Hotărâre nr.23 din 02.10.2018 pentru interpretarea prevederilor articolelor 1 alin.(3), 2, 7, 23 alin.(2), 38 alin.(1), 39 alin.(1), 75 şi 141 alin.(1) lit.a) din Constituţie (Sesizarea nr.41b/2018)

CURTEA CONSTITUŢIONALĂ

H O T Ă R Â R E

pentru interpretarea prevederilor articolelor 1 alin.(3), 2, 7, 23 alin.(2),

38 alin. (1), 39 alin. (1), 75 şi 141 alin. (1) lit. a) din Constituţie

(Sesizarea nr.41b/2018)

nr. 23  din  02.10.2018

 (în vigoare 02.10.2018) 

Monitorul Oficial al R. Moldova nr. 416-422 art. 147 din 09.11.2018

* * *

În numele Republicii Moldova,

Curtea Constituţională, judecând în componenţa:

dlui Mihai POALELUNGI, preşedinte,

dlui Aurel BĂIEŞU,

dlui Igor DOLEA,

dlui Victor POPA,

dlui Veaceslav ZAPOROJAN, judecători,

cu participarea dnei Oxana Ţurcanu, grefier,

Având în vedere sesizarea depusă la 3 aprilie 2018

şi înregistrată la aceeaşi dată,

Examinând sesizarea menţionată în camera de consiliu,

Având în vedere actele şi lucrările dosarului,

Deliberând în camera de consiliu,

Pronunţă următoarea hotărâre:

PROCEDURA

1. La originea cauzei se află sesizarea depusă la Curtea Constituţională pe 3 aprilie 2018 de către domnii Tudor Deliu, Vadim Pistrinciuc, Iurie Ţap, deputaţi în Parlamentul Republicii Moldova, în baza articolelor 135 alin.(1) lit.b) din Constituţie, 25 lit.g) din Legea cu privire la Curtea Constituţională şi 38 alin.(1) lit.g) din Codul jurisdicţiei constituţionale, privind interpretarea articolelor 1 alin.(3), 2, 7, 23 alin.(2), 38 alin.(1), 39 alin.(1), 75 şi 141 alin.(1) lit.a) din Constituţia Republicii Moldova.

2. Autorii sesizării îi solicită Curţii Constituţionale să explice următoarele aspecte, prin interpretarea articolelor menţionate mai sus:

1) Dacă cetăţenii au dreptul de a iniţia referendumuri republicane legislative (i. e. 200000 de cetăţeni cu drept de vot)?

2) Dacă lipsa prevederilor legale procedurale în materie de referendum poate servi ca bază pentru refuzul autorităţilor statului de a înregistra grupul de iniţiativă pentru desfăşurarea referendumului republican legislativ?

3) Dacă Curtea Constituţională trebuie să se pronunţe a priori cu privire la respectarea condiţiilor de validitate ale proiectului de lege propus spre votare la referendum?

3. De asemenea, autorii sesizării i-au solicitat Curţii Constituţionale să constate încălcările normelor şi ale principiilor constituţionale pretins a fi comise de către Parlament la etapa adoptării Legii nr.154 din 20 iulie 2017 [cu privire la modificarea sistemului de vot la alegerile parlamentare] şi de către Comisia Electorală Centrală, atunci când aceasta a refuzat înregistrarea grupului de iniţiativă pentru desfăşurarea referendumului republican legislativ [cu privire la abrogarea Legii nr.154 din 20 iulie 2017].

4. Prin decizia Curţii Constituţionale din 8 mai 2018, sesizarea a fost declarată admisibilă, fără a se prejudeca fondul cauzei.

5. În procesul examinării sesizării, Curtea Constituţională a solicitat opiniile Parlamentului, Preşedintelui Republicii Moldova şi Guvernului.

6. La şedinţa publică a Curţii, în cadrul căreia a fost pronunţat dispozitivul hotărârii, au fost prezenţi domnii deputaţi Tudor Deliu şi Vadim Pistrinciuc, autori ai sesizării. Parlamentul a fost reprezentat de către dl Valeriu Kuciuk, şef al Serviciului reprezentare la Curtea Constituţională şi la organele de drept, din cadrul Direcţiei generale juridice a Secretariatului Parlamentului. Guvernul a fost reprezentat de către dl Eduard Serbenco, secretar de stat în cadrul Ministerului Justiţiei.

CONTEXT

7. Pe 23 februarie 2018, reprezentanţii grupului de iniţiativă pentru desfăşurarea referendumului republican legislativ [cu privire la abrogarea Legii nr.154 din 20 iulie 2017] au depus la Comisia Electorală Centrală o cerere privind înregistrarea grupului de iniţiativă.

8. Prin Hotărârea din 12 martie 2018, Comisia Electorală Centrală a respins cererea de înregistrare a grupului de iniţiativă pentru desfăşurarea referendumului republican legislativ, menţionând, între altele, că nu există nicio prevedere legală exhaustivă care să stabilească dreptul cetăţenilor de a iniţia un referendum legislativ, precum şi că nu este stabilită nici procedura de avizare a unor asemenea iniţiative.

LEGISLAŢIA PERTINENTĂ

9. Prevederile relevante ale Constituţiei sunt următoarele:

Articolul 1

Statul Republica Moldova

“[…]

(3) Republica Moldova este un stat de drept, democratic, în care demnitatea omului, drepturile şi libertăţile lui, libera dezvoltare a personalităţii umane, dreptatea şi pluralismul politic reprezintă valori supreme şi sunt garantate.”

