.219 din 3 decembrie 2020 pentru modificarea Hotărârii Parlamentului nr.149/2019 privind componenţa numerică şi nominală a Biroului permanent al Parlamentului sunt următoarele:

"În temeiul art.12 alin.(1) din Regulamentul Parlamentului,

 Parlamentul adoptă prezenta hotărâre.

Articolul I. – Articolul 3 din Hotărârea Parlamentului nr.149/2019 privind componenţa numerică şi nominală a Biroului permanent al Parlamentului (Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 2019, nr.360–366, articolul 231), cu modificările ulterioare, va avea următorul cuprins:

"Articolul 3. – În componenţa Biroului permanent al Parlamentului sunt numiţi următorii deputaţi:

BOLEA Vasile – Fracţiunea parlamentară a Partidului Socialiştilor din Republica Moldova

GOLOVATIUC Vladimir – Fracţiunea parlamentară a Partidului Socialiştilor din Republica Moldova

FURCULIŢĂ Corneliu – Fracţiunea parlamentară a Partidului Socialiştilor din Republica Moldova

RĂILEANU Adela – Fracţiunea parlamentară a Partidului Socialiştilor din Republica Moldova

GROSU Igor – Fracţiunea parlamentară "Partidul Acţiune şi Solidaritate, Blocul ACUM"

CIOBANU Maria – Fracţiunea parlamentară "ACUM PLATFORMA DA"

– Fracţiunea parlamentară a Partidului Democrat din Moldova

ULANOV Denis – Fracţiunea parlamentară "Partidul ŞOR"

– Grupul parlamentar "PRO MOLDOVA"

SÎRBU Serghei – deputat neafiliat."

Articolul II. – Prezenta hotărâre intră în vigoare la data adoptării.".

ÎN DREPT

A. ADMISIBILITATEA

16. Prin decizia sa din 15 decembrie 2020, Curtea a confirmat respectarea, în prezenta cauză, a condiţiilor de admisibilitate a unei sesizări, stabilite în jurisprudenţa sa constantă.

17. În conformitate cu articolele 25 lit.g) din Legea cu privire la Curtea Constituţională şi 38 alin.(1) lit.g) din Codul jurisdicţiei constituţionale, deputaţii au prerogativa sesizării Curţii Constituţionale.

18. Curtea a reţinut că obiectul sesizării îl constituie Hotărârea Parlamentului nr.219 din 3 decembrie 2020 pentru modificarea Hotărârii Parlamentului nr.149/2019 privind componenţa numerică şi nominală a Biroului permanent al Parlamentului. În conformitate cu articolul 135 alin.(1) lit.a) din Constituţie, controlul constituţionalităţii hotărârilor Parlamentului ţine de competenţa Curţii Constituţionale.

19. Hotărârea contestată a Parlamentului nu a făcut anterior obiect al controlului de constituţionalitate.

20. Autorii sesizării au susţinut că Hotărârea contestată contravine articolelor 1 alin.(3) [preeminenţa dreptului], 64 alin.(1) [organizarea internă a Parlamentului] şi 73 [iniţiativa legislativă] din Constituţie.

21. Autorii sesizării îi solicită Curţii să verifice aspectul procedural al Hotărârii contestate prin prisma pretinselor vicii admise de Parlament: a) Hotărârea contestată a fost examinată şi votată în lipsa proiectului de hotărâre; b) proiectul hotărârii contestate nu a fost inclus în ordinea de zi a şedinţei plenare a Parlamentului; c) includerea ulterioară a proiectului hotărârii contestate în ordinea de zi a şedinţei plenare a fost efectuată de vicepreşedintele Parlamentului fără o bază legală; d) deputaţii au fost lipsiţi de posibilitatea de a prezenta propuneri, de a adresa întrebări şi de a lua cuvântul cu privire la proiectul de hotărâre.

