Hotărâre nr.22 din 29.07.2021 pentru controlul constituţionalităţii Legii nr.217 din 3 decembrie 2020 pentru abrogarea şi modificarea unor acte normative (sesizările nr.198a/2020, nr.201a/2020 şi nr.206a/2020)

CURTEA CONSTITUŢIONALĂ

H O T Ă R Â R E

pentru controlul constituţionalităţii Legii nr.217 din 3 decembrie 2020

pentru abrogarea şi modificarea unor acte normative

(sesizările nr.198a/2020, nr.201a/2020 şi nr.206a/2020)

nr. 22  din  29.07.2021

 (în vigoare 29.07.2021) 

Monitorul Oficial al R. Moldova nr.192-195 art.156 din 13.08.2021

* * *

În numele Republicii Moldova,

Curtea Constituţională, judecând în componenţa:

dnei Domnica MANOLE, Preşedinte,

dlui Nicolae ROŞCA,

dnei Liuba ŞOVA,

dlui Serghei ŢURCAN,

dlui Vladimir ŢURCAN, judecători,

cu participarea dnei Dina Musteaţa, asistent judiciar,

Având în vedere sesizările înregistrate pe 7 şi, respectiv, pe 11 decembrie 2020,

Examinând sesizările menţionate în şedinţă plenară publică,

Având în vedere actele şi lucrările dosarului,

Deliberând în camera de consiliu,

Pronunţă următoarea hotărâre:

PROCEDURA

1. La originea cauzei se află sesizările depuse la Curtea Constituţională pe 7 decembrie 2020 şi, respectiv, pe 11 decembrie 2020, în baza articolelor 135 alin.(1) lit.a) din Constituţie, 25 lit.g) din Legea cu privire la Curtea Constituţională şi 38 alin.(1) lit.g) din Codul jurisdicţiei constituţionale, de dl Dinu Plîngău şi dna Maria Ciobanu (sesizarea nr.198a/2020), de dl Pavel Filip, dna Monica Babuc, dl Nicolae Ciubuc, dl Ghenadie Buza, dl Radu Rebeja, dna Ludmila Guzun şi dl Dumitru Diacov (sesizarea nr.201a/2020) şi, respectiv, de dl Dumitru Alaiba (sesizarea nr.206a/2020), deputaţi în Parlamentul Republicii Moldova.

2. În sesizările nr.198a/2020, nr.201a/2020 şi nr.206a/2020 se solicită controlul constituţionalităţii Legii nr.217 din 3 decembrie 2020 pentru modificarea şi abrogarea unor acte normative .

3. Autorii sesizărilor consideră că Legea contestată încalcă articolele 1 alin.(3), 2, 7, 8, 46, 64, 72, 73, 74 şi 131 alin.(4) din Constituţie.

4. Prin decizia Curţii Constituţionale din 17 decembrie 2020, sesizările au fost declarate admisibile, fără a se prejudeca fondul cauzei.

5. Având în vedere identitatea de obiect a sesizărilor nr.198a/2020, nr.201a/2020 şi nr.206a/2020, Curtea a decis conexarea lor într-un singur dosar, în baza articolului 43 din Codul jurisdicţiei constituţionale. Dosarului i-a fost atribuit numărul 198a/2020.

6. În procesul examinării sesizărilor, Curtea Constituţională a solicitat opiniile Preşedintelui Republicii Moldova, Ministerului Afacerilor Externe şi Integrării Europene, Institutului de Cercetări Juridice, Politice şi Sociologice şi Institutului pentru Politici şi Reforme Europene.

7. De asemenea, pe 21 decembrie 2020, Curtea Constituţională i-a solicitat Comisiei Europene pentru Democraţie prin Drept a Consiliului Europei (în continuare, "Comisia de la Veneţia") o opinie privind competenţa Curţii Constituţionale de a verifica constituţionalitatea unei legi din perspectiva vicierii procedurii de adoptare a acesteia.

8. Pe 23 martie 2021, Comisia de la Veneţia a adoptat Opinia amicus curiae nr.1020/2021 pentru Curtea Constituţională a Republicii Moldova privind trei întrebări referitoare la controlul constituţionalităţii procedurilor de adoptare a legilor în Parlament (CDL-AD(2021)016).

9. În şedinţa publică a Curţii, a fost prezent dl Dinu Plîngău, coautor al sesizării nr.198a/2020.

ÎN FAPT

10. Pe 4 octombrie 2018, Parlamentul a adoptat Legea nr.151 cu privire la transmiterea cu titlu oneros a unui bun imobil, care stabileşte, între altele, că "se permite desfiinţarea Stadionului Republican cu suprafaţa de 5,1814 ha (număr cadastral 0100208.277) din str. Tighina nr.12, mun. Chişinău, proprietate publică a statului, pentru construcţia sediului Ambasadei Statelor Unite ale Americii. Prin derogare de la prevederile articolului 23 din Legea nr.121/2007 privind administrarea şi deetatizarea proprietăţii publice, se permite transmiterea cu titlu oneros, la un preţ care nu va fi mai mic decât preţul de piaţă, a bunului imobil cu suprafaţa de 5,1814 ha din str. Tighina nr.12, municipiul Chişinău, în proprietatea Statelor Unite ale Americii pentru construcţia sediului Ambasadei Statelor Unite ale Americii".