Articolul 2

Suveranitatea şi puterea de stat

“(1) Suveranitatea naţională aparţine poporului Republicii Moldova, care o exercită în mod direct şi prin organele sale reprezentative, în formele stabilite de Constituţie.

[…]”

Articolul 7

Constituţia, Lege Supremă

“Constituţia Republicii Moldova este Legea ei Supremă. Nici o lege şi nici un alt act juridic care contravine prevederilor Constituţiei nu are putere juridică.”

Articolul 23

Dreptul fiecărui om de a-şi cunoaşte drepturile şi îndatoririle

“[…]

(2) Statul asigură dreptul fiecărui om de a-şi cunoaşte drepturile şi îndatoririle. În acest scop statul publică şi face accesibile toate legile şi alte acte normative.”

Articolul 38

Dreptul de vot şi dreptul de a fi ales

“(1) Voinţa poporului constituie baza puterii de stat. Această voinţă se exprimă prin alegeri libere, care au loc în mod periodic prin sufragiu universal, egal, direct, secret şi liber exprimat.

[…]”

Articolul 39

Dreptul la administrare

(1) Cetăţenii Republicii Moldova au dreptul de a participa la administrarea treburilor publice nemijlocit, precum şi prin reprezentanţii lor.

[…]”

Articolul 72

Categorii de legi

“[…]

(3) Prin lege organică se reglementează:

[…]

b) organizarea şi desfăşurarea referendumului;

[…]”

Articolul 75

Referendumul

“(1) Cele mai importante probleme ale societăţii şi ale statului sunt supuse referendumului.

(2) Hotărârile adoptate potrivit rezultatelor referendumului republican au putere juridică supremă.”

Articolul 141

Iniţiativa revizuirii

“(1) Revizuirea Constituţiei poate fi iniţiată de:

a) un număr de cel puţin 200000 de cetăţeni ai Republicii Moldova cu drept de vot. Cetăţeni care iniţiază revizuirea Constituţiei trebuie să provină din cel puţin jumătate din unităţile administrativ-teritoriale de nivelul doi, iar în fiecare din ele trebuie să fie înregistrate cel puţin 20000 de semnături în sprijinul acestei iniţiative;

b) un număr de cel puţin o treime de deputaţi în Parlament;

c) Guvern.

[…]”

10. Prevederile relevante ale Codului electoral, adoptat prin Legea nr.1381 din 21 noiembrie 1997, sunt următoarele:

Articolul 153

Referendumul republican

“(1) Referendumul republican se desfăşoară în scopul exercitării puterii poporului şi participării lui nemijlocite la conducerea şi administrarea treburilor de stat.

(2) Referendumul republican se efectuează prin vot universal, egal, direct, secret şi liber exprimat, în conformitate cu Constituţia şi prevederile prezentului cod.

(3) Actele adoptate prin referendum republican au putere juridică după confirmarea lor de către Curtea Constituţională şi sunt executorii pe întreg teritoriul Republicii Moldova.”

Articolul 154

Tipurile de referendum republican

“(1) În funcţie de natura juridică a problemelor supuse referendumului, referendumurile republicane pot fi constituţionale, legislative, privind demiterea Preşedintelui Republicii Moldova şi consultative.

(2) Referendumului constituţional sunt supuse propunerile privind revizuirea Constituţiei.

(3) Referendumului legislativ sunt supuse proiectele de legi sau unele prevederi ale acestora de importanţă deosebită.

(4) Referendumului consultativ sunt supuse problemele de interes naţional, în scopul consultării opiniei poporului asupra unor astfel de probleme şi adoptării ulterioare, de către autorităţile publice competente, a unor hotărâri definitive. Textul întrebării supuse referendumului consultativ se redactează în manieră neutră, fără ambiguităţi sau sugerarea răspunsului.”

Articolul 155

Iniţierea referendumului republican

“(1) Referendumul republican poate fi iniţiat de:

a) un număr de cel puţin 200000 de cetăţeni ai Republicii Moldova cu drept de vot. În cazul referendumului constituţional, se aplică prevederile art.141 alin.(1) lit.a) din Constituţie;

b) un număr de cel puţin o treime din deputaţii în Parlament;

c) Preşedintele Republicii Moldova;

d) Guvern.

(2) Subiecţii menţionaţi la alin.(1) pot iniţia orice tip de referendum prevăzut la art.154.

[Art.155 alin.(2) declarat neconstituţional prin Hotărârea Curţii Constituţionale nr.24 din 27.07.2017]

(3) În cazul în care referendumul este iniţiat de subiecţii prevăzuţi la alin.(1) lit.a), la propunerea privind desfăşurarea referendumului se anexează şi listele de subscripţie.

(4) Propunerea privind desfăşurarea referendumului trebuie să includă problemele ce urmează să fie supuse referendumului, expuse clar, excluzându-se interpretarea lor ambiguă, precum şi scopul desfăşurării, data preconizată pentru desfăşurarea lui. Nu pot fi supuse referendumului probleme care se exclud reciproc.”

Articolul 156

Restricţiile privind desfăşurarea referendumului republican

“(1) Referendumul republican nu se desfăşoară în cazul decretării stării de urgenţă, de asediu ori de război şi nici în decursul a 120 de zile de la ridicarea acestor stări. Dacă data referendumului republican a fost stabilită pentru ziua în care, ulterior, se decretează sau se instituie starea de urgenţă, de asediu ori de război, el se anulează de drept sau se amână pentru o altă zi, respectându-se termenele de desfăşurare în condiţiile prezentului cod. Hotărârea privind amânarea referendumului republican se adoptă de către organul care a emis actul de declarare a referendumului.