22. Curtea a reţinut, în Hotărârea nr.14 din 27 aprilie 2021, că poate verifica constituţionalitatea unei legi sub aspect procedural doar dacă la adoptarea ei Parlamentul a afectat vreun element esenţial al procesului de legiferare, care rezultă expres din Constituţie sau care poate fi dedus în mod clar dintr-un principiu constituţional (a se vedea § 31 şi 54 din Hotărârea citată).

23. Cu privire la incidenţa articolului 1 alin.(3) din Constituţie, autorii sesizării au afirmat că viciile menţionate la § 21 supra afectează principiul legalităţii, având în vedere faptul că la adoptarea Hotărârii contestate au fost încălcate mai multe prevederi din Regulamentul Parlamentului. Sub acest aspect, Curtea a reţinut că, într-adevăr, principiul legalităţii reprezintă o valoare constituţională. În acelaşi timp, Curtea nu a putut constata incidenţa acestui principiu în fiecare caz în care este invocată încălcarea unei prevederi legale, inclusiv încălcarea unor dispoziţii din Regulamentul Parlamentului. Dacă Curtea ar accepta această abordare, ea ar constituţionaliza Regulamentul Parlamentului şi ar trebui să declare neconstituţională orice prevedere legală care a fost adoptată cu încălcarea acestui Regulament, având în vedere "valoarea constituţională" a acestuia. Din acest motiv, în Hotărârea nr.14 din 27 aprilie 2021, § 54, Curtea a reţinut că competenţa sa în materia controlului constituţionalităţii procedurii parlamentare este limitată, dat fiind caracterul suveran al Parlamentului în materia legiferării şi deferenţa judiciară care trebuie manifestată de Curte faţă de rolul Parlamentului de legislator autonom. În această materie, Curtea poate verifica constituţionalitatea unei legi sub aspect procedural doar dacă la adoptarea ei Parlamentul a afectat vreun element esenţial al procesului de legiferare, care rezultă expres din Constituţie sau care poate fi dedus clar dintr-un principiu constituţional.

24. Această abordare a Curţii îşi găseşte sprijinul şi în Opinia Comisiei de la Veneţia nr.1020/2021 din 23 martie 2021, CDL-AD(2021)016, potrivit căreia nu îi revine Curţii Constituţionale să asigure aplicarea corespunzătoare a Regulamentului Parlamentului în cadrul procedurilor de adoptare a legilor. Curtea Constituţională poate da efect Regulamentului Parlamentului, dar numai sub condiţia că încălcarea unei prevederi din Regulamentul Parlamentului ar echivala, de asemenea, cu încălcarea unuia dintre principiile constituţionale fundamentale (a se vedea § 30 şi 33 din Opinia citată).

25. Astfel, având în vedere că autorii sesizării menţionează incidenţa principiului legalităţii invocând doar obligaţia Legislativului de a respecta Regulamentul Parlamentului, fără a demonstra afectarea vreunui element precis al procesului de legiferare stabilit de Constituţie (e.g. dreptul de a prezenta amendamente sau principiul dezbaterii parlamentare), Curtea a reţinut că acest capăt al sesizării este inadmisibil.

26. Cu privire la incidenţa articolului 64 alin.(1) din Constituţie, care prevede că structura, organizarea şi funcţionarea Parlamentului se stabilesc prin regulament şi că resursele financiare ale Parlamentului sunt prevăzute în bugetul aprobat de acesta, Curtea a reţinut că autorii sesizării nu au adus argumente convingătoare care să demonstreze în ce măsură modul de adoptare a Hotărârii contestate afectează această prevedere din Constituţie. Aşadar, acest capăt al sesizării este inadmisibil.

27. Cu privire la incidenţa articolului 73 din Constituţie, care prevede că dreptul de iniţiativă legislativă aparţine deputaţilor în Parlament, Preşedintelui Republicii Moldova, Guvernului, Adunării Populare a unităţii teritoriale autonome Găgăuzia, autorii sesizării menţionează că: (a) Hotărârea contestată a fost examinată şi votată în lipsa proiectului de hotărâre şi (b) deputaţii au fost lipsiţi de dreptul de a prezenta propuneri, de a acorda întrebări şi de a lua cuvântul cu privire la proiectul de hotărâre.