11. Pe 1 decembrie 2020, la Secretariatul Parlamentului a fost înregistrat proiectul de lege nr.478, prin care se urmărea abrogarea Legii nr.151 din 4 octombrie 2018 cu privire la transmiterea cu titlu oneros a unui bun imobil şi modificarea Legii nr.330 din 25 martie 1999 cu privire la cultura fizică şi sport.

12. Pe 3 decembrie 2020, Parlamentul Republicii Moldova a fost convocat în şedinţă plenară. Pe ordinea de zi a şedinţei au fost incluse spre dezbatere şi adoptare mai multe proiecte de acte normative, între care şi proiectul de lege nr.478 din 1 decembrie 2020. Proiectul de lege nr.478 a fost votat în două lecturi cu 51 de voturi, devenind Legea nr.217 din 3 decembrie 2020.

13. Prin această Lege, Parlamentul a abrogat Legea nr.151/2018 cu privire la transmiterea cu titlu oneros a unui bun imobil şi a introdus la începutul anexei la Legea nr.330/1999 cu privire la cultura fizică şi sport poziţia "1. Stadionul Republican, Chişinău". Totodată, articolul III din Legea contestată stabileşte interzicerea edificării altor construcţii decât cele de menire social-culturală şi/sau sportivă.

LEGISLAŢIA PERTINENTĂ

14. Prevederile relevante ale Constituţiei sunt următoarele:

Articolul 1

Statul Republica Moldova

"[…]

(3) Republica Moldova este un stat de drept, democratic, în care demnitatea omului, drepturile şi libertăţile lui, libera dezvoltare a personalităţii umane, dreptatea şi pluralismul politic reprezintă valori supreme şi sunt garantate."

Articolul 2

Suveranitatea şi puterea de stat

"(1) Suveranitatea naţională aparţine poporului Republicii Moldova, care o exercită în mod direct şi prin organele sale reprezentative, în formele stabilite de Constituţie.

(2) Nici o persoană particulară, nici o parte din popor, nici un grup social, nici un partid politic sau o altă formaţiune obştească nu poate exercita puterea de stat în nume propriu. Uzurparea puterii de stat constituie cea mai gravă crimă împotriva poporului."

Articolul 7

Constituţia, Lege Supremă

"Constituţia Republicii Moldova este Legea ei Supremă. Nici o lege şi nici un alt act juridic care contravine prevederilor Constituţiei nu are putere juridică."

Articolul 8

Respectarea dreptului internaţional şi a tratatelor internaţionale

"(1) Republica Moldova se obligă să respecte Carta Organizaţiei Naţiunilor Unite şi tratatele la care este parte, să-şi bazeze relaţiile cu alte state pe principiile şi normele unanim recunoscute ale dreptului internaţional.

(2) Intrarea în vigoare a unui tratat internaţional conţinând dispoziţii contrare Constituţiei va trebui precedată de o revizuire a acesteia."

Articolul 46

Dreptul la proprietate privată şi protecţia acesteia

"(1) Dreptul la proprietate privată, precum şi creanţele asupra statului sunt garantate.

(2) Nimeni nu poate fi expropriat decât pentru o cauză de utilitate publică, stabilită potrivit legii, cu dreaptă şi prealabilă despăgubire.

(3) Averea dobândită licit nu poate fi confiscată. Caracterul licit al dobândirii se prezumă.

(4) Bunurile destinate, folosite sau rezultate din infracţiuni ori contravenţii pot fi confiscate numai în condiţiile legii.

[...]"

Articolul 64

Organizarea internă

"(1) Structura, organizarea şi funcţionarea Parlamentului se stabilesc prin regulament. Resursele financiare ale Parlamentului sunt prevăzute în bugetul aprobat de acesta.

[…]"

Articolul 72

Categorii de legi

"(1) Parlamentul adoptă legi constituţionale, legi organice şi legi ordinare.

[…]

(2) Prin lege organică se reglementează:

[…]

c) organizarea şi funcţionarea Parlamentului"

Articolul 73

Iniţiativa legislativă

"Dreptul de iniţiativă legislativă aparţine deputaţilor în Parlament, Preşedintelui Republicii Moldova, Guvernului, Adunării Populare a unităţii teritoriale autonome Găgăuzia."

Articolul 74

Adoptarea legilor şi a hotărârilor

"(1) Legile organice se adoptă cu votul majorităţii deputaţilor aleşi, după cel puţin două lecturi.

(2) Legile ordinare şi hotărârile se adoptă cu votul majorităţii deputaţilor prezenţi.

(3) Proiectele de lege prezentate de Guvern, precum şi propunerile legislative ale deputaţilor acceptate de acesta sunt examinate de Parlament în modul şi după priorităţile stabilite de Guvern, inclusiv în procedură de urgenţă. Alte propuneri legislative se examinează în modul stabilit.