(2) Referendumul republican nu poate avea loc, de asemenea, cu 60 de zile înainte şi cu 60 de zile după ziua desfăşurării alegerilor parlamentare, prezidenţiale şi locale generale, precum şi în ziua altui referendum republican.”

Articolul 158

Probleme ce nu pot fi supuse referendumului republican

“Referendumului republican nu pot fi supuse problemele:

a) privind impozitul şi bugetul;

b) privind amnistierea şi graţierea;

c) privind măsurile extraordinare sau de urgenţă pentru asigurarea ordinii publice, sănătăţii şi securităţii populaţiei;

d) privind alegerea, numirea, demiterea persoanelor în/din anumite funcţii, care ţin de competenţa Parlamentului, Preşedintelui Republicii Moldova şi Guvernului;

e) ce ţin de competenţa instanţelor de judecată şi procuraturii.”

Articolul 161

Hotărârea sau decretul cu privire la desfăşurarea referendumului republican

“(1) În termen de 6 luni de la primirea propunerilor de iniţiere a referendumului, Parlamentul adoptă una din următoarele hotărâri:

a) despre declararea referendumului, care se va desfăşura peste cel puţin 60 de zile de la adoptarea hotărârii;

b) despre respingerea propunerii privind desfăşurarea referendumului în cazul când aceasta este formulată de deputaţi;

c) despre soluţionarea problemelor, preconizate a fi supuse referendumului, fără efectuarea ulterioară a acestuia.

(2) În hotărârea sau decretul despre desfăşurarea referendumului republican se indică data desfăşurării lui, denumirea proiectului de lege sau de hotărâre preconizate a fi adoptate, expunându-se textul acestora şi/sau conţinutul întrebărilor supuse referendumului.”

Articolul 163

Iniţierea referendumului republican de către cetăţeni

“(1) Pentru iniţierea referendumului republican de către cetăţeni se constituie un grup de iniţiativă la adunarea acestora, la care trebuie să participe nu mai puţin de 300 de persoane cu drept de vot. Cu cel puţin 10 zile înainte de adunare, iniţiatorii sunt obligaţi să comunice în scris autorităţii administraţiei publice locale pe al cărei teritoriu urmează să fie organizată adunarea timpul, locul şi scopul acesteia.

[…]”

Articolul 164

Înregistrarea grupului de iniţiativă

“(1) Grupul de iniţiativă pentru desfăşurarea referendumului republican se înregistrează de către Comisia Electorală Centrală. Pentru înregistrare, comisiei i se prezintă:

a) actele adunării cetăţenilor la care a fost ales grupul de iniţiativă, autentificate de primăria localităţii pe al cărei teritoriu a avut loc adunarea;

b) declaraţia membrilor grupului de iniţiativă privind consimţământul de a participa la colectarea de semnături ale susţinătorilor referendumului;

c) cererea privind înregistrarea grupului de iniţiativă.

(2) Comisia Electorală Centrală adoptă, în termen de 15 zile de la depunerea actelor indicate în alin.(1), o hotărâre cu privire la înregistrarea grupului de iniţiativă sau cu privire la refuzul de a-l înregistra. În hotărârea cu privire la înregistrarea grupului de iniţiativă, se indică termenul pentru colectarea semnăturilor susţinătorilor referendumului republican, care nu poate fi mai mic de 2 luni şi mai mare de 3 luni.

(3) După înregistrarea grupului de iniţiativă, membrilor acestuia li se eliberează legitimaţii de un model stabilit de Comisia Electorală Centrală.

(4) Informaţia privind înregistrarea grupului de iniţiativă şi problemele preconizate a fi supuse referendumului republican se aduc la cunoştinţă publică prin intermediul mijloacelor de informare în masă.”

DREPT COMPARAT

11. Deşi în majoritatea statelor europene referendumul reprezintă un mijloc uzual de luare a deciziilor direct de către popor, referendumul iniţiat de către cetăţeni nu este caracteristic pentru ţările din Europa de Vest – cu excepţia Elveţiei şi a Italiei. Pe de altă parte, aproape toate constituţiile statelor est-europene prevăd diferite instrumente democratice puse la dispoziţia cetăţenilor. Astfel, trebuie remarcat că factorii de decizie din mai multe democraţii ale Europei de Est au adoptat cu mai mult entuziasm ideea de a lăsa poporul să iniţieze referendumuri cu privire la unele probleme care, în mod normal, ţin de competenţa parlamentelor.

12. Articolul 75 din Constituţia Italiei prevede că referendumul privind abrogarea totală sau parţială a unei legi (it. referendum abrogativo) poate fi iniţiat de 500000 de cetăţeni cu drept de vot sau de către cinci consilii regionale. Nu pot fi supuse referendumului pentru abrogarea unei legi problemele privind impozitul şi bugetul, amnistia şi graţierea, precum şi cele privind ratificarea unor tratate internaţionale. Prin Legea constituţională nr.1/1953, competenţa Curţii Constituţionale a Italiei a fost completată cu atribuţia de a controla constituţionalitatea cererilor de iniţiere a unui referendum abrogativo.