28. Referitor la primul aspect, Curtea a reţinut că, în mod obişnuit, articolul 73 din Constituţie este incident în cazul procedurilor de adoptare a legilor. Totuşi, Curtea a admis că garanţiile acestui articol ar putea fi incidente în cazul hotărârilor Parlamentului în funcţie de subiectul pe care îl reglementează. În acest caz, Curtea a observat că Hotărârea contestată modifică componenţa numerică şi nominală a Biroului permanent al Parlamentului. Potrivit articolului 12 alin.(1) teza a III-a din Regulamentul Parlamentului, aprobat prin Legea nr.797 din 2 aprilie 1996, componenţa numerică şi nominală a Biroului permanent se stabileşte prin hotărâre a Parlamentului, la propunerea fracţiunilor parlamentare. Teza I din cel de-al doilea alineat al aceluiaşi articol stabileşte că membrii Biroului permanent se numesc prin hotărâri ale fracţiunilor parlamentare, în limitele numărului de locuri ce le revin.

29. Curtea a constatat că procedura de modificare a componenţei nominale a Biroului permanent al Parlamentului se limitează la desemnarea membrilor de către fracţiunile parlamentare în mod proporţional cu numărul de locuri care le revin. Referitor la dreptul deputaţilor de a prezenta propuneri privind proiectul de Hotărâre a Parlamentului, Curtea a notat că incidenţa acestui drept poate fi reţinută în cazul în care deputaţii ar fi fost restricţionaţi să desemneze vreun membru al Biroului permanent al Parlamentului din partea fracţiunii parlamentare. Pentru a vedea dacă deputaţii în Parlament le-a fost restricţionat exerciţiul dreptului în discuţie, Curtea a trebuit să examineze mai întâi dacă este incident dreptul lor de a cunoaşte conţinutul proiectului de hotărâre a Parlamentului.

30. Referitor la cel de-al doilea capăt al sesizării, Curtea este chemată să verifice dacă dreptul deputaţilor de a cunoaşte conţinutul proiectului de hotărâre a Parlamentului, până la etapa examinării şi votării acestuia, este garantat de articolul 73 din Constituţie. Curtea a notat că garanţiile articolului 73 din Constituţie nu se limitează doar la dreptul deputaţilor de a propune proiecte de legi spre examinare şi adoptare. În jurisprudenţa sa, Curtea a interpretat domeniul de aplicare al acestui articol şi a stabilit că dreptul la iniţiativă legislativă cuprinde şi alte aspecte ale procedurii parlamentare, care le permit deputaţilor să legifereze. De exemplu, Curtea a reţinut că dreptul de a depune amendamente (a se vedea HCC nr.28 din 19 noiembrie 2020, § 29-34; HCC nr.14 din 27 aprilie 2021, § 38) şi dreptul deputaţilor de a prezenta propuneri la conceptul proiectului de lege pentru examinare în prima lectură (a se vedea HCC nr.14 din 27 aprilie 2021, § 38) sunt garantate de articolul 73 din Constituţie, deoarece urmăresc realizarea aceluiaşi scop – legiferarea, ca şi dreptul la iniţiativă legislativă.

31. Sub acest aspect, Curtea a notat că, în general, comunicarea proiectelor de legi şi a proiectelor de hotărâri ale Parlamentului către deputaţi reprezintă o etapă prin care se iniţiază procedurile parlamentare de legiferare. Aducerea la cunoştinţa deputaţilor a proiectului de hotărâre a Parlamentului, până la etapa examinării şi a votării acestuia, le oferă posibilitatea de a-şi formula o opinie despre chestiunea supusă examinării. Fără comunicarea actelor în discuţie, realizarea celorlalte drepturi ale deputaţilor, garantate de articolul 73 din Constituţie, ar deveni iluzorie. Aşadar, Curtea a considerat că dreptul deputaţilor de a cunoaşte conţinutul proiectului de hotărâre a Parlamentului până la etapa examinării şi votării acestuia reprezintă un element inerent al dreptului la iniţiativă legislativă.