(4) Legile se trimit spre promulgare Preşedintelui Republicii Moldova."

Articolul 131

Bugetul public naţional

"[…]

(4) Orice propunere legislativă sau amendament care atrag majorarea sau reducerea veniturilor bugetare sau împrumuturilor, precum şi majorarea sau reducerea cheltuielilor bugetare pot fi adoptate numai după ce sunt acceptate de Guvern.

[…]"

15. Prevederile relevante ale Legii nr.217 din 3 decembrie 2020 pentru modificarea şi abrogarea unor acte normative sunt următoarele:

Articolul I

"Se abrogă Legea nr.151/2018 cu privire la transmiterea cu titlu oneros a unui bun imobil (Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 2018, nr.462–466, art.764)."

Articolul II

"În anexa la Legea nr.330/1999 cu privire la cultura fizică şi sport (Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 1999, nr.83–86, art.399), cu modificările ulterioare, la început, se introduce poziţia:

"1. Stadionul Republican, Chişinău."

Articolul III

"Odată revenit în proprietatea statului, Stadionul Republican, Chişinău, devine proprietate publică, pe care se interzice edificarea altor construcţii decât cele de menire social-culturală şi/sau sportivă."

16. Prevederile relevante ale Legii nr.151 din 4 octombrie 2018 cu privire la transmiterea cu titlu oneros a unui bun imobil sunt următoarele:

"Articolul 1. – Se permite desfiinţarea Stadionului Republican cu suprafaţa de 5,1814 ha (număr cadastral 0100208.277) din str. Tighina nr.12, municipiul Chişinău, proprietate publică a statului, pentru construcţia sediului Ambasadei Statelor Unite ale Americii.

Articolul 2. – Prin derogare de la prevederile art.23 din Legea nr.121/2007 privind administrarea şi deetatizarea proprietăţii publice, se permite transmiterea cu titlu oneros, la un preţ care nu va fi mai mic decît preţul de piaţă, a bunului imobil cu suprafaţa de 5,1814 ha din str. Tighina nr.12, municipiul Chişinău, în proprietatea Statelor Unite ale Americii pentru construcţia sediului Ambasadei Statelor Unite ale Americii.

Articolul 3. – Guvernul va asigura:

a) determinarea valorii bunului imobil;

b) negocierea preţului bunului imobil, care nu va fi mai mic decît preţul de piaţă;

c) semnarea contractului de vînzare-cumpărare a bunului imobil;

d) transmiterea cu titlu oneros a bunului imobil."

ÎN DREPT

A. ADMISIBILITATEA

17. Prin Decizia sa din 17 decembrie 2020, Curtea a verificat respectarea, în prezenta cauză, a condiţiilor de admisibilitate a unei sesizări stabilite în jurisprudenţa sa constantă.

18. Aşadar, în baza articolelor 135 alin.(1) lit.a) din Constituţie, 4 alin.(1) lit.a) din Legea cu privire la Curtea Constituţională şi 4 alin.(1) lit.a) din Codul jurisdicţiei constituţionale, coroborate cu articolul 8 alin.(1) din Constituţie, sesizările ţin de competenţa Curţii Constituţionale.

19. Articolele 25 lit.g) din Legea cu privire la Curtea Constituţională şi 38 alin.(1) lit.g) din Codul jurisdicţiei constituţionale le conferă deputaţilor prerogativa sesizării Curţii Constituţionale.

20. Curtea a reţinut că obiectul sesizărilor îl constituie Legea nr.217 din 3 decembrie 2020 pentru abrogarea şi modificarea unor acte normative.

21. La data depunerii sesizărilor nr.198a/2020 şi nr.201a/2020 (a se vedea § 1 supra), Legea contestată nu era publicată în Monitorul Oficial al Republicii Moldova. La data examinării admisibilităţii sesizărilor, Legea nr.217 din 3 decembrie 2020 a fost promulgată prin Decretul Preşedintelui nr.1861-VIII din 7 decembrie 2020 şi a fost publicată în Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr.329-331 din 8 decembrie 2020.

22. Curtea a stabilit că prevederile contestate nu au făcut anterior obiect al controlului de constituţionalitate.

23. Autorii sesizării susţin că Legea contestată contravine articolelor 1 alin.(3) [statul de drept], 2 [suveranitatea şi puterea de stat], 7 [Constituţia, Legea Supremă], 8 [respectarea dreptului internaţional şi a tratatelor internaţionale], 46 [dreptul la proprietate privată şi protecţia acesteia], 64 alin.(1) [autonomia Parlamentului], 72 [categoriile de legi], 73 [iniţiativa legislativă], 74 [adoptarea legilor şi a hotărârilor] şi 131 alin.(4) [majorarea sau reducerea veniturilor bugetare] din Constituţie.