13. În Elveţia, Capitolul al II-lea din Constituţie (Iniţiativa şi Referendumul) stabileşte trei tipuri de referendumuri. Primul este referendumul constituţional obligatoriu pentru adoptarea unui amendament constituţional sau a unei noi Constituţii, iniţiat de către Adunarea Federală. Al doilea este referendumul facultativ care poate fi iniţiat de cel puţin 50000 de persoane cu drept de vot. În cadrul acestui tip de referendum, cetăţenii pot solicita supunerea la votul popular a unei legi nou-adoptate de către Adunarea Federală. Având în vedere faptul că legile adoptate de către legislativ sunt aprobate sau respinse în mod definitiv în cadrul unui referendum, această procedură mai este denumită şi “dreptul de veto al poporului”. A treia procedură este iniţiativa cetăţenească sau iniţiativa populară. În cadrul acestei proceduri, 100000 de persoane pot iniţia un referendum privind revizuirea Constituţiei. Adunarea Federală poate invalida în totalitate sau în parte iniţiativa, în cazul în care aceasta nu respectă cerinţele de formă, cerinţele cu privire la subiect sau dacă este contrară prevederilor obligatorii ale dreptului internaţional. În timp ce referendumul constituţional obligatoriu poate fi iniţiat de către legislativ, celelalte două proceduri – referendumul facultativ şi iniţiativa populară – pot fi iniţiate numai de către popor.

14. Potrivit articolului 109.6 din Constituţia Republicii Armenia, un proiect de lege poate fi înaintat Parlamentului la iniţiativa a cel puţin 50000 de alegători. De asemenea, articolul 204.1 din Constituţie prevede că, în cazul în care Parlamentul respinge adoptarea proiectului de lege înaintat prin iniţiativă populară, acesta va fi supus referendumului dacă alte 300000 de persoane se vor alătura iniţiativei în termen de 60 de zile de la respingere şi dacă Curtea Constituţională va recunoaşte proiectul ca fiind conform cu Constituţia. Proiectele de lege referitoare la bugetul de stat, la impozite, la instituirea de taxe, la alte plăţi obligatorii, la amnistie, la apărarea şi la securitatea statului şi la tratatele internaţionale nu pot fi supuse referendumului.

15. În Lituania, articolul 9 din Legea cu privire la referendum nr.IX-9294 din 4 iunie 2002 stabileşte că dreptul de a iniţia un referendum le aparţine cetăţenilor (i. e. 300000 de cetăţeni cu drept de vot) şi legislativului (Seimas). Articolul 10 din Lege prevede că, pentru a pune în operă dreptul cetăţenilor de a iniţia un referendum, se alcătuieşte un grup de iniţiativă, dintr-un număr de cel puţin cincisprezece persoane cu drept de vot, care depune o cerere de înregistrare a grupului la Comisia Electorală Centrală. Comisia Electorală Centrală trebuie să elibereze formularele pentru colectarea semnăturilor, cel târziu în termen de cinci zile lucrătoare de la înregistrarea grupului. După colectarea semnăturilor, grupul de iniţiativă depune listele la Comisia Electorală Centrală, care urmează să pronunţe o decizie cu privire la acceptarea cererii de convocare a referendumului şi să-i trimită Seimas-ului cererea cetăţenilor împreună cu propria sa concluzie sau să emită o decizie motivată privind refuzul înregistrării cererii, dacă constată că nu este colectat numărul necesar de semnături sau că au fost comise încălcări grave ale legii (e.g falsificarea semnăturilor sau încălcarea principiului voluntariatului la colectarea semnăturilor). Grupul de iniţiativă are dreptul de a contesta decizia de refuz la Curtea Supremă Administrativă. Articolul 6 din aceeaşi lege stabileşte că, la cererea reprezentanţilor grupului de iniţiativă, Seimas-ul trebuie să asigure sprijinul necesar pentru redactarea textului de lege propus pentru referendum.

16. În continuare, articolul 14 din Legea cu privire la referendum stabileşte că, după ce a primit cererea grupului de iniţiativă împreună cu semnăturile cetăţenilor şi opinia Comisiei Electorale Centrale, Seimas-ul va delibera cu privire la data desfăşurării referendumului. Reprezentanţii grupului de iniţiativă sunt invitaţi să participe la şedinţă. Totuşi, un grup de experţi format în Seimas poate ajunge la concluzia că textul care urmează să fie votat la referendum nu este conform cu Constituţia Republicii Lituania. În acest caz, Seimas-ul poate refuza organizarea referendumului.

17. În Slovenia, potrivit articolului 90 din Constituţia acestui stat, Adunarea Naţională convoacă un referendum cu privire la orice subiect care ţine de domeniul unei legi, dacă acesta este solicitat de cel puţin 40000 de cetăţeni cu drept de vot. Referendumul nu poate fi organizat cu privire la: (1) legile referitoare la măsuri urgente şi necesare pentru asigurarea apărării statului, securităţii sau eliminarea consecinţelor unor dezastre naturale; (2) legile referitoare la taxe, taxe vamale si alte plăţi fiscale obligatorii şi legi adoptate pentru punerea în aplicare a bugetului de stat; (3) legile referitoare la ratificarea tratatelor internaţionale; (4) legile prin care se încalcă drepturile şi libertăţile fundamentale ale omului. Totodată, articolul 21 din Legea privind referendumul şi iniţiativa publică stabileşte că, în cazul în care Adunarea Naţională consideră că proiectul propus pentru vot este afectat de vicii de neconstituţionalitate, ea îi solicită Curţii Constituţionale să se pronunţe cu privire la acest aspect.