32. Totodată, Curtea a reţinut că soluţia sa cu privire la constituţionalitatea restricţionării accesului deputaţilor la conţinutul proiectului de hotărâre a Parlamentului va avea efecte şi pentru problema pretinsei încălcări a dreptului deputaţilor de a desemna un membru al Biroului permanent al Parlamentului din partea fracţiunii parlamentare, garantat de articolul 73 din Constituţie.

33. Pentru a vedea dacă necomunicarea proiectului de hotărâre către deputaţi, până la etapa examinării şi votării acestuia de către Parlament afectează constituţionalitatea Hotărârii contestate, Curtea a admis acest capăt al sesizării pentru examinare în fond.

34. Aşadar, la etapa examinării sesizării în fond, Curtea va analiza dacă Hotărârea contestată corespunde dispoziţiilor articolului 73 din Constituţie.

B. FONDUL CAUZEI

A. Argumentele autorilor sesizării

35. Autorii sesizării menţionează că până la etapa examinării şi votării Hotărârii contestate de către Parlament, proiectul hotărârii nu le-a fost comunicat deputaţilor. Ei consideră că astfel le-a fost încălcat dreptul garantat de articolul 73 din Constituţie de a cunoaşte conţinutul proiectului actului legislativ până la examinarea şi adoptarea acestuia. În acest sens, autorii sesizării consideră că majoritatea parlamentară a făcut uz de poziţia sa dominantă în Parlament şi a afectat drepturile deputaţilor din opoziţia parlamentară.

36. De asemenea, autorii sesizării au afirmat că la adoptarea Hotărârii contestate deputaţii au fost lipsiţi de posibilitatea de a prezenta propuneri, de a adresa întrebări şi de a lua cuvântul cu privire la proiectul de hotărâre, contrar articolului 73 din Constituţie.

B. Argumentele autorităţilor

37. În opinia prezentată de Parlament se menţionează că din conţinutul sesizării rezultă că autorii contestă compatibilitatea Hotărârii Parlamentului cu prevederile din Regulamentul Parlamentului care stabilesc procedurile de repartizare, de examinare şi de adoptare a actelor normative. De asemenea, Parlamentul notează că autorii sesizării nu au prezentat critici cu privire la nerespectarea cvorumului decizional, la votul majorităţii deputaţilor aleşi, la examinarea în cel puţin două lecturi a proiectelor de legi organice, la trimiterea legii spre promulgare sau la publicarea legii în Monitorul Oficial al Republicii Moldova, aspecte care au un caracter constituţional, potrivit § 26 din Hotărârea Curţii Constituţionale nr.14 din 27 aprilie 2021. În acest sens, viciile de procedură invocate de autorii sesizării sunt protejate de principiul autonomiei parlamentare. De altfel, pentru a examina criticile prezentate de autorii sesizării, Curtea trebuie să-şi revizuiască jurisprudenţa sa respectând procedura de revizuire, stabilită de articolul 72 din Codul jurisdicţiei constituţionale.