24. Cu referire la pretinsa încălcare a articolelor 1 alin.(3), 2 şi 7 din Constituţie, Curtea a subliniat că aceste norme comportă un caracter general, reprezintă imperative care stau la baza tuturor legilor Republicii Moldova şi nu pot constitui repere separate. Aceste norme nu pot fi invocate de sine stătător, ci numai în coroborare cu alte dispoziţii constituţionale (a se vedea, mutatis mutandis, DCC nr.7 din 24 ianuarie 2020, § 17; DCC nr.28 din 12 martie 2020, § 18; DCC nr.30 din 19 martie 2020, § 18; DCC nr.56 din 2 iunie 2020, § 23; DCC nr.62 din 11 iunie 2020, § 27).

25. Autorii sesizărilor i-au solicitat Curţii să verifice, inter alia, constituţionalitatea Legii nr.217 din 3 decembrie 2020 pentru abrogarea şi modificarea unor acte normative prin prisma conformităţii cu tratatele internaţionale la care Republica Moldova este parte, invocând articolul 8 alin.(1) din Constituţie. Potrivit acestui articol, Republica Moldova se obligă să respecte Carta Organizaţiei Naţiunilor Unite şi tratatele la care este parte, să-şi bazeze relaţiile cu alte state pe principiile şi normele unanim recunoscute ale dreptului internaţional. Tratatele internaţionale trebuie executate cu bună-credinţă, în conformitate cu principiul pacta sunt servanda. Normele şi principiile unanim recunoscute ale dreptului internaţional sunt obligatorii pentru Republica Moldova în măsura în care Republica Moldova şi-a exprimat consimţământul de a fi parte la acestea. Prin urmare, executarea prevederilor tratatelor internaţionale pe care Republica Moldova le-a ratificat este indiscutabilă (a se vedea, mutatis mutandis, HCC nr.24 din 9 octombrie 2014, § 80-81).

26. Cu referire la incidenţa articolului 8 din Constituţie, Curtea a reţinut, pe de o parte, existenţa unei obligaţii internaţionale generale certe a statului Republica Moldova, care decurge din articolul 21 alin.(1) din Convenţia de la Viena cu privire la relaţiile diplomatice, adoptată pe 18 aprilie 1961 (care a intrat în vigoare pentru Republica Moldova pe 25 februarie 1993). Potrivit acestui articol, statul acreditar trebuie fie să înlesnească achiziţionarea pe teritoriul său, în cadrul legislaţiei sale, de către statul acreditant a localurilor necesare misiunii sale, fie să ajute statul acreditant să-şi procure localuri în alt fel. De asemenea, potrivit articolului 1 lit.i) din Convenţia de la Viena, prin expresia "localuri ale misiunii" se înţeleg clădirile sau părţile din clădiri şi din terenul aferent care, indiferent de proprietar, sunt folosite pentru realizarea scopurilor misiunii, inclusiv reşedinţa şefului misiunii.

27. Curtea a reţinut că prin Legea nr.151 din 4 octombrie 2018 s-a permis desfiinţarea Stadionului Republican cu suprafaţa de 5,1814 ha (număr cadastral 0100208.277) din str. Tighina nr.12, municipiul Chişinău şi transmiterea terenului pentru construcţia sediului Ambasadei Statelor Unite ale Americii. Prin prisma Convenţiei de la Viena cu privire la relaţiile diplomatice, această transmitere reprezintă o acţiune a statului acreditar Republica Moldova de "înlesnire a achiziţionării pe teritoriul său, în cadrul legislaţiei sale, de către statul acreditant, a localurilor necesare misiunii sale" sau de "ajutor al statului acreditant să-şi procure localuri în alt fel".

28. Curtea a subliniat că ratificarea Convenţiei de la Viena cu privire la relaţiile diplomatice, împreună cu adoptarea Legii nr.151 din 4 octombrie 2018, justifică concluzia că statul Republica Moldova are o obligaţie internaţională precisă. Prin urmare, Curtea a reţinut incidenţa articolului 8 alin.(1) din Constituţie.

29. Cu privire la pretinsa încălcare a articolului 46 din Constituţie, Curtea reţine că prin adoptarea Legii contestate nu este reglementat dreptul de proprietate al vreunei persoane. Prin urmare, dispoziţia constituţională menţionată nu este incidentă în prezenta cauză.

30. Cu privire la incidenţa articolelor 64 alin.(1), 72, 73 şi 74 din Constituţie, Curtea a constatat că aceste articole sunt invocate în legătură cu pretinsa încălcare a procedurii de adoptare a Legii contestate.

31. Cu titlu preliminar, Curtea a reţinut că, potrivit articolului 60 alin.(1) din Constituţie, Parlamentul este organul reprezentativ suprem al poporului Republicii Moldova şi unica autoritate legislativă a statului. Având în vedere acest aspect, constituanta nu i-a acordat altei autorităţi competenţa de reglementare a structurii, organizării şi funcţionării Parlamentului, ci a stabilit că aceste chestiuni pot fi reglementate, în mod autonom, doar de Parlament, printr-un Regulament, pe care trebuie să-l adopte printr-o lege organică [a se vedea articolele 64 alin.(1) şi 72 alin.(3) lit.c) din Constituţie].