18. În Croaţia, articolul 87 din Constituţie prevede că Parlamentul poate convoca un referendum cu privire la o propunere de modificare a Constituţiei, la un proiect de lege sau la orice alt aspect care ţine de competenţa sa. De asemenea, Parlamentul convoacă un referendum cu privire la aceleaşi aspecte, atunci când i se solicită acest lucru de un număr de zece la sută din toţi cetăţenii cu drept de vot din Republica Croaţia. Articolul 95 din Legea cu privire la Curtea Constituţională stabileşte că, la cererea Parlamentului, Curtea Constituţională va trebui, în cazul în care zece la sută din numărul total al alegătorilor din Republica Croaţia solicită iniţierea unui referendum, să stabilească dacă problema propusă pentru referendum este în conformitate cu Constituţia.

ÎN DREPT

A. ADMISIBILITATEA

19. Prin decizia sa din 8 mai 2018, Curtea a reţinut că, în baza articolului 135 alin.(1) lit.b) din Constituţie, sesizarea privind interpretarea Constituţiei ţine de competenţa sa ratione materiae.

20. De asemenea, conform articolului 25 lit.g) din Legea cu privire la Curtea Constituţională, deputaţii din Parlamentul Republicii Moldova au competenţa de a sesiza Curtea Constituţională.

21. Cu privire la solicitarea autorilor sesizării de a constata pretinsele încălcări ale normelor şi principiilor constituţionale comise de către Parlament la etapa procedurii de adoptare a Legii nr.154 din 20 iulie 2017 şi de către Comisia Electorală Centrală atunci când a refuzat înregistrarea grupului de iniţiativă pentru desfăşurarea referendumului republican legislativ, Curtea a reţinut că atribuţiile sale sunt stabilite în mod clar în articolul 135 alin.(1) din Constituţie şi în articolul 4 alin.(1) din Legea cu privire la Curtea Constituţională. Presupusele încălcări de ordin procedural de către Parlament în procesul adoptării Legii nr.154 din 20 iulie 2017, menţionate de către autorii sesizării, reprezintă o critică ce excede sarcinii de interpretare a Constituţiei de către Curte, sarcină pe care a fost chemată să o exercite în prezenta cauză. Mai mult, Curtea nu are competenţe judiciare în materia acţiunilor sau a inacţiunilor Comisiei Electorale Centrale. Actele acestei autorităţi pot fi contestate în contenciosul administrativ.

22. Cu privire la cea de-a doua întrebare adresată Curţii în sesizare cu privire la interpretarea normelor constituţionale (i. e. dacă lipsa prevederilor procedurale în materie de referendum poate servi drept bază pentru refuzul autorităţilor statului de a înregistra grupul de iniţiativă pentru desfăşurarea referendumului republican legislativ?), Curtea a reţinut că prin această solicitare autorii sesizării urmăresc ca judecătorii constituţionali să se pronunţe cu privire la acţiunile sau la inacţiunile Comisiei Electorale Centrale. Sub acest aspect, Curtea a menţionat supra că nu are o asemenea competenţă. Între altele, date fiind atribuţiile autorilor sesizării, aceştia ar putea iniţia remedierea lipsei de prevederi procedurale în materie de referendum la care fac referire ei înşişi. Curtea reaminteşte principiul general de drept potrivit căruia nimeni nu-şi poate invoca propria culpă în susţinerea intereselor sale (a se vedea Decizia nr.93 din 6 septembrie 2018, § 26).

23. Astfel, Curtea notează că a admis sesizarea autorilor doar în partea ce ţine de interpretarea normelor constituţionale, prin prisma următoarelor probleme: (1) dacă cetăţenii au dreptul de a iniţia referendumuri republicane legislative (i. e. 200000 de cetăţeni cu drept de vot) şi (2) dacă Curtea Constituţională trebuie să se pronunţe a priori cu privire la respectarea condiţiilor de validitate ale proiectului de lege propus spre votare la referendum.

B. FONDUL CAUZEI

1. Argumentele autorilor sesizării

24. Autorii sesizării susţin că, în condiţiile în care cetăţenii au dreptul de a iniţia referendumuri constituţionale, aceştia posedă, a fortiori, dreptul de a iniţia referendumuri legislative. Totuşi, Comisia Electorală Centrală a refuzat înregistrarea grupului de iniţiativă pentru desfăşurarea referendumului republican legislativ [cu privire la abrogarea Legii nr.154 din 20 iulie 2017], menţionând cu nu este prevăzut expres dreptul cetăţenilor de a iniţia acest tip de referendum.

25. De asemenea, autorii sesizării consideră că, la etapa iniţierii referendumurilor de către cetăţeni, rolul Comisiei Electorale Centrale trebuie să se limiteze la verificarea respectării procedurii (e. g. verificarea numărului de semnături), iar Curţii Constituţionale ar trebui să-i revină rolul de a verifica condiţiile de validitate ale proiectului de lege înaintat la referendum prin iniţiativă civică.