38. În opinia prezentată de Institutul de Cercetări Juridice, Politice şi Sociologice se menţionează că Parlamentul deţine o marjă discreţionară în domeniul organizării şi desfăşurării procedurilor parlamentare. Totodată, această marjă discreţionară este limitată. Institutul notează că din înregistrarea video a şedinţei plenare a Parlamentului din 3 decembrie 2020 nu poate fi constatat momentul înregistrării în ordinea de zi a proiectului Hotărârii contestate. De asemenea, Hotărârea contestată putea fi propusă Parlamentului spre adoptare doar dacă: (a) fracţiunile şi grupurile parlamentare prezentau hotărârile cu privire la desemnarea membrilor în componenţa Biroului permanent al Parlamentului; (b) dacă Parlamentul adopta o Hotărâre cu privire la stabilirea termenului pentru elaborarea proiectului de act legislativ, forma un grup de lucru pentru elaborarea acestuia şi stabilea modul de asigurare a activităţii acestui grup; (c) dacă iniţiativa legislativă era supusă dezbaterii şi (d) autorii proiectului anexau rezultatele expertizelor şi cercetărilor efectuate în cadrul elaborării, precum şi rezultatele consultării publice a proiectului. În fine, Institutul a notat că Hotărârea contestată a fost elaborată, înregistrată şi adoptată cu încălcarea gravă a principiului autonomiei parlamentare consacrate la articolul 64 alin.(1) din Constituţie.

C. Aprecierea Curţii

39. Cu titlu preliminar, Curtea reţine că, potrivit articolului 60 alin.(1) din Constituţie, Parlamentul este organul reprezentativ suprem al poporului Republicii Moldova şi unica autoritate legislativă a statului. Având în vedere acest aspect, constituanta nu i-a acordat altei autorităţi competenţa reglementării structurii, organizării şi funcţionării Parlamentului, ci a stabilit că aceste chestiuni pot fi reglementate, în mod autonom, doar de Parlament, printr-un Regulament pe care trebuie să-l adopte printr-o lege organică [a se vedea articolele 64 alin.(1) şi 72 alin.(3) lit.c) din Constituţie].

40. Astfel, Parlamentul este suveran în materia reglementării procedurii de adoptare a legilor. Totuşi, suveranitatea Parlamentului nu este absolută, ea fiind limitată de principiile constituţionale în această materie. În acest sens, atât la reglementarea procedurilor parlamentare, cât şi la aplicarea lor, i.e. la adoptarea actelor normative, Parlamentul trebuie să asigure echilibrul corect dintre principiul autonomiei parlamentare şi celelalte principii incidente în materia procedurilor parlamentare, care sunt stabilite expres sau care pot fi clar deduse din Constituţie (a se vedea HCC nr.14 din 27 aprilie 2021, § 52, 53; HCC nr.19 din 13 iulie 2021, § 56).

41. Dat fiind caracterul suveran al Parlamentului în materia legiferării, Curtea reţine că competenţa sa în materia controlului constituţionalităţii procedurii parlamentare este limitată. În acest domeniu, Curtea trebuie să manifeste deferenţă judiciară faţă de rolul Parlamentului de legislator autonom. Astfel, Curtea poate verifica constituţionalitatea unei legi sub aspectul procedural doar dacă la adoptarea ei Parlamentul a afectat vreun element esenţial al procesului de legiferare, care rezultă expres din Constituţie sau care poate fi dedus clar dintr-un principiu constituţional (HCC nr.14 din 27 aprilie 2021, § 54; HCC nr.19 din 13 iulie 2021, § 57).

42. În acest caz, Curtea observă că autorii sesizării consideră că Hotărârea contestată a fost adoptată cu încălcarea dreptului deputaţilor de a cunoaşte conţinutul proiectului de hotărâre a Parlamentului, până la etapa examinării şi votării acestuia.

43. Curtea reţine că un element esenţial al procedurii de legiferare este ca aceasta să fie desfăşurată în mod transparent – atât la etapa de întocmire şi de consultare a proiectelor de acte, cât şi la etapa dezbaterilor parlamentare –astfel încât persoanele interesate să aibă acces la iniţiativele legislative şi să poată comunica opinia lor asupra actelor în discuţie. Scopul desfăşurării procedurii parlamentare într-un mod transparent urmăreşte să le asigure cetăţenilor posibilitatea de a monitoriza realizarea competenţei de legiferare acordată legislatorului la alegeri, prin vot. Curtea reţine că limitarea posibilităţii de a avea acces la iniţiativele legislative şi de a putea comunica opinia asupra actelor în discuţie poate fi făcută doar pe baza unor motive convingătoare.