32. Astfel, Parlamentul este suveran în materia reglementării procedurii de adoptare a legilor. Totuşi, suveranitatea Parlamentului nu este absolută, ea fiind limitată de principiile constituţionale în această materie. În acest sens, atât la reglementarea procedurilor parlamentare, cât şi la aplicarea lor, i.e. la adoptarea actelor normative, Parlamentul trebuie să asigure echilibrul corect dintre principiul autonomiei parlamentare şi celelalte principii incidente în materia procedurilor parlamentare, care sunt stabilite expres sau care pot fi clar deduse din Constituţie (HCC nr.14 din 27 aprilie 2021, § 53).

33. Dat fiind caracterul suveran al Parlamentului în materia legiferării, Curtea a reţinut că competenţa sa în materia controlului constituţionalităţii procedurii parlamentare este limitată. În acest domeniu, Curtea trebuie să manifeste deferenţă judiciară faţă de rolul Parlamentului de legislator autonom. În acest sens, Curtea poate verifica constituţionalitatea unei legi sub aspectul procedural doar dacă la adoptarea ei Parlamentul a afectat vreun element esenţial al procesului de legiferare, care rezultă expres din Constituţie sau care poate fi clar dedus dintr-un principiu constituţional (ibidem, § 54).

34. Aşadar, pentru a verifica dacă la adoptarea Legii contestate a fost afectat vreun element esenţial al procesului de legiferare care rezultă din Constituţie sau care poate fi dedus dintr-un principiu constituţional, Curtea a reţinut incidenţa articolelor 64 alin.(1), 73 şi 74 din Constituţie. Totodată, Curtea nu a reţinut incidenţa articolului 72 din Constituţie, pentru că nu există aparenţa încălcării aspectelor legate de categoriile legilor şi nici nu au fost prezentate argumente în acest sens.

35. Cu privire la incidenţa articolului 131 alin.(4) din Constituţie, Curtea a notat următoarele. Pentru a stabili dacă Parlamentul a respectat procedurile prevăzute de articolul 131 alin.(4) din Constituţie, Curtea va trebui să constate dacă au fost îndeplinite următoarele condiţii: (1) dacă propunerea legislativă sau amendamentul a avut sau nu ca efect majorarea sau reducerea veniturilor bugetare sau a împrumuturilor, precum şi majorarea sau reducerea cheltuielilor bugetare, şi (2) dacă propunerea legislativă sau amendamentul adoptat de către Parlament a fost acceptat în prealabil de către Guvern (a se vedea HCC nr.23 din 10 octombrie 2019, § 55; HCC nr.8 din 11 martie 2021, § 39).

36. Cu privire la respectarea primei condiţii, Curtea a reţinut că, în principiu, ea are competenţa de a constata dacă adoptarea prevederilor contestate de către autorii sesizării a avut sau nu ca efect majorarea sau reducerea veniturilor bugetare sau a împrumuturilor, precum şi majorarea sau reducerea cheltuielilor bugetare, în special în cazurile în care efectul în discuţie este evident (a se vedea HCC nr.8 din 11 martie 2021, § 40).

37. Având în vedere că Legea contestată prevede transmiterea cu titlu oneros din proprietatea statului a unui bun imobil pentru construcţia sediului Ambasadei Statelor Unite ale Americii, Curtea a admis că ea are impact bugetar, în sensul articolului 131 alin.(4) din Constituţie.

B. FONDUL CAUZEI

PRETINSA ÎNCĂLCARE A ARTICOLELOR 8 ALIN.(1), 64 ALIN.(1), 73, 74 ŞI 131 ALIN.(4) DIN CONSTITUŢIE

A. Argumentele autorilor sesizărilor

38. În motivarea sesizărilor, autorii pretind că una din atribuţiile de bază ale Parlamentului constă în adoptarea legilor, iar activitatea de legiferare trebuie să respecte prevederile imperative ale Regulamentului Parlamentului şi ale Legii cu privire la actele normative. În cadrul şedinţei din 3 decembrie 2020, Parlamentul şi-a depăşit limitele autonomiei parlamentare, încălcând Constituţia printr-o practică defectuoasă de adoptare subită a proiectului de lege, fără a le acorda deputaţilor posibilitatea de a depune amendamente, de a adresa întrebări raportorilor şi de a dezbate proiectul de lege. Proiectul de lege ar fi fost adoptat în două lecturi în mai puţin de un minut.

39. De asemenea, autorii susţin că nu a fost respectată procedura de avizare a proiectului de lege. Nu au existat avizele comisiilor permanente şi ale organelor de lucru ale Parlamentului, precum şi al Guvernului, necesare în contextul în care legea poate avea efecte negative faţă de bugetul de stat. Examinarea şi adoptarea legilor care au un impact bugetar îi impun Parlamentului să solicite avizul Guvernului până la adoptarea acestora, în condiţiile prevăzute de articolul 131 alin.(4) din Constituţie.