2. Argumentele autorităţilor

26. Potrivit opiniei Preşedintelui Republicii Moldova, referendumul reprezintă un element al democraţiei semidirecte. Calificativul semi denotă faptul că poporul nu poate interveni (nu-şi poate exercita suveranitatea) în mod direct în privinţa tuturor problemelor, ci numai în cazul unora din acestea, prin metode specifice (iniţiativa legislativă, veto, referendum). Instituţia referendumului a fost concretizată şi dezvoltată prin Codul electoral. Potrivit acestei legi, referendumul se desfăşoară în scopul exercitării puterii poporului şi al participării lui nemijlocite la conducerea şi la administrarea treburilor de stat, acest concept nefiind altceva decât o derivată a principiului suveranităţii.

27. De asemenea, Preşedintele menţionează că dispoziţiile articolului 163 al Codului electoral prevăd faptul că cetăţenii pot iniţia referendumuri republicane şi nu fac trimitere la vreun impediment în privinţa iniţierii referendumului legislativ. Totuşi, nu este reglementată procedura de întocmire a proiectului de lege înaintat la referendum.

28. Potrivit opiniei Parlamentului, o democraţie veritabilă poate fi constituită doar de către popor, prin exercitarea suveranităţii naţionale în mod direct prin participarea la referendumuri ori prin intermediul reprezentanţilor săi, aleşi în cadrul unui scrutin democratic. Referendumul a fost conceput la nivel constituţional ca o modalitate prin care poporul are posibilitatea de a-şi exercita în mod direct suveranitatea naţională, exprimându-şi voinţa cu privire la probleme de interes general sau care au o importanţă deosebită în viaţa statului.

29. Parlamentul notează că prevederile Constituţiei nu reglementează în mod expres dreptul cetăţenilor de a iniţia referendumuri şi nici nu stabileşte instituţia referendumului legislativ. Deşi legislatorul constituant nu a prevăzut expres dreptul poporului de a iniţia referendumuri republicane, acesta nu a instituit nici restricţii în acest sens. Având în vedere faptul că suveranitatea poporului se exercită direct prin referendum, lipsa unor reglementări procedurale nu poate atrage după sine şi imposibilitatea poporului de a declanşa aceste referendumuri. Lacunele şi ambiguităţile legale nu pot servi ca bază pentru respingerea organizării unui referendum (inclusiv legislativ) iniţiat de către cetăţeni. În caz contrar, se limitează în mod nejustificat dreptul poporului de a-şi exprima voinţa.

30. Guvernul Republicii Moldova a menţionat că dispoziţiile a căror interpretare se solicită nu prezintă ambiguităţi sau neclarităţi care reclamă o interpretare a Curţii Constituţionale. Prin natura întrebărilor formulate, obiectul sesizării nu vizează, de fapt, interpretarea articolelor respective din Constituţie, ci urmăreşte scopul de a obţine o expertiză juridică cu privire la cele trei întrebări şi sancţionarea persoanelor care, în opinia autorilor sesizării, au comis acte ilegale.

3. Aprecierea Curţii

31. Potrivit articolului 2 alin.(1) din Constituţie, suveranitatea naţională aparţine poporului Republicii Moldova, pe care acesta o exercită în mod direct şi prin organele sale reprezentative, în formele stabilite de Constituţie.

32. Astfel, Constituţia combină regimul juridic al democraţiei reprezentative, care presupune delegarea exerciţiului suveranităţii unui organ reprezentativ suprem – Parlamentul, cu manifestarea directă a puterii de stat de către popor prin referendum – democraţia directă. Dacă în prima ipoteză poporul participă la exercitarea puterii de stat prin desemnarea unor reprezentanţi, care, pe durata mandatului acordat, sunt factori de decizie în numele şi pentru întregul popor, în cea de-a doua ipoteză, deţinătorul puterii de stat exercită suveranitatea în mod direct, printr-o modalitate eficientă şi clară de consultare a voinţei populare cu privire la probleme esenţiale pentru întreaga societate.

33. Democraţiile moderne sunt, în general, democraţii reprezentative. Totuşi, majoritatea statelor admit în sistemele lor constituţionale anumite forme ale democraţiei directe.

34. Articolul 75 alin.(1) din Constituţia Republicii Moldova stabileşte că cele mai importante probleme ale societăţii şi ale statului sunt supuse referendumului.

35. În conformitate cu articolul 72 alin.(3) lit.b) din Constituţie, prevederile constituţionale au fost concretizate la nivel de lege organică, fiind detaliate şi dezvoltate prin Codul electoral.

36. Astfel, potrivit articolului 153 din Codul electoral, referendumul republican se desfăşoară în scopul exercitării puterii poporului şi al participării lui nemijlocite la conducerea şi administrarea problemelor statului, iar în funcţie de natura juridică a problemelor supuse referendumului, în conformitate cu articolul 154 alin.(1) din Cod, referendumurile republicane pot fi constituţionale, legislative, privind demiterea Preşedintelui Republicii Moldova şi consultative.

37. Pot fi supuse referendumului constituţional propunerile privind revizuirea Constituţiei, iar celui legislativ proiectele de lege de o importanţă deosebită.

38. Pot fi supuse referendumului consultativ problemele de interes naţional, în scopul consultării opiniei poporului în privinţa unor astfel de probleme.

39. Potrivit articolului 155 din Cod, referendumul republican poate fi iniţiat de către: (1) un număr de cel puţin 200000 de cetăţeni ai Republicii Moldova cu drept de vot (în cazul referendumului constituţional, sunt aplicabile prevederile articolului 141 alin.(1) lit.a) din Constituţie); (2) un număr de cel puţin o treime din deputaţi în Parlament; (3) Preşedintele Republicii Moldova şi (4) Guvern.