44. În Opinia urgentă nr.1007/2020 din 17 noiembrie 2020 cu privire la amânarea alegerilor motivată de reforma constituţională din Kârgâzstan, Comisia de la Veneţia a menţionat că procedura legislativă este o valoare comună în cultura juridică europeană şi are o importanţă mare pentru un stat democratic guvernat de statul de drept. În raportul cu privire la preeminenţa dreptului, Comisia de la Veneţia a notat că legalitatea, inclusiv procesul transparent, responsabil şi democratic de adoptare a legilor, este menţionată ca unul dintre elementele definitorii ale preeminenţei dreptului. Într-un stat cu adevărat democratic, bazat pe preeminenţa dreptului, este obligatoriu să se asigure că, în toate etapele oricărui proces de reformă, toate părţile interesate să fie implicate, fie direct, fie printr-o consultare adecvată, în procesul legislativ (a se vedea § 54 din Opinia citată, CDL-PI(2020)015).

45. Pentru că Constituţia le garantează persoanelor interesate accesul la iniţiativele legislative supuse consultărilor în cadrul procedurilor de legiferare şi posibilitatea comunicării opiniei asupra actelor în discuţie, Curtea reţine că acest raţionament se aplică a fortiori în cazul deputaţilor. Cei din urmă trebuie să aibă acces la materialele pregătitoare ale actelor legislative din simplul motiv că legiferarea reprezintă prerogativa de bază care le-a fost delegată de către cetăţeni la alegeri, prin vot. Curtea consideră că, fără a avea acces la iniţiativele legislative supuse examinării, deputaţii nu ar putea să-şi formeze o opinie despre subiectul supus examinării şi, respectiv, să-şi exercite celelalte drepturi, garantate de articolul 73 din Constituţie (e.g. dreptul de a prezenta propuneri la conceptul proiectului, dreptul de a depune amendamente etc.).

46. În Hotărârea nr.14 din 27 aprilie 2021, § 57, Curtea a reţinut că, în cadrul procedurilor de legiferare, Parlamentul trebuie să asigure deputaţii cu posibilitatea de a examina conţinutul proiectului de lege printr-un schimb de opinii. Curtea a notat că această etapă a procesului de legiferare este necesară, deoarece ea le oferă deputaţilor posibilitatea de a înţelege esenţa proiectului de lege propus spre examinare şi contribuie la edificarea încrederii societăţii că legea a fost discutată pe larg până la adoptare.

47. Pe de altă parte, în baza principiului autonomiei parlamentare, Parlamentul deţine o marjă discreţionară la stabilirea modului de întocmire şi de comunicare a proiectelor de legi sau de hotărâri ale Parlamentului către deputaţi. Legea fundamentală nu stabileşte un termen pentru comunicarea actelor în discuţie. În acelaşi timp, pentru asigurarea posibilităţii deputaţilor de a cunoaşte conţinutul proiectelor de legi sau de hotărâri ale Parlamentului, parlamentarilor trebuie să li se acorde o perioadă de timp rezonabilă pentru analiza acestora şi, respectiv, pentru formarea unei opinii despre subiectul supus examinării.

48. În acest caz, Curtea trebuie să verifice dacă la adoptarea Hotărârii contestate Parlamentul a acţionat în limitele marjei sale discreţionare şi a stabilit un echilibru corect între principiul autonomiei parlamentare şi dreptul deputaţilor de a cunoaşte conţinutul proiectului de Hotărâre a Parlamentului.