40. Autorii consideră că obiectul legii contestate este un teren care urma să fie vândut de Guvernul Republicii Moldova către Guvernul Statelor Unite ale Americii, ca urmare a unui Acord bilateral semnat pe 12 iulie 2019. În consecinţă, adoptarea legii contestate încalcă un acord bilateral obligatoriu între două state, contrar normelor stabilite de dreptul internaţional şi de Legea nr.595 din 24 septembrie 1999 privind tratatele internaţionale. Totodată, acest fapt poate afecta relaţiile dintre Republica Moldova şi Statele Unite ale Americii în calitate de partener strategic al ţării.

B. Argumentele autorităţilor şi ale organizaţiilor cărora li s-a solicitat şi şi-au prezentat opinia

41. În opinia Preşedintelui Republicii Moldova, prezentată pe data de 22 decembrie 2020, se menţionează că autorii sesizărilor invocă aceleaşi riscuri pe care le-a invocat şeful statului în sesizarea nr.179a/2020 cu privire la solicitarea controlului de constituţionalitate al Legii nr.151/2018, i.e. riscurile de neconstituţionalitate pe marginea pretinselor încălcări ale prevederilor articolelor 32 şi 34 din Constituţie în coroborare cu articolul 21 din Declaraţia Universală a Drepturilor Omului, în partea ce ţine de asigurarea drepturilor cetăţenilor de a participa la administrarea treburilor publice şi de a fi informaţi corect asupra acestora de autorităţile publice, articolele 64 alin.(1) şi 73 din Constituţie, sub aspectul respectării procedurii de transparenţă decizională în cadrul activităţii de legiferare, precum şi articolul 6 în coroborare cu articolul 131 alin.(4), în partea ce ţine de separarea şi colaborarea puterilor în stat şi asigurarea transparenţei cheltuielilor bugetare, inclusiv prin implicarea Guvernului în sensul justificării acestora. În acest sens, Preşedintele susţine că sesizarea nr.179a/2018 a fost declarată inadmisibilă prin DCC nr.148/2018 pentru că argumentele prezentate nu erau suficiente pentru parcurgerea testului de admisibilitate a sesizării. Raportat la acest caz, potrivit Preşedintelui Republicii Moldova, argumentele invocate în sesizările în discuţie nu pot fi acceptate pentru examinare în fond şi, respectiv, nu întrunesc criteriile de admisibilitate în vederea efectuării controlului de constituţionalitate a Legii contestate.

42. În opinia prezentată de Ministerul Afacerilor Externe şi Integrării Europene, intrarea în vigoare a Legii nr.217 din 3 decembrie 2020 pentru modificarea şi abrogarea unor acte normative face imposibilă executarea şi, în consecinţă, aplicarea provizorie a Acordului întocmit prin schimb de note între Guvernul Republicii Moldova şi Guvernul Statelor Unite ale Americii privind terenul pentru construcţia Ambasadei Statelor Unite ale Americii în Republica Moldova. Această situaţie echivalează cu prima retragere a Republicii Moldova dintr-un acord bilateral care se aplică provizoriu. Potrivit Ministerului, aplicarea provizorie a unui tratat în dreptul internaţional public reprezintă un mecanism aflat la dispoziţia statelor pentru a pune în aplicare toate sau unele dintre dispoziţiile unui tratat, anterior intrării în vigoare a acestuia. Aplicarea provizorie încetează, de regulă, din data intrării în vigoare a tratatului sau din data notificării despre retragerea statului din tratatul respectiv. În final, Ministerul face trimitere la poziţia oficială a Ambasadei SUA la Chişinău, potrivit căreia Acordul în discuţie are forţa unui tratat internaţional care produce o obligaţie juridică pentru Republica Moldova şi Statele Unite ale Americii. În acest sens, potrivit Ambasadei SUA, abrogarea Legii nr.151/2018 sau modificarea oricărui dintre termenii săi în sensul prejudicierii lor ar constitui o încălcare a dreptului internaţional.

43. În opinia prezentată de Institutul de Cercetări Juridice, Politice şi Sociologice, adoptând Legea nr.217 din 3 decembrie 2020 pentru abrogarea şi modificarea unor acte normative, Parlamentul a adus atingere procedurilor de negociere, semnare şi ratificare a Acordului întocmit prin schimb de note dintre Guvernul Republicii Moldova şi Guvernul Statelor Unite ale Americii privind terenul pentru construcţia Ambasadei Statelor Unite ale Americii în Republica Moldova, fapt care a afectat principiile statului de drept, garantate de Constituţie. De asemenea, Institutul susţine că Parlamentul a admis abateri şi ilegalităţi pe dimensiunea tehnicilor şi procedurilor legislative, deviind de la prevederile Regulamentului propriu, stabilit în baza articolului 64 alin.(1) din Constituţie. Potrivit Institutului, Parlamentul a mai admis interferenţe în activitatea Guvernului, fiind imperios necesară obţinerea în prealabil a unui accept din partea Guvernului Republicii Moldova în sensul articolului 131 alin.(4) din Constituţie. În final, Institutul susţine că au fost încălcate şi normele de drept internaţional, i.e. articolul 2 din Carta ONU şi, implicit, articolul 8 alin.(1) din Constituţie.