40. Curtea a reţinut în jurisprudenţa sa anterioară că cetăţenii şi Preşedintele Republicii Moldova au prerogativa iniţierii oricărui tip de referendum republican în conformitate cu articolele 2 alin.(1), 38 alin.(1), 39 alin.(1), 75 alin.(1) şi 88 lit.f) din Constituţie, care stabilesc principiul suveranităţii poporului şi dreptul poporului de a soluţiona, în modul stabilit de Constituţie şi de legi, prin referendum, cele mai importante probleme din viaţa societăţii şi a statului (Hotărârea nr.15 din 11 aprilie 2000). Totuşi, prin Hotărârea nr.24 din 27 iulie 2017, Curtea a conchis că Preşedintele Republicii Moldova poate iniţia doar referendumuri consultative şi a declarat neconstituţionale prevederile Codului electoral potrivit cărora subiectele menţionate la articolul 155 din Codul electoral, inclusiv Preşedintele Republicii Moldova, puteau iniţia orice tip de referendum. Curtea menţionează că această hotărâre trebuie interpretată în contextul ei juridic. Nimic din textul acesteia nu denotă faptul că cetăţenii Republicii Moldova nu pot iniţia referendumuri legislative, pentru că hotărârea priveşte doar competenţa Preşedintelui de a declara referendumuri.

41. Dreptul de a iniţia un referendum legislativ de către cetăţeni decurge chiar din textul articolului 155 alin.(1) lit.a) din Codul electoral. Această normă stabileşte două reguli cu privire la iniţierea referendumului republican de către cetăţeni: (1) în cazul referendumului constituţional, referendumul poate fi iniţiat în condiţiile articolului 141 alin.(1) lit.a) din Constituţie (i. e. de cel puţin 200000 de cetăţeni ai Republicii Moldova cu drept de vot din cel puţin jumătate din unităţile administrativ-teritoriale de nivelul doi, iar în fiecare din ele trebuie să fie înregistrate cel puţin 20000 de semnături în sprijinul acestei iniţiative); (2) în cazul celorlalte tipuri de referendum, inclusiv al celui legislativ, ele pot fi iniţiate de cel puţin 200000 de cetăţeni ai Republicii Moldova cu drept de vot, fără a fi necesară condiţia repartizării semnăturilor pe unităţi administrativ-teritoriale.

42. Această soluţie legală pune în operă articolele 2 alin.(1) şi 75 din Constituţie. Textele acestor norme constituţionale permit, prin formularea lor, iniţierea de către cetăţeni a unui referendum legislativ. Mai mult, acest fapt nu contravine recomandărilor internaţionale potrivit cărora iniţiativa populară privind desfăşurarea referendumurilor ar trebui să fie posibilă întotdeauna (a se vedea Recomandarea Adunării Parlamentare a Consiliului Europei 1704(2005) “Referendumuri: spre instituirea unor bune-practici în Europa”).

43. Prin urmare, este adevărat că textul Legii fundamentale permite iniţierea de către cetăţeni a unui referendum legislativ. Totuşi, aşa cum este cazul quasi-majorităţii drepturilor fundamentale, dreptul la iniţierea unui referendum nu este unul absolut. El poate fi limitat în special în scopul salvgardării societăţii democratice. Cu alte cuvinte, inamicii democraţiei trebuie să cunoască faptul că le-ar putea fi limitat un drept ce îşi revendică originea direct din principiul democraţiei, tocmai pentru protecţia acesteia.

44. Curtea menţionează că, spre deosebire de iniţiativele de revizuire a Constituţiei prin referendum, caz în care, potrivit articolului 135 alin.(1) lit.c) din Constituţie, Curtea Constituţională trebuie să se pronunţe a priori printr-un aviz cu privire la condiţiile de validitate ale proiectului de modificare a Constituţiei, în cazul iniţierii unui referendum legislativ ea nu dispune de o asemenea competenţă.

45. De asemenea, examinând prevederile Codului electoral, Curtea constată că nici Parlamentul, în calitate de autoritate care are competenţa exclusivă de a declara referendumuri, nici Comisia Electorală Centrală nu au competenţa să verifice validitatea textelor supuse referendumului.

46. Eventual, în baza articolului 135 alin.(1) lit.d) din Constituţie, Curtea Constituţională ar putea să nu confirme rezultatele referendumului republican legislativ iniţiat de către cetăţeni atunci când textul votat la referendum contravine Constituţiei.

47. Totuşi, potrivit Codului bunelor practici în materie de referendum, adoptat de către Comisia de la Veneţia la 19 martie 2007, pentru a se evita invalidarea totală a scrutinului, este nevoie ca o autoritate competentă să poată rectifica, înainte de votare, erorile de redactare sau care decurg din conţinutul întrebării, ca de exemplu: (1) caracterul obscur, înşelător sau sugestiv al întrebării; (2) încălcarea regulilor de validitate în sens formal sau material. În asemenea cazuri se poate declara invalidarea parţială, dacă restul textului este coerent. Se poate avea în vedere împărţirea în subdiviziuni, pentru a remedia lipsa unităţii de conţinut.