49. Examinând sesizarea, Curtea observă că proiectul Hotărârii contestate avea ca obiect modificarea componenţei numerice şi nominale a Biroului permanent al Parlamentului (a se vedea § 11 supra). Potrivit Regulamentului Parlamentului, Biroul permanent este organul de lucru al legislativului şi se formează, având în vedere reprezentarea proporţională a fracţiunilor în Parlament. Componenţa numerică şi nominală a Biroului permanent se stabileşte printr-o hotărâre a Parlamentului, la propunerea fracţiunilor parlamentare [a se vedea articolul 12 alin.(1) din Regulamentul Parlamentului].

50. Deşi Constituţia nu conţine prevederi referitoare la modul de formare a Biroului permanent al Parlamentului, acest fapt nu presupune că dreptul deputaţilor de a cunoaşte conţinutul proiectelor de acte care urmăresc să modifice componenţa Biroului nu este incident. Dimpotrivă, pentru că proiectul Hotărârii contestate vizează modificarea componenţei unui organ de bază al Parlamentului cu atribuţii importante referitoare la activităţile parlamentare [a se vedea articolul 13 alin.(1) din Regulamentul Parlamentului] şi pentru că deciziile acestui organ îi vizează în mod direct pe deputaţi, Curtea reţine că acest fapt reclamă o garantare a dreptului parlamentarilor de a cunoaşte conţinutul proiectului Hotărârii în discuţie, până la etapa examinării şi votării acestuia, pentru a asigura posibilitatea deputaţilor/fracţiunilor de a desemna, în timp util, reprezentanţi în cadrul Biroului permanent.

51. În acest caz, proiectul hotărârii contestate a fost înregistrat la Secretariatul Parlamentului pe 3 decembrie 2020. În aceeaşi zi, proiectul a fost inclus în ordinea de zi suplimentară a şedinţei plenare pentru examinare şi a fost votat de majoritatea parlamentară [a se vedea § 8-12 supra]. La solicitarea Curţii, Parlamentul nu a demonstrat că proiectul hotărârii în discuţie le-a fost comunicat deputaţilor, în particular autorilor sesizării, până la examinarea şi votarea acestuia.

52. În acest context, Curtea reţine că votarea Hotărârii contestate într-un regim accelerat, fără a-i asigura pe deputaţi cu posibilitatea de a cunoaşte conţinutul proiectului Hotărârii în discuţie, până la etapa examinării şi votării acestuia, depăşeşte marja discreţionară a Parlamentului în domeniul organizării procedurilor parlamentare. Chiar dacă procedurile parlamentare au fost însoţite de proteste din partea opoziţiei parlamentare, acest fapt nu poate justifica adoptarea Hotărârii contestate fără comunicarea ei deputaţilor.

53. La adoptarea Hotărârii contestate, Parlamentul nu a respectat un echilibru corect între principiul autonomiei parlamentare şi dreptul deputaţilor de a cunoaşte conţinutul proiectului de hotărâre a Parlamentului, până la examinarea şi votarea acestuia. Prin urmare, Curtea reţine că Hotărârea Parlamentului nr.219 din 3 decembrie 2020 contravine articolului 73 din Constituţie.

Din aceste motive, în baza articolelor 135 alin.(1) litera a) şi 140 din Constituţie, 26 din Legea cu privire la Curtea Constituţională, 6, 61, 62 litera a) şi 68 din Codul jurisdicţiei constituţionale, Curtea Constituţională

HOTĂRĂŞTE:

1. Se admite sesizarea depusă de dl Dinu Plîngău şi de dna Maria Ciobanu, deputaţi în Parlamentul Republicii Moldova.

2. Se declară neconstituţională Hotărârea Parlamentului nr.219 din 3 decembrie 2020 pentru modificarea Hotărârii Parlamentului nr.149 din 29 noiembrie 2019 privind componenţa numerică şi nominală a Biroului permanent al Parlamentului.

3. Prezenta hotărâre este definitivă, nu poate fi supusă niciunei căi de atac, intră în vigoare la data adoptării şi se publică în Monitorul Oficial al Republicii Moldova.

_________________

¹ https://www.youtube.com/watch?v=Dace3sudEoA

² Ibidem.