44. În opinia prezentată de Institutul pentru Politici şi Reforme Europene, prin adoptarea Legii nr.217 din 3 decembrie 2020 nu au fost asigurate rigorile statului de drept şi ale Regulamentului Parlamentului. Prin încălcarea procedurilor obligatorii de avizare şi de consultare cu publicul, Parlamentul a încălcat rigorile stabilite pentru procedura legislativă. Institutul mai pretinde că Legea nr.217 din 3 decembrie 2020 a fost adoptată cu încălcarea dreptului la iniţiativă legislativă stabilit în articolul 73 din Constituţie, deoarece în cadrul plenului Parlamentului nu au fost permise propuneri de concept şi amendamente la proiectul de lege nr.478/2020. De asemenea, Legea în discuţie nu a primit acceptul Guvernului în conformitate cu articolul 131 alin.(4) din Constituţie. În final, Institutul susţine că nu a fost respectată ierarhia actelor internaţionale şi a celor naţionale, iar prin abrogarea Legii nr.151/2018, Parlamentul a desconsiderat angajamentele internaţionale la care Republica Moldova este parte, fiind afectate în acelaşi timp relaţiile bilaterale dintre Republica Moldova şi Statele Unite ale Americii.

C. Aprecierea Curţii

45. Curtea observă că autorii sesizărilor pun în discuţie trei aspecte ale neconstituţionalităţii Legii contestate: (a) faptul că Legea a fost adoptată cu încălcarea procedurilor parlamentare; (b) faptul că Legea contravine normelor stabilite de dreptul internaţional şi (c) faptul că Legea nu a fost avizată în mod prealabil de către Guvern.

(a) Cu privire la încălcarea procedurilor parlamentare

46. Curtea reţine că, în cadrul procedurilor de legiferare, principiul pluralismului politic presupune că Parlamentul trebuie să asigure posibilitatea participării opoziţiei parlamentare la adoptarea legilor. Astfel, chiar dacă majoritatea parlamentară are o viziune consolidată cu privire la necesitatea unei legi şi voturile sale ar fi suficiente pentru a o adopta, majoritatea în discuţie trebuie să asigure dreptul deputaţilor din cadrul opoziţiei parlamentare de a participa prin formularea întrebărilor şi a propunerilor la proiectul de lege. De altfel, în jurisprudenţa sa, Curtea a reţinut că majoritatea parlamentară trebuie să asigure un tratament corect şi adecvat al minorităţilor parlamentare, fără să facă abuz de poziţia sa dominantă (a se vedea HCC nr.14 din 27 aprilie 2021, § 56).

47. În acelaşi timp, Curtea reţine că, în cadrul procedurilor de legiferare, Parlamentul trebuie să asigure deputaţii cu posibilitatea de a examina conţinutul proiectului de lege printr-un schimb de opinii. Această etapă a procesului de legiferare este necesară, deoarece ea le oferă deputaţilor posibilitatea de a înţelege esenţa proiectului de lege propus spre examinare şi contribuie la edificarea încrederii societăţii că legea a fost discutată pe larg până la adoptare. Pe de altă parte, în baza principiului autonomiei parlamentare, Parlamentul deţine o marjă discreţionară largă în ceea ce priveşte modul de desfăşurare a şedinţelor plenare. Totodată, în domeniul legiferării, autonomia Parlamentului nu este absolută. Ea este limitată de necesitatea respectării principiilor constituţionale, de exemplu, a principiului pluralismului politic şi a principiului dezbaterii parlamentare a proiectelor de lege (ibidem, § 57-58).

48. Examinând sesizările şi stenograma şedinţei Parlamentului¹, Curtea observă că de la prezentarea proiectului Legii contestate de către unul dintre autori în şedinţa plenară (la aproximativ ora 15:23) până la votarea ei în două lecturi (la aproximativ ora 15:26) au trecut aproximativ trei minute. Prin urmare, într-o perioadă atât de scurtă, deputaţii din opoziţia parlamentară nu au avut posibilitatea să supună dezbaterii Legea contestată prin formularea de întrebări şi luări de cuvânt, deşi dezacordul acestora cu privire la adoptarea Legii contestate era cunoscut de la începutul şedinţei plenare [a se vedea Stenograma şedinţei plenare a Parlamentului din 3 decembrie 2020, pag. 52-54].

49. În acest context, Curtea reiterează că votarea Legii contestate într-un regim accelerat, fără a-i asigura opoziţiei parlamentare posibilitatea de a pune întrebări sau de a lua cuvântul asupra subiectului supus examinării, depăşeşte marja discreţionară a Parlamentului în domeniul organizării procedurilor parlamentare. Chiar dacă procedurile parlamentare au fost însoţite de proteste din partea opoziţiei parlamentare, acest fapt nu poate justifica adoptarea Legii contestate într-o procedură lipsită de dezbateri. Pentru a concilia principiile aflate în conflict, majoritatea parlamentară putea avea în vedere proceduri alternative, cum ar fi, de exemplu, amânarea şedinţei plenare, organizarea consultărilor cu opoziţia parlamentară pe marginea subiectelor cu privire la care există divergenţe etc. (a se vedea HCC nr.14 din 27 aprilie 2021, § 62).