48. În sensul Codului bunelor practici în materie de referendum, validitatea în sens formal a textelor supuse referendumului reclamă ca problemele care fac obiectul referendumului să respecte: (1) unitatea de formă: aceeaşi întrebare nu trebuie să combine o propunere de amendament redactată în termeni specifici cu o propunere formulată la general sau cu o chestiune de principiu; (2) unitatea de conţinut: exceptând revizuirea totală a unui text (Constituţie, lege), trebuie să existe un raport intrinsec între diferitele părţi ale fiecărei probleme supuse votului, astfel încât să se garanteze libertatea de vot a alegătorului, care nu trebuie chemat să accepte sau să respingă în bloc dispoziţii fără legătură între ele; revizuirea simultană a mai multor capitole dintr-un text este echivalentă cu o revizuire totală; (3) unitatea ierarhică: este de dorit ca aceeaşi întrebare să nu se refere concomitent la norme juridice de rang diferit în ierarhia normativă.

49. Validitatea în sens material a textelor supuse referendumului presupune ca textele supuse referendumului să respecte legislaţia cu forţă juridică superioară (principiul ierarhiei normative). Ele trebuie să nu contravină dreptului internaţional sau principiilor fundamentale ale democraţiei, drepturilor omului şi preeminenţei dreptului.

50. Curtea constată că, deşi cetăţenii au dreptul de a iniţia un referendum legislativ, cadrul legal conţine mai multe omisiuni cu privire la procedura iniţierii acestui tip de referendum, inclusiv cu privire la controlul validităţii în sens formal şi material al textelor supuse referendumului, precum şi cu privire la efectele referendumului. Potrivit punctului 8 din Codul bunelor practici în materie de referendum, menţionat mai sus, “efectele referendumului, decizional sau consultativ, trebuie să fie precizate expres în Constituţie sau prin lege”. Având în vedere prevederile articolului 72 alin.(3) lit.b) din Constituţie, Curtea subliniază că ţine de competenţa Parlamentului să reglementeze în mod clar procedura iniţierii referendumurilor de către cetăţeni, precum şi efectele referendumului. În acest sens, ar fi binevenită efectuarea unui studiu de drept comparat şi preluarea celor mai bune practici internaţionale, care şi-au demonstrat eficacitatea.

51. Cu referire la întrebarea autorilor sesizării, referitoare la posibilitatea judecătorilor constituţionali de a se pronunţa a priori cu privire la respectarea condiţiilor de validitate ale proiectului de lege propus spre votare la referendum, Curtea menţionează că, în cazul în care ar răspunde afirmativ la această întrebare, ea şi-ar aroga o competenţă pe care nu o consideră necesară, având în vedere existenţa unei autorităţi mai potrivite în acest sens. Curtea a menţionat supra că articolul 135 alin.(1) lit.c) din Constituţie îi conferă atribuţia de a se pronunţa a priori doar cu privire la proiectele de modificare a Constituţiei, în cazul referendumurilor constituţionale.

52. Potrivit articolului 60 din Constituţie, Parlamentul este unica autoritate legislativă a statului, iar potrivit articolului 66 lit.b) din Constituţie, atribuţia de a declara referendumuri îi aparţine Parlamentului. Având în vedere cele menţionate, precum şi faptul că Parlamentul dispune de întreg arsenalul juridic necesar cu privire la verificarea condiţiilor de validitate ale proiectelor de lege, până la reglementarea procedurii de iniţiere a referendumurilor legislative, competenţa de a verifica validitatea în sens formal şi material a textelor supuse referendumului îi va aparţine acestuia. Parlamentul trebuie să solicite avizarea şi expertizarea proiectului de lege care urmează a fi supus referendumului, în conformitate cu Legea nr.100 din 22 decembrie 2017 cu privire la actele legislative. În aceeaşi ordine de idei, tot Parlamentului îi revine oficializarea rezultatelor referendumului legislativ.

53. Prin urmare, în cazul în care Parlamentul va constata că textul proiectului de lege înaintat pentru referendum de către cetăţeni nu este conform cu condiţiile de validitate în sens formal şi material sau dacă prezintă probleme de constituţionalitate, va putea refuza desfăşurarea referendumului, în mod argumentat. În acest context, Curtea îşi revizuieşte Hotărârea nr.15 din 11 aprilie 2000 în care a menţionat că Parlamentul nu are prerogativa adoptării unei hotărâri privind respingerea propunerii referitoare la desfăşurarea referendumului în cazul în care aceasta este formulată de cetăţeni (a se vedea, mutatis mutandis, HCC nr.13 din 14 mai 2018, § 23).

54. De asemenea, Curtea subliniază că, după adoptarea legii prin referendum şi confirmarea rezultatelor votării de către Curtea Constituţională şi oficializarea acestora de către Parlament, textul legii trebuie publicat în Monitorul Oficial.

În baza articolelor 135 alin.(1) lit.b) şi 140 din Constituţie, 26 din Legea cu privire la Curtea Constituţională, 6, 61, 62 lit.b) şi 68 din Codul jurisdicţiei constituţionale, Curtea Constituţională

HOTĂRĂŞTE:

1. Cetăţenii Republicii Moldova au dreptul să iniţieze desfăşurarea referendumurilor legislative, în condiţiile legii.

2. Până la reglementarea procedurii de iniţiere a referendumurilor legislative şi de oficializare a rezultatelor acestora, competenţa de a verifica validitatea în sens formal şi material a textelor supuse referendumurilor, precum şi de a oficializa rezultatele acestora, îi aparţine Parlamentului.

3. Prezenta hotărâre este definitivă, nu poate fi supusă nici unei căi de atac, intră în vigoare la data adoptării şi se publică în Monitorul Oficial al Republicii Moldova.