50. Curtea menţionează că respectarea procedurilor parlamentare nu se limitează doar la asigurarea posibilităţii deputaţilor de a formula întrebări şi de a avea intervenţii de la tribuna Parlamentului cu privire la proiectele de legi supuse examinării. Această abordare ar fi prea formalistă dacă deputaţii nu ar avea posibilitatea să solicite modificarea proiectelor de lege. Din acest motiv, articolul 73 din Constituţie le garantează deputaţilor prerogativa de a prezenta propuneri şi amendamente la proiectul de lege. Prerogativa în discuţie le permite deputaţilor să propună modificarea proiectelor de legi dacă, de exemplu, acestea conţin prevederi care afectează în mod disproporţionat drepturile şi libertăţile persoanelor. Prin urmare, acest element poate fi considerat central pentru procedura parlamentară. Legea fundamentală nu stabileşte un termen pentru exercitarea dreptului în discuţie. Pentru ca acest drept să fie garantat, parlamentarilor trebuie să li se acorde o perioadă de timp rezonabilă pentru formularea propunerilor şi a amendamentelor la proiectele de legi examinate de Parlament (ibidem, § 64).

51. În prezenta cauză, Curtea observă că, pe 1 decembrie 2020, proiectul Legii contestate a fost înregistrat la Secretariatul Parlamentului. În următoarea zi, pe 2 decembrie 2020, Comisia juridică, numiri şi imunităţi a întocmit un Raport asupra proiectului de lege contestat. Ulterior, pe 3 decembrie 2020, Parlamentul a adoptat în două lecturi Legea contestată (a se vedea § 49 supra).

52. Curtea reţine că, în cazul examinat, termenul oferit de Parlament pentru formularea propunerilor şi amendamentelor la proiectul Legii contestate în prima lectură şi în a doua lectură este insuficient, în special având în vedere obiectul de reglementare al Legii contestate, care viza transmiterea cu titlu oneros, din proprietatea statului, a unui bun imobil pentru construcţia sediului Ambasadei Statelor Unite ale Americii.

53. Curtea reiterează că Parlamentul poate stabili termene pentru depunerea amendamentelor. Termenele în discuţie trebuie să fie rezonabile, pentru a le permite deputaţilor să analizeze conţinutul proiectului de lege şi să formuleze amendamente. Având în vedere faptul că, în această cauză, Parlamentul nu a oferit un termen rezonabil pentru formularea propunerilor şi a amendamentelor la proiectul Legii contestate, acţiunile acestuia nu se încadrează în marja lui discreţionară în domeniul organizării procedurilor parlamentare (a se vedea HCC nr.14 din 27 aprilie 2021, § 67).

54. Prin urmare, pentru că la adoptarea Legii contestate Parlamentul nu a asigurat echilibrul corect între, pe de o parte, principiul dezbaterii parlamentare a proiectelor de lege, dreptul deputaţilor de a formula propuneri şi amendamente la proiectele de legi şi, pe de altă parte, principiul autonomiei parlamentare, Curtea reţine că Legea contestată contravine articolelor 64 alin.(1), 73 şi 74 alin.(1) din Constituţie şi trebuie declarată neconstituţională.

55. Având în vedere concluziile de mai sus, Curtea este scutită să analizeze constituţionalitatea Legii contestate din perspectiva celorlalte critici invocate de autorii sesizărilor.

Din aceste motive, în baza articolelor 135 alin.(1) litera a) şi 140 din Constituţie, 26 din Legea cu privire la Curtea Constituţională, 6, 61, 62, litera a) şi 68 din Codul jurisdicţiei constituţionale, Curtea Constituţională

HOTĂRĂŞTE:

1. Se admit sesizările depuse de dl Dinu Plîngău şi dna Maria Ciobanu (sesizarea nr.198a/2020), de dl Pavel Filip, dna Monica Babuc, dl Nicolae Ciubuc, dl Ghenadie Buza, dl Radu Rebeja, dna Ludmila Guzun şi dl Dumitru Diacov (sesizarea nr.201a/2020) şi, respectiv, de dl Dumitru Alaiba (sesizarea nr.206a/2020), deputaţi în Parlamentul Republicii Moldova.

2. Se declară neconstituţională Legea nr.217 din 3 decembrie 2020 pentru abrogarea şi modificarea unor acte normative.

3. Prezenta hotărâre este definitivă, nu poate fi supusă niciunei căi de atac, intră în vigoare la data adoptării şi se publică în Monitorul Oficial al Republicii Moldova.

_________________________

¹ https://www.youtube.com/watch?v=Dace3sudEoA